（公共管理专业论文）突发公共卫生事件应急管理研究以包头市为例.pdf

原创性声明 i i ii lii i1 1 1 1 1i i ii l l ll l l l i l l l l l l 。， y 18 8 7 9 3 9 一 本人声明：所呈交的学位论文是本人在导师的指导下进行的研究工作及取得的研究成 !果。除本文已经注明引用的内容外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也 ；。不包含为获得凼羹直太堂及其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同 。 志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 一 弋 r 留 守， 学位论二作者签乏幽壁j 指毒教师签耵 日 期：鲨! ! ：受：皇： 日期： 在学期间研究成果使用承诺书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：内蒙古大学有权将 学位论文的全部内容或部分保留并向国家有关机构、部门送交学位论文的复印件和磁盘，允 许编入有关数据库进行检索，也可以采用影印、缩印或其他复制手段保存、汇编学位论文。 为保护学院和导师的知识产权，作者在学期间取得的研究成果属于内蒙古大学。作者今后使 用涉及在学期间主要研究内容或研究成果，须征得内蒙古大学就读期间导师的同意：若用于 发表论文，版权单位必须署名为内蒙古大学方可投稿或公开发表。 ， 学位论文拓者名：盟 日期：丝! ! ：鱼芝 指导教，箍名：旌：鲨够| 日期：鲨! ! ：! ：z 乡 突发公共卫生事件应急管理研究以包头市为例 摘要 突发公共卫生事件一旦发生，往往对人类健康、社会稳定、经济发 展带来很大影响，如何加强突发公共卫生事件应急管理，减少突发公共 卫生事件带来的危害成为世界各国政府面临的严峻课题。我国当前正进 入公共卫生危机高发期，各种自然、社会、人为等因素造成的突发公共 卫生事件在不断增加，加强突发公共卫生事件应急管理研究成为当务之 名刍 冗蝥。 本文从我国突发公共卫生事件应急管理现状分析入手，综合运用公 共产品理论、公共管理理论、危机管理理论，客观分析了我国在突发公 共卫生事件应急管理中取得的成效和存在的问题，借鉴美国、英国、法 国、加拿大等发达国家在突发公共卫生事件应急管理中的成功经验，提 出了完善我国突发公共卫生事件应急管理的对策，即坚持“预防为主 不动摇；应急管理资金保障到位；完善信息网络与预警监测体系；强化 应急救援体系；健全法律保障体系。并以包头市突发公共卫生事件应急 管理为例进行实证研究。 本文着力于以下三方面工作：一是从公共经济学的角度对突发公共 卫生事件应急管理的基本属性进行了界定，明确了突发公共卫生事件应 急管理具有公共产品的属性；二是针对突发公共卫生事件应急管理的公 共产品属性，从公共管理、危机管理理论的角度系统地分析了我国在突 发公共卫生事应急管理中所做的工作及存在的问题：三是结合自身工作 实际，对包头市突发公共卫生事件应急管理进行研究，并提出了若干对 内蒙古大兰坌茎篁型堡主! 坚坠2 兰垡笙壅一 一一 策，为完善我国突发公共卫生事件应急管理提供实证。 关键词：突发公共卫生事件，应急管理，管理对策 f - p u b l i ch e a l t h e m e r g e n c y m a n a g e m e n t ac a s es t u d y i nb a o t o u a b s t r a c t o c c u 仃e n c eo fp u b l i ch e a l t h i n c i d e n t sw i l ld og r e a th a r mt o h u m a n h e a l t h ，s o c i a ls t a b i l i t ya n d e c o n o m i cd e v e l o p m e n t ，i ti sas e r i o u ss u b j e c tf o r a l lg o v e m m e n t st oi m p r o v et h ee m e r g e n c ym a n a g e m e n t o fp u b l l ch e a l t h i n c i d e n ta n dr e d u c et h eb a de f f e c t s i m i l a r l y ，c h i n a i sn o wmab o o m m g s e a s o no fp u b l i ch e a l t hi n c i d e n t sd u e t on a t u r e ，s o c i e t yo rh u m a n a c t l o na n d i ti sat o pa g e n d at os t r e n g t h e ni t sr e s e a r c h o nt h ef o u n d a t i o no fa n a l y s i s o np u b l i ch e a l t hi n c i d e n te m e r g e n c y m a n a g e m e n ti nc h i n aw i t ht h e o r y a d o p t i o n o fp u b l i cp r o d u c t s ，p u b l l c m a n a g e m e n t ，e m e r g e n c ym a n a g e m e n t ，t h ea r t i c l eo b j e c t i v e l y 锄a l y z e st h e a c h i e v e m e n t a n dw e a kp o i n t s i n p u b l i c h e a l t hi n c i d e n te m e r g e n c y m a n a g e m e n ti n c h i n a ， a sw e l l a s p u t su p s o m ea d v i c e t o1 m p r o v e c o n c e m i n gm a n a g e m e n ti n c h i n aw i t he x p e r i e n c e f r o ms o m ed e v e l o p e d c o u n t r i e ss u c ha su s a ，u k ，f r a n c ea n dc a n a d a i nt h i sf i e l d , n a m e l y “p r e c a t i o nf i r s t i sa b o v ea l l ， f i n a n c es u p p o r tg u a r a n t e e s t r e n g t h e n e m e r g e n c y n e t ，i m p r o v e i n f o r m a t i o n a n ds u p e r i t e n d e n c en e t ，u p g r a d e 1 e g i s l a t i o ng u a r a n t e e a l s oe v i d e n c e f r o mb a o t o uc i t y o ne m e r g e n c y m a n a g e m e n t o f p u b l i ch e a l t hi n c i d e n ti s s t u d i e di nt h i sa r t l c l e t h i sa r t i c l ef o c u so n3 i n c i d e n tm a n a g e m e n tap u b l i c p a r t s a sb e l o w ：f i r s t l yd e f i n e sp u b l i c h e a l t h p r o d u c tf r o mt h ev i e wo fp u b l i ce c o n o m l c s ； s e c 。n d l ya n a l y z et h ea c h i e v e m e n t a n dw e a kp 。i n t si np u b l i ch e a l t hi n c i d e n t e m e 唱e n c ym a n a g e m e n ti nc h i n a f r 。mt h ev i e w 。f p u b l i cm a n a g e m e n ta n d e m e r g e n c ym a n a g e m e n t ，a n dp u t u ps 。m e a d v i c e t h i r d l y s t u d i e st h e e v i d e n c ef r o mb a o t o uc i t yw h i c h i sm yp e r s o n a lp r a c t i c et oh e l pc o n t r i b u t e s o m et oe m e r g e n c ym a n a g e m e n t i nc h i n a k e yw o r d s ：p u b l i ch e a l t hi n c i d e n t ，e m e r g e n c ym a n a g e m e n t ，m a n a g e m e n t g a m e 6 r 1 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 目录 引言1 ( 一) 课题研究的背景分析1 ( - - ) 课题研究综述3 ( 三) 课题研究方法5 ( 四) 突发公共卫生事件应急管理相关理论5 1 公共产品理论5 2 公共管理理论7 3 危机管理理论8 ( 五) 课题研究创新及不足1 0 一、包头市突发公共卫生事件应急管理现状及存在问题1 1 ( 一) 我国突发公共卫生事件应急管理现状儿 1 应急组织机构建设1 1 2 监测预警体系及应急预案体系建设1 2 3 卫生应急管理和卫生应急专业人员队伍建设1 2 4 应急宣传1 3 ( 二) 包头市突发公共卫生事件应急管理现状1 3 1 应急组织机构建设1 4 2 监测预警体系及信息系统建设1 5 3 应急预案体系建设2 1 4 人才队伍建设2 2 ( 三) 存在问题2 3 1 突发公共卫生事件发生的成因仍在增加2 3 2 公共卫生投入不足2 4 3 信息网络与监测预警体系尚不健全2 5 4 缺乏一支训练有素的应急反应队伍和相应保障机制2 5 7 内蒙古大学公共管理硕- _ k ( m p a ) 学位论文 5 突发公共卫生事件处置的法律依据需进一步完善2 6 二、国外突发公共卫生事件应急管理经验借鉴2 8 ( 一) 美国：有效的突发公共卫生事件应急管理体系2 8 ( 二) 英国i 发达的突发公共卫生事件监测防范网络2 9 ( 三) 法国：畅通的疫情信息网络3 1 ( 四) 加拿大：坚实的危机处理法律基础3 1 ( 五) 启示3 2 三、包头市突发公共卫生事件应急管理对策3 2 ( 一) 坚持“预防为主”不动摇3 3 ( 二) 政府要加大对公共卫生的投入3 4 ( 三) 加强队伍建设3 5 ( 四) 建立部门协作机制3 5 ( 五) 强化应急救援体系3 6 1 建立健全疾病预防控制体系3 7 2 建立健全应急救援体系3 7 ( 六) 完善信息网络与预警监测体系3 7 ( 七) 健全法律保障体系3 8 结论4 0 参考文献4 2 后记4 5 8 内蒙古大学公共管理硕十( m p ：a ) 学位论文 引言 ( 一) 课题研究的背景分析 随着城市化进程的加快，人口的不断聚集，人们面临的各种健康危害因素也随 之增加，重大传染病、重大食物中毒事件时有发生。同时由于生物技术、化学技术 和核技术在工农业、医疗卫生、科学研究和军事上的应用日益广泛，由此而导致的 许多新发、再发传染病及不明原因的疾病频繁暴发，化学污染、中毒和放射事故逐 年增多，同时，因森林开发、兴修水库带来地理景观改变，全球气候变暖、生态改 变等自然、人为因素造成的突发公共卫生事件也在不断增加，因此，我国当前正进 入公共卫生危机高发期，加强公共卫生应急管理研究已是当务之急。 根据国家突发公共事件总体应急预案的定义，突发公共卫生事件是指突然 发生，造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原 因疾病、重大的食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件1 。 2 0 0 3 年“s a r s 之后，国家加强了对突发公共卫生事件的重视，对突发公共卫 生事件应急管理的研究也逐步深入，相继制定了应对突发公共卫生事件的法律法规， 2 0 0 3 年6 月，国务院颁布了突发公共卫生事件应急管理条例；2 0 0 4 年，对中 华人民共和国传染病法进行了修订。新中华人民共和国传染病防治法和突 发公共卫生事件应急管理条例的颁布和实施，为我国应对突发公共卫生事件提供 了更有力的法律武器，标志着我国应对突发公共卫生事件进一步纳入法制化管理的 轨道。 包头市自2 0 0 3 年“非典”以后，加强了对突发公共卫生事件的应急管理，并将 突发公共卫生事件应急管理纳入政府重要议事日程，不断加大公共卫生投入进行突 发公共卫生应急体系建设，并出台公共卫生体系建设指导意见进行全面规划，同时， 充分吸收国内外突发公共卫生事件应急管理先进经验，结合实际，建立了一套适合 包头市实际的突发公共卫生事件应急管理模式，主要是建立了强有力的应急指挥机 1 曹康泰主编突发公共卫生事件应急条例释义北京：中国法制出版社，2 0 0 3 0 5 内蒙古人学公共管理硕： ：( m p a ) 学位论文 构实行统一指挥；建立了包括传染病防治、食物中毒事件、职业中毒等在内的操作 性强的应急预案使突发公共卫生事件应急管理规范化、制度化；建立横向到边、纵 向到底的预警监测体系和信息系统强化防控；系统培训与应急演练相结合提高突发 公共卫生事件应急处置能力。但随着经济的发展、城市化进程的加快，包头市在突 发公共卫生事件应急管理中也遭遇许多难题：一是突发公共卫生事件防范难度大：二 是突发公共卫生事件存在不确定性，平常时期，管理部门和群众感觉不到它的威胁， 极易出现松懈思想；三是人才资源短缺。如何建立一个常态运行机制和应急运行机 制有效结合的公共卫生体系是包头市突发公共卫生事件应急管理今后发展的方向。 本文试图通过对包头市在突发公共卫生事件应急管理中的工作实践与理论分析为完 善我国突发公共卫生事件应急管理提供一个实证研究。 那么，什么是突发公共卫生事件应急管理? 这是本文首先应该明确的一个重要概 念。突发公共卫生事件应急管理是指为了保证公共卫生安全，保护人民群众的身体 健康与生命安全，由特定的组织机构针对突发公共卫生事件组织实施的一系列预防 和控制措施，以及采取相应的医学防治和卫生监督行动等综合性行为2 。一般可分为 事前的预防、事中的处置及事后的评估。它主要解决如下问题：如何制定预案并有效 监控、预防危机? 如何采取有效措施化解、缓解和减少危机? 如何准备、动员和调配 资源? 如何在危机过程中回应民众愿望、满足社会需求? 如何在危机过后恢复常态生 活、恢复管理秩序、重建服务体系? 突发公共卫生事件应急管理的目的在于有效预防、 及时控制和消除突发公共卫生事件的危害，保障公众身体健康与生命安全，维护正 常的社会秩序，促进社会经济的顺利发展。 突发公共卫生事件应急管理能力的强和弱，体现了一个城市乃至一个国家的综 合管理能力和文明程度。因此，加强突发公共卫生事件应急管理研究对于提高政府 行政能力，提升政府形象具有重要的意义。由于本人在政府卫生系统从事公共卫生 管理工作，同时，通过内蒙古大学m p a 两年半以来系统的教育，初步掌握了政治学、 公共管理、公共政策分析、公共经济学、信息技术及应用、城市发展和管理等相关 理论和方法，从而可以从公共产品、公共管理、危机管理理论的角度分析突发公共 卫生事件应急管理的重要性和必要性，为突发公共卫生事件应急管理研究提供理论 支持。由于有实践和理论的双重支撑，作为政府部门中的一名卫生管理人员，在突 2 王明旭，刘家全，毛瑛突发公共卫生事件应急管理北京：军事医学科学；版社，2 0 0 4 1 0 2 内蒙古大学公共管理硕上( m p a ) 学位论文 发公共卫生事件高发期，面对日益增长的卫生管理需求，选择突发公共卫生事件应 急管理作为课题研究，探索加快建立统一、高效、权威的突发公共卫生事件应急管 理体系，使应对突发公共卫生事件更加规范、有序、高效地进行，从而最大程度地 减少疾病灾害造成的人员伤亡和财产损失，维护正常的社会秩序，促进社会经济协 调发展具有现实意义和研究价值。 ( 二) 课题研究综述 在2 0 0 3 年之前，国内在突发公共卫生事件应急管理方面的研究比较少，对于突 发公共卫生事件的定义也存在着诸多的不确定性，直到2 0 0 3 年突发公共卫生事件 应急管理条例颁布实施后，才在法规上确定突发公共卫生事件的定义为：突然发生， 造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、 重大的食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件。之后，对突发公共卫生 事件应急管理的研究才多了起来，先是对我国在s a r s 疫情过程中暴露出的公共卫生 体系建设问题做出深刻的反思，如邢济春、张峰林在( ( s a r s 危机过后对公共卫生体 系建设的思考中指出我国公共卫生体系存在应对突发公共卫生事件机制不健全、 政府投入严重不足、疾病控制体系应对能力差、卫生监督工作不到位、农村卫生工 作相当薄弱等主要问题，并对加强我国公共卫生体系建设提出切实可行的建议3 。清 华大学专门成立危机管理课题组对西方发达国家的突发公共卫生事件应急管理体系 进行研究，认为西方国家在应对突发性事件的过程中，对现代社会应急体系的建设 进行了很多有益的探索，建立了比较完备的应急体系，同时也积累了很多值得学习 和借鉴的经验。尤其是在应对突发性传染病的机制方面，建立了相当完备的机制。 电子科技大学研究生李娟在其硕士论文公共卫生突发事件应急管理对策研究 中从应急管理机构组建、人才队伍建设、卫生应急预案体系、监测预警系统、宣传 和培训、动员全社会参与等几个方面对我国突发公共卫生事件应急处理的现状进行 了研究，指出我国已初步建立了公共卫生突发事件应急管理机制，同时，对我国突 发公共卫生事件应急管理中存在的问题也进行了剖析，认为对照现有体制，我国目 前尚未健全应对综合性突发事件以及突发公共卫生事件的应急管理体系。 3 邢济春，张峰林s a r s 危机过后对公共卫生体系建设的思考中国公共卫生管理，2 0 0 3 ，1 9 ( 6 ) ：4 8 6 3 内蒙古大学公共管理硕j ：( m p a ) 学位论文 面临新的形势，对于出现的新问题，我国当前的突发公共卫生事件应急管理能 力如何? 许多学者和专家对此进行了研究，他们从应急预警体系建设、疾控机构、卫 生监督机构的应急能力建设入手进行了客观的分析，认为我国虽然在突发公共卫生 事件应急管理上做了大量的工作，也取得了一些成效，但随着时间的推移，各地对 于突发公共卫生事件应急管理有所松懈，相关措施未能按要求落实到位，还存在许 多缺陷，需要进一步弥补。刘金茹、于振喜、杨晓杰等人在县( 区) 级疾控机构应 对突发公共卫生事件的现状与对策中对哈尔滨市县( 区) 级疾控机构应对突发公共 卫生事件的现状进行认真的调查和分析，发现疾控机构存在政府经费投入不足、专 业人员严重不足、人员学历、职称普遍偏低等问题，有三分之一的县( 区) 在实验室 检测及现场卫生监测工作开展项目在5 0 项以下，最少的只能开展2 0 项左右，连常 见的致病菌、急性中毒检测等都无法进行，远远达不到卫生部颁发的省、地、县 级疾病预防控制中心实验室建设指导意见规定的县级疾病预防控制机构开展检验 项目1 7 9 项的要求。总体上看，我国在突发公共卫生事件应急管理上跟西方发达国 家相比还有很长一段路要走。 在西方发达国家，对危机管理的研究已经达到了量化，建立了各种以数学计算 为基础的危机处理模型。其中，美国建立起了一个全方位、立体化、多层次和综合 性的公共卫生应急管理网络。同时还重视与世界卫生组织( w h o ) 等国际机构的交流与 合作。在完善突发公共卫生事件应对系统方面，美国主要从公共卫生领域的危机准 备和预警能力、流行病监测、科学研究和实验、公众健康警报网络、公共卫生领域 的危机沟通和信息传递，以及教育和培训几个方面提升该领域的应急能力；英国建 立了发达的突发公共卫生事件监测防范网络。该网络主要由中央和地方两大部分组 成。中央一级机构包括卫生部等政府职能部门和全国性专业监测机构，主要负责疫 情的分析判断、政策制定、组织协调和信息服务等。地方行政当局和公共卫生部门， 包括传染病控制中心分支机构、国民保健系统所属医院诊所、社区医生等，是整个 疫情监测网的基本单元，主要负责疫情的发现、报告、跟踪和诊断治疗。法国建立 了畅通的疫情信息网络。目前法国己经建立了3 7 个国家传染病防治中心，负责监测 和申报传染病相关情况。对于那些不属于必须申报疾病系列的传染病，法国建立了 以化验实验室和医院为基础的监测体系，目的是了解这些疾病的变化趋势，掌握这 些疾病的某些流行特征。加拿大建立了坚实的危机处理法律基础。加拿大目前的公 4 内蒙古人学公共管理硕i ( m p a ) 学位论文 共危机应对以“危机法 和“危机预防法 为法律基础。联邦和各省都有专门的危 机应对机构，联邦各部门和各省都有危机应对行动中心，并都制定有本地市或本部 门的危机应对方案。 ( 三) 课题研究方法 本文通过开展突发公共卫生事件应急管理研究，进一步明确政府在突发公共卫 生事件应急管理中的职责，不断加强突发公共卫生事件应急管理建设，防范突发公 共卫生事件的发生，最大程度地减少突发公共卫生事件带来的人员伤亡和财产损失， 维护社会秩序，促进经济社会协调发展。同时，通过本课题研究，希望能为广大突 发公共卫生事件应急管理工作人员在今后工作中提供参考。 为顺利开展本课题研究，本人广泛收集并阅读了国内外有关“突发公共卫生事 件应急管理”、“危机管理”、“公共管理 等相关文献资料，并结合自身工作实际， 深入调查、实地走访了包头市从事公共卫生的业务机构，通过座谈、资料查阅等形 式获取了大量的第一手资料，在指导老师刘笑燕教授的悉心指导下开始为期半年多 的论文写作。是利用文献资料客观分析我国以及包头市在突发公共卫生事件应急 管理中的现状及存在问题：二是借鉴发达国家突发公共卫生事件应急管理成功经验， 为我所用：三是运用公共产品、公共管理、危机管理等理论提出完善我国突发公共卫 生事件应急管理的对策。 ( 四) 突发公共卫生事件应急管理相关理论 1 公共产品理论 p a 萨缪尔森在其发表的公共支出的纯粹理论一文中指出，纯粹的公共产 品指的是这样的物品或劳务，即每个人消费这种物品或劳务不会导致别人对该种物 品或劳务消费的减少。即对于任何一个消费者来说，他个人消费所支配的公共产品 数量实际上是该公共产品的总量，这也就是说公共产品在消费者之间是不能够分割 的。公共产品具有两个特征：消费的非竞争性，即增加一个人消费该产品并不导致成 本上升；非排他性，即排除任何人对该产品的消费需花费较大的成本p 1 。清洁的空 内蒙古大学公共管理硕i ：( m p a ) 学位论文 气是非排他性的例子：即使某些人为防止空气污染而付出了代价，也不可能把那些没 有为此付钱的人排除在呼吸清洁空气的利益之外，他们被诱使为靠别人付费的“免 费乘客”，清洁空气的生产者也难于为自己提供的服务收取费用。清洁空气也是非竞 争性消费品的一个例子：一个人呼吸了空气，并不导致其他人空气供给的减少。这也 就是说，即使能让“免费乘客”呼吸不清洁的空气以示惩罚，从经济上来说，这也 是没有效率的。如果在边际上，一物可无花费而取得，那么，就应该免费供应此物 才见实效。 一般来说，非排他性较高，使用边际成本较低的“纯公共产品，主要应由公 共部门提供；排他性程度较高，使用成本较高、接近非公共性质的产品，应主要由 市场或私人部门提供。首先，市场不能满足公共物品的有效供给。若由市场来提供 这种物品就会造成成本和收益的外部化即出现了或正或负的外部性问题，表现为不 能保证只有承担费用的人才能获得该物品，市场的交换制度就不起作用了。另外， 在经济发展过程中，一些投资金额大、回收周期长、经济效益低，同时对国计民生 具有重大影响的项目，如果只是通过市场来供给，同样不能满足日益增长的需求。 其次，从外部效应问题来看，布坎南曾给外部效应下的定义是：只要某一个人的效应 函数所包含的变量是在另一个人或厂商的控制下则外部效应存在。这种外部性对消 费者和生产者都会产生影响。似乎外部性能够通过双方的讨价还价来解决，但是当 交易成本存在时外部性则被视为市场失灵的根源。从我国的经济运作的实际来看， 这种交易成本往往是很大的。因此，政府公共部门要承担起那些投资规模大、资金 回收期长而又是对经济发展起重大影响作用的项目，如国防建设、教育、医疗卫生、 南水北调、西电东送、西气东输、三峡工程等等。这样，既解决了市场不能提供公 共物品的有效供给问题，保证了国民经济正常运行；同时，政府在投资过程中还可 以解决相当一部分下岗工人的再就业问题，也可以带动其他相关产业的投资和生产， 从而推动经济的繁荣。 按照上述理论，加强对突发公共卫生事件的应急管理是政府义不容辞的一项责 任，即政府要在其位，谋其政。首先，突发公共卫生事件具有突发性，是突然发生、 突如其来的，它所危及的对象不是特定的人，而是不特定的群体，所有事件发生时 在事件影响范围内的人都有可能受到伤害，具有公共卫生的属性。公共卫生属于典 型的公共产品，公共卫生领域市场介入的可能性很小，即使有私人资本进入，提供 6 内蒙古大学公共管理硕 ：( m p a ) 学位论文 量也很小，并且一旦发生公共风险仍要由政府承担。其次，突发公共卫生事件应急 管理是一个复杂的系统工程。应对突发公共卫生事件不是哪一个单位、哪一个社会 团体所能够独立完成的。无论是在技术设备上，还是在经济资助方面，都需要全社 会共同参与，需要一个完善健全的应急体系，包括组织机构、网络信息、试验研究、 应急队伍、支持系统、法规建设、教育培训、国际合作等部门。再次，突发公共卫 生事件具有很强的外部经济效应。突发公共卫生事件一旦发生，将会对公众健康与 生命安全、社会经济发展、生态环境等造成不同程度的危害，这种危害既可以是对 社会造成的即时性严重损害，也可以是从发展趋势看对社会造成的影响。 2 公共管理理论 公共管理是对公共事务的管理，其目的是维护公共利益，为公众群体服务，其 内容包括公共政策和项目的制定、公共资源的组织、协调和控制，公共物品的合理 利用和监管，提供公众需要的社会服务等等。公共管理的绩效目标最终归结为提高 公众的生活质量。 公共管理的职能表现为：提供经济基础；提供公共商品和服务；协调和解决团体 冲突；维护竞争；保护自然资源；为个人提供最低生活保障；保持经济稳定。制定 公共政策是公共管理一项重要的内容。公共政策是指政府依据特定时期的目标，在 对社会公共价值进行选择、综合、分配和落实的过程中所制定的行为准则。“广泛地 说，公共政策是政府在处理问题时采取的有目的的行动过程。”社会的公共政策系统 对社会的存在、运行和发展起着导引、协调、控制、分配的作用。制定与实施公共 政策正是针对社会利益矛盾而引发出来的社会公共问题去确立一定的行为准则，凭 借这些准则规范和指导人们的行为，从而改变社会的人力、物力、财力等资源在空 间的分布与时间流动上的配置，对社会过程的发展方向、速度、规模进行约束，使 社会生活中基于利益的、复杂的、相互冲突的行为被有效地纳入到统一的轨道上来， 保证社会形成合理的秩序，并依据某种既定的目标前进。而突发公共卫生事件所具 有的复杂性和灾后恢复及重建的艰巨性，迫切需要由政府出面来制定公共政策对社 会进行引导、协调、控制和分配。 公共管理理论强调对政策执行效率的监督管理，按照公共政策目标所确立的监 督管理标准，发现、收集和分析政策执行行为与标准行为之间偏差的信息，采取必 要的措施，及时纠正一切违反政策执行要求或有悖于政策目标的错误行为，增强政 策执行的透明度，以保证政策执行活动的高效进行。在应对突发公共卫生事件应急 7 内蒙古大学公共管理硕j ：( m p a ) 学位论文 处理工作中，各职能部门能否高效履行职责，需要专门的监督管理机构的专业监督 及社会团体、传媒、群众自治组织以及公民的社会监督，确保各项措施落实到位。 公共管理还强调公共人力资源管理，使公共组织的每个成员积极、敬业地工作 在最适合的岗位上，使公共组织的每个工作岗位都有最适合的人员在努力工作，不 断发掘、培养和保持公共组织的优秀人才，开展公共人力资源规划、公共人力资源 获取、公共人力资源开发、纪律与奖惩等工作。对于应对突发公共卫生事件来说， 一支训练有素的应急医疗救治队伍和一支“拉得出、打得响，呼之能来，来之能战， 战之能胜”的疾病预防控制队伍是必不可少的。 3 危机管理理论 对于危机管理的概念，不同学者有着不同的观点。朱德武在其编著的危机管 理：面对突发事件的抉择一书中指出：危机管理是个人或组织为了预防危机的发生， 减轻危机发生所造成的损害，尽早从危机中恢复过来，或者为了某种目的，在有控 制的情况下让危机发生，针对危机和可能发生的危机采取的管理行为p 1 。苏伟伦在 其编著的危机管理一现代企业实务管理手册中对危机管理下的定义是：危机管理 是指组织或个人通过危机监测、危机预控、危机决策和危机处理，达到避免、减少 危机产生的危害，甚至将危机转化为机会的目的。任生德、谢冰、王智猛等人在其 编著的危机处理手册中指出：为应对危机( 也称紧急情况) 而采取的预先防范措施， 事发时采取的应对行动，事后的各种善后措施及减少损害的行为，就是危机管理， 或称紧急情况的处理4 。 危机管理包含对危机事前、事中、事后所有方面的管理。有效的危机管理通常 需要转移或缩减危机的来源、范围和影响，提高危机初始管理的地位，改进对危机 冲击的反应管理，完善修复管理以便迅速有效地减轻危机造成的损害。 综上所述，危机管理就是为恰当处理危机提供指导原则，以避开或减少损失。 通过及时、正确的应对措施来减少突发事件向危机转化的可能。危机管理研究的出 发点在于如何提高组织层面的危机应对能力。危机管理的目标就是：最大限度地减少 危机带来的危害，帮助组织控制危机局面。 危机管理的任务主要包括：事前预防，预警预报：处理事故，遏制事态；挽回败 局，控制局面；协调关系，沟通信息；总结经验，重塑形象。 4 任生德、谢冰、王智猛等危机处理手册北京：新世界出版社，2 0 0 3 年1 2 2 8 内蒙古大学公共管理硕 ：( mp ：a ) 学位论文 危机管理的原则：以人为本，依法管理；沉着冷静，果断决策；信息畅通，反应 快捷；统一指挥，协调联动；依靠科学，保障有力；群策群力，共度危机；居安思 危，未雨绸缪；善于学习，总结提高；分级管理，适度反应。 危机管理的过程：( 1 ) 监测防范阶段。包括监测预报、准备预案、预案演练、危 机教育；( 2 ) 识别控制阶段。科学收集和分析各种信息，第一时间识别危机。构筑防 止危机进一步扩散的“防火墙”。( 3 ) 综合处理阶段。启动应急预案，实行全方位处 理；( 4 ) 评估学习阶段。调查危机发生的原因，评估危机程度，提出改进意见；( 5 ) 恢复重建阶段。包括社会秩序的恢复和重建，物质方面的恢复和重建，社会心理的 恢复和重建，组织机构的恢复和重建。 危机管理的有效机制：( 1 ) 预警机制。建立预警监测网络，开展预测预报工作， 设置突发事件的警戒线：i 级( 特别重大) 、i i 级( 重大) 、工i i 级( 较大) 、i v 级( 一般) ， 制定应急预案；( 2 ) 决策指挥机制。建立突发事件应急指挥中心，启动并修订应急预 案；( 3 ) 执行机制。健全执行网络，建立分级执行机制；( 4 ) 责任机制。明确责任， 责任追究；( 5 ) 检查监督机制。推动工作，发现问题，解决问题；( 6 ) 社会动员和参 与机制。降低政府成本，提高管理效率。消除恐惧，缓解危机；( 7 ) 应急保障机制。 人力资源、财力、物资、基本生活、医疗卫生、交通运输、通信等的保障及人员防 护和公共设施建设等；( 8 ) 信息披露机制。建立突发事件应急报告制度，建立突发事 件举报制度，建立突发事件信息分析制度，建立突发事件的信息发布制度，降低政 府成本，提高管理效率；( 9 ) 评估与学习机制。 按照危机管理理论，政府在突发公共卫生事件应急管理中要做到位。一是有效 预防突发公共卫生事件的发生。加强突发公共卫生事件应急管理，并进行预测和预 防工作，尽可能防止其发生；二是控制突发公共卫生事件的扩散蔓延。一旦发生突 发公共卫生事件后，必须积极做好应急管理。不论是传染病的暴发流行，还是不明 原因群体性疾病的发生或者是重大食物中毒与职业中毒发生后，都要迅速、有效地 控制事态的扩大，特别是传染病暴发流行，控制疫情的扩散蔓延是其首要的任务。 而控制扩散的关键则是控制传染源、切断传播途径和保护易感人群；三是紧急救治 在突发公共卫生事件中受害的公众；四是增强社会公众的健康意识。增强社会公众 讲究卫生、促进健康的意识，改变那些长期形成的不讲卫生的习惯和不良的生活方 式，形成“讲究卫生，从我做起 的良好社会风尚，人人都重视健康促进，积极开 9 内蒙古大学公共管理硕+ t ：( m p a ) 学位论文 展体育锻炼和有益健康的文化娱乐活动，保护环境，减少污染，使社会经济可持续 发展的观念深入人心，并逐渐见诸于行动，促进国家公共卫生事业的和谐可持续发 展。 ( 五) 课题研究创新及不足 通过广泛阅读相关文献资料，结合自身工作实际，认为本课题研究具有以下创 新点： l 、从公共产品理论、公共管理理论、危机管理理论的角度对突发公共卫生事件 应急管理作系统的研究，确定政府在突发公共卫生事件应急管理中的职责。 2 、研究在常态下如何进行突发公共卫生事件应急管理。 3 、以包头市为例进行全面系统的分析，对其它同类地市提供突发公共卫生事件 应急管理实践经验。 突发公共卫生事件应急管理是一个复杂的系统工程，对它的研究应是立体化、 全方位的。由于我国突发公共卫生事件应急管理起步晚，在2 0 0 3 年之前，对于突发 公共卫生事件应急管理的研究较少，可以用于借鉴的资料还不完善。因此，对于整 个浩瀚的知识海洋来说，本研究收集的一些资料也只是沧海一粟。而对于突发公共 卫生事件应急管理的研究也只是依靠有限的文献资料进行分析和归纳，相关理论和 建议未免失之偏颇，还有许多地方需要进一步完善，如：如何对突发公共卫生事件应 急管理进行评估，如何进行突发公共卫生事件的社会心理管理等还有待深入研究。 l o 内蒙古火学公共管理硕i ( m p a ) 学位论文 一、包头市突发公共卫生事件应急管理现状及存在问题 ( 一) 我国突发公共卫生事件应急管理现状 2 0 0 3 年s a r s 以后，从中央到地方，各级政府为突发公共卫生事件应急体系、 运作机制和管理制度的建设与发展，付出了持续不懈的努力，预防与处置突发公共 卫生事件应急能力的建设迈开了第一步。2 0 0 3 年4 月1 日，吴仪副总理在视察中国 疾病预防控制中心( c d c ) 时，首次在公开场合提到建立突发公共卫生事件应急机制的 迫切性。2 0 0 3 年5 月7 日，国务院第7 次常务会议审议通过了( 突发公共卫生事 件应急条例) 。2 0 0 5 年1 月2 6 日，国务院第7 9 次常务会议通过了国家突发公 共事件总体应急预案，以及2 5 件专项应急预案，8 0 件部门应急预案。2 0 0 6 年2 月发布了突发公共卫生事件国家应急预案。几年来，全国各级卫生部门围绕突发 公共卫生事件应急预案、机制、体制、法制建设，坚持预防为主、以人为本的原则， 加强卫生应急管理，切实落实突发公共卫生事件应急条例，不断完善部门信息沟 通与措施联动机制，加快建立突发公共卫生事件应急预案体系，积极推进突发公共 卫生事件监测预警、指挥决策系统建设，充分做好各项卫生应急准备工作，不断提 高卫生应急能力，依法、科学、有序、有效组织协调处置各种突发公共卫生事件， 卫生应急管理工作取得明显进展。 1 应急组织机构建设 2 0 0 4 年3 月，卫生部经批准设立了卫生应急办公室( 突发公共卫生事件应急指 挥中心) ，负责突发公共卫生事件预警、应对准备和应急处理组织协调等工作。全国 各省、自治市、直辖市也陆续成立卫生应急办公室或指定专门机构负责卫生应急工 作。中国疾病预防控制中心和部分省级的疾病预防控制中心也成立了专门的应急处 置部门。全国已初步形成政府领导、统一指挥、属地管理、分级负责、部门协调的 突发公共卫生事件应急指挥体系和日常工作管理组织网络。遇有重大疫情和突发公 共卫生事件，各级应急机构能够及时协调和组织力量开展调查处理和医疗救治，并 及时向地方政府报告，提出应对措施建议。为了及时、有效地预防和应对突发公共 卫生事件，卫生部牵头，与3 1 个有关部委建立了突发公共卫生事件应急协调机制， 有效加强了各部门间突发公共卫生事件的信息沟通与措施联动。并与港澳建立了三 内蒙古大学公共管理硕二l - ( m p a ) 学位论文 地突发公共卫生事件信息沟通机制。通过与各部门联合发文、联席会议、专家研讨、 联合调查、交流合作等形式，初步形成了多部门配合、协调应对突发公共卫生事件 的机制。 2 监测预警体系及应急预案体系建设 国家自s a r s 以后，不断加强传染病网络直报系统建设，实现传染病报告的动态 性、实时性和网络化，为做好传染病预测预警工作提供了良好的信息基础。目前， 全国己有6 6 9 6 的乡镇卫生院、9 3 2 1 的县级以上医疗卫生机构和1 0 0 的疾病预防控 制中心实现传染病及突发公共卫生事件网络直报，为逐步完善从国家到地方突发公 共卫生事件监测、评估、预警、反应机制奠定了良好的基础。2 0 0 5 年1 月2 6 日， 国务院第7 9 次常务会议通过了国家突发公共事件总体应急预案，以及2 5 件专项 应急预案，8 0 件部门应急预案。预案将突发公共事件分为自然灾害、事故灾难、公 共卫生事件、社会安全事件四类；按照各类突发公共事件的严重程度、可控性和影 响范围等因素，分为特别重大( i ) 、重大( i i ) 、较大( i i i ) 和一般( i v ) 四级。按照不 同的责任主体，预案体系设计为国家总体应急预案、专项应急预案、部门应急预案、 地方应急预案、企事业单位应急预案五个层次。我国政府还根据风险分析结果，将 可能发生和可以预警的突发公共事件用红色、橙色、黄色和蓝色表示。政府要求对 发生的特别重大或者重大突发公共事件不得迟报、缓报、瞒报和漏报，并要在突发 公共事件发生的第一时间向社会发布简要信息。各省、自治市、直辖市也分别完成 了省级总体预案的制定工作，许多市、区( 县) 也制定了应急预案。并相应制定了当 地的卫生应急预案，全国初步建立了突发公共卫生事件应急预案体系。 3 卫生应急管理和卫生应急专业人员队伍建设 为提高卫生应急能力，卫生部组织开展了全国应急管理和专业人员培训，以及 非典、禽流感、鼠疫等重点传染病防治、中毒、核辐射损伤等突发公共卫生事件应 对培训，并指导地方卫生部门逐级开展培训，滚动实施。重点加强和指导农村卫生 应急工作的师资培训，加大对农村地区卫生应急工作的指导。卫生部还组织编写了 卫生应急工作手册，作为全国卫生应急工作的培训教材，指导卫生应急队伍现场 处置工作，规范卫生应急工作。 为了充分发挥专家在应对突发公共卫生事件决策咨询、技术指导等方面的作用， 卫生部组建了国家卫生应急专家咨询委员会和国家突发公共卫生事件应急专家库， 1 2 内蒙古大学公共管理顾- 上( m p a ) 学位论文 组建并完善国家各类卫生应急队伍建设。各地区按照卫生部关于建立应急卫生救 治队伍的意见，在当地医疗卫生机构中选择医术较高、临床经验丰富的医护人员和 具有现场处置经验的疾病预防控制人员，组成应急救治队伍，配备必要的医疗救治 和现场处置设备。 4 应急宣传 为提高医务人员、疾病控制人员、卫生监督人员及公众对突发公共卫生事件危 害性的认识，掌握应对突发公共卫生事件的知识，卫生部积极开展应对突发公共卫 生事件知识的宣传，提高社会大众避险、避灾、自救、互救、防范、应急能力。委 托中国疾病预防控制中心健康教育所，制作面向大众的应对突发公共卫生事件海报 及宣传手册。各地也根据自身工作实际