（公共管理专业论文）苏州市公共住房模式的政策分析.pdf

2 0 1 0 p r o f e s s i o n a lm a s t e r sd e g r e et h e s i s u n i v e r s i t yc o d e ：1 0 2 6 9 g r a d u a t ec o d e ：6 2 0 6 0116 0 5 7 ea s tchin anor ma iuni v e r si 华东师范大学学位论文原创性声明 郑重声明：本人呈交的学位论文苏州市公共住房政策分析，是在华东师范大 学攻读硬壬博士( 请勾选) 学位期间，在导师的指导下进行的研究工作及取得 的研究成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含其他个人已经发表或 撰写过的研究成果。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中作了 明确说明并表示谢意。 作者签名： 匡晦 日期测。年岁月? 1 日 华东师范大学学位论文著作权使用声明 苏州市公共住房模式的政策分析系本人在华东师范大学攻读学位期间在 导师指导下完成的硕博士( 请勾选) 学位论文，本论文的研究成果归华东师 范大学所有。本人同意华东师范大学根据相关规定保留和使用此学位论文，并向 主管部门和相关机构如国家图书馆、中信所和“知网”送交学位论文的印刷版和 电子版；允许学位论文进入华东师范大学图书馆及数据库被查阅、借阅；同意学 校将学位论文加入全国搏士、硕士学位论文共建单位数据库进行检索，将学位论 文的标题和摘要汇编出版，采用影印、缩印或者其它方式合理复制学位论文。 本学位论文属于( 请勾选) () 1 经华东师范大学相关部门审查核定的“内部 或“涉密 学位论文， 于年月日解密，解密后适用上述授权。 ( ) 2 不保密，适用上述授权。 导师签名 本人签名匪舡 ，力l 口年譬月1 日 “涉密”学位论文应是已经华东师范大学学位评定委员会办公室或保密委员会审定过的学 位论文( 需附获批的华东师范大学研究生申请学位论文“涉密”审批表方为有效) ，未 经上述部门审定的学位论文均为公开学位论文。此声明栏不填写的，默认为公开学位论文， 均适用上述授权) 。 周验硕士学位论文答辩委员会成员名单 姓名职称单位备注 教授华师大公共管理主席 吴志华 学院 教授华师大公共管理 蒋云根 学院 副教授华东政法公共管 刘厚金 理学院 副教授华师大公共管理 丁宝华 学院 副教授华师大公共管理 刘大卫 学院 4 论文摘要 住房是人类生存的必需品之一，国际上将住房权视为人的一项基本权利。公 共住房就是针对中、低收入住房困难家庭和政府所关注的特殊社会群体提供的适 宜住房，它在一定程度上体现了社会公平，保证了社会的稳定发展。我国城镇住 房制度改革已实施多年，目前已初步建立了以经济适用住房制度、廉租住房制度、 住房补贴制度和住房公积金制度为基础的城镇住房保障体系。住房保障是重要的 民生问题，建议深化住房制度改革，完善住房保障体系。 本文以苏州市为例，介绍了国内外经济发达国家和地区的公共住房政策，结 合对我国住房模式发展的回顾与分析，采用文献研究法、调查研究法、深度访谈 法，分析探讨了苏州市现行公共住房政策实施中存在的问题。通过对住房保障对 象的真实想法和诉愿的调查，寻找适合苏州特色的公共住房发展模式，从而对完 善苏州市公共住房体系提出政策建议。 本文内容主要分为四个部分。第一部分主要说明了公共住房政策研究的背景、 目的、相关理论以及实践价值，介绍了相关概念和本文所采用的研究方法和思路； 第二部分是通过对具有代表性的发达国家和地区以及我国现行公共住房政策的 分析，提出了对上述几个国家的公共住房模式的学习和借鉴；第三部分对苏州市 现行公共住房模式进行了介绍和分析，通过对中低收入住房困难家庭的调查和采 访，查找苏州市公共住房政策实施中存在的问题，并开展分析；第四部分通过i - _ 述的讨论与分析，对苏州市公共住房模式的完善提出政策建议，并对其配套政策 提出设想。 关键词：公共住房供给模式经济适用住房廉租住房 5 a b s t r a c t h o u s i n gi so n eo ft h el i v i n ge s s e n t i a l sf o rt h ee x i s t e n c eo fh u m a nb e i n g , a n d t h e r e b yi nt h ei n t e r n a t i o n a lc o m m u n i t yt h eh o u s i n gf i g h ti sa l s or e g a r d e d 够o n eo f b a s i ch u m a nr i g h t s p u b l i ch o u s i n gi st oc o n s t r u c ta n ds u p p l yt h es u i t a b l eh o u s i n gf o r m i d d l e l o wi n c o m eg r o u pa n ds p e c i a ls o c i a lg r o u pt h a tt h eg o v e r n m e n tc o n c e r n s i n s o m ed e g r e e , i tr e f l e c t st h es o c i a lj u s t i c ea n de n s u r e s 也es t a b l es o c i a ld e v e l o p m e n t t h eu r b a nh o u s i n gs y s t e mr e f o r i l lo fc h i n ah a sb e e ni m p l e m e n t e df o rs o m ey e a r s c u r r e n t l yw eh a v es e tu pt h eu r b a nh o u s i n g e n s u r i n gs y s t e mi n c l u d i n gt h eh o u s i n g s u b s i d ys y s t e m ，h o u s i n ga c c u m u l a t i o nf u n ds y s t e m ，a f f o r d a b l eh o u s i n gs y s t e m ， l o w r e n th o u s i n gs y s t e m a tt h e7 t hs e s s i o no ft h es t a n d i n gc o m m i t t e eo ft h e1l t h n a t i o n a lc o n g r e s sa n dt h e3 r ds e s s i o no ft h ellt hc p p c cn a t i o n a lc o m m i t t e e a b o u t 4 3 8p r o p o s a l sr e l a t e dw i mh o u s i n g e n s u r i n gh a v eb e e ns u b m i t t e d ，h o u s i n g - e n s u r i n g b e c a m eo n eo fm o s t w a t c h e dh o tt o p i c s m a n yc o m m i t t e em e m b e r s b e l i e v e d h o u s i n g - e n s u r i n gi s s u ei si m p o r t a n tf o rp e o p l e sl i v e l i h o o d ，a n ds u g g e s t e dt od e e p e n t h eh o u s i n gs y s t e mr e f o r n la n dp e r f e c th o u s i n g - e n s u r i n gs y s t e m i nt h i sa r t i c l e ，s u z h o uc i t ya sa ne x a m p l e ，t h r o u g ht h ei n t r o d u c t i o no fp u b l i c h o u s i n gp o l i c yo fd o m e s t i cd e v e l o p e dr e 9 5 。o n sa n di n t e r n a t i o n a ld e v e l o p e dc o u n t r i e s ， a sw e l la st h er e v i e wa n da n a l y s i so nt h ed e v e l o p m e n to fo u rh o u s i n gm o d e l s ，i t a n a l y z e dt h ee x i s t i n gp r o b l e md u r i n gt h ei m p l e m e n t a t i o no fs u z h o u sp r e s e n tp u b l i c h o u s i n gp o l i c i e sw i t ha d o p t i o no fd o c u m e n t a t i o nm a h o d ，r e s e a r c hm e t h o da n dd e e p i n t e r v i e wm e t h o d t h r o u g ht h ei n v e s t i g a t i o no nr e a lt h o u g h t sa n dw i l l i n go f h o u s i n g - e n s u r i n go b j e c t , i ts e a r c h e dt h es u i t a b l ep u b l i ch o u s i n gd e v e l o p i n gm o d e l s 、加t hs u z h o u sc h a r a c t e r i s t i c s ，a n dt h e r e b yi tp r o v i d e dp o l i c ys u g g e s t i o n st op e r f e c t s u z h o u sp u b l i ch o u s i n g - e n s u r i n gs y s t e m t h em a i nc o n t e n to ft h i sa r t i c l ec a nb ed i v i d e di n t of o u rp a r t s i nt h ef i r s tp a r t ，i t i l l u s t r a t e dt h eb a c k g r o u n d ，p u r p o s e , r e l e v a n tt h e o r i e sa n dp r a c t i c a lv a l u eo ft h e r e s e a r c ho np u b l i ch o u s i n gp o l i c i e sa n di n t r o d u c e dr e l e v a n tc o n c e p t s ，r e s e a r c h m e t h o d sa n dt h o u g h t sa d o p t e db yt h i sa r t i c l e i nt h es e c o n dp a r t ，t h r o u g ht h ea n a l y s i s o nt h ep r e s e n tp u b i ch o u s i n gp o l i c i e so fr e p r e s e n t a t i v ed e v e l o p e dc o u n t r i e sa n d r e g i o n sa n do u rc o u n t r y , i tb r o u g h tf o r w a r dt h es u g g e s t i o nt ol e a r na n dr e f e rt ot h e s e d e v e l o p e dc o u n t r i e s p u b l i ch o u s i n gm o d e l s i nt h et h i r dp a r t ，i tg e n e r a l l yi n t r o d u c e ds u z h o u sp r e s e n tp u b l i ch o u s i n gm o d e l ， a n dt h e nt h r o u g ht h ei n v e s t i g a t i o na n di n t e r v i e wo nt h em i d d l e - l o wi n c o m ef a m i l y , i t s e a r c h e de x i t i n gp r o b l e m sd u r i n gt h ei m p l e m e n t a t i o no fs u z h o u sp u b l i ch o u s i n g p o l i c i e sa n dt h e r e b yc a r r i e do nc o r r e s p o n d i n ga n a l y s i s i nt h el a s tp a r t ，b a s e do nt h e a b o v ed i s c u s s i o n sa n da n a l y s i s ，i tb r o u g h tf o r w a r dp o l i c ys u g g e s t i o n so nt h e p e r f e c t i o no fs u z h o u sp u b l i ch o u s i n gm o d e l sa n da l s op r o p o s e dr e l e v a n ta s s u m p t i o n o nt h em a t c h e dp o l i c i e s k e yw o r d s ：p u b l i ch o u s i n g ，s u p p l yp a r e r n s ，e c o n o m i c a l l ya f f o r d a b l eh o u s e s ， l o w - r e n th o u s e s 6 第一章 四、 第二章 四、 五、 、 第三章 第四章 第五章 目录 ! 者论9 研究背景、研究动机与研究目的9 研究方法1 1 研究文献综述1 2 理论基础与相关概念探讨1 4 国外公共住房政策介绍2 2 美国公共住房政策2 3 德国公共住房政策2 4 日本公共住房政策2 4 新加坡公共住房政策。2 5 香港公共住房政策2 6 各国及地区公共住房政策的特点及其启示2 7 苏州市公共住房政策分析及实施现状3l 苏州市公共住房制度发展历程二。3 l 苏州市公共住房政策介绍与分析3 2 苏州市公共住房民意调查信息分析4 l 苏州市公共住房政策存在问题4 7 结论与政策建议5 4 一、 结论：重构苏州市公共住房模式5 4 二、 苏州市公共住房模式的政策建议5 7 附录一：6 1 苏州市公共住房调查问卷6 l 附录二：苏州市住房保障对象深度访谈6 3 参考文献6 9 j 舌记7 ：1 7 表目录 表1 苏州市2 0 0 1 年2 0 0 7 年商品房和经济适用房供应关系表3 5 表2 苏州市直管公有住房使用权回购指导单价3 8 表3 苏州市2 0 0 9 年解决中低收入家庭住房困难分配表。3 9 表4 调查对象的基本信息4 l 图目录 图l 苏州市2 0 0 1 年2 0 0 7 年商品住宅与经济适用住房竣工面积3 6 图2 苏州市2 0 0 1 年2 0 0 7 年经济适用住房竣工面积与商品房竣工面积比3 6 图3 申请住房保障的原因4 2 图4 购经济适用房和租廉租住房的选择4 3 图5 经济适用住房面积选择。4 3 图6 经济适用房户型选择。4 4 图7 经济适用住房的价格定位4 4 图8 经济适用住房选址4 5 图9 经济适用房交通便利的重要性4 5 图l o 住房装修程度4 5 图l l 对公共住房政策的了解程度4 6 图1 2 苏州市公共住房供给模式。5 6 图1 3 苏州市住房保障政策实施主体模式。5 7 8 第一章绪论 一、研究背景、研究动机与研究目的 ( 一)研究背景 “住有所居 已经成为广大人民群众最关心的民生问题之一。党的十七大提 出，“必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，推 进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义，努力使全 体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社 会。1 住房问题是我国目前广大人民群众最关心、最直接、最现实的民生问题 之一。它是针对中低收入阶层和政府所关注的特殊社会群体的住房，在一定程度 上体现了社会公平，保证了社会的稳定发展。建立和完善公共住房政策，是关系 到人民群众安居乐业的切身利益，意义十分重大。 温家宝总理在十一届全国人大一次会议上指出要抓紧建立住房保障体系。政 府将更加重视住房保障工作。政府有责任进一步建立健全经济适用住房、廉租住 房制度，逐步改善中低收入住房困难家庭的住房问题。2 0 0 6 年建设部等相关单 位对我国公共住房保障体系进行了一系列专题调研，形成了构建多层次住房保障 体系的专题报告。报告提出了主要针对中等偏下和低收入住房困难家庭的一系列 制度安排和政策措施，进一步建立健全了全国城市廉租住房制度、改善和规范了 经济适用住房制度，逐步改善其他困难群体的居住条件。公共住房保障制度是房 地产市场的稳定剂，它能够弥补市场调节机制的不足，维护社会的安定，促进社 会和经济稳步发展。近几年来，我国房地产市场发展迅猛，房价飞速提升，这给 我国的公共住房保障工作提出了更高的要求。 苏州市从1 9 7 9 年开始通过建造解困房小区解决高龄结婚户、回城知青户等 1 中国共产党第十七次全国代表大会文件汇编，人民出版社，2 0 0 7 年，第3 6 页 9 住房困难。1 9 9 0 年开始实施安居工程，2 0 0 0 年开始实施廉租住房制度，2 0 0 5 年 开始实施经济适用住房制度，2 0 0 8 年对人均住房面积在l8 平方米以下的中低收 入家庭实施经济适用住房、廉租住房、购房补贴、租赁补贴、租金减免等形式的 住房保障政策。住房保障政策的完善是有目共睹的，但在实施过程中也暴露了一 系列的问题，住房保障部门的协调配合机制不够完善，住房供应模式不够健全， 保障覆盖面不够宽，公共住房的质量不够高，后期管理落后等问题逐步显现，住 房保障工作有必要向更深更广的方向发展，切实提高中低收入家庭的住房水平。 ( 二)研究动机 在住房方面的生存、消费和投资需求是经济发展和社会进步的巨大动力源， 稳定的住房通常能够加强居民对国家或者所在城市的安全感和归属感。对促进经 济发展，增强社会稳定具有重要作用。因此，加强公共住房建设，促进建设和谐 社会，提高全民居住水平不仅是保持社会稳定的基础也是经济快速发展的需要。 公共住房政策既涉及经济政策，又涉及社会政策，无论在中国还是在国外， 对政府公共住房政策的系统研究都比较缺乏。公共住房保障是社会保障制度的重 要组成部分，对促进住房制度的改革、住房市场的发展有着不可估量的作用。公 共住房问题实质上是中低收入阶层及政府所关注的特殊群体的住房问题，希望通 过此次研究分析，引起苏州市政府和社会各界对中低收入阶层和特殊群体居住问 题的关注，对苏州市政府制定公共住房政策具有重要的现实意义。 ( 三)研究目的 本文通过借鉴国内外公共住房政策，从完善公共住房模式的角度，对苏州市 现行公共住房模式进行政策分析，对苏州市公共住房政策存在的问题及其原因进 行探讨，以期构建苏州市公共住房模式，完善公共住房政策体系，最终全面提高 苏州市解决中低收入家庭住房问题的能力。 公共住房是为了实现社会公平，保障中低收入阶层的居住权，通过政府直接 1 0 建造或者补贴建造的向中低收入家庭提供的住房。公共住房政策是政府对公共住 房的供应、需求和流通进行干预和调节的措施。 本文的研究目是构建苏州市公共住房模式。通过对国外典型国家在不同时期 的公共住房政策的分析与比较，总结发达国家解决中低收入阶层住房问题的经验 和手段，并结合对苏州市公共住房政策和存在问题的分析，构建苏州多层次、多 途径的公共住房模式。 二、研究方法 本文主要采用文献研究法、问卷调查法和深入访谈法。通过对公共住房保障 对象的调查，结合目前苏州市公共住房保障政策，在借鉴中外公共住房模式基础 上，本文分析了苏州市公共住房供给模式存在问题及其原因。本文资料来源于苏 州市房产管理局2 0 0 1 年至2 0 0 9 年公共住房保障工作相关数据，以及抽样调查和 访谈调查资料。 ( 一)文献研究法 所谓文献研究法也称为间接资料收集法，通过收集与研究相关的各种文献资 料，选取其中对研究有价值的信息进行整理和梳理。在本次研究过程中，笔者查 阅了国内外研究成果，主要包括公共住房保障政策、法规、统计数据以及相关学 术研究的资料，将实践分析结果与所收集的理论研究成果相结合。其中，公共住 房政策为2 0 0 1 年至2 0 0 9 年苏州市出台的相关政策，引用数据为2 0 0 1 年至2 0 0 9 年苏州市房产管理局房改办、住房保障中心内部资料。 ( 二)问卷调查法 问卷调查法是以书面提问的方式调查社会信息的方法。其主要形式是事先设 计好一份问题表格，用来测量研究者想了解到的被调查者的特征、行为、想法以 及态度等资料。通过“问卷调查法 收集来自于社会各类典型样本数据，形成此 1 1 次研究的基础数据支撑，在这些数据基础上应用分类汇总的方式对其进行统计分 析，形成定量分析的主要依据。 本次调查问卷分为基本信息、主要问题两大部分，总共1 9 项问题。其中基 本信息包括年龄、家庭成员人数、住房情况、收入情况等问题，主要问题包括对 经济适用住房、廉租住房保障的想法和诉求等问题。 调查实施时间是2 0 1 0 年1 月9 日，地点是苏州市经济适用住房公开摇号现 场，共发放了调查问卷5 0 0 份，回收有效问卷3 7 8 份，有效回收率为7 5 6 ，通 过对问卷基础数据信息的统计和分析，对苏州市住房保障对象的想法和诉求加深 了理解与认识。 ( 三)深度访谈法 笔者走访了苏州市相城区龙锦新村和高新区马浜花园，对这两个小区作了仔 细观察，并通过与居住户成员的交谈收集了具体资料，笔者在苏州市经济适用住 房摇号现场采访了等待解决住房的市民，了解了他们的家庭情况和居住要求。在 访谈中以事先设计好的访谈提纲为框架，对访谈对象做了半结构式访谈。通过实 地调查，不仅获得了保障对象对公共住房保障的反应，也了解了保障对象对公共 住房的期望，这些对苏州市公共住房模式的政策分析提供了第一手资料。 这样，通过理论分析和实践调查，结合国内外的研究成果，为苏州市公共住 房模式的政策分析提供了比较可靠的基础数据。 三、研究文献综述 姚玲珍在中国公共住房政策模式研究一文中对中国公共住房政策模式进 行了专题研究。公共住房是为了解决中低收入阶层居民的居住问题，由政府直接 投资建造或由政府以一定方式对建房机构提供补助、由建房机构建设，并以较低 价格或租金向中低收入家庭进行出售或出租的住房。 通过对主要发达国家公共住房政策的比较分析，姚玲珍认为发达国家大多采 1 2 取公共住房的形式解决中低收入家庭的住房问题，国外公共住房政策的成功经验 可以总结为政府应作为构建公共住房供应体系的主体，用立法推动公共住房政策 的实施，在实施过程中注意公共住房保障的层次性，并且大力发展住房金融。同 时，她还对保障标准以及住房分类供应体系实施的相关问题进行了研究，她认为 中国在探索解决中低收入家庭住房问题的途径时，必须博采众长，吸取各国的教 训，借鉴各国的经验2 。姚玲珍认为我国公共住房政策在住房制度改革后由完全 福利性向部分福利性转变，由配给制向非配给制转变，由非商品化向商品化、社 会化转变。 徐滇庆在房价与泡沫经济一文中认为，经济适用房的出台过程相当草率， 在理论上先天不足。效率和公平是经济发展的两大目标，经济适用房既不能提高 效率，又有害社会公平。经济适用房政策在其实行过程中显现了一系列问题，扩 大贫富差距，没有真正帮助低收入群体，扰乱了住房市场价格体系，降低了社会 福利，滋生寻租腐败，鼓励弄虚作假，破坏了社会信用，不利于建立有效地社会 救助系统。推行经济适用房混淆了政府在经济市场发展中的作用，政府应该规范 房地产市场的竞争规则，防止房地产市场垄断，遏制房地产市场中的过度投机行 为，将房价增速控制在合理范围之内，防止出现泡沫经济。政府有责任照顾弱势 群体，但是绝对不应当把社会福利和市场机制混淆在一起，对穷人的照顾应当直 截了当，和市场交换完全分开，政府直接介入房地产的分配实质上是角色混乱3 。 苏州市经济适用住房政策在实行过程中同样遇到了类似问题，但是也有其一定的 优势，合理确定经济适用住房在公共住房保障中的比例是问题的关键。 陆玉龙在共有产权：经济适用房制度创新研究一文中提出住房保障制度 创新的基本思路是：坚持公共财政原则，遵循市场经济规律，运用现代产权法则， 建立“政府与个人共有产权房”制度。“政府与个人共有产权房 制度的基本内 2 姚玲珍：中国公共住房政策模式研究，上海财经大学出版社，2 0 0 3 年。第4 5 页 3 徐滇庆：房价与泡沫经济，机械工业出版社，2 0 0 6 年8 月，第3 0 5 - - - 3 2 6 页 1 3 核是，政府用于补贴中低收入家庭购房的财政支出( 包括减免土地出让收益) 凝 固在所购房屋上而不是购房主体上，一旦购房主体“脱贫致富 ，政府很容易收 回原始投资，并获得相应比例的投资收益。“政府与个人共有产权房 制度的具 体形式是，凡由政府提供补贴的住房，均由政府和购房人按出资比例共同拥有住 房产权，在房屋所有权证上增加政府( 或其授权的住房保障机构) 作为产权 人之一，并标明两者的产权比例4 ，苏州市在2 0 0 7 年开始实行共有产权型经济适 用住房政策，对于政府来说，这项政策更有利于对公共住房的管理，对于中低收 入家庭来说，减轻了他们的经济压力。 汉纳等、马尔佩齐和梅奥在美国和德国的经验对比：补贴住宅项目低效率 的原因一文中认为，政府常通过采用补贴、管制、税收等手段来干预住房市场， 他们通过考察这些干预如何影响价格和相应的现值，来分析每一项政策干预手段 的效果5 。加尔斯特在从市场和空间的角度对需求方和供给方的住房政策进行 比较一文中认为，由于住宅市场具有有效并敏捷的反应能力，直接补贴需求方 的方式比补贴供给方的方式更有效。6 苏州市在实行租赁补贴政策外，开创性的 实行了购房补贴政策，虽然它的实行存在一系列问题，但是作为公共住房政策的 补充，为多元化保障居民住房也起到一定的作用。 四、理论基础与相关概念探讨 ( 一)公共住房模式的理论基础 1 公共住房的双重属性 公共住房具有双重属性。公共住房具有双重属性。从经济角度看，公共住房 具有“特殊”商品的属性；从社会角度来看，公共住房具有社会保障的属性，它 陆玉龙：共有产权：经济适用房制度创新研究，中国房地信息，2 0 0 5 年第9 期，第1 8 2 1 页。 5 m a y o ，s i c ( 1 9 8 6 ) “s o u r c e so f i n e f f i c i e n c yi ns u b s i d i z e dh o u s i n gp r o g r a m s ：ac a ) m p s r i s o no f u s a n dg e l n a n e x p e r i e n c e ”，j o u r n a lo fu r b a ne c o n o m i c s2 0 6 g a l s t e r ，g ( 1 9 9 7 ) ，“c o m p a r i n gd e m a n ds i d ea n ds u p p l y - s i d eh o u s i n gp o l i c i e s ：m a r k e ta n ds p a t i a l p e r s p e c t i v e s ”， h o u s i n gs t u d i e s12 1 4 是政府为了解决中低收入家庭的居住问题，由政府直接投资建造或以某种方式对 建房机构提供补助，以较低价格或租金对特定家庭进行出售或出租的住房。但不 可否认，即使是发达国家仍然存在买不起适合其居住的房子的家庭，中低收入家 庭难以依靠市场机制来解决自身的住房问题，发达国家虽然主张自由竞争，市场 调节，但在解决中低收入家庭的住房问题上，却普遍进行直接或间接的干预。 2 公平正义理论 西方国家很多学者认为，政府应该注重住房公平分配，通过对中低收入阶层 的补助，缩小他们与其他阶层在居住水平上的差距，使他们能达到政府规定的住 房水准。例如，美国哈佛大学哲学教授罗尔斯在其公平正义理论中提出了“公平、 正义 原则：“将社会及经济的不平等加以特别安排，以便使处于劣势者能获得 最大的利益，并且使所有的人能获得平等的机会。7 布鲁斯黑登提出运用“垂 直公平 和“水平公平”理论来共同评价各国政策、计划的基本目标和内容特征 8 。垂直公平是指各家庭从计划中获得的收入分配程度不同。垂直公平的积极计 划是使低收入家庭获得额外的好处，消极计划是使富裕的家庭获得额外好处，而 中立的计划是各阶层的受益相同；水平公平是指家庭收入分配在计划中受到平等 对待。 2 0 0 5 年2 月1 9 日，胡锦涛同志指出：“我们所要建设的社会主义和谐社会 应该是民主法制、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相 处的社会”9 。从胡锦涛同志关于社会主义和谐社会的表述来看社会的公平正义 是构建和谐社会的一个极其重要的规定和内容。 7 常若云：罗尔斯公平正义理论对我国构建和谐社会的启示，中共郑州市委党校学报，2 0 0 6 年第6 期 8 姚玲珍： ，上海财经大学出版社，2 0 0 3 年版，第1 3 页 1 6 模、家庭特征和已有资产及其居住状况为主要依据，形成分配和轮候排队系统。 这一过程远远比居民到市场上购置商品房或者自行建房复杂。 ( 5 ) 价格的低廉性。公共住房既包括低于市场价格出售获得有限产权的政府投 资或补贴建设的住房，也包括以低于市场租金出租的政府投资和补贴的住房。因 此，从价格机制看，公共住房是指低于市场价格租售的住房，其差价主要源于政 府在土地供应、房租和税收等方面的政策性补贴。 2 公共住房模式 公共住房模式即公共住房保障的方式。从住房的所有权来看，目前我国公共 住房模式主要分为经济适用住房和廉租住房保障方式。 ( 1 ) 经济适用住房 经济适用住房是通过向生产者实施免收土地出让金、税费减免以及利润率限 制等措施，向中低收入居民提供的低价位商品房，也就是说由政府提供若干优惠 政策，面向中低收入家庭的微利商品房。经济适用住房具有商品交换和社会保障 双重性质，在满足中、低收入居民住房需求时，并不是无偿地分配，而是作为商 品，需要入住者支付建造、维修和管理住房的等量货币。经济适用住房又与普通 商品房不同，它在建造和销售过程中得到政府的各种优惠和税费减免，按国家有 关住宅设计标准建造的低成本住宅，从而具备了社会保障性质。其主要特征是“经 济”与“适用 。所谓“经济 ，是指低成本、微利价，住房的价格从整体上说应 该定位于让老百姓通过住房金融的支持能够买得起；低成本是指建设成本要控制 好，政府给予一定的优惠、减免政策，是要让中低收入家庭通过金融支持能够买 得起；所谓“适用”，是指按住宅设计与建设标准上强调住房的使用功能可以满 足目前居民家庭生活的基本需求，要有住房质量保证，包括工程质量、功能质量、 环境质量和售后服务质量等，研究和拓展适用性是启动中低收入家庭住房消费的 关键。经济适用住房是在国家实施安居工程基础上发展起来的，两者都是为解决 中低收入家庭住房而建设的普通住宅，所不同的是安居工程以成本价出售，重点 是解决中低收入家庭中的住房困难户，经济适用住房以微利价出售给广大的中低 1 7 收入家庭。 针对近几年经济适用住房实施过程中出现的问题，中央和地方政府都相继出 台了相关政策对经济适用房从供应对象、套型及购买者准入条件等方面进行有针 对性地调控。 2 0 0 7 年1 1 月1 9 日，建设部等国家有关部门联合发布了经济适用住房管 理办法1 1 。办法中规定：“经济适用住房制度是解决城市低收入家庭住房困 难政策体系的组成部分，经济适用住房供应对象要与廉租住房保障对象相衔接 。 由于地区经济发展水平及人民生活水平存在较大的差异，国家政府部门要求各地 区根据当地的实际情况，制定经济适用住房购买者准入条件的政策细则。2 0 0 3 年后，土地拍卖成为地方政府财政收入的重要部分，在巨大利益的驱动下，经济 适用住房的供应量逐步减少。2 0 0 5 年经济适用住房占商品房住宅投资额的比例 下降至不足5 ，导致中低收入家庭支付能力的住房供应严重不足。市场上的商 品房价格又飞速上涨，社会矛盾日益突出，由于我国尚未建立严格的个人收入查 询系统和个人诚信系统，在利益的驱动下，开发商协助一些购买者私开证明，共 同造假，骗取购买资格。 2 0 0 7 年8 月7 日国务院出台的关于解决城市低收入家庭住房困难的若干 意见( “2 4 号文 ) 中政府将经济适用住房的面积限定为“6 0 平方米左右 。为 了解决经济适用住房在套型上的失控问题，中央政府不断用政策进行调控，并且 取得了一些成效，但这一问题仍普遍存在。有些地区以平均面积进行控制，导致 部分经济适用房户型过大，甚至出现了跃层式或别墅，一些企事业单位甚至政府 占用经济适用住房的建设指标为职工谋取福利。 自1 9 9 3 年朱铬基总理提出进行安居工程建设以来，随着全国房地产的蓬勃 发展，各级政府对解决中低收入群众的住房问题非常重视，把加快经济适用住房 建设、加速解决中低收入者住房问题提上政府的重要日程。但是，政府的建设的 经济适用房由于受到土地供应的限制，一般都建在郊区，远离城市中心地段，市 1 建设部等：经济适用住房管理办法 ，建住房 2 0 0 7 2 5 8 号，2 0 0 7 年1 1 月9 日 1 8 政基础、配套设施不足给广大中低收入家庭的生活带来很大不便，特别是在交通、 生活、教育、医疗等方面，一些超大规模的经济适用住房社区，管理机构的错综 复杂和配套设施水平的欠缺，给小区居民生活带来诸多不便。周边学校教育质量 不高，医院设施简陋，交通出行不便，缺乏娱乐休闲设施，影响居民的生活质量。 ( 2 ) 廉租住房政策 廉租住房供应体系是政府为解决最低收入且住房条件极差家庭的住房问题 而设立的一项福利性住房分配制度。它是由政府控制租金标准，以租赁形式向城 市最低收入家庭提供的住房。它与最低生活保障制度和最低工资制度紧密联系， 是一种福利公共住房供给制度，是以政府负责、财政资金投入为主、社会共同实 施的救助性制度。政府对廉租住房的支持，包括提供住房建设资金和对租金不足 的补贴。在我国现阶段，廉租住房供应的主要特点是： 一是实物性与货币性相结合。2 0 0 7 年8 月7 日，国务院出台的关于解决 城市低收入家庭住房困难的若干意见中规定：城市廉租住房保障实行货币补贴 和实物配租等方式相结合，主要通过发放租赁补贴，增强低收入家庭在市场上承 租住房的能力；单位面积租赁住房补贴标准，按照市场平均租金与廉租住房租金 标准的差额计算控。城镇最低收入家庭廉租住房管理办法中第七条规定：廉租 住房租金标准由维修费、管理费二项因素构成1 3 。在2 0 0 7 年8 月7 日出台的关 于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见中要求：新建廉租住房套型建筑面 积控制在5 0 平方米以内1 4 。 二是资金来源。城镇最低收入家庭廉租住房管理办法第八条中规定：城 镇最低收入家庭廉租住房资金的来源，实行财政预算安排为主、多种渠道筹措的 原则，主要包括：市、县财政预算安排的资金，住房公积金增值收益中按规定提 取的城市廉租房补充资金，社会捐赠的资金等。2 0 0 6 年5 月2 4 日，国务院办公 厅发布的关于调整住房供应结构稳定住房价格意见要求将土地出让净收益的 一定比例用于廉租住房建设。关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见 1 2 国发( 2 0 0 7 12 4 号，关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见，2 0 0 7 年8 月7 日 ”建设部令第1 2 0 号，城镇最低收入家庭廉租住房管理办法，2 0 0 4 年3 月1 日。 “国发( 2 0 0 7 ) 2 4 号，关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见，2 0 0 7 年8 月7 日 1 9 中将土地出让净收益用于廉租住房保障资金的比例作了严格规定。 三是退出机制。城镇最低收入家庭廉租住房管理办法第十九条规定：享 受廉租房保障的承租人有下列行为之一的，由房地产行政主管部门收回其承租的 廉租房，或者停止发放租赁补贴，或者停止租金核减：一是将承租的廉租房转借、 转租的，二是擅自改变房屋用途的，三是连续6 个月以上未在廉租房居住的垢。 2 0 0 5 年7 月7 日，建设部和民政部发布的城镇最低收入家庭廉租房申请、审 核及退出管理法中对于退出准则增加了三条规定：未如实申报家庭收入、家 庭人口及住房状况的：家庭人均收入连续一年以上超出当地廉租住房政策确定 的收入标准的；因家庭人数减少或住房面积增加，人均住房面积超出当地廉租 房政策确定的住房标准的1 6 。 从1 9 9 9 年建设部城镇廉租房管理办法出台到现在己经历了近l o 年时间， 廉租住房制度在部分大城市得到了一定程度的推进，但是从廉租住房制度在各个 城市的发展来看，几乎每一个推行廉租住房的城市都是困难重重，举步维艰。在 住房房源问题、资金来源问题、收入划分标准问题、对象界定等问题中仍有待进 一步的解决。 ( 三)住房政策与公共住房政策 住房政策是指政府在一定的社会、经济和政治形势下，为改善住宅的数量、 质量、价格以及所有权和使用权状况，为适应不同时期的住房需求和住房供应模 式而设计的干预措施，是由政府对市场经济进行干预以解决住房问题所采用的行 政的、经济的、法律的手段的综合1 7 。住房政策的主要内涵包括住宅的数量、质 量、价格和所有权与使用权。住房政策一般包括目标、内容、结构和程序四个方 面，是针对一定预期目标而有计划的制定和执行的政策。从与住房市场的关系来 看，住房政策是国家对住房市场的调节和干预。调节和干预既包括更有效利用资 源的市场平衡政策和对住房资源的再分配政策。 1 5 建设部令第1 2 0 号，城镇最低收入家庭廉租住房管理办法，2 0 0 4 年3 月1 日。 “建住房 2 0 0 5 1 2 2 号，城镇最低收入家庭廉租房申请、审核及退 j j 管理法。2 0 0 5 年7 月7 日。 曾振良等：房地产经济学通论 ( 第一版) ，北京大学出版社，2 0 0 3 年。第5 2 5 页 2 0 一般来说，对于能够通过住房市场这只“看不见的手 自发调节的住房问题， 政府制定的住房政策很少，一般由市场调节。而对于那些通过“看不见的手”不 能解决的住房问题，也就是住房消费支付能力较差的中、低收入阶层的住房问题， 政府出于经济和社会责任，就必须制定相应的公共住房政策去帮助他们解决住房 问题。例如，瑞典政府在1 9 6 7 年的法案中提出了“以合理的价格向全民提供有 益健康的、宽敞的、设计合理和设备齐全的住房，在1 9 7 4 年又补充了“良好的 居住环境、住房租户的参与权、各种住房阶层共处的事例居住社区 1 3 ；英国政 府在