（公共管理专业论文）海珠区旧城区物业管理问题研究——从街道管理到自助式管理.pdf

【一 _ i 。 论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进行研究工作 所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或集体已 经发表或撰写过的作品成果。对本文的研究作出重要贡献的个人和集体，均已在文中 以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：参鸟f 案 日期：k 瞬( 蝴8 日 学位论文使用授权声明 本人完全了解中山大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留学位 论文并向国家主管部门或其指定机构送交论文的电子版和纸质版，有权将学位论文用 于非赢利目的的少量复制并允许论文进入学校图书馆、院系资料室被查阅，有权将学 位论文的内容编入有关数据库进行检索，可以采用复印、缩印或其他方法保存学位论 文。 1 海珠区旧城区物业管理问题研究 从街道管理到自助式管理 专业：公共管理 硕士生：王长春 导师：赵过渡研究员 摘要 随着城镇住房制度的改革，以前政府对城市房屋实行统一经营管理的格局发生了 变化，政府统管房屋的比重减少，房屋自管和委托管理的比重增大，房屋产权多元化 的局面逐渐形成。旧城区物业管理面临着基础工作条件差、覆盖比较有限、服务过于 简单、收费低和收费困难等问题，而且旧城区业主经济承载能力低、思想观念陈旧落 后，使得旧城区物业管理难以市场化。因此，政府只能通过街道办事处管理旧城区的 物业。 通过对海珠区旧城区物业管理的调查研究，对海珠区旧城区物业管理的现状进行 全面的了解掌握，发现旧城区物业管理推进存在着政府想将旧城区物业管理市场化但 推进很困难、物业管理公司有实力接管却不愿意接管、旧城区不满足现有服务却无法 自身参与管理等三大问题，并从政府因素、物业管理公司因素、业主因素三方面对这 些问题的产生进行了深入的分析。 通过借鉴美国、意大利、英国、韩国、台湾、香港的旧城区物业管理的经验，提 出学习先进管理经验，加快立法步伐，逐步完善旧城区物业管理法律法规体系，培育 自由竞争开放的物业管理市场，鼓励物业管理公司向专业化方向发展，政府在物业管 理中发挥重要监管作用。 本文从制度导向的角度分析，提出了海珠区旧城区物业管理要实行自助式物业管 理的建议。自助式物业管理，可以降低旧城区物业管理的价格，并有利于旧城区物业 管理市场的健康发展。在海珠区，已基本具备了推行自助式物业管理的社会条件，有 部分社区实施的物业管理具有明显的自助式物业管理特征，且得到了旧城区业主的充 分认同。本文提出了实行自助式物业管理的保障措施，要完善相关的法律，制订实施 旧城区物业管理的具体办法，要加强物业管理的基础工作建设，要有效管理物业维修 基金，要加强对业主委员会的监管，要强化宣传，增强居民的物业管理意识。 关键词：海珠区旧城区自助式物业管理 一i i o l du r b a na r e ao fh a iz h ud i s t r i c t p r o p e r t ym a n a g e m e n tp r o b l e m s t u d i e s - h e l p y o u r s e l fs t y l em a n a g e st h ep r o p r i e t o rw h o m a n a g e sm a k ef o rf r o ms u b d i s t r i c to f f i c e m a j o r ：p u b l i ca d m i n i s t r a t i o n n a m e ：w a n gc h a n g c h u n s u p e r v i s o r ：z h a og u od ur e s e a r c h e r a bs t r a c t w i t hc i t ya n dt o w nh o u s i n gs y s t e mr e f o r m a t i o n ，t h eg o v e r n m e n t p u t st h ec h a n g e u n i t i n gt h em a n a g e m e n tc o n t r o lp a t t e r nh a v i n gh a p p e n e di n t op r a c t i c et o c i t yb u i l d i n g p r e v i o u s l y ，t h es p e c i f i cg r a v i t ym a n a g i n gab u i l d i n ge n t i r e l yc u t sd o w nt h eg o v e r n m e n t ，t h e b u i l d i n gs p e c i f i cg r a v i t yf r o mt h et u b ea n de n t r u s t e dm a n a g e m e n te n h a n c e s ，t h e a s p e c tt h a t b u i l d i n gp r o p e r t yr i g h td i v e r s i f i e st a k e sf o r mg r a d u a l l y o l du r b a na r e ai sc o n f r o n t e dw i t h b a s i sr u n n i n gc o n d i t i o n sd i f f e r e n c e ，t h e c o m p a r i s o nc o v e r i n g i s l i m i t e d ，t h i n gj o b s u p e r v l s o r ys e r v i c ei se x c e s s i v e l ys i m p l e ，p r o p e r t ym a n a g e m e n ti sc h a r g i n gc o m p o s i n gi n r e p l yl o wd i f f i c u l t y ，q u e s t i o n sl e f to v e rf r o mh i s t o r yc h a r g i n gb e i n gm o r e ，a n do l du r b a n a r e ap r o p r i e t o re c o n o m yl o a ds u p p o r tc a p a b i l i t yi sl o w ，n o t i o no b s o l e s c e n c ef a l l sb e h i n d ， w i l ld oo l du r b a na r e ap r o p e r t y m a n a g e m e n ti s d i f f i c u l tt ob e c o m en l a r k e t o r i e m e d t h e r e f o r e ，g o v e r n m e n tc a no n l ys e l fo l du r b a na r e ao fl e a d i n gf a c t o re s t a t em a n a g e m e n t ， p r o p e r t ym a n a g e m e n t 。 b yt h ef a c tt h a ts u r v e y i n gt oo l du r b a na r e ao fh a iz h ud i s t r i c tp r o p e r t ym a n a g e m e n t s t u d i e s ，v e r ym u c h , d i f f i c u l t y ，t h ep r o p e r t ym a n a g e m e n tc o m p a n yh a v es t r e n g t ht ot a k e o v e rb u tu n w i l l i n gt a k i n go v e r ，o l du r b a na r e ad o e sn o ts a t i s f yn o w h a v es e r v i c eb u tu n a b l e t h r e eb i gp r o b l e ms u c ha so n e s e l f p a r t i c i p a t i v em a n a g e m e n te t c t ot h e r eb ee x i s t i n gt h e 。i i i 。 g o v e r n m e n ti nt h ep r o p u l s i o nc a r r y i n go u ta u - r o u n d k n o wa b o u to no l du r b a n a r e ao fh a i z h ud i s t r i c tp r o p e r t ym a n a g e m e n tc u r r e n ts i t u a t i o ng r a s p 啦，d i s c o v e r i n go l du r b a na r e a e s t a t em a n a g e m e n t ，p r o p e r t ym a n a g e m e u t f r o mt h eg o v e r n m e n tf a c t o r ，p r o p e r t y m a n a g e m e n tc o m p a n yf a c t o r ，p r o p r i e t o rf a c t o r , t h ec r e a t i o nt ot h e s ep r o b l e mi n t h r e e a s p e c t sh a sc a r r i e do u tt h o r o u g ha n a l y s i s t h ee x p e r i e n c ep a s s i n gt h eo l du r b a na r e ap r o p e r t ym a n a g e m e u td r a w i n gu s a ，i t a l y ， u n i t e dk i n g d o m ，k o r e ar e p u b l i c ，h o n gk o n g ，b r i n g sf o r w a r dt h ea d v a n c e dm a n a g e r i a l e x p e r i e n c es t u d y i n g ，a c c e l e r a t e sl e g i s l a t i o ns t e p ，p e r f e c t o l du r b a na r e ap r o p e r t y m a n a g e m e n tl a w sa n ds t a t u t e ss y s t e ms t e pb ys t e p ，c u l t i v a t et h eo p e np r o p e r t ym a n a g e m e u t o ff i e ec o m p e t i t i o nm a r k e t p l a c e ，e n c o u r a g et h ep r o p e r t ym a n a g e m e n tc o m p a n yt od e v e l o p 目录 摘要i m a j o r ：p u b l l ca d m i n i s t r a t i o n i a b s t r a c t i i i 第一章导论1 第一节研究背景和研究意义1 第二节核心概念的界定4 第三节相关研究文献综述5 第四节研究方法和论文框架8 第二章海珠区旧城区物业及物业管理的特征9 第一节海珠区旧城区物业的特征9 第二节海珠区旧城区物业管理的特征1 1 第三章海珠区旧城区推行物业管理遇到的问题和原因分析1 5 第一节海珠区旧城区推行物业管理遇到的主要问题1 5 第二节海珠区旧城区推行物业管理遇到问题的原因分析1 7 第四章发达国家和地区旧城区物业管理经验借鉴：2 2 第一节发达国家和地区旧城区物业管理经验特征2 2 第二节对海珠区旧城区物业管理的启示和借鉴一2 5 第五章海珠区旧城区物业管理对策：自助式物业管理2 9 第一节海珠区旧城区物业管理的制度导向2 9 第二节海珠区旧城区推行自助式物业管理的可行性一3 3 第三节海珠区旧城区实行自助式物业管理的保障措施。3 5 结语4 1 参考文献4 2 致谢4 4 一v 一 第一章导论 第一节研究背景和研究意义 一、研究背景 2 0 世纪9 0 年代起，随着城镇住房制度改革的不断深化，城市建设的迅猛发展， 城市化速度的加快，房屋产权多元化格局的逐渐形成和房屋建设总量的持续增长，物 业管理在全国范围内逐步推开。过去那种“一年新、二年旧、三年破”，小区环境脏 乱差，服务跟不上的小区模式已不适应市场发展的需求，这就要有新的统一的专业化、 社会化、现代化的管理模式的出现，物业管理应运而生。 ( 一) 城市化进程不断加快 海珠区5 0 年代初称河南区，河南泛指整个珠江河南地区，即今海珠地区，建成 区是广州珠江南岸西起自鹅潭，东止“河南尾 ( 今草芳围) ，面积约3 公里的城区， 其他地区均为农村，主要经济来源是打渔、种植果树等，人口很少。8 0 年代改革开放 初期，海珠区建成区约3 0 平方公里，陆续修建了大批工业企业，故其主干道称之为 工业大道，国民生产总值为o 5 4 亿元，人均收入生产总值为7 1 0 元，人口约8 7 万。 改革开放以来，海珠区经济社会迅速发展，城区面积不断扩大，城市人口不断增加， 特别是2 0 0 2 年初，撤销新滔镇后，海珠区的农民转制为业主，已全部城市化，城区 面积达9 0 4 6 平方公里，常住人口达1 4 0 万，2 0 0 7 年海珠区国民生产总值为4 2 2 1 亿元，人均生产总值为2 9 3 5 4 元。 ( 二) 住房制度改革不断深化 计划经济体制下，海珠区实行城镇住房实物分配、低租金使用的福利性住房制度。 1 9 8 0 年4 月，实施住房商品化改革以后，逐步推行提租补贴、出售公房，实行住房分 配货币化，建立住房公积金制度，发展经济适用住房，建立廉租住房制度。随着改革 的逐步推进，深化了对住房消费和市场发展规律的认识。海珠区的住房制度改革工作 起步于1 9 8 9 年1 0 月1 日，经历了两个重要阶段，一是房改售房阶段：1 9 8 9 年1 0 月 1 日至1 9 9 3 年1 2 月3 1 日实行以标准价出售公有住房，1 9 9 5 年7 月1 日至1 9 9 9 年1 2 月3 1 日实行以成本价出售公有住房；二是住房货币分配阶段：从1 9 9 8 年3 月1 日起， 开始试行住房货币分配，从2 0 0 0 年起，住房分配货币化改革在全区推开。通过房改， 基本解决了住房问题，全区人均居住面积5 平方米以下的住房困难问题已基本解决。 2 0 0 2 年城市业主人均居住面积达到了1 5 5 7 平方米。近年来，广州推行经济适用房、 廉租住房制度，多渠道解决城市低收入家庭住房困难。2 0 0 7 年，城镇住房私有产权比 重超过9 0 。 ( - - ) 物业管理快速发展 随着大批住房投入使用和住房制度改革的不断深化，住宅出现了产权多元化的格 局，过去那种单一的行政福利型房屋管理模式已不适应市场经济的需要。物业管理， 作为城市管理的一种新形式和市场经济的新兴服务产业，在海珠区从8 0 年代开始起 步距今已二十余年。二十多年来，物业管理快速进入海珠区社会经济生活，并得到了 迅猛的发展，成为小区建设、城市管理和国民经济发展不可缺少的重要组成部分。随 着城市管理的发展，被越来越多的人所关注，物业管理行业得到了空前发展，产生了 良好的社会效益、经济效益和环境效益，为海珠区第三产业的繁荣带来了新契机。物 业管理的区域从最初单一的住宅小区扩展到商务大厦、机关大楼、学校、医院、工业 园区、农村安置小区，甚至是人口密集的旧城区；服务内容从最初的清扫保洁、门卫 值岗、绿化养护扩展到房屋和配套设施设备的维修管理、车辆停放、园艺绿化、家政 服务、环境秩序、小区活动、特约服务和会展服务等。物业管理在海珠区的发展， 使辖内的业主逐渐认识到了物业管理给生活、物业带来的好处，物业管理显示出来的 优越性也越来越明显，对旧城区的业主带来极大的影响和冲击，致使旧城区业主的观 念逐渐发生变化。旧城区业主也希望通过推行旧城区物业管理，能够享受到物业管理 带来的良好管理和优质服务。 由于旧城区的房屋破旧，基础设施差、物业管理服务过于简单，并存在各种各样 的历史遗留问题，旧城区的业主经济承载能力低、思想观念陈旧落后，习惯过去的那 种行政性、福利性的物业管理模式，不愿意交物业管理费用，因此在物业管理市场化 的过程中，有资质、有实力、专业化的物业管理公司却不愿接管旧城区的物业管理。 但是业主又期望在老城区引入物业管理，且老城区引入物业管理后能在一定程度上解 。黄文良物业管理在城市管理中的地位和作用中国物业管理，2 0 0 6 ，1 0 ：1 8 2 一 决社会治安、文化生活等问题，因此，政府在无法将旧城区物业管理完全推向社会的 情况下只能被动地接管。 笔者在工作中经常与国土房管部门、物业管理公司接触，对海珠区旧城区的物业 管理现状和存在的问题有一定的了解和思考。特别是近年来，海珠区提出要利用三至 五年时间使旧城区物业管理的覆盖率达1 0 0 ，笔者多次参与了该项工作的检查和调研 工作，并对此问题进行了深入的研究，收集了物业管理、管理学等多方面的理论研究 成果以及国内外学者对这一问题的相关研究成果，对旧城区物业管理问题有了更深入 的了解和认识。 二、研究意义 ( 一) 学术意义 一方面，研究海珠区旧城区物业管理是促进建立具有海珠特色的物业管理模式理 论指导的需要。通过对海珠区旧城区的物业管理现状和存在问题进行分析，对国内外 物业管理进行对比，在更广的角度和更深的层次上揭示海珠区旧城区物业管理的发展 趋势，为探讨海珠区物业管理发展模式奠定良好的理论基础。 另一方面，研究旧城区物业管理是物业管理行业发展的需要。对旧城区物业管理 对策建议不是理论的假设，而是基于物业管理行业的发展，特别是物业管理的实践。 经过2 0 多年的探索和实践，海珠区的物业管理已取得了长足的发展。要使旧城区的 物业管理得到更好更快的发展，必须对旧城区物业管理的的现状和存在的的问题进行 深入研究，才能确定物业管理的发展方向，使物业管理行业沿着既定的目标去探索、 去努力、去实践、去发展。 ( 二) 现实意义 研究旧城区物业管理是促进物业管理行业担负起社会责任的需要。物业管理的任 务是通过对物业的管理，对人的服务，为产权人、使用人创造优美整洁、舒适方便、 文明安全的生活、生产和工作环境，实现以人为本，使物业发挥最大的经济效益和使 用价值。在旧城区，推进物业管理，不仅可以提高旧城区城市管理专业化、社会化、 现代化水平，而且可以使物业保值、增值，延长物业的使用年限。 研究海珠区旧城区物业管理是海珠区加快城市化进程的需要。城市化的目的是通 过加强城市基础设施建设，发挥城市多种功能，为人民群众创造一个快捷、方便、舒 一3 一 适的工作和生活环境。城市化不仅涉及城市的规划和基础设施建设，而且包括城市管 理。旧城区物业管理是城市管理的重要内容，旧城区物业管理的好坏直接反映城市的 整体面貌和管理水平。物业及附属设备设施、环境、场地管理好了，必然促进城市化 的进程。 研究海珠区旧城区物业管理是加快海珠区城市管理体制改革的需要。目前，正在 进行新一轮城市管理体制改革，而旧城区物业管理由政府主导街道办事处管理，与当 前的城市管理体制改革的政策方针格格不入。只有将政府从全面主导旧城区物业管理 中解脱出来，才能真正搞好旧城区的物业管理，才能真正改善旧城区业主的生活、生 产和工作环境，从而可以促进城市管理体制的改革。 第二节核心概念的界定 “物业一词译自p r o p e r t y 或e s t a t e ，由中国的香港地区传入内地，其含义是 “财产、资产、房地产和拥有物 。物业是指各类房屋建筑及其附属的设备、设施和 相关场地。中国香港地区业界认为物业既可指是单元性的地产，也可指单元的建筑物。 从物业管理的角度来看，物业是特指使用中或可以投入使用的各类建筑物及其附属的 设备、配套的设施及相关场地等。( 齐锡金，2 0 0 1 年) 物业管理，是指业主通过选聘物业管理企业，按照物业服务合同约定，或者是业 主直接对房屋及配套的设施设备和相关场地进行维修、养护、管理，维护相关区域内 的环境卫生和秩序的活动。物业管理的概念有广义和狭义之分。广义的物业管理一般 指根据业主、业主委员会或其他组织的委托，物业管理机构对物业进行维护、修缮、 管理，对物业区域内的公共秩序、交通、消防、环境、卫生、绿化等事项提供协助管 理或者服务的活动。狭义的物业管理仅指业主通过选聘物业管理企业，由企业和物业 管理企业按照物业服务合同约定，对房屋及配套设备和相关场地进行维修、养护、管 理，维护相关区域内的环境卫生和秩序的活动。( 钱满发，2 0 0 6 年) 自助式物业管理，是指物业业主不委托专业管理机构或物业管理公司而由自己直 接实施管理。自助式物业管理模式下，将建筑物分为两部分：一是私产( 业主的套房) ， 由业主自己管理；另一部分是公产，包括庭院、各种活动场所和临街的配套建筑物。 公产归小区范围的全体业主所有，由他们自己管理，业主选举产生业主委员会，全权 负责小区管理，讨论决定小区物业管理的重大问题，这就是所谓的自助式物业管理。 4 第三节相关研究文献综述 物业管理的历史沿革 一般认为，物业管理起源于1 9 世纪6 0 年代的英国，迄今已有一百四十多年的历 史。当时，居住在简易住宅里的英国人为了解决住房公共设施等问题，从租金里提取 一定比例用于公共部位、公共设施的保养维护，这做法被认为是开创了物业管理的先 河。现代意义上的专业化的物业管理，形成于1 9 世纪末的美国，美国物业管理行业 组织的最初发起人是芝加哥摩天大楼的业主和管理者乔治赫尔特。1 9 0 8 年，世界上 成立第一个物业管理行业性组织国际建筑物业主和管理人员协会( b 0 姒i ) ，标志 着物业管理进入法制化、现代化时代。 我国大陆的物业管理起步较晚，1 9 8 1 年3 月，深圳成立我国首家物业管理企业 深圳市物业管理公司，这标志着物业管理在中国大陆地区开始萌芽发展。1 9 8 5 年底，深圳市成立房管局，对全市住宅小区进行调查研究，并在全市推广物业管理制 度。1 9 8 9 年，建设部召开了第一次全国住宅小区管理工作会议，正式把小区管理工作 提到议事日程。1 9 9 4 年，颁发了城市新建住宅小区管理办法，第一次提出了物业 管理专业化、社会化的概念，明确物业管理企业化、经营型的特点，确定了我国物业 管理的新体制，为房屋管理体制改革指明了方向和提供了依据。2 0 0 3 年，国务院颁布 物业管理条例，规范物业管理市场行为，这是我国第一部物业管理行政法规。2 0 0 7 年通过了中华人民共和国物权法，对物业管理的形式进行了明确，“业主可以自 行管理建筑物及其附属设施，也可以委托物业管理服务企业或者其他管理人管理。 二、物业管理和旧城区物业管理的研究 ( 一) 物业管理的研究 关于物业管理研究最早源于古典国际贸易理论对贸易结果的讨论，其主流观点认 为物业是房地产或是不动产，是房业和地业的合称。日本关西地区管理专家掘重裕认 为物业管理是贯穿于整个建筑物生命周期的一种业务，它从整个建筑物的设计、建造、 维护保养一直到最后拆除是全程跟踪服务的。中国香港学者卢国礼认为物业管理是出 于各种目的使用或占有楼宇而引致的多种人类活动或交互式活动。美国和中国一些专 一s 一 家认为物业管理是指专门的机构受物业所有人的委托，按照国家法律以及契约行使管 理权，运用现代管理科学和先进的技术对已投入使用的物业以经营的方式进行管理， 同时对物业周围的环境、清洁卫生、安全保卫、公共绿化、道路养护等统一实施专业 化管理，并向业主或租户提供多方面的综合性服务。 学术界对物业管理进行了大量的研究，主要集中在三个视角：一是物业管理运作 模式。根据物业管理的主体，业主是否委托专业的物业管理企业，即物业管理的类型 可以分为委托式物业管理和自助式物业管理。委托式物业管理，指物业业主将自己的 物业委托给专业管理机构进行管理；自助式物业管理，指物业业主不委托专业管理机 构而由自己直接实施管理。物业管理要实行一体化管理，做到管理一体化、综合服务 一体化、协调一体化、经济管理一体化。( 李春涛，1 9 9 8 年) 由于一体化物业管理在 发展中，必然会遇到固有的观念、素质、体制、机制上的种种碰撞与磨合，形成并推 行“三位一体 的物业管理体制成为必然之选。“三位一体 物业管理新体制要求以 “一体化 作为创建文明小区的基础，现有的居委、业委、物业三个基层组织，在街 道办事处党工委和办事处的领导下，共同实施物业管理。( 林国强，2 0 0 4 年) 随着住 房制度改革的深化，物业管理普遍实行委托式物业管理模式，同时对自助式物业管理 模式进行了探索。自助式物业管理是指业主自行选出一个比较精干的管理委员会，全 权负责管理小区的物业。( 钱满发，2 0 0 6 年) 二是物业管理的法律关系，主要是探讨 物业管理的立法，物业管理公司与业主委员会的法理关系。物业管理法规，主要针对 物业管理活动中涉及的各方面、各类型权利和义务关系进行调整、界定并引导、规范 物业管理过程中的各种基本行为的法律规范制度。三是物业管理的实务操作，主要是 物业管理公司具体的操作流程，包括物业接管验收、房屋维修管理、物业设备管理、 物业服务综合管理、物业资金管理等方面，进一步完善规范物业管理各环节。 ( 二) 旧城区物业管理研究 在旧城区物业管理方面，发达国家和地区进行了大量的探索，形成了一些有借鉴 意义的做法。在美国，对于私人持有物业的管理，既可以由私人业主自己管理，也可 以委托专业物业管理公司进行管理，主要是进行契约管理，由大楼委员会来管理外围 及公共部分。在英国，道路、绿地、及各种市政管线、设施均由政府部门维护管理， 业主需每年缴纳物业税，业主房屋本身的维修管理，成立业主委员会，选择物业管理 公司来负责，业主委员会对物业管理企业进行选择和解聘。在意大利，实行物业共同 6 一 管理制度，即大楼的住户开会讨论整座大楼的管理办法，讨论结果提交会计师协会， 会计师协会根据大家的意愿，委派一名管理者区管理这座楼房的各种事务。在韩国， 物业管理以小区管理事务所为中心，每幢楼各个单元都设有一个业主班，各户通过民 主选举一位班长，每月召集业主开一次班务会，讨论有关小区安全、服务、卫生等事 务，并对事务所的工作进行评价。在香港，政府注意发挥住宅和业主自我管理、民主 管理的作用，明确业主可以参与管理的身份，组织“业主立案法团”及其管理委员会 对其居住房屋进行日常管理。 在旧城区物业管理研究方面，各地政府和国内学者进行了大量的研究，提出了不 同解决思路。综合考虑旧城整治后的房屋、环境、配套设施的状况和房屋产权类别、 业主意愿、承受能力、需求情况设计确定物业公司专业化管理、管房部门牵头管理的 准物业管理、居委会牵头统一管理的自主管理三大模式。( 曹琳剑，2 0 0 5 年) 天津商 学院管理学院研究旧城物业管理课题组在我国城市旧区物业管理办法的理论思考 中提出旧区物业管理存在物业收费低、维修基金匮乏、法律法规不完善等典型问题， 政府要主导推进旧城区物业管理。广州市研究旧城区物业管理课题组在广州市老城 区物业管理对策研究中提出旧城区的物业管理应当实行“三位一体”的管理模式， 即自治性业主大会与业主委员会、专业性物业管理公司、社会性业主委员会三方在平 等合作的基础上，按照一定原则和三方协议，联合组成一体化的物业管理和服务共同 体。深圳市宝安区针对旧城区的实际，从将安全文明小区管理方式过渡为物业管理模 式，即小区物业管理。 虽然国内外学者和政府运用了经济学、管理学、社会学等理论对物业管理进行了 大量的研究，但大多是侧重应用性研究，对于物业管理这个新兴的学科，比较系统、 成熟且能为大多数研究者认可的理论比较缺乏，使物业管理在应用上没有一个通用的 模式，使更层次研究本课题比较困难。同时，对于旧城区物业管理的研究，多数为政 府部门或者政府部门委托高校、研究院所进行研究，以致这些研究始终脱离不了政府 的主导，从而本课题也有了新的研究空间。 一7 一 第四节研究方法和论文框架 一、研究方法 本文主要采用文献研究、实证研究、比较研究等方法，根据海珠区旧城区物业管 理的现状，指出存在的问题，借鉴发达国家或地区的旧城区物业管理模式的经验，提 出发展小区物业管理的对策建议。 ( 一) 文献研究法。广泛阅读与本课题相关的学术专著、法律法规、政府档案， 查阅与海珠区旧城区物业管理的相关统计数据和网络上的文献资料。 ( 二) 实证研究法。通过问卷调查、访谈、座谈等方式了解海珠区旧城区物业管 理的现状和存在问题。 ( 三) 比较研究法。通过将发达国家或地区的旧城区物业管理情况和海珠区l f i 城 区物业管理比较，提出适合海珠区旧城区物业管理的模式。 二、论文框架 海珠区的旧城区推进物业管理过程中存在很多的问题，本文选取了其中较为突出 的问题进行研究。 ( 一) 海珠区旧城区物业管理的现状研究。对旧城区物业管理涉及的政府、物业 管理公司、业主三个方面存在的问题进行分析。 ( 二) 借鉴发达国家和地区的旧城区物业管理经验。分析美国、意大利、英国、 韩国、香港等旧城区物业管理的特征，并与海珠区进行比较，得出启示。 ( 三) 海珠区旧城区物业管理的对策。从必要性和可行性两方面分析旧城区物业 管理可以采用业主自助式管理的模式，并提出保障业主自助式管理顺利实行的措施。 一8 一 第二章海珠区旧城区物业及物业管理的特征 第一节海珠区旧城区物业的特征 旧城区是相对于城市的新建城区而言的，是城市在长期发展演变过程中逐步形成 的。广州市的旧城区通常是指在上世纪8 0 年代及其以前所建造的住宅区，还未成片 开发的小区、住宅，各类产权夹杂、业主高度集中的地方。 海珠区的1 日城区主要是指除城乡结合部地区之外的区域，包括赤岗、新港、昌岗、 江南中、滨江、素社、海幢、南华西、龙凤、沙园、南石头等街道办事处，地理面积 约3 0 平方公里，占全区的三分之一。改革开放以来，随着市场经济的不断完善和发 展，以及人民生活水平的提高，海珠区陆续建造了大量住房。特别是上世纪8 0 年代 最初几年里，所建住宅的面积比前二十几年建成住宅总面积还多。这一时期建造的房 屋随着时代的演变，新房已变成i 目房，这些区域现在也就变成了旧城区。 一、空间特征 旧城区的房屋包括解放前建成的旧房屋，改革开放前建成的机关公房和原工业企 业公房集中区，上世纪8 0 年代开始建设的设施相对简陋的住房分布区等，普遍比较 破旧，数量多，比较分散。虽然海珠区对部分旧城区进行了改造，也在部分搬迁后的 工业用房开发建设了商住小区，但还保留着相当数量的旧房。据有关方面估计，在一 些城市中旧房屋的比例约占城市房屋总量的7 0 以上。由于历史原因，旧城区大多数 房屋陈旧、式样陈旧、质量和设备远远达不到规范设计要求，老化程度较严重，配套 设施及环境质量存在先天不足。使用时间从1 0 年至2 0 年不等，有的甚至更久远。旧 城区房屋不仅存在原有质量先天不足或房屋使用不善留下的隐患，而且乱搭乱建的现 象特别突出，严重破环了住宅区环境和公共设施，不仅使旧城区的整体环境遭到了破 坏，而且使得为数不多的公共设施不能充分发挥其功能。 。朱希全，雷开建旧城区物业管理的特点、现状与发展城市开发，2 0 0 1 ，7 - 5 2 二、使用性质特征 旧城区的房屋，使用性质混杂，主要表现在：一是使用性质多样化。由于历史原 因，在城市建设过程中没有进行合理有效的规划，也没有对城区进行功能分区定位， 导致旧城区不仅有大量住宅类房屋，而且还有相当多的诸如商业用房、仓库用房、工 业厂房、办公用房等各类房屋。二是不同性质的房屋交织在一起。旧城区的房屋不仅 建造年代各不相同、新旧各异、用途差别很大，而且住宅房屋和生产、经营、办公用 房交织在一起。同时，由于城市建设的迅速发展和经济体制的改革，改革开放初时的 工业企业迫于生产经营成本被迫分批转移，这些原工业用地不得不改变使用性质，有 些还尚未搬迁，有些置换为商业用地，有些置换为住宅用地，还有大量的原工业企业 修建的单位住宅。 三、产权关系特征 在计划经济体制下，房屋产权形式相对比较简单，主要有两种：单位住房和祖屋。 由于住房制度改革不是一次性完成，而是分阶段逐步推进的，因此，旧城区房屋的产 权关系变得复杂，主要表现为：有的旧城区房屋已经按照公有住房出售的形式变成了 私有房产；有的仍旧为房管部门管理的公房，承租人通过与房管部门签订租赁合同， 按期交纳房租，取得住房的使用权，但房屋的所有权仍为公有；有的房屋属于单位自 管的房产，其所有权属于产权单位，有的还是租屋、侨房等等，这就使得旧城区房屋 的产权形成了多元化的格局。 四、业主特征 由于旧城区的房屋比较陈旧，人口拥挤，交通配套设施不齐全，所以，大多数经 济收入高的年轻人群更倾向于选择交通方便配套齐全的新城区居住。居住在旧城区的 业主具有两个特点：一是以中低收入为主。居住在旧城区的业主，普遍年龄较大，工 资收入较低，不少业主还下岗失业，再就业相对比较困难。这些业主的经济承载能力 低，住房普遍比较紧张。根据广州市城市低收入住房困难家庭住房状况调查结果显示， 朱希全，雷开建旧城区物业管理的特点、现状与发展城市开发，2 0 0 1 ，7 ：5 2 一1 0 一 广州市符合条件的低收入住房困难家庭总共有7 7 1 7 7 户，其中越秀区、荔湾区、海珠 区低收入住房困难家庭总数占8 2 2 1 ，呈现出集中分布在老城区的特点。海珠区的低 收入家庭共2 2 6 5 8 户，占全市的四分之一，9 0 左右的困难家庭主要居住在旧城区。 二是居住人口密度大。一方面，旧城区人口密度大，交通窘迫，可利用的空间有限， 几乎没有配套设施建设空间。另一方面，旧城区的业主居住的房屋普遍面积较小，往 往是一间房就能解决一家人的居住问题。不少家庭还是两代人、三代人居住在一套一 居室或者两居室的房间，居住的人口密度大。 第二节海珠区旧城区物业管理的特征 近年来，海珠区政府按照广州市委、市政府关于推进和谐小区的要求，加快推进 旧城区物业管理工作，在旧城区环境综合整治的基础上，引导小区推行物业管理，提 出了“2 0 0 9 年实现全区旧城区物业管理基本全覆盖”的工作目标。据海珠区国土房管 部门统计，目前，海珠区旧城区已实现物业管理面积达7 5 ，预计可在2 0 0 9 年全面 完成任务。笔者多次到街道办事处、社区调研旧城区物业管理，通过访谈、座谈等多 种渠道了解到目前海珠区旧城区物业管理具有如下特征。 一、政府主导与街道办事处管理 这是海珠区乃至广州市旧城区物业管理最明显的特点。政府除了在旧城区强制性 地推行物业管理之外，还直接介入进行管理。广州市政府于2 0 0 6 年下发的关于加 快推进老城区物业管理的工作方案在工作目标中明确指出，“通过发挥区、街在推 进小区物业管理中的主导作用，优化行政管理资源分配，进一步完善以属地管理、立 足基层为特征的小区物业管理运作机制。这也要求了作为政府的派出机构的街道办 事处，要具体负责旧城区的物业管理。 ( 一) 政府出资对小区进行围闭 为加强社会治安和小区管理，海珠区政府于2 0 0 6 年8 月以来，将辖区的非房地 产开发的城区划分为8 0 0 个小区，并投入2 8 0 0 万元对其进行封闭式或者半封闭式管 理。政府最初目的是加强社会治安工作，减少刑事发案率。事实证明，这也是非常有 成效的。同时，在对小区进行围闭管理的基础上，政府对围闭式小区进行综合整治， 一1 1 一 清理乱搭建、卫生死角，其经费来源按照“政府出一点、街道办事处出一点、业主出 一点 的方式，虽然是改善本小区的环境，但是业主往往都不愿意出钱。最终，整治 费用由政府和街道办事处承担。 ( 二) 街道办事处直接聘用人员进行管理 旧城区物业管理，主要是以街道办事处和社区居委会直接管理为主。旧城区普遍 采用门岗管理的形式，街道办事处聘请人员对出入人员进行管理，同时组织一些治安 联防队员在围闭式小区内进行治安巡逻。这些管理，主要是从社会治安的角度出发， 是最基本的物业管理。街道办事处从本街辖内聘请一些年龄较大的下岗失业人员为门 岗，一方面可以解决“4 0 5 0 ”人员的再就业问题，另一方面只要为这些人员支付较低 的工资收入，而且无须对其进行培训。门岗人员的主要职责是按照规定的时间上下班， 对陌生人员进出小区进行登记，发现有违法违规行为及时进行制止，及时收取停车费 用等。 ( 三) 街道办事处负责物业小区的费用收支 街道办事处对封闭后的小区进行收费，通常以户为单位，每月收取5 至l o 元的 社会治安管理费。由于对旧城区管理收费没有法律法规依据，各街道办事处根据辖内 的实际情况制定不同的标准，收取费用的比例也不完全相同。同时，为了解决旧城区 业主停车难的问题，各街道办事处在与交通、交警、市政等部门协调后，在小区内设 立临时停车点，为业主停车提供保管服务，每月收取2 5 0 元至4 0 0 元不等。管理费和 停车费构成了围闭式小区收入的主要来源。由于前期整治和围闭费用主要是由政府和 街道办事处承担，而且每年政府均按照旧城区小区的管理情况划拨专项费用，所以， 这些费用收支往往不向业主公开，由街道办事处本身具体负责。 二、街道办事处管理物业服务供给不足 由于当前旧城区实施的物业管理主要是由街道办事处管理，在这种管理模式下， 所提供的物业管理服务也就比较有限，主要是治安管理、车辆保管、卫生保洁等简单 的服务，而且物业管理人员素质不高，达不到部分业主群体的物业管理需求。 ( 一) 物业管理服务不到位 街道办事处管理旧城区物业，其聘请的保洁、保安等人员由街道办事处进行管理， 业主只是被动地接受物业管理。即使是在物业管理过程中存在的环境脏乱差、治安秩 一1 2 一 序差、维修不到位等问题，业主要向街道办事处反映才能解决。街道办事处没有专门 的科室来管理旧城区的物业管理，且辖内需要管理的小区较多，不能及时处理这些问 题。因此，即使这些物业管理人员服务不到位，业主也不能较好的监管，提出的意见 未能及时被街道办事处采纳，多数业主采取拒绝缴纳物业管理费用的办法。 ( - - - ) 物业管理人员素质较低，服务态度差 街道管理旧城区物业的很多工作人员是下岗失业人员和由原来房管站( 所) 或单 位后勤管理部门转制而成的物业管理人员。这些物业管理企业的工作人员原有的工作 作风管理重于服务，物业管理的服务特征被淡化，以前是管理者，现在却成了服务者， 使不少转制而成的物业管理人员没有树立良好的服务意识，服务不到位。下岗失业人 员素质相对较低，文化水平不高，没有物业管理工作经验，只能解决一些社会治安等 问题，因此这些人员所能提供的服务有限，造成缴纳物业管理费用的那些旧城区业主 的意见很大。 三、业主不接受付费的物业管理 旧城区物业由街道办事处管理，需要街道办事处投入人力、物力、财力，必然会 产生收费问题。而旧城区的业主，往往不愿意接受这种付费的物业管理。 ( 一) 业主习惯接受福利性物业管理 虽然，物业管理在新城区和新住宅小区带来的便利，让旧城区业主欣然心动，但 是他们往往习惯于过去福利性的管理。即使业主不缴纳管理费或者管理费用很少，政 府照样还得加强社会治安，保障业主的生命财产安全，所以很多旧城区业主对物业管 理采取不主动、不支持的态度，即使街道办事处为业主利益在大力推动此项工作，需 要收取小区综合整治经费、物业管理费用时，都不愿意支付。部分业主即使不缴纳相 关费用，街道办事处也没有有效的办法让不缴费的业主享受不到物业管理。 ( 二) 业主的经济支付能力较低 居住在旧城区的大部分业主经济收入较低，所能支付的生活成本也比较有限。据 统计，2 2 万户低收入家庭和6 6 7 户双特困户绝大部分都居住在旧城区。在街道办事 处管理旧城区物业后，街道办事处每月所收取的物业管理费用增加了业主的生活成 本，使原本窘迫的生活“雪上加霜 。而且，业主普遍认为，街道办事处管理旧城区 物业有利可图，不仅收取停车费，而且操控物业管理，收取管理费，在为街道办事处 一1 3 谋取福利。所以，在当前政府强力推进物业管理的前提下，业主不愿意缴纳相关费用， 抵制这种收费的物业管理。 四、街道办事处缺乏管理物业的基本条件 由于历史原因，旧城区的房屋破旧，缺少相应的公建配套，管理旧城区的物业需 要大量的资金。街道办事处作为政府的派出机构，显然无力承担如此巨大的费用，也 没有足够的人力物力对物业进行有效管理。 ( 一) 没有足够的经费维修房屋 旧城区的房屋大多房