（公共管理专业论文）电子政务效益增进机制研究——以金税工程实践为例.pdf

论文独创性声明 本论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成粜。论文 中除了特别加以标注和致谢的地方外，不包含其他人或其它机构已经发表或 撰写过的研究成果。其键i 司志对本研究的启发和所傲的贡献均已在论文中作 了明确的声明并表示了谢意。 作者签名：签墨嗍掣 论文使用授权声明 本人完全了解复旦大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留 送交论文的复印件，允许论文被查阅和借阅；学校可以公布论文的全部或部分内 容，可以采用影印、缩印或其它复制手段保存论文。保密的论文在解密后遵守此 规定。 作者签名：鳖盘导，币签名： 日期：! i ：! ! 摘要 信息技术和网络技术作为先进的生产力，既推动着国民经济和社会的发展， 也推动着政府改革和管理手段的创新。基于先进“电子”技术的电子政务，从一 开始就是政务变革与信息技术相结合的产物，受到了国内外政府的高度重视，在 我国也形成了一股轰轰烈烈的电子政务热潮。从本质上讲，电子政务是一场政务 变革。从理论上讲，电子政务可以有力的促进政府服务、改善政府管理、提高政 务效率和创造社会价值。然而，不可否认的是，电子政务建设本身是一个涉及面 很广的、复杂的系统政务工程，“时髦工程”、“形象工程”、“死库”、“死网”等现 象已经大量存在。追根溯源，对于电子政务的本质目标和效益机制的认识不足是 根本原因之一。因此，在界定电子政务的本质目标和效益内涵的基础上，对电子 政务效益产生和增进机制的研究具有重要的理论和实践意义。 本文站在单个具体电子政务工程项目的视角，从电子政务的背景、性质、目 标效益内涵研究开始，分析了全球电子政务发展概况和我国电子政务发展概况及 存在的效益问题，并以国家金税工程效益增进实践为例，对我国电子政务的效益 问题及影响因素进行了剖析，最后在总结电子政务效益增进基本机制的基础上， 对如何提高我国电子政务建设效益提出了设想，为今后电子政务建设的微观实践 提供了一些思路和方法。 关键词：电子政务；效益；机制 中图分类号：c 9 3 1 2 a b s t r a c t a st h ea d v a n c e dp m d u c t i v i t y ，i n f o r n l a t i o n 柚dn e 帆o r kt e c l l i l 0 1 0 百e s ，n o to n l y s t i m u l a t e st h ed e v e l o p m e n to fn a t i o n a le c o n o m ya r l ds o c i e t y ，b u ta l s op r 叩e l st h e c r e a t i o no fg o v e m m e n t a lr e f o m la n dm a l l a g e m e n im e t h o d s t h eb g o v e m m e n t ，b a s e d o nm ea d v 印c e d “e l e c t r o n i c t e c l l l l 0 1 0 9 y ，i st h ec o 埘【b i n a t i o no f9 0 v e m m e m a lr e f b m a n dj n 釉尊a t i 9 n ，t e c l l l l o l o g y 矗d mt h ev e r yb e g i l l 血n 吕w l l i c hi sn o w h j g h l ye m p h a s i z e d b 冀m e ：9 0 w ：f n m e n tb o t hd o m e s t i ca i l da b r o a d ，t h eb 0 0 mo fe g o v e m m e n th a sb e e n 蛳、曩n gd o 碑e s t i c a l l yt o o b a s i c a l ly e g o v e m m e n ti sar e v o l u t i o no fg o v 锄m e n t a l a f f h i r s 、t h e o 瞅i c a l l y ，e - g o v e m m e n tc a n 印e e du pt 1 1 eg o v e n m e n “s e r v i c eg r e a t l y ， i m p r o v e 恤eg o ￥e 弭m e n t a lm a n a g 锄e m ，e i l h 锄c et h eg o v e m m t a la 蹴r se 伍c i e n c y a n dc r e a t e 。v a l u e sf o ro u rs o c i e t y h o w e v e r ， i t sn od o u b t 吐1 a te - g o v e n l m e n t c o n s t m c t i o ni t s e l fi sac o m p r e h 锄s i v ea i l de x t c i l s i v e s y s t e m a t i cg o v e m m e n t a l e n 百n e e r i n 吕p h e n o m e n as u c ha s “f a s h i o ne n g i n e e r i n g ”，“i m a g ee n 百n e e r i n g ，“d e a d d a t a b a s e ”， d e a dn e t w o r k ”a r e 血e x i s t e n c ew i d e iy t h c eb a c kt oi t sr e a s o n ，t h ei a c k o fl m o w l e d g ef o rm et a r g e t 蛆de 行b c t i v e n e s sm e c h a n i s mo fb - 9 0 v e m m e n ti so n eo f t 1 1 em o s te s s t i a lo n e t h e r e f o r c ，o n 也eb a s i so fi d e n t i 矗c a t i o no fe - g o v e m e n t s t a 赡e t 柚de 位c t i v e l l e s sm e c h a n i s m ，t h er e s e a r c hf o rt h ep r o d u c t i o na n di m p m v e i i l e n t m e c h a n i s mo fe g o v e n m e n te 仃e c t i v e n e s si so f 伊e a ti r n p o r t a n c eb o t hi nt h e o r ya n d p r a c t i c e f r o mt l l ep o i n to fv i e wo fs i n 9 1 eg o v e m m e n te n g i n e e r i n 咖r o j e c t ，m i sa n i c l e g i v e s a 1 1 a n a l y s i s o ft l l eo v e r v i e wo f9 1 0 b a le 9 0 v e m m c n td e v e l o p m e n ta 1 1 dt h e e f r e c t i v e n e s s p r o b l e m s i n e x i s t e n c e ， 仔o mt h e b e g i n n i n g a tt h er e s e a r c ho f e 。g o v e n l i n 锄t sb a c k 孕o u n d ，n a t u r e ，伽苫e te 饿c t i v e n e s s w h a t sm o r e ，t a k i n gt h e n a t i o n a lt a x a t i o ne n 百n e e r i n ge f 传c t i v 锄e s si m p r o v 锄e n t sp r a c t i c ea sa 1 1e x a m p l e ，t h i s a r c i c l ee l a b o r a t e sm ee f r e c t i v e n e s sp r o b l e m sa 1 1 da l lf a c t o r si n f l u e n c m go u rn a t i o n a l e 唱o v e m m e m f i i l a l l y ，o nm eb a s i so fm es u m m a r yo fe g o v e r n m 蜘te f r e c t i v e l l e s s - i m p r 0 v e i n e n tp r a c t i c em e c h a l l i s m ，i tb 血1 9 so u ta t e n t a t i v ei d e ao nh o wt oe n h a n c eo u t n a t i o n a lb - g o v e mb e n e f i t ，w h i c hp a v e st h er o a df o rm ef u t n r ee g o v 锄e n t m i c r od r a c t i c e k e yw o r d s ：e g o v e l 。m e n t ；e f 扎c t i v e e s s ；m e c h a i s m c l a s s i n c a t i o nc 0 d e ：c 9 3 1 2 2 1 选题的意义 导论 2 0 世纪9 0 年代初期，美国克林顿政府为了减少预算赤字、增加经济活力， 首次提出了借助信息技术实现电子政务的概念。此后，随着以互联网为核心的信 息通信技术和电子商务的日趋成熟和迅猛发展，政府，作为这个社会信息资源最 大的缔造者和拥有者，纷纷走进了以互联网、政务公开和服务大众等为核心的电 子政务时代。很多国家根据本国实际情况先后制定了各自的电子政务发展规划和 目标。根据联合国经济与社会理事会2 0 0 6 年1 月发布的2 0 0 5 年全球电子政务 准备度报告，1 9 9 6 年，全球只有不到5 0 个政府部门建立了自己的网站：到2 0 0 2 年全球开通了5 万个政府网站；到2 0 0 5 年，有1 7 9 个国家启动了电子政务建设工 程，占联合国成员总数的9 4 。由此可见，电子政务已经迅速列入绝大多数工业 化国家的政治日程。1 电子政务的有效构建引发和推动了政府管理模式的变革、政 府再造、阳光行政、协同政务等推进着行政效率的提高和政府服务质量的提升， 又促进了电子政务的迅猛发展。 另一方面，虽然电子政务作为当代政府变革的创新手段已经得到政府乃至整 个社会的广泛认同，电子政务的决策者和建设者却不得不正视在电子政务建设中 的巨大风险问题。根据t h es t a n d i s hg r o u p 的调查，美国2 0 0 0 年的政府和工业 部门的所有i t 项目，仅2 8 成功，另外2 3 被取消，其余的4 9 部分合格。为此， o e c d 在2 0 0 1 年3 月就专门指出要防范电子政务的“潜在威胁”。联合国在2 0 0 3 年“处于十字路口的电子政务”的报告中还特别强调，经济处于发展中的国家， 电子政务项目失败的概率达6 0 8 0 之高。2 在电子政务日益成为政府管理的热点 和焦点的同时，重复建设、“信息孤岛”、“数字鸿沟”却成为电子政务建设过程中 普遍存在的问题，所谓“i t 黑洞”、“泥潭”、“烟囱”现象已经演奏出信息化建设 的不和谐音符。早在2 0 0 2 年国内就有学者就提出了“留心电子政务又成互联网泡 沫”的警告3 ，电子政务的效益问题越来越受到人们的高度关注。 从国内外电子政务的发展过程来看，电子政务仍是一个不断丰富和发展的概 念，电子政务的建设是在不断探索中推进和完善的。电子政务的效益是什么、体 现在哪里、如何对其进行评估、如何提高电子政务的效益等等开始成为电子政务 1 王保平电子政务普遍列入各国政治日程人民邮电报，2 0 0 6 21 5 2 陈琦电子政务需要什么样的绩效评估? ( 一) a 灯公共知识库 h n p ：w w w a m t e a 札。吲s t a l i c 7 7 3 8 8 m t i l l l ，2 0 0 5 1 28 3 李广乾提高电子政务效益的经验与做法电子政务工程服务网 h t t p ：，w w 砒e d 撕n a g o u c o 州e c h i n a g o v ，y 肌j i u ，2 0 0 5 1 0 - 1 卅4 1 7 4s h 州，2 0 0 5 1 01 7 领域的一个讨论热点。对电子政务效益问题的认识关乎电子政务建设的意义和发 展方向，是对信息化技术潮流推动的电子政务建设的反思。目前“电子是手段、 政务是目标”已成为共识，有意义的电子政务必然是服务于政务的，即应具有政 务意义上的效益，但政务意义上的效益是如何通过电子政务建设产生出来的昵， 电子政务建设“为什么会”和“是如何”推动政府职能转变、流程重组等的变革 呢? 电子政务建设是一个持续综合改进的过程，它由不同时期和不同的一个个具 体的电子政务工程项目所组成。本文选择了从微观层面电子政务工程项目效益 的视角，以电子政务建设方面的成功典范国家金税工程建设实践为案例，对电 子政务效益的增进机制进行研究，既有助于对电子政务效益各相关问题的进一步 认识和研究，又可以为建设有效益的电子政务工程项目实践提供参考和借鉴。 2 基本概念的界定 本文的研究以电子政务效益增进机制为核心，由于分析的需要，对若干基本 概念有必要重新给定符合本文精神的定义。 一、效益 效益、效率和绩效是经常出现在一起、相互关联和容易引起混淆的概念。将 三者放在一起分别加以区别和联系，可以更好的说明效益本身的概念范围。 一般认为，绩效包括经济、效率和效益三个方面，即通常所说的“三e ”标 准( e c o n o t i ) 扎e f f i c i e n c 孔e f f e c t i v e n e s s ) 。英国财政部对“三e ”的晃定如下： “经济指输入成本的降低程度。在实践中，它通常以低成本投入而获得的金钱 节省为量度，如通过市场检验或使用较低等投入( 如用二等邮票代替一等邮票) 而获得的成本降低。效率一种活动或一个组织的产出及其投入之间的关系。最 常用的效率测定的概念是劳动生产率及单位成本。效益指产出对最终目标所做 贡献的大小。”。按照英国审计委员会的进一步定义，产出是“利用已有的资源或 实际提供给公众的服务”，结果是“对于使用者来说，这种服务的最终价值或者利 益和迎合使用者需要或实现它的根本目的”，效率涉及的是输入与产出的比率关 系，效益涉及的是产出结果与工作目标的关系。4 随着社会生产率的快速提高，效益问题在当今社会得到了越来越多的关注， 政府部门也越来越关注产出和结果，服务、质量、顾客( 公众) 满意度等已经成 为当今最流行的话题。 本文对效益概念的界定，与国际上流行的观点在基本要义上是相同的：对效 益相关问题的关注和研究，也符合当今社会的基本发展潮流。从效益的概念也可 4 卓越公共部门绩效评估中国人民大学出版社，2 0 0 4 1 12 6 4 以看出，本文将研究放在效益，而不去关注投入成本，是因为效益问题显得更急 迫，效益问题解决了，成本投入才有意义，并且成本更多关系到实施方法的技术 层面。 二、电子政务与电子政务系统 1 、电子政务 关于电子政务的概念，目前有多种多样的相关提法，如政府办公自动化、电 子政府、政府信息化、数字政府等。这些提法从不同的角度揭示了电子政务的概 念与特征。电子政务一词是相对于电子商务而言的，是快速发展的现代电子信息 技术与政府管理和公共服务相互结合的必然产物。 目前电子政务尚无明确的定义，因为电子政务的概念和内涵还在不断深化和 拓展。从字面上来理解，政务是指与国家政权有关的所有公共性事务。它除了包 括政府行政机关的行政事务以外，还包括立法、司法部门、政党、社会团体以及 其他各种公共组织的管理事务，如检察事务、审计事务、党委事务等。电子政务 真正作为一个独立的概念出现，是在计算机网络技术相对普及之后。计算机网络 技术的出现使大量政务信息的实时共享具备了技术条件，从而使传统的政务开展 方式发生了根本变化。从这个意义上说，电子政务的物质基础是现代网络通讯与 计算机技术等信息技术。因此，所谓电子政务，就是应用现代电子信息技术和公 共管理理论，对传统政务进行持续不断地革新，以开展高效、公开的政府服务。 具体地说，电子政务就是政府机构运用现代网络通讯与计算机技术等信息技 术，将其内部和外部的管理和服务职能进行无缝集成，在政府机构精简、，工作流 程优化、政府资源整合、政府部门重组之后，通过政府网站将大量频繁的行政管 理和日常事务按照设定的程序在网上实施，从而打破时间、空间以及部门分割的 制约，全方位地为社会以及自身提供一体化的规范、高效、优质、透明、符合国 际惯例的管理和服务。5 2 、电子政务系统 电子政务系统与电子政务是非常容易混淆的两个概念。我们经常看见很多文 章将其混为一谈。 本文认为电子政务与一般政务的区别在于电子政务是基于“电子”的政务， 电子政务的物质基础是现代网络通讯与计算机技术等信息技术，这种信息技术的 物质基础通常是以电子政务系统的形式出现的，也就说为具体的电子政务目标量 身定做的电子政务系统。因此，通常在谈到电子政务建设时，在确定目标之后首 先做得就是开发一套相适应和匹配的电子政务系统。 三、电子政务效益 5 金江军电子政务导论北京大学出版社，2 0 0 31 29 1 0 虽然关于电子政务的效益问题的关注和讨论越来越多，但关于电子政务效益 的概念却一直未有统一明确的定义。 本文从效益的本源意义出发，认为电子政务的效益是指电子政务的最终产出 对电子政务目标的贡献，也就是电子政务目标的实现程度，而电子政务的产出则 是非常丰富宽泛的内容，它包括伴随着目标的实现过程而生产出来的政务信息系 统、服务、流程、机制等等。电子政务的根本目标是基于信息技术的政务变革， 因此可以说电子政务效益是电子政务的各项产出对具体政务变革目标的综合贡献 程度。 联合国在2 0 0 3 年发布的关于全球电子政府发展状况的调查报告处于十字路 口的电子政务中，把电子政务划分为了三类：第一类，浪费的电子政务，即： “有投入、无产出”；第二类，无目标的电子政务，即“有产出、无效益”；第三 类，有意义的电子政务，即“有产出，有效益”。6 由此可以得出本文对于电子政务效益的理解与联合国的理解在本源意义上是 相通的。 3 现有研究成果综述 随着电子政务效益问题成为我国电子政务建设中的热点和焦点问题，目前国 内从不同角度有关电子政务效益相关问题的探讨文章很多，但大都比较零散，比 较系统和专门的概念论述和方法研究的文献非常少。较具相关性的研究有： 在中国信息协会“信息化论坛”研究报告让电子政务更有效益中，与会 专家们提出电子政务的效益体现在五个方面7 ：一是提高政府监管质量；二是推进 政务公开，促进廉政、勤政，推进政务改革；三是推进政府信息的向公众开放； 四是创造服务型政府；五是提高政府办公效率和改善国家的资源管理。在如何提 高电子政务效益方面，该研究报告提出：一、电子政务的效益始于正确的观念， 具体包括电子政务是一项长久的业务、必须有持久的动力机制、以用户的价值观 来判断一切、让新业务扎根；二、电子政务的效益来自精心的设计，具体包括信 息系统的应用是一种再设计、“想的要大、起步要小、扩展要快”、学习企业家的 意识、学会饶过困难；三、认真做好电子政务效益评测，具体包括按照用户的价 值观进行评测、再方案设计开始之先就应设计评测标准、重视成本核算以及防止 财务腐败。 6 “w o r l dp u b l 】cs e c t o rr e 口o n ：e - g o v e m m e n ta tl h ec r o s s r o a ds ， 联台国网站 h t 【p ：w w w u n o r 昏，p u b “w h 砒e w ，e 0 3 3 6 6 m 廿n 7 胡小明冲国信息协会“信息化论坛”研究报告：让电子政务更有效益 h 仕p ：w w 砒c 蛆o r g c n ，c “a m e ，w 、v w ，m e e t n g a n g 对l o u ，h u _ x i a o - m i n gd o c 胡小明在电子政务：怎样提高建设效益? 一文中提出8 ：电子政务的效益 包括社会效益和经济效益，并就如何提高效益给出了要找准最终用户、理解用户 的价值观、技术为目标所用、不选择过于复杂的大型项目、寻求测量效率的好方 法五条建议。 在日本学者白井均、城野敬子、石井恭子、永田祜一著的电子政府中， 对国外电子政府较成熟国家的经验进行了比较，并总结出电子政府构筑成功的十 大条件有9 ：强有力的领导、包括地方自治体在内的电子政府构筑、官民合作关系、 民间经营管理方法的运用、推进构筑电子政府的法律基础、推进技术开发、确保 资金、引入行政评价制度进行客观评价、确保安全舒适的信息环境、提供任何人 都可以享受的服务。 李广乾在提高电子政务效益的经验与做法一文中提出了四项具体措施”： 一是要加强电子政务的总体设计；二是运用市场机制鼓励社会各方资本参与电子 政务和信息化的建设，减轻政府财政压力；三是探索有效的电子政务提供方式； 四是积极开展部门的信息服务。 在日前举行的2 0 0 3 年首届中国电子政务应用年会上，赛迪电子政务研究所所 长孙国锋表示：对于电子政务应用绩效的评估必须注重目标、结果、需求导向三 个基本原则。目标导向指考察电子政务应用绩效，必须紧密结合不同时间阶段、 不同政府性质、不同政府级别所追求的不同目标。结果导向指注重电子政务的应 用情况，重点从结果的角度来衡量电子政务成熟程度。需求导向指考察电子政务 应用绩效，必须考虑电子政务服务对象对当前电子政务的反应情况，重点考虑社 会公众的满意程度。根据以上基本原则，可以从公众需求、服务应用、基础环境、 政府变革四个方面来考察电子政务应用绩效。“ 上述研究成果有些集中在关于电子政务效益内容的般性描述和提高电子政 务效益或构筑成功电子政务需要关注的几个宏观要素，有些更关注横向比较上的 电子政务成熟度，有些则从如何建设电子政务系统角度来讨论，带有明显的技术 主导色彩，而在从电子政务变革过程的微观视角来研究电子政务效益的产生和增 进机制，目前尚无深入的研究文献。本文试图在微观层面上对单个具体电子政务 工程项目效益增进机制做出分析并在此基础上提出了提高我国电子政务建设效 益的途径。 8 胡小明电子政务：怎样提高建设效益企业信息化网 h 却：肌唧w 3 7 2 6 c n a n i d “d e t a i l a 印? a r d c k i d = 5 4 9 5 ，2 0 0 473 0 9 日】白井均，城野敬子，石井恭子，永田祜一著，陈云，蒋昌建译电子政府上海人民出版社，2 0 0 4 4 ：1 3 4 1 8 8 ”李广乾提高电子政务效益的经验与做法电子政务工程服务网 h t t p ：w w 砒e c h i n a g o u c o r l l ，e c h i “a g o “y 锄j i 以0 0 5 - 1 0 - 1 似1 7 4 s h 蛐1 ，2 0 0 51 0 1 7 “分析：电子政务应用绩效哪里来中国云南电子政务门户网站 h t f p 。w w 砒”g o v c n y l l n n 甜，c h j n a ，7 2 6 3 3 7 5 5 3 1 0 7 5 1 7 “2 0 0 3 1 2 1 7 ，1 0 8 4 3 仃n l ，2 0 0 31 21 7 本文的基本假设和主要观点 本文的研究基于以下两个基本假设： 假设1 ：基于政府部门对其社会管理职能有效履行的追求，政府部门必须随 着社会的发展变化不断调整和变革其社会职能的内容和履行方式。 假设2 ：政府部门履行社会管理职能时以最小的成本获取最大的收益为目标， 政府部门在变革社会管理职能及其履行手段时必然有着同样的效率要求。 在这两个基本前提假设之下，本文论证和分析了如下五个主要观点：第一， 政务变革目标是电子政务效益的决定性因素，电子政务建设正是通过这种对具体 政务变革目标的追求过程，推动了政务变革。理论上说电子政务可以促进政府职 能转变、政务管理模式的刨新和变革、打造服务型政府、实现协同政务等等，为 政务变革创造了种种可能性，但落实到每个真实政府部门每项具体的电子政务建 设的个案实践，如何创建信息技术与政务变革的具体结合点、确定具有意义的电 子政务建设的具体目标是关键中的关键。它回答了我们要做什么的问题，是实施 和推广阶段如何去做的方向性指导，是效益评估的基础性标准，是整个过程中的 决定性因素。电子政务建设正是通过不同阶段朝向同一目标的综合努力，最终成 功实践了政务变革目标。 第二，优质的电子政务系统是电子政务效益得以产生的基础、支撑和引源， 但其对电子政务效益的贡献有着明显局限性。 第三，电子政务效益产生于应用，并在应用时对诸多制约因素的突破中不断 得到提高。信息技术的飞跃发展，为政务变革创造了广阔的发展想象空间，提供 了技术层面上的可能性，但从政务变革目标效益的角度出发，其效益产生会受到 许多因素的制约，如政策现状、管理体制、管理制度、具有主观能动性的人的因 素等等，电子政务效益的最终是在对这些制约因素的突破过程中得以不断提升的。 第四，电子政务效益评估和考核通过及时发现差距和作出调整来促进效益提 升，是控制和保障手段。电子政务效益评估只有针对具体电子政务项目和目标才 是具有实践意义的。通过评估对结果现状做出评判，包括是否已经达到了预期的 目标、是否存在新的问题、问题出在哪里、应从什么方面着手做出相应的调整等， 是一个效益增进的过程，也可能是新的政务变革起点，从而实现了电子政务对政 务变革的持续推动。 第五，领导是电子政务效益增进机制中的关键性因素。领导的关键作用体现 在每一个具体的电子政务建设实践的全部过程之中。首先，制定正确、具体、可 行的电子政务目标并决定是否实施是领导的职责和重要的领导决策；其次，电子 政务系统实施过程中组织协调资源和解决问题需要领导的强力支持以及政治智 慧；再次，推行过程中如何和多大程度上突破各种制约因素的影响，更加取决于 领导的决心和力度；最后，按照评估的结果进行调整以及持续不断的推进电子政 务建设也有赖于领导的坚定。 5 本文理论支点和研究方法 一、本文的理论支点 政府代表国家对社会所施加的统治和管理，是通过一定的职能来实现的。政 府的职能具有两重性，划分为政治统治职能和社会管理职能。政府政治统治职能 的实施以社会管理职能的履行为必要条件，同时社会管理职能的有效运营为政治 统治职能提供了合法性的基础。政府只有在社会管理方面做到卓有成效，才能巩 固其政治统治。因此，随着社会的发展变化，政府部门必须做出调整和变革，以 保证其社会管理职能履行的有效性。” 行政权是指对国家意志的执行权，并且特指国家行政机构对社会事务的管理 权力。政府通过行政权的行使来履行社会管理的职能。而行政权的特征之一是以 效率作为首要目标，行政权所追求的是以最小的成本获取最大的效益。”因此，政 府在履行社会管理职能时必然追求最小成本最大效益的目标，政务变革作为其有 效履行社会管理职能的内涵之一同样有着最小成本最大效益的要求。电子政务本 身就是基于“电子”的政务变革，对政府部门而言也有着最小成本最大效益的要 求。 二、本文的研究方法 本文主要采取以案例分析为主的实证研究方法。 作为公共管理的研究，案例分析是值得重视的一个基本研究方法。金税工程 是国家重点建设工程之一，经过多年的不断发展建设，所取得的各项成绩得到了 国务院及国内电子政务领域专家的一致认可，被视为我国电子政务工程的成功典 范，而且金税工程从2 0 0 1 年开通运行以来，效益不断增长。因此本文选择通过这 样一个典型案例的分析，来总结和归纳出一些理论层面上的观点。 为了研究的需要，本文在进行案例分析的过程中，还通过大量文献和数据资 料的查阅和统计来有效的展示和说明电子政务效益增进过程和成效。 6 本文的结构安排 本文由导论、正文和结束语三个部分构成。在导论中，作者提出本文的两个 ”参见孙关宏，胡雨春政治学复旦大学出版社，2 0 0 4 6 ：8 3 8 5 1 3 参见孙关宏，胡雨春政治学复旦大学出版社，2 0 0 4 6 ：7 3 7 5 基本假设和五个重要的观点，认为应该围绕电子政务的目标和及其追求的过程来 讨论电子政务效益增进机制。正文第一章从理论上研究了电子政务的兴起、电子 政务的本质和创新特征以及电子政务目标效益的内涵。第二章先分析了全球电子 政务发展概况和我国电子政务发展概况及存在的效益问题，后通过金税工程效益 增进过程案例分析的启示，总结出我国电子政务效益问题产生的原因和影响因素。 第三章论述了电子政务效益增进的基本机制。第四章在前面研究的基础上提出了 提高我国电子政务建设效益的途径。在最后的结束语中，本文提出了研究的不足 之处和几个有待进一步研究的问题。 0 第一章电子政务与效益 第一节电子政务的兴起 从2 0 世纪中叶发生以来，以计算机、软件、微电子和网络为核心的信息技术 飞速发展，计算机与通信技术的交叉融合，逐年愈来愈猛烈地冲击着全球，将人 类社会带进了前所未有的信息化时代。计算机和信息技术在工业和商业等领域的 得到了相当程度的应用。信息和知识已经构成经济发展和人们社会生活的最重要 的资源和财富：信息、知识、智力及其被物化后形成的信息技术和产品已成为社 会生产力的核心经济要素；以信息技术为核心所形成的信息产业，成为现代产业 群中的支柱产业。信息技术和经济的发展，促进了传统的生产过程和流通过程的 根本改造，从而推动了整个经济结构的优化调整和经济增长方式的根本性转变， 使整个国民经济步入良性循环和科学化、 与此同时，自2 0 世纪7 0 年代开始， 现代化发展的新阶段。“ 由于石油危机以及福利国家负担较重等 因素，西方各国普遍出现了经济衰退，公共财政也因收入减少和福利开支过大等 因素出现了持续的赤字，各国政府都面临着财政紧张的困境；其次，自二次世界 太战以来，由于政府职能的不断扩张，政府的规模也在逐渐扩大，这使得西方各 国政府普遍臃肿和效率低下；再加上科技革命的影响，使得西方各国迫切需要建 立一种适合本国社会、经济发展需要的政府管理模式，开始了一场以新公共管 理”思想为代表的政府管理改革运动。” 在这样的历史条件和背景下，1 9 9 3 年当时的美国副总统戈尔所领导的全国绩 效评估委员会针对行政过程与效率、行政措施与政府服务品质等进行了重新的检 讨，提出了“运用信息技术再造政府”的思想，并首次提出了“e g o v e r n m e n t ” 这一概念。”1 9 9 5 年，加拿大在改造政府的蓝图中，将信息技术看作是在提高政 府公共服务水平的同时大规模削减相关费用的良方。”1 9 9 6 年英国政府发表政府 直通车绿皮书，提出了通过电子手段提供政府服务的计划；新加坡政府在1 9 9 2 年就启动了把新加坡建成智能岛的计划，1 9 9 6 年开始了“新加坡一体”行动等”。 由此，在信息技术冲击和支持下的“政府改造”之风席卷全球。 我国经过二十多年的改革开放，已经从计划经济向市场经济成功转型。市场 “参见王润理电子政务的理论与实践郑州大学出版社，2 0 0 36 ：1 2 ”王新林西方新公共管理及其中国化中山大学学报论丛，2 0 0 5 2 5 ( 3 ) ：4 4 l 小3 ”姚国嚣电子政务原理_ e 京大学出版社，2 0 0 5 3 ：1 4 ”金江军，潘懋电子政务导论北京大学出版社，2 0 0 31 2 ：7 6 ”参见陈云，蒋昌建( 译) 电子政府上海人民出版社，2 0 0 44 ：2 经济的发展要求转变政府职能、建立起一个灵活、高效、廉洁的政府，形成新的 政府管理模式。在经济改革的同时，我国政府也一直逐步的推进着行政体制的改 革，并充分认识到建设电子政务的必要性。1 9 9 7 年4 月1 8 日国务院在深圳召开 首次“全国信息化工作会议”会议，”会上提出并通过的国家信息化“九五”规 划和2 0 1 0 远景目标成为我国信息化建设发展的里程碑。2 0 第二节电子政务的性质 1 电子政务的本质 现代信息技术的快速发展为中西方的这场政府变革带来了新的挈机。电子政 务本身就是现代信息技术发展成果与政府公共管理和社会服务改革相结合的产 物，是一个公共管理和社会服务创新的过程，本质上仍然是一场政府公共管理和 社会服务领域的革命性交革。朱镕基同志曾经明确指出，“电子政务是一场深刻的 革命”。“电子政务是深化机构改革、转变政府职能、提高施政效率的重要保障； 电子政务是在推进国民经济和社会信息化进程中，政府部门率先垂范、身体力行 的必然选择。因而，电子政务的深刻性、艰难性和复杂性超乎一般人的想像。实 际上，电子政务所带来的革命不仅是深远的，同时也是全方位的。国家信息战略 发展研究中心主任熊澄宇认为，“电子政务在一定程度上是通过信息技术这样的先 进生产力来推动生产关系的变革的”。” 电子政务是传统行政管理方式的一场深刻变革，其实质是利用信息技术手段 来构造更适合信息时代要求的政治治理结构和权力运行方式。现有的政府组织形 态是工业时代的产物，体现的是管理者与被管理者之间的命令与服从关系。随着 网络时代的来临，公众参与的成本大为降低，政府与企业、公众的互动沟通更加 方便，这诱发了政府组织模式的变化，出现了网络模式的发展趋势。从这一角度 看，电子政务要以服务为中心，以公众的需求为导向，转变政府职能，加快政府 改革的进程。 在这种背景下，中国电子政务建设面临双重任务：改革政府体制，使其适应 市场经济发展的需要；用现代信息技术优化政府的行为方式、管理手段和管理工 具。2 3 1 全国信息化工作会议圆满成功计算机世界网h t 【d ：w w w 2 c c 砒c o m c n 门9 9 7 ，1 5 1 5 6 1 2 0 s h t m l ”我国信息化的发展进程国家发展和改革委员会高技术产业司子站 h t 【p ：w w 毗n d r cg o v c n 倒s c y x x h 2 0 0 5 0 8 1 2 - 3 9 3 6 7h t 叽2 0 0 58 1 2 2 1 杨健电子政务是一场深刻的革命一访国家经贸委经济信息中心主任刘力人民日报，2 0 0 2 76 o 姚国章电子政务原理北京大学出版社，2 0 0 5 3 ：7 6 7 7 2 3 金江军潘懋电子政务高级教程中国人民大学出版社，2 0 0 5 3 ：3 l 2 电子政务的创新性 首先是观念创新。电子政务的实践表明，电子政务建设的难点不是技术，也 不是资金，而是管理思想的转变和管理理念的更新。推进电子政务建设的过程， 也就是在政府公共管理和社会服务领域引进现代管理理念的过程。电子政务的推 行，要求我们摈弃那些已经陈旧过时的管理理念，树立起反映时代要求的全新理 念，即从“把政府管理看作是一种绝对的管制”向“政府管理就是服务”的转变； 从“把行政效能视作政府管理的唯一要求”向“政府管理既要讲行政效能又要注 重行政效率”转变；从“政务信息理应有政务部门独占”向“政务信息必须公开 和必须为全社会共享”转变。 其次是管理模式和制度创新。电子政务建设的主要目标就是要建立起以为企 业和社会公众服务为导向的政府，从现有的、工业时代的政府形态向以信息技术 和其他相关技术建构的、以互联网为主要特征的、更适合信息时代要求的信息化 政府结构和运行方式的转变。在上述转变过程中，需要从管理模式和制度上进行 创新，以保证和加速政府完成上述转变，具体来说，要靠信息技术的力量，增强 政府的服务能力，用更低的成本创造更高的服务质量，以达成政府服务于企业和 社会的目标。 第三是服务的创新。电子政务使得政府能够通过互联网来开展日常的业务， 由于互联网本身的特点及两者本身的结合，使得政府不仅能够为企业和社会公众 提供更好更快的服务，还能够为企业和社会公众提供更多的新服务。 第四是政府组织结构与业务流程的创新。实施电子政务的目的不仅是利用先 进的信息技术来代替手工劳动，更为重要的是通过政府管理手段的创新，促进政 府管理方式的变革。因此在推进电子政务建设的过程中，要不断对政府结构、决 策方式、运行方式、管理和服务模式、工作流程进行相应的调整和改进，建立与 先进的信息技术手段相适应的组织机构与工作流程，从根本上提高政府管理的水 平。如果只是政务业务上了网，而忽略了政府管理和社会服务方式的变革，传统 的管理体制不改变、老的组织结构不进行整合、落后的机制不转变、陈旧的管理 模式不改造、既有的工作流程不变更，那么电子政务的优势将难以发挥。2 4 第三节电子政务的目标效益 电子政务本质上是基于现代信息技术的政务变革，“电子”是手段，政务变革 才是目标和关键。按照本文对效益概念的定义，电子政务的效益可以理解为是指 电子政务的综合产出结果对政务变革的贡献程度，换句话说电子政务的效益就是 “王元珑电子政务需要公共管理和社会服务创新中国行政管理，2 0 0 5 4 指政务变革目标的实现程度。因此，从广义的内容构成上来看，电子政务的效益 应包括所有政务变革意义上目标内容的实现程度，内容是多方面的。同时，随着 全球电子政务热潮的逐步推进，电子政务应用和发展的不断深入，电子政务效益 内涵必将越来越丰富。 1 提升政务处理效率 电子政务在提升政务处理效率方面具有十分明显的优势，因为信息通信技术 在处理大量的、复杂的政府信息和公共事务时显得极为有效，而且基于互联网的 数据收集和传输的应用大大节省传统的政务处理所需要的时间的同时，显著促进 了政府部门之间、政府与外部之间信息的共享，对提高政务的处理效率有着非同 寻常的作用。具体表现方面有：一站式服务、7 x 2 4 小时服务、信息资源共享、数 字化的信息传输、机构精简等。电子政务借助于电子手段，可以突破传统政务的 时间、空间、资源限制，使政务效率得以根本性的提高。 2 促进政府服务 不断提升政府服务的能力是政府自身改革与发展的追求目标。电子政务在促 进政府服务方面也将发挥极为重要的作用。 一是可以提高政府服务的满意度。电子政务通过信息通信技术的应用使得政 府能够根据公众的个性化、多样化的服务需求，提供有针对性的专业化服务，服 务需求者不再需要了解复杂的政府流程和职能关系，即可获得相应的政府服务， 可以说是一种政府服务方式的变革，对提高政府的满意度大有益处。 二是降低政府服务的成本。首先，由于政务活动处理方式的改变，使得社会 公众可以直接通过网络办理政府事务，在节省时间的同时，相应的费用必然会大 幅下降；其次，由于政府职能的调整和政务处理的简化，使得不少政府服务对象 中过去那些专门与政府打交道的岗位和人员数量大大减少；再次，由于政府通过 网络向社会提供了多种形式的信息资源服务，降低了个人和组织获取信息服务的 成本，减轻了公众为此需要付出的经济和时间负担；最后，对政府部门而言，由 于信息通信技术的应用，使得政府服务的自动化程度大大提高，相应的服务成本 也大大降低。 3 改善政府管理 改善政府管理，提高政府管理的能力和水平是发展电子政务的重要目的，这 从三个方面得到了充分的体现： 一是提高政府决策水平。首先，网络为政府与社会公众之间的交流提供了直 接、畅通的渠道，电子政务可以使政府及时了解社情民意，有效集中群众的智慧， 促进决策的民主化和科学化；其次，电子政务有助于政府决策部门获取全面、准 1 4 确的与决策相关的信息，减少决策的盲目性；再次，电子政务将会有效的缩短决 策需要的时间，提高决策的时效性；最后，电子政务为人民群众了解与监督政府 的决策执行过程提供了帮助，一些不完善的决策以及对一些正确的决策没有及时 得到贯彻执行的情况可以通过网络得到反映。实施电子政务可以使政府的决策水 平有一个质的飞跃，在发扬民主、体现公众意志、提升政府在经济与社会发展中 的组织领导能力都大有裨益。 二是加快政府职能转变。政府最根本的职能包括两个方面：一是实现政府管 理，推行政令的实施；二是为社会提供公共服务。这两项职能相辅相成，互为补 充。但长期以来我国的政府机构都过多地偏重第一项职能，政府职能转变就是要 使政府的工作中心从“以管理、审批为中心”向“以服务和指导为中心”转变。 电子政务可以使政府提供公众服务的能力大大增强，从而加快政府职能转变的步 伐。例如，政府机构可以利用网络的互动性，为公众提供网上在线业务；政府部 门掌握有大量的公共信息，可以利用政府网站向社会提供全方位的信息服务，为 经济活动和社会就业等提供各种指导性服务等。 三是促进政府廉政建设。政府腐败在世界各国和地区的政府组织中都有程度 不同的表现，是全世界都难以根治的“顽症”。电子政务可以有效的增强政府工作 的透明度，促进政务公开；可以使那些容易滋生腐败的敏感环节“阳光化”，从而 风化腐败的土壤；可以通过网上举报、网上追逃等有力的遏制腐败行为。因此， 某种程度上说，电子政务可以成为根治政府腐败的一剂猛药。 4 创造社会价值 一是增进公众对政府的信任度。电子政务可以促进政府与公众之间的交流与 沟通，可以促进公众更好的参与公共事务，加强对政府行为的监督，提高政府的 透明度和公正度，还可以让老百姓通过电子化的方式反映自己的意见和愿望，让 政府更深入细致的体察民情、了解民意，使政府成为真正体现公众意志的、负责 任的、新型的电子政府。 二是增长社会知识和技能。信息通信技术加快了知识和信息的传播与扩散速 度，使得知识和信息在全社会范围内得到更好的利用。电子政务可以在促进政府 信息资源开发利用的同时，进一步丰富社会的知识资源，提高公众的学习能力， 增强各方面的技能。 三是增加新的商业和工业机会。电子政务可以简化商业活动的程序，提高为 商业活动服务的效率，从而使当地的投资环境得到改善，以吸引更多、更有价值 的投资；政府实施电子政务可以