（公共管理专业论文）我国监狱企业的改制研究.pdf

东南大学学位论文独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得 的研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含 其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得东南大学或其它教育机构 的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均 已在论文中作了明确的说明并表示了谢意。 研究生签名：五鱼日期： 扫o j - l u 东南大学学位论文使用授权声明 东南大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆有权保留本人所送交学位 论文的复印件和电子文档，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文。本人 电子文档的内容和纸质论文的内容相一致。除在保密期内的保密论文外，允许论 文被查阅和借阅，可以公布( 包括刊登) 论文的全部或部分内容。论文的公布( 包 括刊登) 授权东南大学研究生院办理。 研究生签名：轼堡 导师签名 摘要 摘要 监狱企业作为监狱的一个经济活动组织，它是罪犯进行劳动改造的重要场所，具有相对 与社会企业的特殊性，在改造罪犯中发挥着重要的作用，具有积极的存在意义。但是在当前 的市场经济体制下，因为“监狱与监狱企业合一”制度上的缺陷，监狱企业的弊端不断显露， 生产管理经营权不明，资源配置不科学，监狱企业职工无法得到良好安置，更进一步造成刑 罚执行功能被削弱，制度性的腐败产生，罪犯合法权益难以得到有效保护。 基于“监狱与监狱企业合一”存在的诸多问题，司法部在全国六个省市进行了监狱体制 改制的试点，着手进行监狱与监狱企业分离，但是从几年来的实践情况看，仍然没有解决一 些问题，如狱警的分流问题，财政的全额保障问题，监狱与监狱企业分开后监狱与监狱企业 的关系问题。 通过对目前监狱体制改制试点情况的总结和反思，结合国外监狱有关劳动制度的可借鉴 之处，希望在监狱企业的改制研究方面即如何打破目前的“监狱与监狱企业合一”的制度， 确立更为科学、有效的监狱发展模式上，提出监狱与监狱企业分开体制的进一步构建，提出 具体的改制方向和途径。这种途径主要有三个方面，第一是要尽快实现监狱与监狱企业分离， 还监狱和监狱企业以本来面目，解决好监狱与监狱企业分离中的实际问题。第二是建立科学 的管理模式，一方面从罪犯角度考虑，需要建立罪犯劳动岗位的分级管理：另一方面从民警 角度考虑，在民警队伍建设方面引入人文管理。第三从监督层面考虑，必须加强监狱企业的 效能监察，督促监狱企业改制过程中的各项规范和严谨。 【关键词】监狱监狱企业改制 a b s t r a c t a b s t r a c t p r i s o ne n t e r p r i s e sa 5ap r i s o no r g a n i z a t i o no fe c o n o m i ca c t i v i t y , i ti sal a b o rr e f o r mc r i m i n a l s a l li m p o r t a n tp l a c e ，w i t ht h ep a r t i c u l a r i t yo ft h er e l a t i v ea n ds o c i a le n t e r p r i s e s ，i nr e f o r m i n g c r i m i n a l sp l a ya l li m p o r t a n tr o l ei nt h ee x i s t e n c eo fp o s i t i v es i g n i f i c a n c e b u ti nt h ec u r r e n tm a r k e t e c o n o m y , b e c a u s e ”p r i s o ne n t e r p r i s eo n e ”s y s t e md e f i c i e n c i e sc o n t i n u et or e v e a lt h es h o r t c o m i n g s o f t h ep r i s o nb u s i n e s s ，p r o d u c t i o na n dm a n a g e m e n to fp o w e ri su n k n o w n , s c i e n t i f i cr e s o u r c e s ，t h e p r i s o nc a nn o tb eag o o dc o r p o r a t ee m p l o y e e ss e t t l e m e n t , c a u s i n gf u r t h e rp u n i s h m e n tf u n c t i o ni s w e a k e n e d , i n s t i t u t i o n a lc o r r u p t i o n , c r i m i n a l sw i l ln o tb ee f f e c t i v e l yp r o t e c t e dt h el e g i t i m a t ef i g h t s a n di n t e r e s t s b a s e do n ”m o n i t o r i n ge n t e r p r i s eo n e ”t h ee x i s t e n c eo fm a n yp r o b l e m s ，t h em i n i s t r yo fj u s t i c e i nt h es i xp r o v i n c e sa n dc i t i e sn a t i o n w i d eh a dt h ep r i s o ns y s t e mo ft h ep i l o tt op r o c e e dw i t h m o n i t o d n gc o r p o r a t es e p a r a t i o n , b u tf r o mt h es i t u a t i o naf e wy e a r so fp r a c t i c e ，s t i l ld o e sn o ts o l v e s o m ep r o b l e m s ，s u c ha sg u a r d ss t r e a m i n gf o rt h ef u l la m o u n to ff i n a n c i a ls e c u r i t y , m o n i t o r i n gt h e s e p a r a t i o no ft h ep r i s o na n dt h ep r i s o ne n t e r p r i s eb u s i n e s sr e l a t i o n s b a s e do nt h ec u r r e n ts i t u a t i o ni nt h ep r i s o ns y s t e mr e f o r ms u m m a r ya n dr e f l e c t i o n , c o m b i n e dw i t ht h ef o r e i g np r i s o nl a b o rs y s t e mb er e f e r e n t i a lt ot h eh o l mt h a tc o r p o r a t e r e s t r u c t u r i n gi np r i s o nr e s e a r c hh o wt ob r e a kt h ec u r r e n t ”m o n i t o re n t e r p r i s e - o n e ”s y s t e m ，t h e e s t a b l i s h m e n to fm o r es c i e n c e ，a n de f f e c t i v ed e v e l o p m e n tm o d e lp r i s o n ，t h ep r o p o s e dm o n i t o r i n g s y s t e mf u r t h e rb u i l ds e p a r a t ee n t e r p r i s e s ，w i t hs p e c i f i cr e c o m m e n d a t i o n sf o rr e s t r u c t u r i n gt h e o r i e n t a t i o na n dw a y s t h e r ea 陀t h r e ea s p e c t so ft h i sa p p r o a c h , t h ef i r s ti st om o n i t o rc o r p o r a t e s e p a r a t i o na ss o o na sp o s s i b l e ，b u ta l s ot h ep r i s o na n dp r i s o ne n t e r p r i s e sr e a l l ya 琏t or e s o l v et h e s e p a r a t i o no fp r i s o ne n t e r p r i s e sp r a c t i c a lp r o b l e m s t h es e c o n di s t oe s t a b l i s has c i e n t i f i c m a n a g e m e n tm o d e l ，o nt h eo n eh a n df r o mt h ec r i m i n a l sp o i n to fv i e wt h en e e df o rl a b o rp o s i t i o n s o f f e n d e rc l a s s i f i c a t i o nm a n a g e m e n t ；t h eo t h e rf r o mt h ep o l i c ep o i n to fv i e w , t h ep o l i c eo f f i c e r st o i n t r o d u c eh u m a nm a n a g e m e n t n i et h i r dl e v e lo fc o n s i d e r a t i o nf r o mt h es u p e r v i s i o nm u s tb e s t r e n g t h e n e dt om o n i t o rt h ee f f e c t i v e n e s so ft h ep r i s o nb u s i n e s s ，u r g i n gt h ep d s o no ft h ee n t e r p r i s e r e s t r u c t u r i n gp r o c e s sa n d s t r i c tn o r l t 塔 k e yw o r d s ：p r i s o n ，p r i s o ne n t e r p r i s e s ，r e f o r m 目录 目录 摘要i a b s t r a c t i i 前言1 一、问题的来源k l 二、理论综述1 三、研究的意义与方法2 四、研究的思路3 第一章监狱企业的性质、作用和定位选择4 第一节监狱企业的特殊性4 一、监狱企业项目的政策性4 二、监狱企业行为的教育性。4 三、监狱企业生产的习艺性5 四、监狱企业管理的封闭性5 五、监狱企业的其他特性。5 ( 一) 监狱企业存在的客观性5 ( 二) 监狱企业管理的独立性。6 ( 三) 监狱企业运行的交叉性_ 6 ( 四) 监狱企业目的的兼顾性一6 第二节监狱企业在改造罪犯中的作用。7 一、劳动与劳动改造。7 ( 一) 罪犯劳动的法定性一7 ( 二) 罪犯劳动的强制性。7 ( 三) 罪犯劳动的矫治性。7 二、监狱企业的劳动改造作用8 ( 一) 有利于转变劳动观念，消除错误认识。8 ( 二) 有利于矫正恶习，养成劳动习惯8 ( 三) 有利于掌握生产技能，创造就业条件：。8 ( 四) 有利于身心健康顺利度过刑期9 第三节监狱企业的定位选择。9 一、监狱企业存在的积极意义。9 二、监狱企业的定位选择。9 第二章现阶段我国监狱企业存在的问题l l 第一节监狱企业在改造罪犯方面的问题1 1 一、刑罚执行的主要功能被削弱l l 二、容易产生制度性和体制性腐败1 2 三、罪犯的合法权益难以得到有效保护1 2 第二节监狱企业生产管理与资源配置问题1 3 一、生产管理经营权不明1 3 二、资源配置不合理1 4 三、监狱内职工安置没有保障。：1 6 东南大学硕士学位论文 第三章国内监狱企业改制试点的评价1 7 第一节监狱与监狱企业改制面临的困境1 7 一、狱警的分流问题1 7 二、财政的全额保障问题l8 三、监狱与监狱企业分开后的关系问题1 8 第二节对监狱企业改制试点的评价1 9 一、监狱与监狱企业的矛盾1 9 二、监狱企业的两个目标的矛盾1 9 三、监狱企业的两个负责的矛盾2 0 四、监狱企业的两个管理的矛盾2 0 五、监狱企业与普通企业的矛盾2 0 第四章监狱企业的改制路径2 l 第一节 西方国家的通行制度与借鉴意义2l 一、西方国家的监狱劳动制度2 1 二、可借鉴之处2 2 第二节监狱与监狱企业分开体制的完善2 3 一、解决好监狱与监狱企业分离中的实际问题2 3 ( 一) 统一思想认识2 3 ( 二) 处理好监狱与监狱企业关系2 3 ( 三) 抓好队伍建设2 5 ( 四) 全额保障监狱经费2 6 ( 五) 切实执行好监狱刑罚2 7 ( 六) 妥善安置好监狱职工。2 9 二、构建科学的管理模式3 0 ( 一) 施行罪犯劳动岗位分级管理3 0 ( 二) 施行民警队伍建设人文管理3 3 ( 三) 建立效能监察机制3 5 1 z i 论：1 9 参考文献4 0 致谢2 l ：! 前言 问题的来源 上j 刖茜 建国以来，我国监狱实行的都是“监狱与监狱企业合一”的体制，监狱一方面是刑罚执 行的场所，担负着执行刑罚的功能，另一方面监狱本身又是一个生产企业，需要靠生产运行 保证国有资产的保值增值和创造经济效益。监狱企业外在表现形式虽然有一般企业在生产组 织、生产管理、劳动保护、原材料采购、产品销售等方面的相关特征，但在法律依据、职能 任务、生产目的、政策措施、管理人员、管理方式、劳动力来源等方面都与一般企业有着本 质的区别。而监狱民警一方面要代表国家执行刑罚，另外一方面还要组织企业产品的生产与 销售，这样一种“监狱与监狱企业合一”的体制使监狱职能长期处于严重的错位。 这种错位导致了监狱企业目前运行过程中出现了一系列的问题，例如监狱刑罚执行的主 要功能被削弱，罪犯的合法权益难以得到有效保护，在生产结构、资源配置等各方面都无法 满足社会发展的要求，很大程度上阻碍了监狱企业的发展和规范。出现这样的问题，主要是 当前的监狱企业在体制上跟不上时代的发展。 我国监狱企业体制改制自2 0 0 3 年开始，在艰难中前行，在改制的道路上不断探索，取 得了一定的成绩，但是更暴露出很多问题，这些问题主要集中在很多试点监狱存在名分实不 分的情况，没有达到改制的预期效果，影响到我国监狱企业改制的整体运行。 二、理论综述 我国的监狱和监狱企业合一的体制是具有中国特色的，而针对监狱企业改制问题的讨论 和研究也一直没有停止过，众多学者从不同角度论述了这种制度存在的弊端和问题，但是大 多数研究往往都是从某一层面展开，缺乏整体的思考和系统严谨的逻辑支撑。 司法部监狱学研究室陈至海研究员在关于监狱体制改制试点问题的研究报告一文中， 对目前正在进行的监狱体制改制试点的基本情况进行了总结和阐述，并就解决监狱体制改制 试点问题提出了合理化的建议。江苏省司法厅副厅长、省监狱管理局局长于爱荣在 ，南京监狱2 0 0 8 年4 月编( 未出版) ，第1 1 9 1 2 6 页 7 现了监狱组织罪犯劳动的矫治性和教育意义。 监狱企业的劳动改造作用 在我国，监狱企业组织罪犯劳动，是改造他们成为新人的项基本手段，它贯穿于罪犯 改造的全过程，其意义并不单纯在于创造财富，更重要的是劳动改造的本身。生产劳动对于 服刑人员改造思想，矫正恶习，学会生产技能，成为名副其实的自食其力者，起着决定性的 作用。 ( 一) 有利于转变劳动观念，消除错误认识 一个思维健全的成年人由于长期的学习和实践，已经基本形成了一定的世界观。无论什 么样的世界观，都会通过一个人的行为表现出来。罪犯改造的行为表现主要体现在三个方面： 即遵守监规纪律、接受教育和参加劳动。劳动占据了罪犯服刑期间的人量时间和空间，是罪 犯服刑改造的主要内容之一。因此，劳动就成为检验罪犯真改造或假改造以及改造成效的重 要依据。 ( 二) 有利于矫正恶习，养成劳动习惯 服刑人员参加劳动，能亲身体会到劳动成果的来之不易，会格外珍惜自己的劳动成果。 日积月累，这种劳动会使他们原有的恶习逐渐消退，良好的行为习惯冈不断反复强化而逐步 养成。当然，服刑人员从不爱劳动到形成劳动习惯，是一个长期而艰苦的过程。他们还要再 经过相当长时间的教育和劳动实践后，尤其是知道劳动表现的好坏将直接关系到自己未来的 前途，并从许多因积极劳动而提前获得新生的实例中看到劳动的意义和作用时，大多数服刑 人员才逐步产生了劳动的积极性，并很自然地便转化成为改造积极性。这时，服刑人员才开 始进入比较自觉地劳动阶段。服刑人员如能坚持不懈，就会养成热爱劳动的习惯。 ( 三) 有利于掌握生产技能，创造就业条件 许多服刑人员缺乏生产技能触犯法律而走进监狱，所以服刑人员改造的最终目的是回归 社会，他们面临的第一个问题就是就业谋生。服刑人员在实际生产劳动过程中可以学会操作 知识、技能。实践出智慧，劳动长技能。生产劳动和技术教育相结合也可以使服刑人员的技 术素质不断提高。服刑人员在掌握了一种或几种生产技能后，不仅提高了自身素质，有助于 促进监狱生产，更重要的是为刑满释放就业谋生创造了条件，防止因生活无着落而走上重新 犯罪的老路。 8 第一章监狱企业的性质、作用和定位选择 ( 四) 有利于身心健康顺利度过刑期 服刑人员来到监狱，少则几年，多则十几年时间，长期处在监狱环境中，如果无所事事， 游手好闲。会导致心情压抑、意志消沉、精神颓废。参加劳动可以保障其身体和心理两个方 面的健康。社会化大生产等有组织的集体活动，需要与他人合作与沟通。服刑人员在这样的 环境中劳动，可以培养与他人或组织的协调和合作精神，回归社会后就能够很快地适应社会 环境。 第三节监狱企业的定位选择 一、监狱企业存在的积极意义 我国的监狱企业是为了劳动改造罪犯、解决国家经济困难和负担而建立起来的。它不仅 解决了关押场所紧张和罪犯坐吃闲饭的问题，解决了监狱的狱政设施经费和罪犯改造经费不 足的困难，而且为监狱和国家创造了可观的经济效益。同时，监狱企业也通过对大量罪犯实 行劳动改造，取得了良好的社会效益。在计划经济年代，国家实行单一的公有制经济体制， 生产靠计划，材料靠供应，设备靠调拨，产品靠包销，根本不存在竞争，这与监狱集中领导、 半军事化管理、封闭式运行的体制十分适应，使监狱经济得到了很大发展。发展监狱经济不 仅提供了劳动改造罪犯的场所，而且为社会创造了一定的物质财富，缓解了国家财力不足、 监狱经费紧张的状况，保障干警的基本收入，改善罪犯生活条件，它在一定程度上适应了我 国生产力发展的水平，适应了计划经济时代的要求，对国家的经济建设做出了突出贡献，发 挥了积极的作用。 二、监狱企业的定位选择 由于长期处在相对封闭的环境和附属地位，监狱企业的管理十分粗放，效益低下，同时 由于不同地区的发展不平衡，造成各省市监狱企业发展也很不平衡，加之监狱企业涉及的行 业多、产品杂，机械、煤炭、电力、建材、农业等传统产业几乎无所不包，且地处分散，技 术含量低，规模小，竞争力差，形成了多种管理模式和复杂的经济格局。 随着我国市场经济体制的建立和完善，面对激烈的市场竞争，“监狱与监狱企业合一一 的管理体制使“监狱企业缺乏应有的生机和活力，难以适应市场竞争，普遍出现了经营困难 1 。同时由于监狱经费不能足额保障到位，监狱企业又背负上补偿监狱经费和办社会职能的 1 于爱荣监狱评论【m 】北京法律 l 版社，2 0 0 6 年，1 8 8 页 9 东南大学硕士学位论文 重负，造成监狱经济步入发展困境。市场经济要求监狱企业成为自主经营的主体，但是由于 生产收入和监狱经费直接挂钩，监狱企业既要按照法律规定，服从、服务于监狱“惩罚与改 造相结合，以改造人为宗旨”的工作方针，又要遵循各自所处的行业特点、规律、法规办事， 所以监狱企业越来越难以适应社会主义民主法制建设和市场经济体制的要求，并且由于监狱 经济的困境，严重影响和制约了监狱刑罚执行职能的发挥，个别监狱甚至发生了利用职权创 收等严重的警察犯罪案件。 因此，监狱企业不能简单地套用行政机关、事业单位或企业单位的管理办法，而应该实 行特殊管理，并应该特别立法。 1 0 第二章现阶段我国监狱企业存在的问题 第二章现阶段我国监狱企业存在的问题 现行以“监狱与监狱企业合一”为核心的监狱经济体制，在计划经济体制下的商品短缺 时代是可行的，它曾一度创造了辉煌，但在市场经济体制和入世对外开放的新形势下，明显 不能适应形势发展的需求，其存在的弊端日渐暴露出来，主要问题是： 第一节监狱企业在改造罪犯方面的问题 监狱企业组织罪犯劳动，是改造他们成为新人的一项基本手段，它贯穿于罪犯改造的全 过程，其意义并不单纯在于创造财富，更重要的是劳动改造的本身。可是因为片面地追求企 业的经济效益，导致监狱企业成为影响罪犯改造工作的重要原因。 一、刑罚执行的主要功能被削弱 政治功能和经济功能错位，导致顾此失彼。监狱的最终目标是通过惩罚、教育、劳动改 造罪犯，转变罪犯的思想，使其重新做人，不再危害社会。而企业是经济实体，其最终目标 是追求效益的最大化。企业的性质决定了它在市场经济条件下要放开搞活，实行自主经营、 自负盈亏、自我约束、自我发展的生产经营制度。当监狱遇到严重经济困难，国家经费保障 不能完全到位，监狱就会自觉不自觉地把加强生产、提高经济效益放在工作的首位，就会动 摇监狱工作重心。这样，就出现了以经济利益为重、经济目的大于政治目的的现象，监狱功 能发生错位。 由于监狱经费主要依靠监狱生产收入，导致监狱工作地指导思想和目标取向发生严重偏 差。监狱的刑罚执行权与企业经营权相结合，使改造工作受到冲击。监狱经费困难，使监狱 不得不将主要精力放在生产上，降低了改造工作目标要求，由原来的强化内功，采取多种办 法提高改造质量，降为满足于收得下、管得住、跑不了，满足于不发生重大监管安全事故、 脱逃、重大伤害等恶性事件，从而导致了罪犯改造质量下降。3 0 2 1 e 右的民警编制用于非执 法岗位，导致一线警力严重不足。有的监狱为了吃饭、生存，不得不将主要力量用于发展监 狱生产。1 1 张晶罪犯劳动的源流及其对未来走向的启示) 金陵法律评论，2 0 0 2 年第l 期，第2 6 页 l t 东南大学硕士学位论文 二、容易产生制度性和体制性腐败 监狱生产直接联系着市场，监狱民警经商做买卖，不可避免地使等价交换等市场经济规 则渗透到监狱执法环节，有的单位甚至将罪犯当作经济创收的“资源”，产生权钱交易、钱 刑交易等腐败现象；一些监狱为了追求经济效益而滥用权力，产生违法乱纪行为，亵渎了法 律的权威，导致权力“寻租”，将执法权用来为谋取经济利益服务，从而影响到行刑的公正， 影响到监狱和国家的形象，影响到社会秩序乃至政权的稳定。 这种腐败正是由于监狱企业的特殊体制造成。为追求经济利益，解决监狱经费不足等问 题，某些监狱及监狱领导干部以牺牲严格、公正、公平执法为代价，在罪犯缓刑、减刑、假 释、保外就医等执法环节上，搞权钱交易、权刑交易。一位啭殊犯人”在高墙内过“星级生 活”，更在监狱领导的一手策划下，两次获得减刑，最终获得保外就医，并再次酿成血案。 大连监狱案便充分暴露了现行“监狱与监狱企业合”体制的弊端，这种因体制弊端所产生的 司法腐败虽是个案，但却有典型性。该案大连监狱利用罪犯帮助监狱企业找项目、找产品销 路、找市场、找资金，与不符合缓刑、减刑、假释、保外就医条件的罪犯进行权刑交易和权 钱交易。以大连监狱长谢红军为首的多名干警在这些交易中徇私枉法、贪污受贿，震惊了党 中央、国务院。中央领导同志多次就此事作了重要批示，指出了案件的严重性和危害性，要 求司法部一查到底，严肃处理，并要举一反三，狠抓整顿。出现这种现象固然缘于少数监狱 干警的素质低下，但体制缺陷可能才是最根本的原因，这严重影响了执法的公平与公正，制 约了监狱工作的发展。这种因体制原因滋生的司法腐败，是产生监狱执法环节腐败的源头。 三、罪犯的合法权益难以得到有效保护 为了增加收入，有的单位长期组织罪犯搞超时间、超体力、超强度劳动，也有的从事高 污染、高危险地生产活动，罪犯的休息权、受教育权、娱乐权及劳动保护等合法权益很难得 到有效地监督与保护。 司法部规定1 ： “罪犯的劳动时间，执行八小时工作制和节假日休息制度。在季：铃性生 产等特殊情况下，监狱可以调整劳动时间。每周休息一天，平均每周劳动时间不超过4 8 小 时”，“对年龄不满1 8 周岁的未成年犯，实行半天劳动，半天学习。可是各个监狱为了完成 劳动生产指标，尽可能多的创造劳动产值，几乎都在加班加点的组织罪犯劳动。个别监狱甚 至连罪犯每周一天的休息时间都无法保证。教育改造、文化学习更是为了应付检查，流于形 1 参见司法部关于罪犯劳动时间管理规定，2 0 0 3 年 1 2 第二章现阶段我国监狱企业存在的问题 式。经济发达省份的个别监狱还有可能通过提高劳动效率或生产劳动附加值较高的产品来缩 短罪犯劳动时间，而经济落后地区的监狱只有通过超时间、超体力、超强度劳动的提高劳动 附加值。 司法部还规定：“监狱为罪犯提供文明、安全劳动条件。同时为罪犯提供符合国家规定 的必要的劳动防护用品”，“罪犯在劳动中致伤、致残或死亡的，由监狱参照国家劳动保险 的有关规定的处理标准执行”。目前全国监狱系统除了组织参加劳务加工的监狱生产环境和 劳动保护做的还可以，其余例如煤矿、水泥、机械加工等行业的监狱企业在罪犯劳动保护方 面做的还不尽人意，这些污染大、危险高的劳动项目应该尽快淘汰。另外在罪犯劳动工伤的 处理上面，现实中罪犯劳教期间受伤的补偿与社会上的一般受伤补偿相差太大，难道是罪犯 的生存权与健康权较之普通公民的生存权和健康权弱，这当然不是。虽然罪犯主体具有特殊 性，但在特殊性的前提下不能与一般性的相差太大。那样不利于法意的实现与现实的稳定。 工伤保险条例或最高人民法院关于审理人身损害赔偿的司法解释予以十余万赔偿， 监狱方则依据司法部颁发的 罪犯工伤补偿办法( 试行) 在最大同情之下给补偿四万元。 因此，在日后的补偿问题上应予以适当的考虑，在主体的特殊的前提下适当缩小罪犯补偿与 一般公民的补偿。 第二节监狱企业生产管理与资源配置问题 一、生产管理经营权不明 由于监狱企业的特殊性和体制上相对封闭等原因，监狱系统内外对于在市场经济体制下 如何确定监狱企业改制的方向和目标，多年来认识不统一，又缺乏政府有关部门的指导和支 持，致使对实施监狱经济体制改制的主要政策和措施议而不决，监狱企业改制长期游离于国 家经济体制改制和国有企业改制之外，目前绝大多数还是计划经济体制下形成的“监狱与监 狱企业合一”的老体制。传统的监狱生产一直是按照监狱行政管理体制管理的，实行的是一 个监狱两块牌子的“监狱与监狱企业合一”模式。对这一体制，国务院关于进一步加强监狱 管理和劳动教养工作的通知( 国发( 1 9 9 5 ) 4 号) 中规定“省、自治区、直辖市监狱管理局 负责领导和管理本系统的各类生产单位”。2 0 0 1 年8 月2 7 日，经国务院同意颁布的 【m 】法律出版社，2 0 0 1 年版，1 3 5 - - 1 3 6 2 1 东南大学硕士学位论文 制性和改造性的特点。具有更新罪犯的劳动观念、养成劳动习惯，约束不良行为，矫正犯罪 恶习，学会生产技能，创造就业机会的特殊功能。凡有劳动能力的罪犯在服刑期间必须参加 监狱组织的劳动，否则，将受到法律的处罚1 。 同时，西方特别是发达国家，监狱私营化是当前监狱发展中的一种比较普遍的现象和趋 势。如果监狱主要或者完全是由私营公司建造和管理的话，就将这样的监狱称为“私营监狱”。 从罪犯来看，由于监狱的私营化，他们可以从监狱劳动中获得更多的报酬( 为私营公司提供 劳务的罪犯所获得的劳动报酬，往往高于在监狱中从事维持性劳动的罪犯的报酬) ；可以有 机会离开监狱环境，在监舍甚至监狱外面从事劳动；可以受到更好的职业技能培训和实践等。 二、可借鉴之处 在罪犯劳动时间方面，西方国家普遍要求不多，一般国家劳动半天，而目前我国监狱企 业虽然在劳动时间方面也作了明确规定，“罪犯每天劳动不超过8 小时，每周劳动6 天，休 息一天”。但在实际操作过程中，各个监狱为了追求劳动效益的最人化，往往罪犯劳动时间 远远超过司法部规定。 在罪犯劳动报酬方面，监狱法第七十二条规定：“监狱对参加劳动的罪犯，应当按照 有关规定给予报酬并执行国家有关劳动保护的规定”。世界上大多数国家对罪犯劳动是支付 报酬的，如美国对罪犯劳动报酬是按照受害人、罪犯本人和上交国家的“三三制”进行分配 的。我国一些监狱也在尝试进行低工资制2 ，可是这种给“罪犯发工资”的尝试在社会上引 起很大的反响，并且不能被社会大众所接受，这是由于我国还处于社会主义初级阶段，还有 三千万贫困人口，这部分人的生活状况甚至不如经济发达省份监狱罪犯的生活保障。对罪犯 实行工资报酬给付制度超出了目前的国情，所以只在个别经济发达省份进行尝试，没有推广。 罪犯职业技术培训方面， l j l 犯罪与改造研究，2 0 0 6 ( 3 ) ，1 5 1 8 页 2 3 奎塑盔兰堡主兰垡笙壅 产劳动。实行“监狱与监狱企业分离”后，原监狱所属企业的全部资产及债权债务划归集团公 司所有。监狱长不再担任监狱企业的法定代表人，企业经营管理人员由公司按 公司法的 规定选任。同时，由于集团公司和子公司是为罪犯提供劳动改造手段的特殊企业，国家在投 资、税收、采购销等方面给予优惠和扶持政策：应根据监狱生产的性质和罪犯从事生产的实 际情况，确定符合监狱特点的产业、产品结构，逐步退出高投入、高风险、高度竞争的行业， 向自主优势产品、政府采购、劳务加工、劳动密集体型的方向发展。由于监狱生产问题涉及 到国家的产业政策调整，也是监狱管理体制的重大变革，因此，国家应当制定专门的监狱生 产管理办法，对监狱生产问题作出政策性规定。这里必须解决好两个关系： 1 、处理好监狱局与集团公司的关系 首先，监狱局作为全省( 市) 监狱工作地领导机关，应该把握集团公司的政治方向，保 证集团公司正确贯彻执行党的一系列方针、政策，特别是关于监狱工作地方针、政策，保证 监狱企业沿着正确的方向发展。 其次，监狱局应该保证集团公司严格依照刑事法律、监狱法、监狱生产经营方面的法律 及相关的法规、规章、制度办事，并通过制定有关的规章和制度来规范集团公司的行为，保 证集团公司履行为罪犯提供劳动岗位，为改造罪犯服务的职责。 第三，通过对于集团公司( 包括子公司或者分公司) 下达计划指标，对公司领导班子进 行管理、考核和监督，实现对监狱企业的领导。监狱局可以通过制定集团公司目标责任制方 式，对监狱企业及主要领导人进行领导和考核，实现对集团公司的领导。 第四，对集团公司的重大决策事项进行审核、批准。这主要包括集团公司的重大投资项 目、产业结构、产品结构以及子公司的分立、合并、解散等事项，应该经监狱管理局进行审 查和批准。 2 、处理好监狱与子公司( 分公司) 的关系 生产环节应该由监狱负责，监狱应该负责生产任务、生产管理、生产安全、生产技术和 产品质量等方面的工作。子公司负责原材料、设备供应和产品销售。考虑到子公司对监狱没 有什么约束的手段，加上监狱生产不与干净利益挂钩的现实，应该建立生产安全指标双计划、 双考核制。 双计划，就是监狱管理局在年初给监狱下达劳动、生产、安全方面的计划和目标责任， 同时集团公司对子公司下达生产、经营方面的经济计划和目标责任。监狱与子公司再根据这 2 4 第四章监狱企业的改制路径 一目标计划签订具体的生产劳动合同来约定各自的权利义务。 双考核，即监狱管理局对监狱生产安全完成情况进行考核，集团公司对子公司生产、经 济指标完成情况进行考核。子公司根据合同的约定验收监狱生产的数量和质量，并依次作为 对服刑人员支付劳动补偿费的依据。 此外，施行监狱与监狱企业分开，规范监狱与企业的关系，必须保证收支彻底分开，一 定要切断监狱和子公司直接的经济往来。否则，很有可能又会同到原来的体制上，改制无法 顺利推进。监狱管理局、监狱集团公司应该加强对于子监狱和予公司的财务管理和监督，严 格财务管理制度。 ( 三) 抓好队伍建设 实施监狱与监狱企业分开以后，在监狱企业工作地人员属于什么身份，是企业职工还是 继续保留公务员和警察身份，是监狱体制改制中最为敏感的问题，也是划转到企业工作地每 一名民警最为关心的问题。监狱企业的特殊性，决定了监狱企业的工作人员的身份不能完全 像社会上一般企业那样，全部属于企业管理人员。应该保留一部分主要管理人员的公务员身 份，这是由监狱企业的作为改造罪犯工作地组成部分和为罪犯提供劳动岗位，为改造罪犯服 务的性质和任务决定的。到监狱企业工作地民警，应该以委派的方式到监狱企业工作，其警 察、公务员的身份不变，其工资待遇不变，在监狱仍然保留其相应的职级。 首先，要按照监狱工作特点和公务员暂行条例等法规的要求，细化监狱的专业分工， 设定岗位任职资格，合理额定待遇档次，提高监狱工作专业化层次，培养一批专业化的民警 队伍。将现有监狱管理人员分成人民警察、企业干部和事业干部，把真正具备依法行政、依 法治监才能和潜能的人员留在监狱。对从事监狱企业管理的监狱民警，保留公务员身份，由 监狱派往企业工作，实行“档案在监狱，管理在企业”：根据监狱企业发展需要，从社会上 招聘一些紧缺专业人才( 包括不经公务员考试，接收普通高校毕业生) ，则按市场机制运作， 不具有警察身份，比照社会企业干部进行合同化管理。在监狱企业工作的民警，按照“人随 事走”的总体要求，实现岗位管理。分责任不分宗旨、分岗位不分身份、通过报酬实现形式 的多元化，建立一套科学化、现代化的队伍管理机制。 其次，要加强监狱人民警察教育培训开发监狱机关的入力资源，更新监狱人民警察的知 识结构，提高他们的政治业务素质，从而促进监狱警察队伍建设。加强监狱人民警察的教育 培训工作，应着力突出一个“新”字，即要有新的目标、新的思路、新的内容、新的方法、 新的组织形式、新的保障措施。要对监狱机关传统的教育培训模式进行“扬弃”与完善，不 能单纯地学知识，而要进一步强化对监狱人民警察刑罚理论和警务专业能力及素质的培养， 东南大学硕士学位论文 使之成为明法律、善教育、会管理的专业性人才。加强监狱人民警察教育培训工作，一是要 体现法定性。在监狱法、人民警察法、国家公务员暂行条例等一系列法律、法规文 件中，对监狱人民警察的素质及培训都作了明确要求。从法制角度进，实施培训是监狱机关 的一项法律行为，接受培训是监狱人民警察的法定权利和义务。二是要体现整体性。在监狱 机关，教育培训活动的指向不是某一层次或某一类别的监狱人民警察，而是监狱人民警察的 所有成员。它作为一项全面而又系统的教育工程，其目的要提高监狱人民警察队伍的整体素 质。三是要体现全面性。即在培训内容上，要实现由“单纯知识型”向“政治与业务、知 识与能力结合型”培训的转变。特别是要注重实际工作能力和警察技能的培训。四是要体现 特色性。要坚持“惩罚与改造相结合、以改造人为宗旨”的方针，体现监狱工作执行刑罚、 教育改造罪犯的职能要求，适应罪犯构成、管理方式、改造要求变化的客观需要，强化素质， 提高专业能力，努力建设一支正确执行刑罚的、“改造型”监狱人民警察队伍。坚持“教育、 感化、挽救”的方针，体现监狱j 作的强制性教育改造的行政措施的特点，适应教育对象、 教育方法、教育手段变化的客观要求，转变观念，改善知识结构，努力建设一支“教育型” 监狱人民警察队伍。五是体现动态性。按照中组部提出的“重要干部重点培训，优秀干部加 强培训，年轻干部经常培训，紧缺人才抓紧培训”的要求，培训要针对不同层次、不同岗位 的需求，因需施教，注重理论联系实际，即根据监狱人民警察队伍的整体要求、结构变化以 及个体岗位变换和职务变化，科学地调整培训的内容及方式。六是要体现目标性。强调学以 致用、用之所学、学用一致的原则，注重把对监狱人民警察的培训与培训后的使用统一起来， 确保受训者能把通过培训所获得的知识与技能应用于工作实际，以提高其履行岗位职责的适 应能力。 ( 四) 全额保障监狱经费 全额保障监狱经费就是将监狱执法和管理经费由财政按标准全额纳入预算予以保障，使 监狱经费支出与监狱生产收入脱钩。同时，监狱生产也必须实行独立核算，在作必要的费用 扣除后，逐步以规范形式上缴国家财政，从而做到“收支两条线”。如果监狱经费不能按标准 全额保障到位，“监狱与监狱企业分离”就难以真正运行，就会影响改制的顺利进行，进而影 响监狱刑罚执行职能的履行。 目前监狱经费全额保障还存在定得困难，比如今年来物价水平的持续上涨就带来了很 大的冲击。目前监狱罪犯生活标准是按照2 0 0 2 年的物价水平制定的，已经无法真正保证罪 犯的基本生活。例如，大米单价2 0 0 2 年是o 7 元，现在是2 元；猪肉单价2 0 0 2 年是5 元， 现在是1 2 元；仅此一项，江苏的经费缺口就达3 0 0 0 万。而监狱民警业务装备等费用也是逐 第四章监狱企业的改制路径 年增长，2 0 0 2 年财政拨款的标准是4 0 0 元，人年，而实际需要是8 0 0 - - 1 0 0 0 元 人年1 。此外 专项监狱经费保障缺口逐年加大，大型修缮支出、大型设备购置支出等专项经费严重不足； 而监狱历史遗留问题也对监狱经费的全额保障产生着巨大的冲击，拖欠工人工资、企业历史 包袱、企业承担的债务等因为缺口太大，也影响着监狱经费的保障到位。 正因为如此，施行监狱与监狱企业分立必须进一步完善监狱经费的全额保障体制。首先 逐步建立真正意义的全额保障体制。所谓真正意义上的监狱经费全额保障体制，就是国家财 政提供的经费真正能够满足监狱工作地需要。在预算的支出项目上，不再存在缺项现象；在 支出项目的资金数量上，基本能够满足各项开支的实际需要；监狱的历史遗留和债务问题基 本得到解决。鉴于国家财力有限，尤其是有些经济欠发达省份财政困难的现状，建议财政部 和司法部制定统一的政策和办法，由省市监狱管理局从监狱公司的利润中提取一