（公共管理专业论文）电信运营问题的政府监管研究.pdf

电信运营问题的政府监管研究中文提要 中文提要中又提要 电信监管作为电信市场管理的必要手段，是维持电信市场均衡有序发展的重 要条件，它的权力在电信市场竞争中起着决定性的作用。本研究分析了我国电信 企业在运营过程中，政府对其监管的现状和监管不力的根源，寻找对策，期望从 中获得能够树立监管权威、增强监管效能的方法，尽快完善我国电信业监管的规 范体系，使我国的电信市场能在健康有序的竞争环境中持续发展。 研究首先从政府监管的理论视野分析了为什么要加强行业的政府监管、政府 监管的职能界定、政府监管失灵，以及如何建立监管机制和监管政策体系。从理 论上寻找完善监管的依据。 实证部分结合我国电信业监管的现状、国外成功的监管经验及典型国家的电 信监管体制，通过我国电信企业最近几年在竞争中发生的实例，特别是南通地区 各家运营企业竞争中发生的一些案例，分析了我国电信业监管的现实情况及产生 问题的根本原因。 据此，研究归纳出我国电信业监管所存在的问题，包括电信监管职责和机制 未理顺、电信立法滞后、市场竞争秩序不规范、监管不到位等等，并进而在健全 监管职能、加强宏观调控、选择适当的电信监管模式、加快电信立法步伐、提高 监管政策的透明度和效率、提高监管部门的执法水平、形成多元化的电信市场竞 争格局等层面上提出了完善我国电信业监管的对策建议。显然，上述问题的发现 和对策建议对于完善我国电信业的监管，促进我国电信业的健康发展无疑有着重 要的启迪意义和实践意义。 关键词：电信；监管；研究 作者：朱水标 指导教师：赵康教授 ar e s e a r c ho nt h eg o v e r n m e n ts u p e r v i s i o no f t h et e l e c o m m u n i c a t i o no p e r a t i o n s a b s t r a c t ar e s e a r c ho nt h eg o v e r n m e n ts u p e r v i s i o no ft h e t e l e c o m m u n i c a t i o no p e r a t i o n s a b s t r a c t t e l e c o m m u n i c a t i o n sm a r k e tm a n a g e m e n tr e g u l a t i o na san e c e s s a r ym e a n st o m a i n t a i nt h et e l e c o m m u n i c a t i o n sm a r k e tb a l a n c e da n do r d e r l yd e v e l o p m e n to ft h e i m p o r t a n tc o n d i t i o n s ，i t sp o w e rc o m p e t i t i o ni nt h et e l e c o m m u n i c a t i o n sm a r k e tt op l a y ad e c i s i v er o l e t h i ss t u d ya n a l y z e dt h ee n t e r p r i s e si nc h i n a st e l e c o m m u n i c a t i o n s o p e r a t o r sp r o c e s s ，t h eg o v e r n m e n t sr e g u l a t o r ys t a t u sa n dp o o rs u p e r v i s i o no ft h er o o t c a u s e sa n df i n dc o u n t e r m e a s u r e s ，w h i c hw a se x p e c t e dt oe s t a b l i s ht h er e g u l a t o r y a u t h o r i t y , a n ds t r e n g t h e ns u p e r v i s i o ne f f e c t i v e n e s so ft h em e t h o d ，a ss o o na sp o s s i b l e p e r f e c tc h i n a st e l e c o m m u n i c a t i o n si n d u s t r yr e g u l a t o r yn o l n 强s y s t e ms ot h a tc h i n a s t e l e c o m m u n i c a t i o n sm a r k e tc a nt h ec o m p e t i t i o ni nah e a l t h ya n do r d e r l ye n v i r o n m e n t i ns u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n t t h ef i r s ts t u d yf r o mt h eg o v e r n m e n tr e g u l a t o r yt h e o r e t i c a lv i s i o no fw h yt h e g o v e r n m e n ts h o u l ds t r e n g t h e ns u p e r v i s i o no ft h ei n d u s t r y , d e f i n et h ef u n c t i o n so f g o v e r n m e n tr e g u l a t i o n ，t h eg o v e r n m e n tr e g u l a t o r yf a i l u r e s ，a sw e l la sh o w t os e tu pa m o n i t o r i n gm e c h a n i s ma n dr e g u l a t o r yp o l i c ys y s t e m t h e o r e t i c a l l yf i n dt h eb a s i sf o r t h ei m p r o v e m e n to fs u p e r v i s i o n e m p i r i c a lp a r to ft h et e l e c o mi n d u s t r yi nc h i n aw i t ht h es t a t u so fr e g u l a t o r y s u p e r v i s i o n a n ds u c c e s s f u l f o r e i g ne x p e r i e n c e s a n d t y p i c a l c o u n t r y s t e l e c o m m u n i c a t i o n sr e g u l a t o r ys y s t e m , t h r o u g ho u rt e l e c o m m u n i c a t i o n se n t e r p r i s e si n r e c e n ty e a r si nt h ec a s eo fc o m p e t i t i o n ，e s p e c i a l l yi nn a n t o n gc o m p e t i t i o ni nv a r i o u s e n t e r p r i s e so p e r a t i n gi nan u m b e ro fc a s e s ，a n a l y s i so fc h i n a st e l e c o m m u n i c a t i o n s i n d u s t r yi sr e g u l a t e dt h er e a ls i t u a t i o na n dt h er o o tc a u s e so fp r o b l e m s a c c o r d i n g l y , t h es t u d ys u m m e du pc h i n e s et e l e c o m m u n i c a t i o n si n d u s t r yb yt h e e x i s t e n c eo fr e g u l a t o r yi s s u e s ，i n c l u d i n gt e l e c o m m u n i c a t i o n sr e g u l a t o r yf u n c t i o n sa n d m e c h a n i s m so fr a t i o n a l i z a t i o n ，t e l e c o m m u n i c a t i o n s l e g i s l a t i v el a g ，t h e m a r k e t c o m p e t i t i o no r d e rn o ts t a n d a r d i z e d ，m o n i t o r i n gi sn o ti np l a c ea n ds oo n ，a n dt h u si na ar e s e a r c ho nt h eg o v e r n m e n ts u p e r v i s i o no ft h et e l e c o m m u n i c a t i o no p e r a t i o n sa b s t r a c t s o u n dr e g u l a t o r yf u n c t i o n s ，a n ds t r e n g t h e n i n gm a c r o e c o n o m i cr e g u l a t i o na n dc o n t r o l ， t h es e l e c t i o no fa p p r o p r i a t et e l e c o m m u n i c a t i o n sr e g u l a t o r ya p p r o a c h ，t oa c c e l e r a t et h e p a c eo ft e l e c o m m u n i c a t i o n sl e g i s l a t i o n ，r e g u l a t o r yp o l i c i e sr a i s et h et r a n s p a r e n c ya n d e f f i c i e n c y , r a i s et h el e v e lo f l a we n f o r c e m e n ts u p e r v i s i o nd e p a r t m e n t s ，t h ef o r m a t i o no f d i v e r s i f i e dt e l e c o m m u n i c a t i o n sm a r k e t c o m p e t i t i o n l e v e l s b yi m p r o v i n g t h e m o n i t o r i n go fc h i n a st e l e c o m m u n i c a t i o n si n d u s t r ym e a s u r e sa n dp r o p o s a l s o b v i o u s l g t h ea b o v eq u e s t i o ni sf o u n da n ds u g g e s t i o n sf o ri m p r o v i n gt h em o n i t o r i n go fc h i n a s t e l e c o m m u n i c a t i o n si n d u s t r ya n dt h ep r o m o t i o no ft h eh e a l t h yd e v e l o p m e n to ft h e t e l e c o m m u n i c a t i o n si n d u s t r yw i l lu n d o u b t e d l yh a v ea ni m p o r t a n ti n s p i r a t i o na n d p r a c t i c a ls i g n i f i c a n c e k e yw o r d s ：t e l e c o m m u n i c a t i o n ，s u p e r v i s i o n ，r e s e a r c h w r i t t e nb y ：s h u i b i a oz h u s u p e r v i s e db y ：p r o f k a n gz h a o 苏州大学学位论文独创性声明及使用授权声明 学位论文独创性声明 本人郑重声明：所提交的学位论文是本人在导师的指导下，独立 进行研究工作所取得的成果除文中已经注明引用的内容外，本论文。 不含其他个人或集体已经发表或撰写过的研究成果，也不含为获得苏 州大学或其它教育机构的学位证书而使用过的材料。对本文的研究作 出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人承担本 声明的法律责任。 - 。i 研究生签名：差塑墨日期：型旦：! 学位论文使用授权声明 苏州大学- 中国科学技术信息研究所、国家图书馆、清华大学论 文合作部、中国社科院文献信息情报中心有权保留本人所送交学位论 文的复印件和电子文档，! 可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论 文。本人电子文档的内容和纸质论文的内容相一致除在保密期内的 保密论文外，允许论文被查阅和借阅，可以公布( 包括刊登) 论文的 全部或部分内容。论文的公布( 包括刊登) 授权苏州大学学位办办理。 研究生签名二笨盐盘一e t期：垄翌：! ! 导师签名： 日 期： 电信运营问题的政府监管研究 第一章引言 第一章引言 一、研究背景和研究意义 二十世纪八十年代以来，随着经济、技术条件的变化，电信业的自然垄断属 性也发生了相应的改变，传统的管理体制已经不能适应新的电信业生产力水平的 要求，暴露出诸多的问题，使得人们对经营和管理电信业的理念和认识也在逐渐 的转变。一股全球电信业监管改革浪潮应运而生，席卷了世界上主要的电信业大 国和强国。同时，随着发达国家电信业改革的深入和国内市场需求的趋于饱和， 他们又主导并推动了电信业全球化进程，以1 9 9 7 年全球基础电信协议的签订 为标志，全球电信业市场开始进入有序的、可期待的一体化新阶段。 ( 一) 研究背景 2 0 世纪9 0 年代以来，我国电信业得到了飞速发展。电话用户数( 包括固定电 话用户数与移动电话用户数) 由1 9 9 1 年的8 4 9 万户增至2 0 0 7 年7 月的8 8 l 亿户，增长 y 9 8 倍多；电话普及率由1 9 9 1 年的0 2 9 部百人( 包括固定电话普及率与移动电话 普及率) 增至2 0 0 6 年的固定电话2 8 4 部百人、移动电话3 8 3 部百人，增长了2 2 3 倍多；电信业务总量由1 9 9 1 年的1 5 1 6 3 亿元增至2 0 0 7 年7 月的1 5 3 2 1 0 亿元，增长 了1 0 1 倍多。我国电信业之所以能取得如此骄人的成绩，与旺盛的电信消费需求、 合理的产业发展政策( 特别是产业监管制度) 密切相关，也就是说离不开需求的 拉动与政策的推动。虽然随着电信业务供需矛盾的不断缓解、电信市场由卖方市 场转为买方市场以及我国加入w t o ，原有推动电信业发展的优惠政策和制度逐步 弱化，但我国电信市场的巨大潜力必将使得国外电信企业以各种方式介入其中。 当前我国电信行业的竞争日趋激烈，监管能力急需提高，在新的发展环境下，通 过有效监管，如何进一步提升我国电信业的整体竞争力已经成为一个迫切需要解 决的问题。 ( 二) 研究意义 下面将从理论和实践两个方面来讲述文章研究的意义： 1 理论意义 随着我国加入w t o 和电信市场出现新的格局，电信行业监管的目标、内容、 手段正在进行不断的变革。中国政府在开发电信市场引入竞争的同时，通过完善 电信运营问题的政府监管研究 第一章引言 监管法规和体系，对电信市场的进入和企业的行为实施监管。从总体上看，我国 监管政策符合r r u 总结出的世界电信业监管措施和目标，然而具体到各项监管政 策，我们在制定和实施的过程中还没有一个明确的理论和实践支撑，需要达到什 么样的目标，以及针对理想目标采取什么样的措施，措施在实施过程中强度和力 度如何等许多问题，都是电信监管工作中在每一项决策前需要回答的课题，也是 我们实现科学有效监管的前提。从监管理论和理念来看，西方监管理论引入我国 只是最近几年的事，将监管理论自觉运用于我国电信监管实践和理论研究更是薄 弱。我国电信监管实践直接脱胎于传统行政管理，尽管从形式上在学习和借鉴西 方国家的具体做法，但缺乏理论指导和实践经验。而在电信监管理论研究方面， 基本上停留在电信改革和电信监管的热点问题上，缺乏对电信改革和电信监管有 系统的理论分析。本文从政府监管理论来论述，以期发现电信监管存在问题及如 何解决这些问题，对中国电信监管的理论依据进行了初步探索，在理论上有一定 的借鉴和创新意义。在此基础上，形成和提出了适合我国国情的完善电信监管的 政策取向，为我国电信行业进一步健康、快速发展，实现电信市场的科学、有效 监管提供了理论依据，因而具有_ 定的理论意义。 2 实践意义 最近几年，我国电信业的改革始终是社会关注的焦点。在以政企分开、电信 业重组为主要内容的改革工作告一段落后，如何建立适合实践要求的电信监管体 制成为通信行业研究的新课题。我国电信改革与其他国家相比，进展很快、力度 很大。但是，由于改革实践超前于电信立法，电信竞争规则不够完善，加上行政 监督总体改革尚在实施之中，行政监管缺乏相应的能力和效果，国有企业的市场 化改造尚未完成，整个电信市场尚未形成公平有效的竞争机制。 我国电信业监管制度的建设明显落后于电信业发展的实际需要，难以为电信 业创造一个公平、公正的发展环境，而这恰恰又是电信业发展的基础。与先进国 家相比，我国电信业的整体竞争力偏弱，劳动生产率相对较低，运营成本相对较 高，而我国加入w t o 后，电信市场通过各种方式对外开放已成为一种必然趋势。 因此，如何通过制定适应并推动电信业发展的电信监管制度已经成为现阶段电信 业发展的关键问题之一。本文通过一些案例的分析，找出监管中问题的所在并寻 找根源，对解决上述问题有较大的意义。 电信运营问题的政府监管研究 第一章引言 二、国内外研究综述 ( 一) 国外研究综述 监管或规制一词被国外学者理解为“有规定的管理 或“有法规的制约。 政府对企业营销活动进行监管( s u p e r v i s i o n ) 和规$ 1 j ( r e g u l a t i o n ) 是各国普遍采取的 政策。由此而催生了“规制经济学，其中国外较为重要的著作有卡恩( a e k a h n ) 的规制经济学：原理与制度( t h ee c o n o m i c so fr e g u l a t i o n ：p r i n c i p l e sa n d i n s t i t u t i o n s ，1 9 7 0 ) ；贝利( e e b a i l e y ) 的 ：法规性制约的经济理论( e c o n o m i ct h e o r y o fr e g u l a t o r yc o n s t r a i n t ，1 9 7 3 ) ；沃尔夫的管制与市场( 1 9 9 9 ) ；斯蒂格利茨的经 济学( 1 9 9 7 ) ；乔治j 斯蒂格勒的 产业组织和政府管制( 1 9 8 9 ) 和日本植草益 的 ，2 6 页，上海，上海译文出版社，1 9 9 3 6 电信运营问题的政府监管研究 第一章引言 本文主要是通过对我国电信行业的监管现状进行分析来发现我国电信监管存 在的问题，然后提出完善电信监管的建议和对策，因此本文在研究哲学上属于实 证分析。 通过对现存理论的探讨和国外成熟经验的参考，总结出应该如何建立完善有 效的电信监管体系。以此为理论框架，来分析我国电信业监管的现状，分析其存 在的问题，提出建议和对策，所以本文运用的研究方法是典型的演绎法。 在数据收集方面，本文的二手资料基本从相关数据库和相关的官方网站获得， 一手资料主要是通过自己工作的实际和与南通电信行业同行的访谈中获得。 四、论文总体框架 1 引言。主要是对整个文章研究的概括，包括研究背景、研究意义、文献综 述、研究目的和问题网络、研究视角、研究的方法和方法论、研究管理等。 2 理论部分。分为两个层次，第一个层次是对相关概念定义的界定，第二个 层次是从几个理论角度来分析电信监管产生的原因。 3 实证部分。首先是简要地概括国外与国内电信业监管的发展和现状；其次 论述了国外几个典型国家的电信业监管状况；再次是结合案例研究，分析了我国 电信业监管存在的问题，找出监管不力的原因。通过问题分析来论证加强电信业 监管的必要性，提出完善我国电信业监管体系的对策和建议，完善政府对电信业 的监管。 4 结论。这一部分主要是对整篇文章的总结，说明文章是如何进行的，运用 了什么工具，进行了什么分析，最后得出了什么结论。 五、研究的难点与创新之处 1 预期难点：( 1 ) 研究这一方面的资料文献较少，政府监管理论基础也比较 薄弱，因而对理论部分的研究缺乏深度；( 2 ) 研究时间有限，主要根据工作中的 经历和遇到的问题进行分析，提出和解决问题的广度和深度不够；( 3 ) 由于研究 对象是国家层面而非某个具体省市地区，所以调查资料不够充分，要使理论框架 与实证部分的分析能够很好的结合在一起，存在一定的困难。 2 创新之处：从电信业监管的存在的问题说起，运用政府监管理论并结合一 些案例进行分析，找到问题的根源，提出解决的建议，具有较强的实践意义。目 前的研究主要是针对政府监管的局部问题进行分析，缺乏系统的、全面的研究。 电信运营问题的政府监管研究 第二章理论框架 第二章理论框架 绪论部分对文章的研究背景、研究意义、文献综述、研究设计进行了论述后， 本研究的目的和问题网络已基本明晰，接下来要对实证部分进行分析，必须建立 一个分析实证的理论框架。这一部分将从政府监管、市场失灵等角度分析监管的 内涵、原则、职能，为实证部分提供一个可靠的理论框架。 一、相关概念阐述 明确上述问题网络、理论和方法论基础以后，在触及本研究实证部分具体主 题之前，我们尚需对研究所要应用的一些基本概念进行恰当的界定。 ( 一) 政府监管的含义 “监管”也被称为“规制”、“管制”，即依法管制( r e g u l a t i o nb yl a w ) 。“政 府监管”是政府行政机构依据法律授权，通过制定规章、设定许可、监督检查、行 政处罚和行政裁决等行政管理行为对社会经济个体的行为实施的直接控制。由此 可知：第一、政府监管的主体是政府行政机关；第二、政府监管的客体是各种经 济主体企业；第三、政府管制的主要依据和手段是各种规则( 或制度) ，明确规定 限制被监管者的什么决策，如何限制以及被监管者违反规则将受到的各种制裁。 政府监管的过程：是由被监管市场中的消费者和企业，消费者偏好和企业技 术，可利用的战略以及规则制定的一种博弈。可以把它看成是一个政府管制周期， 通常包括政府监管立法、政府监管执法、法规的修改与调整、放松或解除政府监 管这四个阶段。电信监管主要是属于社会性管制，是针对所有可能产生外部不经 济的企事业行为的监管，以弥补市场的失败。政府监管是市场经济体制下政府职 能的内在组成部分，是政府治理的必要政策工具之一。政府监管应遵循合理性原 则、独立性原则、公正性原则、高效性原则、职权法定原则。 ( 二) 政府监管的分类 从不同的依据出发，政府监管可划分为不同的类型。日本经济学家植草益根 据政府监管的领域、性质和所追求的目标，把政府监管分为直接监管( d i r e c t r e g u l a t i o n ) 和间接监管( i n d i r e c tr e g u l a t i o n ) 两种，其中，直接监管分为经济性监 管和社会性监管两种，而间接监管主要是对不公平竞争的监督。 电信运营问题的政府监管研究第二章理论框架 1 、直接监管 直接监管指由政府机构直接实施的干预行为。在直接监管中，必须区分监管 者与被监管者之间的关系。一般来说，直接监管的具体监管者和监管对象是由作 为名义监管者的公共机构和作为名义被监管者的企业之间的具体关系决定的，并 主要取决于企业的产权结构和产权性质。直接监管主要包括经济性监管和社会性 监管。 经济性监管侧重于处理企业间及企业和消费者间纯粹的经济关系，主要是政 府在价格、产量、进入与退出等方面对企业决策所实施的各种强制性制约，具体 包括在进入、退出、价格、服务质量以及投资、财务、会计等方面的活动所进行 的制约和限制。根据监管理论和国际上的相关实践，经济性监管的作用更多地集 中于一些特殊的产业领域，包括公用事业、电信、电力、交通等在内的网络产业。 由于这些产业存在自然垄断的特性，监管的重点主要是政府对价格和市场准入各 方面的控制。就经济性监管的内容而言，主要包括：一、价格监管；二、进入退 出监管；三、投资监管；四、质量监管。 社会性监管偏重于处理企业的经济行为可能给消费者和社会带来不健康或不 安全问题。社会监管是不分产业的监管，对应于外部性、非价值性物品等问题， 主要是以保证劳动者和消费者的安全、健康、卫生，保护环境，防止灾害为目的， 对物品和服务的质量以及伴随着提供他们而产生的各种活动制订一定的标准，并 禁止、限制特定行为的监管。 2 、间接监管 间接监管主要指对不公平竞争的监管，反不正当竞争和经济性监管都是对经 济活动进行的监管活动，所不同的是，反不正当竞争的监管主要是反对阻碍市场 机制发挥作用的行为，以维护市场的竞争，它并不直接介入经济主体的决策，属 于间接监管。而经济性监管是限制甚至取代市场机制，如政府对进入和价格的监 管。在监管实践中，由于经济性监管与社会性监管都是由行政机关直接行使监管 行为，因此都属于直接监管的范畴。尽管从理论上看。不同类型监管之间的区分 是明显的，但是在实践中，并不能将它们严格分开。例如，对某些物品和服务的 质量的监管，既可以被视为对市场主体行为的经济性监管，也可以被视为社会性 监管的一部分。 电信运营问题的政府监管研究第二章理论框架 ( 三) 电信监管的内涵 许多学者根据研究需要对电信监管制度的主要内容进行了研究，虽然他们的 研究角度和研究目的存在着差异，但是分析他们的研究成果，可以发现大多数学 者对电信监管制度主要内容的理解与阐述是基本一致的。有的学者认为，电信监 管制度主要包括市场准入监管、普遍服务监管、通信资源监管、互联互通监管、 资费监管、终端设备监管、通信行政监管；有的学者将电信管制制度的主要内容 细分为市场准入管制、互联互通管制、普遍服务管制、资费管制、资源管制、服 务质量管制、技术标准与设备准入管制。目前，由于我国尚未正式颁布电信法， 因此执行电信管制的制度依据仍为2 0 0 0 年颁布的中华人民共和国电信条例( 以 下简称电信条例) 。根据电信条例、电信业发展的实际情况以及有关学者 对电信监管的研究成果，可以将电信监管制度区分为广义的电信监管制度和狭义 的电信监管制度。广义的电信管制制度包括市场准入管制、互联互通管制、资费 管制、资源管制、服务质量管制、普遍服务管制、电信设施建设管制、电信设备 进网管制与电信安全管制等内容；狭义的电信管制制度主要包括市场准入管制、 互联互通管制、资费管制、资源管制、普遍服务管制。由于电信业具有非常明显 的规模经济性、外部经济性和资源有限性，以及电信业由于需要巨额投资所产生 的天然垄断特性，容易造成电信业垄断经营的局面，因此需要通过市场准入管制、 互联互通管制、资费管制、资源管制、普遍服务管制来打破垄断的经营环境，推 动竞争环境的形成，并保障任何电信用户在任何地方都能以承担得起的价格享受 电信业务，而业务质量和资费标准一视同仁。 二、政府监管的基本理论 ( 一) 政府监管与市场失灵的关系 政府监管是对市场失灵的回应。一般来说，政府监管可用于修正市场制度的 种种缺陷，避免市场经济运作可能给社会带来的弊端。从理论上讲，完全竞争是 市场经济的理想状态，即使不存在控制经济体系的主体，由“看不见的手”来引导， 也可以实现资源的最优配置。但是，现实经济生活中从来就不存在这种完全竞争 的市场状态。况且，即使是充分发挥作用的市场机制，也不能执行社会需要的全 部经济职能。市场体系在某些方面不能有效地满足人们生产和生活上的需要；市 【美】罗杰弗琅茨：x 效率：理论、证据和应用 ，2 6 页，上海，上海译文出版社，1 9 9 3 电信运营问题的政府监管研究 第二章理论框架 场体系在某些方面还会导致不良后果，而这些不良后果又不能通过市场体系本身 来加以矫正。这就是通常所说的“市场失灵”( m a r k e tf a i l u r e ) 。市场失灵的领域有很 多，如市场机制不能有效地提供公共产品，市场体系不能有效地解决外部效应问 题，市场体系无法维持经济稳定和充分就业，市场体系不能解决收入分配的公平 化问题。本部分仅涉及政府监管活动有关的领域。例如公共产品领域就是市场失 灵的一个典型表现，对此一般是由政府直接提供，不涉及监管活动。再例如经济 的稳定性问题，一般也需政府进行调节，不过这种调节属于宏观经济管理，与微 观监管是两个层面的活动。概略而言，导致政府监管产生市场失灵主要表现在垄 断和不正当竞争、公共物品的供给、外部性、内部性、信息不充分与风险等方面。 1 、垄断和不正当竞争 垄断是由建立在沉淀成本基础上的进入壁垒而形成的一种市场力量。它最有 说服力的表现形式，是由于技术理由或特别的经济理由而成立的“自然垄断”和“自 然寡头垄断”。这种性质的垄断，有可能是某一企业在长期市场竞争中“自然”形成 的，在基础设施产业中广泛存在。直到2 0 世纪中叶，这类产业才由政府直接为政 府监管的首要原因，换言之，抑制垄断价格、维护社会分配效率，防止破坏性竞 争、保证社会生产效率和供应稳定，是政府监管的导向所在。 需要指出的是，自然垄断性呈现动态的变化态势。随着技术的进步和市场外 竞争方式的普及，传统的自然垄断产业中大部分已经失去了独家或寡头垄断的基 础，而过渡到或正在向竞争性产业过渡。但只要存在区域性的不可分割的物理传 输网络，在市场需求一定的条件下，企业规模收益呈递增状态，而且由于沉淀成 本的原因使得企业很难自由进出，自然垄断或寡头垄断的市场结构就有可能维持。 尤其是伴随着世界经济一体化进程，国际贸易壁垒逐步消除，必然导致部分国家 中某些产业的自然垄断性发生根本变化，政府监管的范围和内容也必将随之而进 行必要的调整。 将结构性垄断转化为行为性垄断，会产生限制竞争的结果。另一种限制竞争 的市场行为通常被称为不正当竞争，它是市场竞争者之间为削弱对方的竞争优势 而采取的一种“不道德 的行为，如贬毁竞争对手、侵犯商业秘密、假冒他人商 标、倾销、通过交叉补贴以排斥竞争对手、合谋等。为制约垄断企业的各种不正 当竞争行为，需要政府实行价格监管和其他监管手段，以维护消费者和生产者利 “市场失灵”术语的首次使用是美国麻省理工学院经济系巴托教授，他于1 9 5 8 年在美国经济学季刊 秋季 号上发表了市场失灵) 一文，正式公开地使用了这个概念。 l l 电信运营问题的政府监管研究 第二章理论框架 益，维护公平竞争、合理、合法的市场环境。 2 、外部性 外部性是指一定的经济行为对外部的影响，造成私人成本与社会成本、私人 收益与社会收益之间相偏离的现象。外部性可分为正外部性和负外部性。正外部 性指一种经济行为给外部造成积极影响，使他方成本减少、收益增加。负外部性 则指一种经济行为给外部造成消极影响，使他方成本增加、收益减少。 外部性问题在许多领域广泛存在，需要政府通过监管促进正外部性，减少甚 至消除负外部性。例如，电信、电力、铁路、煤气、自来水等产业的发展，不仅 会促进这些产业的相互发展，也将推动整个国民经济的发展，因而带来巨大的正 外部性。而向人口稀少的地区提供电力、通信、铁路运输等产品和服务则是另一 类型的正外部性，如果没有政府监管，就难以取得这类正外部性。当然，政府在 鼓励有关企业产生正外部性的同时，应该让提供这些产品和服务的企业得到成本 补偿，并取得正常利润。又如，对不可再生之土地( 地表和地下) 资源( 如公海 渔场和公有矿物资源) 的枯竭性开采行为以及环境污染等，可能造成物种的灭绝 和人类生态环境的恶化，并使社会经济的可持续发展受到威胁。为了控制这些负 外部性，也需要政府监管，政府监管者通过收取排污费、制定处罚政策等监管手 段，以尽可能减少甚至消除各种负外部性问题。 3 ，内部性 内部性指的是在两个市场主体的交易过程中所发生的成本或收益超出了双方 事先的约定。这里的成本指负内部性或内部不经济，如雇主为雇员提供的上岗培 - u i l ；而收益则指正内部性或内部经济，如一方违约带给另一方的损失。造成内部 性的原因主要在于三类“交易成本”：一是在存在风险的条件下签订意外性和约的成 本；二是当和约者行为不能被完全观察到时所发生的观察或监督成本；三是交易 者搜集他人信息和公开自身所占有的信息时发生的成本。内部性的存在使得交易 者不能获取全部潜在的交易所得。 究其根本，不对称信息是放大上述交易成本的主要原因。不对称信息会导致 两种资源配置低效的情况：逆向选择道德风险。不对称信息广泛存在于保险市场、 金融、劳动以及几乎所有的产品( 尤其是最终消费品) 市场上，如雇佣者拥有工 作场所安全和健康方面的充分信息而不告知被雇佣者，使后者可能付出生命代价。 【美】史普博管制与市场 ，上海，上海人民出版社，1 9 9 9 电信运营问题的政府监管研究 第二章理论框架 再如消费者并不具备商品或服务的价格、质量、特性、效能等方面的充分知识， 因而往往不能达到其效益最大化的目的。上述情形下，市场机制受损，帕累托效 率难以实现。而从理论上讲，政府监管可以提高信息效率。当然，还有一种情况， 即使信息对称，人们有时还可能不根据自己的最佳利益行动，而做出低劣的决策。 例如，尽管人们知道吸烟对健康没有益处，但他还是要吸烟。人们没有根据自己 的最佳利益行动，政府对其实施干预要比提供简单的信息服务难度更大。政府强 制人们消费的物品，像安全带和初级教育，被称为“优效品”。 4 、市场信息的不对称 信息的不充分性会产生不确定性，从而给企业带来经营风险，如新产品研发。 企业可能对新产品的研发费用、投资额、生产费用等具备较充分的信息，但对此 产品的市场需求和盈利率，则很难做出准确的判断，因此私人企业由于资金负担 能力有限，往往会取消风险性大的投资项目。在基础研究、高新技术、尖端技术 等产业，投资和经营的风险尤其突出。但恰恰是这些产业，对后进国家加速了工 业化和现代化进程又至关重要。然而私人企业经济制度无法使这些风险巨大的产 业投资达到社会所需要的水平，由此造成部门结构和产业结构调整的缓慢和低度 化。所以，从经济增长和经济发展的角度，鼓励在具有较大风险的产业领域进行 投资，政府有必要引导和采取相应的监管政策。 ( 二) 政府监管失灵的分析 市场失灵的存在为监管提供了必要的条件，但不是监管的充分条件。政府监 管过多或者不当很可能会出现监管失灵，它往往会使资源配置更无效率，最终实 现的社会福利水平更低，即为了“医治”市场失灵而付出的监管成本可能比原来存 在的市场“疾病”所引起的负面影响更大。监管失灵主要表现在以下几个方面： 1 、监管机构行政费用的过快增长 为能够行之有效地执行监管任务，克服或减少监管者与被监管企业之间的信 息不对称问题，需要政府成立专门的监管机构。监管机构必须要搜集、分析和加 工有关被监管企业的财务、项目计划、需求的结构和动向以及技术等方面详细的 数据资料，并需要在企业和政府、议会之间进行调整，因此，包含了上述内容的 行政方面费用会扩大，植草益称之为“监管关联费用”。由于被监管的产业部门在增 加，这种行政费用有进一步扩大的趋势。从社会角度看，这些费用都构成一种监 监管成本主要包括直接成本和间接成本详细分析见万建华等：利益相关者管理，1 0 5 页，深圳，海天 出版社，1 9 9 8 1 3 电信运营问题的政府监管研究第二章理论框架 管成本。在具体监管实践中，政府监管的支出增长较快，一般高于其监管对象的 增长情况。 2 、自由裁量权和寻租成本的产生 政府监管是以监管法律法规为基础来实旌的。法律法规的表述并非完全严谨、 细致，所以监管机构拥有一定程度的自由裁量权。不仅如此，即使在经济性监管 最重要的监管手续上，也存在着法律法规难以明确表达清楚的地方。具体监管选 择的标准经常取决于监管机构的自由裁量权。因此，现存企业为确保获得由进入 监管带来的超额利润，定会进行寻租，力促监管机构限制新企业的进入。寻租行 为不仅会使被监管企业获得超额利润，而且由寻租行为所引发的成本会成为需求 者的额外负担。换句话说，由寻租行为所产生的费用，是企业将利益由用户转为 自取的费用，它不能使社会剩余增大，这种对企业有利的分摊费用是资源的一种 浪费性支出。 ， 3 监管导致被监管企业的低效率 被监管企业内部低效率问题是由平均成本定价方式内在原因和行政性限制竞 争问题双重原因引起的。一方面，价格监管的目的在于创造人为的市场量，但从 结果来看，由于边际成本定价会造成企业亏损，拉姆塞定价又缺乏可操作性( 事 实上违反了价格非歧视原则) ，最优和次优定价均难以实现，现实中只能以平均 成本定价来替代。由于这种价格调整是以实际发生的成本为基础进行核算的，必 然弱化刺激企业降低成本的倾向。为确保利润额，在此监管条件下，企业通过增 加成本来提高利润，如有意使用资本密集度高的技术，人为拉长折旧期等。另一 方面，进入监管使被监管企业缺乏竞争性刺激，对提高效率、改善服务不感兴趣。 监管条件下，产生的企业内部低效问题在既实行价格监管又实行进入监管的自然 垄断产业表现的更加显著。进入监管的目的是防止毁灭性的过度竞争，但在实施 中往往成为限制正常竞争、保护垄断者既得利益的制度安排。被监管企业无论在 人力、物力、财力还是在其他方面都比监管机构占有明显优势，使监管者在与被 监管企业的博弈中处于不利地位，加上监管者与被监管企业之间的信息不对称， 导致监管难以收到预期结果，出现监管无效现象。 4 、监管滞后引致的企业亏损 政府监管政策应具有一定稳定性，但也不是一层不便，监管者往往根据需要 和技术变化周期性的调节监管政策。有关的研究表明，监管政策在调整周期内， 电信运营问题的政府监管研究 第二章理论框架 对生产效率的刺激会产生“监管滞后”( r e g u l a t o r yl a ge f f e c t ) ，例如，价格改动从 申请、审查直到认可需要相当长的时间( 至少几个月) ，从申请到认可的期间称 之为监管滞后。实际上被监管企业在申请之前已经预先向监管机构探询了是否可 以进行价格改动的申请，若要考虑其所需要的时间，往往会进一步增加监管的时 滞。此外，在审查期间，监管机构往往改变价格水平及价格体系的决定程序，这 进一步延长了监管实质。监管时滞的延长使企业的行为落后于市场环境的变化， 往往导致企业因生产的调整出现时差而蒙受一定的损失，由此造成监管政睬无效。 5 、监管政策可信性对公共利益的影响 监管者政府与被监管企业之间是一种博弈的动态过程，并且企业调整投资方 向还存在沉淀成本和调整成本，这样就会产生所谓的“动态一致性”问题，即政府监 管政策的变化和企业投资方向的改变之间出现不一致而导致企业对监管政策产生 可信性的疑问。有关的研究表明，当企业考虑到投资监管的动态性和可信性时， 出于对将来调整监管政策的担忧，企业会减少投资的热情，从而导致投资不足， 影响长期的公共利益。 三、政府监管的职能、组织与政策体系 j ( 一) 政府监管的职能界定 政府监管的职能界定主要是