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扬州市城镇企业职工养老保险发展的问题和对策研究扬州市城镇企业职工养老保险发展的问题和对策研究 摘摘 要要 城镇企业职工养老保险制度，是中国最早进行改革试点，开展最为 广泛的社会保险制度之一，在维护社会稳定、减轻企业负担和保障退休 人员基本生活方面发挥了“安全网”和“减震器”的作用。 扬州市企业养老保险是在我国养老保险制度框架下实施的，中国城 镇企业养老保险制度的成绩和问题在扬州市都有体现。本文以扬州市为 例，剖析了城镇企业职工养老保险制度发展的问题，提出对策研究。主 要包括以下五部分： 第一部分：扬州市城镇企业职工养老保险制度的改革历程。 第二部分：扬州市企业养老保险事业所取得的成就。 第三部分：扬州市城镇企业职工养老保险发展的问题和原因分析。 第四部分：完善扬州市城镇企业职工养老保险制度的理论分析。 第五部分：扬州市城镇企业职工养老保险发展问题的对策研究。 本文重点在第三、四、五部分。着重阐述制约扬州市企业养老保险 发展的四个方面问题：一是统筹层次太低，基本养老保险的调剂功能和 互助性差；二是养老保险金计发方法不尽合理，难以调动缴费积极性； 三是统计部门统计的社会平均工资失真，对养老保险从费用征缴到养老 金支出的全过程产生负面影响；四是参保职工在城镇企业养老保险、农 村养老保险、机关事业养老保险之间流动时，身份置换不兼容，三种保 险需要从制度设计上整合，实行“三元聚合”。 这些问题有我国城镇企 业养老保险制度的共性问题，也有扬州市的个性问题。 本文从社会保障的基础理论分析着手，认真剖析了扬州市城镇企业 职工养老保险制度发展的共性和个性问题，结合我国和扬州市城镇企业 职工养老保险的实际，提出了相应的对策研究。希望对我国和扬州市城 镇企业职工养老保险的可持续发展有所借鉴。 关键词关键词：城镇企业，养老保险，问题，对策 the study on the problems and countermeasures of the development of endowment insurance for employees in urban enterprises of yangzhou city abstract the system of endowment insurance for employees in urban enterprises is the earliest experimental unit of reform in china, as well as one of the most widespread social insurance systems in execution. it plays an important part as “safety net” and “shock absorber” in maintaining social stability, alleviating the pressure of enterprises, and guaranteeing the basic living of retirees. endowment insurance of enterprises in yangzhou, the achievements and problems of which are the embodiment of chinas system of endowment insurance for employees in urban enterprises, is carried into execution against the framework of endowment insurance system in china. taking yangzhou as example, this paper aims to analyze the problems of the development of the system of endowment insurance for employees in urban enterprises and put forward corresponding countermeasures. it mainly includes the following five parts: part one: the reforming process of the development of endowment insurance for employees in urban enterprises of yangzhou city part two: the achievements of the development of endowment insurance for employees in urban enterprises of yangzhou city part three: the problems and reason-analysis of the development of endowment insurance for employees in urban enterprises of yangzhou city part four: theoretical analysis on how to perfect the endowment insurance for employees in urban enterprises of yangzhou city part five：the study of countermeasures for the development of endowment insurance for employees in urban enterprises of yangzhou city the key points of this paper are laid in part three, part four, and part five. it places great emphasis on illustrating the four aspects of problems which restrict the development of endowment insurance for employees in urban enterprises of yangzhou city. in the first place, the administrative levels for planning as a whole are too low, and reliving function and co-aiding ability of basic endowment insurance is bad; secondly, the calculating and arranging method of endowment insurance is unreasonable, for which the enthusiasm for handing in fees cannot be stimulated; thirdly, statistics of social average income collected by statistical department is distorted, which makes side-effects on the whole course of endowment insurance ranging from fee-imposing to the payout of retirement pension ; fourthly, the varying identities of participating employees in endowment insurance in urban enterprises, rural endowment insurance, and endowment insurance in administrative bodies, cannot be compatible. all the above problems contain not only the common problems of chinas system of endowment insurance for employees in urban enterprises, but the specific ones of yangzhou city. based on the analysis of basic theories of social security, this paper carefully analyses the common and specific problems of the development of endowment insurance for employees in urban enterprises of yangzhou city, and studies corresponding countermeasures by considering the factual situation of endowment insurance for employees in urban enterprises of both china and yangzhou. hopefully the viewpoints in this paper can give an enlightenment for the sustainable development of endowment insurance for employees in urban enterprises of both china and yangzhou . keywords: urban enterprises, endowment insurance, problems, countermeasures 1 上海交通大学上海交通大学 学位论文原创性声明学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立 进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不 包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文的研究 做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意 识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：谢爱兵 日期： 2006 年 6 月 17 日 2 上海交通大学上海交通大学 学位论文版权使用授权书学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同 意学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许 论文被查阅和借阅。本人授权上海交通大学可以将本学位论文的全部或 部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制 手段保存和汇编本学位论文。 本学位论文属于： 保 保 密密 ，在 年解密后适用本授权书。 不保密不保密 。 （请在以上方框内打“”） 学位论文作者签名：谢爱兵 指导教师签名：章晓懿 日期：2006 年 6 月 17 日 日期：2006 年 6 月 17 日 上海交通大学 mpa 学位论文 扬州市城镇企业职工养老保险发展的问题和对策研究 1 绪 论 绪 论 第一节第一节 研究的背景研究的背景 中国城镇企业职工养老保险制度的建立和发展是社会进步的结果和标志， 同时也 是经济和社会发展的重要保障，它是社会稳定的安全网和减震器。从 1984 年至 2006 年这 23 年间，其发展主要经历了三个阶段：一是建立社会统筹养老保险制度（1984 年1993 年） ；二是建立统帐结合的养老保险制度（1993 年1997 年） ；三是建立统 一的城镇企业职工养老保险制度阶段（1997 年至今） 。每一阶段都是里程碑式的跨越 发展。目前，我国探索的机关事业养老保险、农村养老保险、城镇企业职工养老保险 这“三元”养老保险模式中，只有城镇企业职工养老保险制度模式最为完善，实行了 社会统筹和个人帐户相结合，充分体现了效率和公平，并基本与国际接轨。 但是，任何一种制度的建设，总是从无到有、从初级到高级不断完善的过程，养 老保险制度也是一样，我国独立于企业之外的基本养老保险制度起步较晚，政策相对 滞后，随着中国特色市场经济体制的建全和发展，养老保险结构性问题和矛盾不断凸 现，需要不断的完善。 第二节第二节 研究的意义研究的意义 包括扬州市在内的地方政府有义务在中国养老保险制度框架下组织实施好我国 的城镇企业养老保险，还有义务就我国养老保险制度存在的问题提出完善的措施。 扬州市城镇企业职工养老保险事业的不断发展得益于中国养老保险制度发展， 扬 州市养老保险制度发展过程的问题有的是扬州市的个性问题和有的是中国养老保险 制度的共性问题。 个性问题是少数的，也容易解决。如：扬州市基本养老保险市级统筹问题，只要 扬州市地方政府重视了， 就能够在短时间内、 在中国养老保险政策框架内解决， 目前， 扬州市政府也在着手解决养老保险市级统筹， 为养老保险的省级统筹和全国统筹做准 上海交通大学 mpa 学位论文 扬州市城镇企业职工养老保险发展的问题和对策研究 2 备。 共性问题是多数的，是中国养老保险制度的设计问题。由于国家、省对城镇企业 职工基本养老保险的业务流程、机构设置、基金的收支管理方式都有明确的规定，各 地只有在国家、省有关养老保险法律、法规的框架下实施，地方政府，尤其扬州市这 样的地级市，无立法权，在共性问题面前，束手无策。共性问题的解决需要中国基本 养老保险制度完善。本文就扬州市城镇企业职工基本养老保险的共性问题，如：影响 养老保险从费用征缴到养老金支出的社会平均工资（统计部门）失真问题；基本养老 保险金计发方法的改革问题；城镇企业职工养老保险、机关事业养老保险、农村养老 保险的“三元聚合”问题，提出了具体的探索和研究思路。 作为中国养老保险制度的具体执行者之一， 扬州市有责任在我国养老保险制度的 框架内实施好自身的养老保险，解决好个性问题；还要就完善中国养老保险制度提出 建议，对共性问题提出对策研究。希望对扬州市城镇企业职工养老保险制度的持续性 发展有所借鉴，为我国养老保险制度的发展做点贡献，这就是本文研究的目的和意义 所在。 第三节第三节 研究的思路研究的思路 中国社会养老保险制度不可能照搬西方国家的模式， 只能根据我国国情探索出中 国特色社会主义的养老保险制度， 社会统筹和个人帐户相结合的城镇企业职工养老保 险制度就是我国独创。 1同样，完善我国城镇企业职工养老保险制度，只有理论指导 基层实践，基层实践推动理论发展的模式加以解决。 基于此，本文的主要思路为： 1、理论指导实践。分析中国特色的城镇职工养老保险制度理论指导基层实践者 （如：扬州市）经办工作实践，剖析理论指导实践的历程、成绩、和存在问题。 2、实践推动理论发展。分析基层实践者（如：扬州市）对自身问题和养老保险 制度问题的探索研究，不断推动自身和我国养老保险制度的发展。 1王东进建设有中国特色的社会保障制度j改革内参，1999，1：2130 上海交通大学 mpa 学位论文 扬州市城镇企业职工养老保险发展的问题和对策研究 3 第四节第四节 逻辑框图逻辑框图 取得成就 中国城镇企业职工 养老保险制度 扬州市城镇企业职 工养老保险制度 历史沿革 存在问题及原因 理论与原则 对策 推动和完善 上海交通大学 mpa 学位论文 扬州市城镇企业职工养老保险发展的问题和对策研究 4 第一章 扬州市城镇企业职工养老保险制度改革历程 第一章 扬州市城镇企业职工养老保险制度改革历程 作为社会保障体系的有机组成，扬州市养老保险制度最先进行改革，发展进程最 快，从 1984 年至今，主要经过了三个阶段，即：养老保险改革试点和探索阶段，统 帐结合的制度模式确立阶段、养老保险制度统一和功能全面发挥阶段。 第一节第一节 养老保险制度改革试点和探索阶段养老保险制度改革试点和探索阶段 一、推进退休费用社会统筹 建国初期， 我国建立了与计划经济体制相适应的包括养老保险制度在内的职工社 会保险和福利制度。 “文革”期间，企业职工的养老保险倒退至“企业保险” ，由企业 直接支付本企业退休人员的退休费用。 “文革”结束以后，尤其是 80 年代以来，退休 人员增加，退休费用也相应增大，新老企业之间退休费用负担不均衡的矛盾越来越突 出。矛盾主要集中在两个方面：一是难以保障退休人员的生活，特别是一些亏损的企 业，因无力支付退休费，不得不减发、停发退休费；二是随着改革开放的步伐，企业 要参加市场竞争，一些退休费负担重的企业，不可能与其他企业在同等条件下开展竞 争，影响了这些企业的活力。以上情况说明，退休费用由各单位自己支付，不仅会影 响离退休人员的正常生活，也给经济改革带来严重影响，更不利于社会安定，必须进 行改革。 自 1983 年 10 月，国家劳动人事部在郑州召开的全国保险福利工作会议，开展全 民所有制单位退休费用实行社会统筹的任务。 1984 年，国有企业职工退休费用社会统筹，全国首先在扬州的泰州、江门、东 莞、四川自贡和辽宁的黑山开始试点。 1991 年，国务院发布关于城镇企业职工养老保险制度改革的决定 （国发 199133 号） ，这一文件对养老保险费用的筹集，制度模式及养老保险管理体制与分 上海交通大学 mpa 学位论文 扬州市城镇企业职工养老保险发展的问题和对策研究 5 工都提出了具体方案，对加速全国城镇企业职工的养老保险制度政策起重要推动作 用。 1992 年 1 月，根据国务院文件精神，江苏省政府下发了关于贯彻国务院关于 企业职工养老保险制度改革的决定 （苏政发199211 号） ，全面推进了国有、集体 等各类企业职工养老保险制度的改革，到 1992 年年底，扬州市国有及县以上集体企 业全部实现了市、县级以上退休费用统筹。退休费用社会统筹均衡了企业的养老费用 负担，缓解了新老企业退休费用畸轻畸重的矛盾，为企业平等参与市场竞争创造了必 要的条件。 二、建立劳动合同制工人养老保险制度 1986 年，国务院发布改革劳动制度的四项规定，国有企业新招工人一律实行劳 动合同制，并规定了劳动合同制工人退休养老保险办法，即：企业按劳动合同制工人 工资总额的 15%左右，劳动合同制工人按不超过本人标准工资的 3%缴纳养老保险费 用。 这项制度的实施， 解除了劳动合同工人后顾之忧， 保障了他们年老退休后的生活， 对于巩固和发展劳动合同制也起了积极的作用。特别是职工个人缴费制度的实行，是 一项重大的突破，实行个人缴费，是每个职工享受养老保险待遇权利应尽的义务，体 现了社会保险权利义务相一致的原则， 对于改变职工养老保险完全依靠国家和企业的 观念，树立社会保险参与意识，实现多渠道筹集资金，减轻国家与企业负担，具有十 分重要的意义。 三、进行基本养老保险金计发办法改革试点 1993 年，扬州市召开了改革基本养老保险金计发办法会议，针对原来职工退休 待遇与职工劳动贡献脱节，与职工缴费多少无关的缺陷，进行了基本养老金计发办法 改革试点，力图体现养老金待遇与劳动贡献大少、缴费年限长短、缴费多少紧密联系 原则，从而激励职工勤奋劳动，也促进了企业按时足额缴纳养老保险费。 上海交通大学 mpa 学位论文 扬州市城镇企业职工养老保险发展的问题和对策研究 6 第二节第二节 统帐结合的养老保险制度模式确立阶段统帐结合的养老保险制度模式确立阶段 经过十年多的政策探索和实践，同时，基于对我国国情特点的深刻认识，借鉴国 际上社会保险发展的经验和教训， 就必须创造出具有中国特色的养老保险制度把 统筹长处和个人帐户的优势结合起来。 1 1993 年 11 月，中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定 ， 指出城镇职工养老保险由单位和个人共同负担，实行社会统筹与个人帐户相结合。 1994 年，第八届全国人民代表大会常务委员会第八次会议审议通过了中华人 民共和国劳动法 ，劳动法对社会保险在制度建立保障水平的确定，基金来源、基金 的收支管理、使用和运营、用人单位（企业）和职工的权利和义务、社会保险管理机 构和监督机构等重大事项都作了法律规定， 并鼓励用人单位和劳动者本人为本企业职 工和职工自己建立补充社会保险和个人储蓄性保险。 这标志着我国社会保险制度开始 走上法制化的轨道， 更重要的意义在于从法律上确定了企业和职工必须依法参加社会 保险，才能依法享受社会保险待遇，从而在我国确立了权利和义务相对等的新型的社 会保险关系。 1995 年 3 月 1 日，国务院发布了关于深化企业职工养老保险制度改革的通知 （国发19956 号） ，这是中共中央关于建立社会主义市场经济若干问题的决定 、 劳动法 所确立的我国社会保险制度改革方向和制度框架在养老保险制度改革中的 具体体现。根据国务院通知精神，1996 年江苏省政府发布了江苏省城镇企业 职工养老保险规定 （省政府令第 69 号） ，按照“社会统筹与个人账户相结合”的制 度模式，制定并出台了我省城镇职工养老保险制度。国务院和省政府两个重要文件的 出台，进一步明确了企业职工养老保险制度改革的目标、原则和主要任务。至此，扬 州市企业职工养老保险制度改革在社会统筹的基础上，开始引入个人账户的机制，制 度的覆盖范围则由国有企业和集体企业扩大到所有经营性的用人单位。 其中基本养老 保险制度采用“社会统筹和个人账户相结合”的模式是其最鲜明的特点。 “社会统筹和个人账户相结合”是实质就是把公平与效率结合起来，把社会互济 1 刘燕生社会保障的起源、发展和道路选择m 北京：法律出版社，2001：2628 上海交通大学 mpa 学位论文 扬州市城镇企业职工养老保险发展的问题和对策研究 7 与自我保障结合起来，把保障基本生活与鼓励勤奋劳动结合起来。这种结合，不能简 单地理解为社会统筹再加上个人账户，二者应当相互渗透、相互补充的有机整体。社 会保障作为收入的再分配，具有缩小工资分配差别追求公平的功能；社会互济是自然 经济社会进入工业化社会、家庭的保障功能大大削弱后的必然产物；统一筹集和调剂 社会保险基金是在大范围内分散风险的需要。 这些社会保险的基本原理与我们的社会 发展目标是相吻合的。同时，为了加快经济发展，提高效率，也必须在养老保险待遇 中更多地体现劳动差别， 必须引入激励的机制， 而个人账户就是一种较好的体现方式。 它以记账的形式，比较直观地反映了工资水平的高低和劳动贡献的大小，因而对劳动 效率的刺激更加直接。因此，统账结合模式是我国的独创。 第三节第三节 养老保险制度统一功能全面发挥阶段养老保险制度统一功能全面发挥阶段 一、养老保险制度统一 养老保险制度改革进程到了 1997 年，人们已经充分认识到，社会保险不仅仅是 经济体制改革或深化企业改革的“配套措施” ，而一是项基本国策，是社会主义市场 经济体制的有机组成，是保持社会发展和稳定的重要支柱。这为统一制度的全面实施 打造了思想基础。另一方面，在工作实践中，各地的方案都遵循了“统帐结合”的共 同原则，技术上也有许多相通之处，具备统一并轨的客观条件。而且早统一，改革成 本较低，代价较小；迟统一，各地方案普遍实施到位，再改起来更难，引起的社会震 动也更大。于是，国务院于 1997 年 7 月 16 日发布了国务院关于建立统一的企业职 工基本养老保险制度的决定 （国发199726 号） ，标志着养老保险制度改革的历史 进程由制度模式确立转入制度统一。 1以 1998 年 4 月 11 日发布的江苏省人民政府 关于修改江苏省城镇企业职工养老保险规定的决定 （省政府令第 139 号）为标 志，扬州市养老保险制度与全国统一制度并轨，正式全面实施以“统账结合”为特征 的全国统一的养老保险制度。 1 成思危社会保障体系的改革与完善m北京：民主与建设出版社，2000：4647 上海交通大学 mpa 学位论文 扬州市城镇企业职工养老保险发展的问题和对策研究 12 第二章 扬州市企业职工养老保险事业所取得的成就 第二章 扬州市企业职工养老保险事业所取得的成就 第一节第一节 “社会保险优先”成为全社会共同遵守的行为原则“社会保险优先”成为全社会共同遵守的行为原则 “社会保险优先”原则的实质是“劳动者权益优先” ，是党的群众路线在社会政 策中的体现，是我们社会主义国家人民当家作主的国家性质体现，也是建立社会主义 市场经济体制的必然要求。 1可以从政府行为、企业行为和个人行为三方面理解“社 会保险优先”原则： 一、政府优先制定社会保险政策，优先解决社会保险问题 社会主义制度的根本目的是满足广大人民群众物质文化生活的需要， 社会保障制 度有效地保障遭遇风险和丧失劳动能力的人民群众的基本生活，是社会的稳定器、安 全网，是建立社会主义市场经济体制框架的支柱之一，关系到广大人民群众的切身利 益。因此，各级政府都应从讲政治、保稳定的高度，优先制定和实施社会保障制度， 优先解决社会保障问题。从现实生活的实际情况看，社会保障作为人民群众的基本权 利写进了宪法 、 劳动法 、 企业法 、 企业破产法等基本法律，还出台了一系 列相关的政策、法规。近年来，党和国家领导人对社会保障工作高度重视，将其作为 “改革、发展和稳定”同步进行的重要一环，对于社会普遍关注的“两个确保”工作， 反复强调是政府工作的“重中之重” ，是“一把手工程” 。另外，我国社会保险制度还 规定，社会保险费在税前列支，社会保险基金纳入财政专户管理，也体现了社会保险 在政府行为中的优先原则。 从中央到地方政府的每年的 1 号文件都将社会保障列入到 重要的位置。 1 时新政.中国社会福利与社会进步报告(2001)r. 北京:北京文献出版社,2002:42-45 上海交通大学 mpa 学位论文 扬州市城镇企业职工养老保险发展的问题和对策研究 13 二、企业行为与履行社会保险义务相冲突时，社会保险优先 企业行为目的是赢利， 但是， 企业行为与社会保险制度相比， 仅是一种局部行为， 社会主义市场经济下的企业行为， 不允许企业以损害职工利益为代价进行赢利， 因此， 企业不能以“企业经营困难”等为借口拒缴社会保险费，也不能以牺牲劳动者合法权 益，牺牲社会保险事业来缓解企业困难。即便是企业破产，在进行资产变现和债务清 偿时，也应优先补缴社会保险费用。 三、职工个人消费行为中，缴纳社会保险费放在优先位置 社会保险制度中，单位和职工个人依法参加社会保险，职工个人必须缴纳一定的 社会保险费用，其费用从职工本人工资收入中扣缴。即使是仅拿基本生活费的下岗职 工，同样也需要缴纳社会保险费。显然，缴纳社会保险费成为职工个人第一项消费行 为。这也体现了社会保险优先的原则。 建立社会主义市场经济体制的客观要求，党和国家对社会保障工作的重视，带动 了全社会对社会保障工作的关注。制度模式的确立改变了人们的传统保障观念，社会 保险制度改革促成了人们由“企业、国家为我保险”到“我要参加社会保险”的观念 转变。认识转变了，观念和意识增强了，缴费的行为便由被动改为主动。过去长期游 离于社会保险之外的私营企业职工、个体工商户、自由职业者和广大非正规就业人员 纷纷参加社会保险。社会保险关系接续工作体现职工个人参保缴费意识增强，一方面 企业改制，大量人员离开原工作岗位，另一方面自愿或自费接续社会保险关系的人员 逐年增加。近年来离岗失业人员中接续养老保险关系的比例由开始时的 1%-2%，逐年 上升为 30%，有的地方甚至达到 50%-70%。例如，扬州市区目前以自由职业者等个人 身份参保缴费的人员已超过 4.5 万人，约占全部参保职工总数的 25%。 1 1 江苏省社会保险基金管理中心.江苏省社会养老保险统计年鉴汇编g.江苏人民出版社，2005:97-101 上海交通大学 mpa 学位论文 扬州市城镇企业职工养老保险发展的问题和对策研究 14 第二节第二节 加快建立多层次社会保障体系， 满足市场经济发展和人民生活的 需要 加快建立多层次社会保障体系， 满足市场经济发展和人民生活的 需要 建立国家基本养老保险、 单位补充养老保险和职工个人储蓄性养老保险相结合的 多层资养老保险体系，是由我国国情、国力决定的。实行多层次养老保险，一是可以 适当控制国家法定基本养老保险待遇水平的增长。我国的生产能力和经济水平还很 低， 与此相适应， 基本养老保险待遇的水平不可能很高。 随着社会的进步和经济发展， 要求提高待遇的因素将随之增长， 单靠国家法定的基本养老保险不可能充分满足人们 的需要。实行多层次养老保险，既可以使职工在整个工作期间逐步积累基金，以保持 退休后的生活水平不降低，又能够使基本养老金水平得到控制。二是可以增加企业的 凝聚力，促进劳动生产率的提高。在市场经济条件下，各种经营主体相互竞争，单位 之间经济条件的差别是必然结果，单位为增强凝聚力，及引优秀人才，除了对在职职 工给予丰厚报酬以外，还会靠长远的经济手段来稳定所需人员，手段之一就是为职工 办理补充养老保险，这样做，有利于企业经济效益的提高，激励职工多作贡献。三是 可以为经济建设积累资金。 补充养老保险和个人储蓄性养老保险基金大多是完全积累 的方式，一般储存数十年后才支付，这样一方面可以适当抑制消费基金的膨胀，另一 方面形成一笔数量可观的长期可运用资金，支援国家经济建设。 特别需要指出的是补充保险主要是企业行为，个人储蓄性保险主要是个人行为， 因此具有较大的灵活性和可操作性，随着经济发展和人们保险意识的增强，发展潜力 非常大。根据制度发展目标预计：将来的养老保险待遇，基本养老保险一般将占普通 退休人员养老金收入的 50%， 单位补充养老保险将占普通退休人员养老金收入的 30%， 个人储蓄性养老保险可能占到普通退休人员养老金收入的 20%。 1虽然单位补充保险 和个人储蓄性保险在作用上永远无法取代国家基本保险， 但在经济规模上超过基本保 险则是有可能的。 1 何平.社会保障概论m. 北京:中国劳动社会保障出版社，2004:60-64 上海交通大学 mpa 学位论文 扬州市城镇企业职工养老保险发展的问题和对策研究 15 第三节第三节 多元化筹集养老保险基金，壮大保障规模和能力多元化筹集养老保险基金，壮大保障规模和能力 根据社会保险费征缴暂行条例规定，开展基金征缴工作，是目前和今后 一 段时间加强基金管理、基金收缴、壮大保障规模和能力最有力的武器。 一是根据条例规定，加强缴费基数申报审核，避免少报、漏报缴费基数，切 实加强征缴工作，努力提高社会保险费收缴率。 二是大力回收过去欠缴的社会保险费。 社会保险经办机构指导欠费企业制定补缴 计划，并与劳动保障监察部门共同督促企业按期执行。 三是多渠道筹集社会保险基金，加大财政弥补基金缺口的力度，扩大基金来源， 同时， 要根据国家统一部署和政策指导， 积极探索建立社会保障基金保值增值的机制。 第四节第四节 建立了规范的征缴程序建立了规范的征缴程序 自 2000 年 8 月起，扬州市实现了基本养老保险“税务征收、财政监管、社保使 用、银行发放”的基本养老保险运行模式，其特点就是“政府定点子（政策） 、社保 开单子、税务收票子，银行发票子、财政补空子” 。 一、 “政府定点子” 就是市（县）政府在社会保障工作中，从管理体制到工作要求，从筹措资金到解 决社保难题，都起到了第一责任人的决定性作用。 二、 “社保开单子” 社保部门每月将审核后缴费基数和应征收基金数，交由地税部门征收；在确保发 放时，将确保离退休职工养老保险金额开单向财政部门申请调度资金。 上海交通大学 mpa 学位论文 扬州市城镇企业职工养老保险发展的问题和对策研究 16 三、 “银行发票子” 社保机构按月核退休人员的养老金应发数，定期划转到银行，由银行按照社保机 构在其营业网点为离退休人员办理存折社会化发放养老金。 四、 “财政补空子” 由市财政为养老金足额发放兜底， 市财政通过转移支付补助调节金划转到困难县 （市） ，确保养老金落实到位。 上述征缴、支付管理模式，真正意义上实现了收支两条线，克服了原来收支一条 的诸多缺陷， 有效地杜绝了擅自挪用养老保险基金， 健全了养老保险基金的监督体系， 加强了对养老保险基金的管理，确保基金收支两条线管理得到了认真的落实。 上海交通大学 mpa 学位论文 扬州市城镇企业职工养老保险发展的问题和对策研究 17 第三章 扬州市城镇企业职工养老保险发展的问题和原因分析 第三章 扬州市城镇企业职工养老保险发展的问题和原因分析 社会养老保险是社会保障的重要内容， 我国独立于企业之外的基本养老保险制度 起步较晚，扬州市于 1986 年 7 月 1 日才开始筹建独立的养老保险机构，负责经办城 镇企业职工的养老保险，1996 年 1 月起，建立实行统帐结合的养老保险制度，1998 年建立起统一的城镇职工养老保险制度， 由于扬州市独立企业之外的基本养老保险制 度体制建立时间不长，政策相对滞后，随着中国特色市场经济体制的建立和发展，养 老保险结构性问题和矛盾不断凸现，主要表现在： 第一节第一节 统筹层次太低，基本养老保险的调剂功能和互助性差 统筹层次太低，基本养老保险的调剂功能和互助性差 扬州市所辖 8 个县（市、区） ，分别为：广陵区、开发区、维扬区、邗江区（这 四个区组成扬州市区） 、宝应县、江都市、高邮市、仪征市。以县级统筹分为 7 个统 筹区，即：扬州市直统筹区，经办市直和广陵区单位的养老保险；维扬区统筹区；邗 江区统筹区；宝应县统筹区；江都市统筹区；高邮市统筹区；仪征市统筹区。主要以 县级统筹，未实行市级统筹。基本养老保险的调剂功能和互助性差。 尤其比较特别的是市区未实行统筹， 制约着扬州市的城镇企业职工基本养老保险 制度的发展，下面以市区统筹状况剖析之： 一、市区基本养老保险基本状况 基本养老保险市本级从 1986 年开始实施，维扬区、邗江区从 1987 年开始，由于 历史原因，市区养老保险一开始就分成了三个统筹单位，分别为市本级（含广陵区、 开发区） 、维扬区、邗江区，三个区域分别对所辖区内单位进行养老保险统筹。截止 2005 年底， 市本级参保缴费 17.6 万人， 离退休人员 6.35 万人， 负担系数为 2.77： 1， 养老保险平均缴费基数 1054 元/月，平均养老金 749 元/月，缴费比例为单位 21%、 个人 8%；维扬区参保缴费 1.76 万人，离退休人员 1289 人，负担系数 13.7：1，平均 上海交通大学 mpa 学位论文 扬州市城镇企业职工养老保险发展的问题和对策研究 18 缴费基数 703 元/月，平均养老金 676 元/月，缴费比例为单位 21%，个人 8%；邗江区 原为邗江县，于 2001 年 1 月撤县建区，参保缴费 3.17 万人，离退休人员 9424 人， 负担系数 3.4：1，平均缴费基数 660 元/月，平均养老金 603 元/月，缴费比例为单 位 20%，个人 8%。 1 二、统筹层次低，距国家、省要求有很大差距 国务院于 1998 年下发了关于实行企业职工基本养老保险省级统筹和行业统筹 移交地方管理有关问题的通知 ，要求各省要加快实行企业职工基本养老保险省级统 筹。2005 年 12 月，国务院又下发国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决 定 （国发200538 号） ，明确要求要加快提高统筹层次，在完善市级统筹的基础上， 尽快提高统筹层次，实现省级统筹。 2001 年江苏省劳动厅就要求全省逐步实行社会保险市区统筹，2003 年省劳动保 障厅将扬州列为市级统筹的试点单位， 到 2004 年江苏省 13 个省辖市除扬州外均过渡 为市区统筹， 其中苏中地区的泰州在 2001 年实施， 镇江、 南京、 南通在 2003 年实施， 目前省厅统计口径已不将维扬区、邗江区列为单独的统筹单位。我市由于 2001 年邗 江撤县建区时， 市政府同意邗江三年内政策不变化， 因此市区统筹工作一直未能开展， 目前统筹层次已经滞后，距国家、省要求存在较大差距。 三、统筹层次低导致的弊端及其原因分析 1、由于市本级、维扬区、邗江区三地社会保险政策、管理不统一，难以做到应 收尽收，造成社保基金流失 市本级、维扬区、邗江区在地域上分布很近，许多单位存在交叉现象，而三地缴 费基数不统一、比例不统一、退休待遇不统一、管理不统一，给整个市区基本养老保 险运作带来一定负面影响。 根据省政府统一布置，2005 年我市社会保险缴费基数应执行 15735 元的年标准， 1 扬州市社会保险基金管理中心.扬州市社会养老保险统计年报汇编g，2005:32-37 上海交通大学 mpa 学位论文 扬州市城镇企业职工养老保险发展的问题和对策研究 19 最低不得低于 60% （787 元/月） ， 而实际上， 2005 年市本级平均缴费基数 1054 元/月， 维扬区 703 元/月，邗江区 660 元/月，维扬区、邗江区均未能达到省政府标准且差距 过大，缴费基数、比例不一容易引起企业之间的相互攀比，对社保政策产生疑虑。 从 2001 年开始，我市加快了招商引资步伐，新办企业大多落户一区五园，同时 市内许多改制企业也迁移到一区五园，这些新单位基本为纯积累，短期内没有养老金 发放压力。而大多数离退休人员的确保发放责任集中在市本级，形成了市本级养老金 发放压力越来越大，两区支付压力不平衡，导致市级扩面压力、责任增大，而两区扩 面工作不同步，工作积极性不高，力度不够，管理上的不统一造成扩面措施难以统一 开展、贯彻到位，应保不保造成基金流失。同时劳动监察也难以集中统一开展，管理 上难以到位。 2、养老金待遇不统一，退休人员存在不稳定因素 从 1994 年国家实行退休人员养老金调整机制以来，市区三个统筹区域分别按照 本统筹区的待遇标准进行调整，由于标准不一，造成市本级较高，维扬区、邗江区较 低，直到 2003 年三地的调整标准才统一起来，但这已造成三地退休人员养老金待遇 较大差距。2005 年市本级离退休人员平均养老金水平 749 元/月，维扬区 676 元/月， 邗江区 603 元/月，在地域很接近的情况下，如此大的养老金待遇差异使得许多退休 人员有很多想法、很不满意，每年调整养老金待遇时都有维扬区、邗江区退休职工进 行上访。按照国务院 38 号文件精神，2006 年将实行养老保险计发办法改革，养老金 待遇水平将与缴费年限的长短以及缴费基数的高低直接挂钩， 若市区三地仍维持目前 统筹现状，则养老金待遇差距将进一步拉大。 由于待遇差距，许多邗江区、维扬区的参保人员在退休时想方设法转入市本级， 享受较高的养老金，如 2005 年邗江区、维扬区共转移到市本级 1228 人，而从市到区 仅 516 人。根据国务院200538 号文件以及省有关文件精神，参保人员可在省内进 行流动，不转基金，长期下去，这就必然造成了市本级发放压力越来越大，财政兜底 责任更大。 3、影响了劳动者在市区范围内的正常流动 市本级、维扬区、邗江区地域近，人员流动十分频繁，而基本养老保险分别统筹 上海交通大学 mpa 学位论文 扬州市城镇企业职工养老保险发展的问题和对策研究 20 使人员流动出现一些问题。如养老保险跨区转移时，因政策不统一，个人帐户不能自 然接续，需要重建；而且不同区之间可能造成劳动者重复参保的情况。这些问题都在 一定层面上影响了市区范围内劳动者的正常流动。 4、信息不统一，无法共享，制约了“金保工程”的开展 按照“金保工程”建设要求，市区要建立统一的劳动保障数据中心，实现“同人 同城同库” ，充分利用现代信息技术，以满足社会保障服务对象的实际需要。而目前 市区三个统筹单位有各自的信息系统，数据不联网、不共享，查询交流困难，无法实 现“同人同城同库” ，不符合“金保工程”的要求，制约了工作的开展。 5、存在养老金发放的压力隐患，不符合社保大数法则 分散统筹造成基金不能统一管理、使用，难以形成规模效应，长期以往必将使养 老金发放压力越来越大。社保大数法则要求基金规模要尽可能的统一、扩大，集中管 理，减小风险。如广陵区从 2000 年并入市级养老保险，几年来市级共调剂 6000 多万 元，确保了其离退休人员养老金发放。维扬目前虽有结余，但从长远看来，支付高峰 必然到来，只有实施市区统筹，统一基金运作，才能增强基金的抗风险能力，减缓未 来的发放压力，做到确保发放。 第二节第二节 养老保险金计发方法不尽合理，难以调动缴费积极性养老保险金计发方法不尽合理，难以调动缴费积极性 一、扬州市现行企业职工基本养老金计发办法现状 1996 年 1 月 5 日，根据党的十四大和十四届三中全会决定精神和国务院 关于深化企业职工养老保险制度改革的通知 （国发19956 号） ，江苏制定颁发了第 一部城镇企业职工养老保险地方规章，即江苏省企业职工养老保险规定 （省政府 令第 69 号） 。1998 年 3 月 27 日省政府根据国务院关于建立统一的企业职工基本养 老保险制度的决定 （国发199726 号）作出了关于修改江苏省城镇