（公共管理专业论文）我国公办高校办学经费管理问题研究.pdf

山东大学硕士学位论文 中文摘要 对我国公办高校办学经费的管理体系进行研究，特别是基于目前我国高校经费危 机的前提对其进行研究，在当今中国具有重要的现实意义。其一，高校办学经费科学 管理体系的构建是当前我国高等教育界尤其是领导者们最为关心的问题之一，但是直 到目前，我国对经费科学管理体系的研究总体上仍处于简单的介绍和吸收西方相关理 论的阶段。其二，高校经费危机是现阶段全国的研究热点问题之一，但构建完善的经 费危机防范预警机制的研究尚处于起步阶段。正是基于这些考虑，我把公办高校办学 经费的科学管理作为硕士学位论文的选题。 本文从我国公办高校办学经费管理的背景现状和相关理论研究出发，结合办学经 费管理问题的成因分析和高校经费管理的国际比较，选取高校经费筹措、配置和危机 防范管理中的实际数据，采用历史研究、比较研究、规范研究和适当的实证分析等方 法，对我国公办高校办学经费管理体系的构建与完善进行了系统的研究。具体讲，主 要包括三个部分：( 1 ) 公办高校办学经费管理的背景和存在的主要问题。从我国公办 高校办学经费管理的历史演变出发，分析了目前我国高校面临的经费筹措困难、内部 经费配置不尽合理和负债问题严重等问题。( 2 ) 我国公办高校经费管理问题的成因分 析。结合实际图表事例，笔者经过分析认为，经费问题的成因是：高校缺乏有效的经 费筹集机制和完善的经费配置体系，内部经费管理混乱，没有形成有效的财务危机预 警体系。( 3 ) 我国公办高校办学经费科学管理体系的构建与完善。在借鉴国外高校办 学经费管理经验的基础上，基于经费管理问题的成因和经费管理的现实情况，探讨了 高校办学经费科学管理体系构建与完善的对策，对高校办学经费的筹集体系、科学配 置体系和危机防范预警体系进行了构建与完善。 关键词：公办高校；办学经费；管理 山东大学硕士学位论文 a b s t r a c t i th a sr e a l i s t i cs i g n i f i c a n c et or e s e a r c ho nt h eo p e r a t i o n a lf u n d ss y s t e mi ns t a t e - r u n u n i v e r s i t i e se s p e e i a u yi nt h es i t u a t i o no fp r e s e n tf u n d c r i s i si nc h i n a f i r s to fa l l ，t h e e s t a b l i s h m e n to fs c i e n t i f i co p e r a t i o n - f u n ds y s t e ma t t r a c t sg r e a ta t t e n t i o no fe d u c a t i o n a l f i e l da n de v e nt h el e a d e r s b u tt i l lt o d a y , t h es t u d yo nt h i ss y s t e mi nc h i n ai ss t i l lo nt h e s t a g et h a tw e s t e r nt h e o r i e sr e l a t e dw e r eo n l yi n t r o d u c e da n da b s o r b e d s e c o n d ，t h ep r e s e n t f u n d c r i s i si nu n i v e r s i t i e si sah o td i s c u s s i o ni nc u r r e n tc h i n a , b u tt h er e s e a r c ho nc o m p l e t e w a r n i n gm e c h a n i s mi sj u s ts t a r t e d t a k e t h i si n t oc o n s i d e r a t i o n ，t h ea u t h o rc h o o s e s s c i e n t i f i ca d m i n i s t r a t i o no fo p e r a t i o n a lf u n d si nu n i v e r s i t i e sa st h es u b j e c tf o rh i sm a s t e r d e g r e e t h i sp a p e rr e s e a r c h e so nt h ee s t a b l i s h m e n ta n dt h ec o m p l e t i o no fo p e r a t i o n a lf u n d s s y s t e mi ns t a t e r u nu n i v e r s i t i e s i ta n a l y s e st h er e a s o no ff u n d - c r i s i sa n dc o m p a r e dt h e s y s t e m si nd i f f e r e n tc o u n t r i e so nt h eb a s i so ft h eb a c k g r o u n da n dr e l a t e dt h e o r i e s a n d m e a n w h i l e ，i tt a k e sh i s t o r i c a la n dc o m p a r i n g ，n 0 1 t i ia n dp o s i t i v ea n a l y s i st or e s e a r c ht h er e a l d a t af r o mf u n d r a i s i n g ，d i s p o s i t i o na n dp r e v e n t i o nm a n a g e m e n t s p e c i f i c a l l y , i tm a i n l yi n c l u d e s3p a r t s p a r ti b a c k g r o u n da n dc u r r e n ts i t u a t i o n o nt h eb a s i so ft h eb a c k g r o u n do f f u n d r a i s i n ga n dd i s p o s i t i o ni nu n i v e r s i t i e s ，i ta n a l y s e st h ef i n a n c i a lc r i s i sa n dd i f f i c u l t i e s i nf u n d r a i s i n ga n dp o i n t so u tt h ei r r a t i o n a l i t yi nt h ed i s p o s i t i o n p a r ti i a n a l y s i so nt h er e a s o n c o m b i n e d 、i mr e a lc h a r t sa n df o r m s t h ea u t h o rf i n d s o u tt h er e a s o no ff u n d c r i s i s ：t h el a c ko ff u n d - r a i s i n gs y s t e ma n dd i s p o s i t i o nm e c h a n i s m ， t h ed i s o r d e ro fi n n e rf i n a n c i a lm a n a g e m e n ta n dn o n e f f e c t i v ew a r n i n gs y s t e m p a r t l i i e s t a b l i s h m e n ta n dc o m p l e t i o no fs c i e n t i f i cs y s t e m l e a r n i n gf r o mt h e e x p e r i e n c e so ff o r e i g nc o u n t r i e s ，t h ea u t h o rr e s e a r c h e st h em e a s u r e st oe s t a b l i s ha n d c o m p l e t et h es c i e n t i f i cs y s t e mi nc h i n aa c c o r d i n gt oi t sr e a s o na n dt h ec u r r e n ts i t u a t i o n a t t h es a m et i m e ，t h ea u t h o rg i v e sa d v i c eo nt h ee s t a b l i s h m e n ta n dc o m p l e t i o no ff u n d - r a i s i n g ， d i s p o s i t i o na n dc r i s i s p r e v e n t i o ns y s t e m s k e yw o r d s ：s t a t e r u nu n i v e r s i t i e s ，o p e r a t i o n a lf u n d , a d m i n i s t r a t i o n 2 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进 行研究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何 其他个人或集体已经发表或撰写过的科研成果。对本文的研究作出重要贡 献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本声明的法律责任由本人 承担。 论文作者签名 关于学位论文使用授权的声明 本人同意学校保留或向国家有关部门或机构送交论文的印刷件和电子 版，允许论文被查阅和借阅；本人授权山东大学可以将本学位论文的全部 或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其他复制手 段保存论文和汇编本学位论文。 ( 保密论文在解密后应遵守此规定) 论文作者签看丝导师签名： 日 期：砗：生i ， 山东人学硕士学位论文 1 1 本文的研究意义 1 导论 高等教育在整个教育事业中处于龙头地位。高等教育的发展程度和发展质量，不 仅影响整个教育事业，而且关系到社会主义现代化建设的未来。在世界银行2 0 0 0 年 版的发展中国家的高等教育：危机与出路这一研究报告中，明确指出了高等教育 在社会中的重要地位和作用：高等教育是现代世界的“基础教育”，在发展中国家它关 系到国家的前途命运和个人的生存状况。没有更多更高质量的高等教育，发展中国家 将会越来越难以从全球性知识经济中受益。从高等教育发展的历史和国际比较来看， 其质量、速度和规模在很大程度上取决于资本的投入规模及其投入资本的配置效率， 即高校办学经费的充足与否直接决定了高等教育的质量高低和办学的水平档次，直接 影响着教学和学术研究，进而影响着人才培养的质量。 随着社会主义市场经济体制的逐步建立，我国高等教育取得了超常规的发展，其 扩张速度之快与竞争之激烈都是前所未有的。在这一过程中，传统的“财、费、产、 社、基、科、息( “财是指国家财政拨款；“费 是指向学生收取的学费和住宿 费；“产 是指校办产业的收人；“社 是指从社会和海内外获得的捐赠赞助收入；“基” 是指国内外企业和个人在高校设立的教育基金；“科 是指科研课题项目和科技文化 成果转让的资金收人；“息是指学校的部分沉淀资金依法运作取得的收入) 等无偿财 政性财力支撑却增长缓慢，已无法满足高校快速发展的需要，融资方式多元化成为高 校筹措办学经费的新趋势。要尽快使高校扩大规模、改善办学条件，银行贷款无疑是 一条重要的筹资渠道。负债办学成为缓解高校资金紧张，充分利用社会资金的有效手 段。据中国社会科学院发布的( 2 0 0 6 年：中国社会形势分析与预测显示，2 0 0 5 年 以前，我国公办高校向银行贷款总额达1 5 0 0 亿2 0 0 0 亿元，几乎所有的高校都有贷 款。据有关部门初步统计，目前，高校向银行贷款总量约在4 5 0 0 亿至5 0 0 0 亿元之间 圆。贷款在为高等学校带来快速发展的同时，也给高校带来了很大的财务风险。巨额 债务已成为制约高校发展的重要因素，个别学校甚至资不抵债，破产隐患凸显。这些 唐忠旺等对我固高等教育投资体制改革荇十问题的思考当代教育论坛。2 0 0 4 ，( 8 ) ：1 2 1 6 。 陶莎困境j j l t l 路：关于l 蕊校贷款问题的若干思考中国l b 力教育，2 0 0 8 ( 2 2 ) ：1 5 1 7 山东大学硕_ l ：学位论文 问题如果得不到很好的解决，将很有可能给负债高校甚至整个中困的高等教育带来 场更加深刻的危机。为切实防范高校财务风险，确保高校持续、科学、稳定发展，早 在2 0 0 4 年，教育部、财政部即联合下发了关于进一步完善高等学校经济责任制加 强银行贷款管理切实防范财务风险的意见。教育部的文件精神一定程度上促进了高 校的科学发展，但高校危机仍然没有得到解除，甚至有愈演愈烈的趋势。与此同时， 我国高校办学经费管理的水平仍保留在初级阶段，经费缺乏合理有效的配置，效率低 下，严重影响了高校的发展。 本论文中的“我国公办高校 ( 以下简称“高校) 特指由各级政府按照国家规定 的设置标准举办的，通过全国普通高等学校统一招生考试，招收高中毕业生为主要培 养对象，实施高等教育的全日制大学、独立设置的学院和高等专科学校以及其它办学 机构。本文选择对我国公办高校办学经费科学管理体系构建与完善方面的研究，特别 是选择基于目前高校经费危机的前提对其进行研究，动因即在于：其一，高校办学经 费管理体系的构建是当前我国高等教育界尤其是领导者们最为关心的问题之一，但是 直到目前，我国对经费科学管理体系的研究总体上仍处于简单的介绍和吸收西方相关 理论的阶段，关于针对我国实际情况的制度体系问题，国内理论界尚未给出系统、完 整的答案，研究成果的不足在一定程度上制约了我国高校办学经费科学管理工作的开 展，影响了高等教育的质量。其，高校经费危机是现阶段全国的研究热点问题之一， 但构建完善的经费危机预警机制的研究尚处于起步阶段。 本文在对我国高校办学经费的管理进行历史分析、国际比较和一定实证研究的基 础上，探讨了高校办学资金的筹措方式、科学配置和危机预警问题，进而提出了适合 我国国情的高校经费管理模式。无疑，本研究在启迪相关政府部门领导和研究者的思 维、构建科学的办学经费管理体系上具有重要的理论意义和实践意义。 1 2 国内外研究现状及文献综述 1 2 1 国外研究现状及文献综述 从国际范围来看，二十世纪国外关于高校经费的研究主要集中在高校的资源配置 ( 筹资方式和筹资渠道) 方面。著名的经济学家弗旱德曼1 9 5 5 年在政府在教育中 的作用一文中首先提出：通过政府资助的教育券计划建立教育市场机制，主张公立 教育市场化。弗罩德曼认为教育券的作用在于：一是能保证政府对教育的投入，把看得 2 山东大学硕士学位论文 见的福利发到家长和学生的手上；二是可通过增加学生对学校的选择权，促使学校教 育在竞争中提高质量，学校只有办好了，才能吸引学生，学生多了，收到的教育券就多， 学校从政府拿到的办学经费自然也多。 到了八十年代中后期，西方高等教育迅猛发展，国外学者经研究后都认为在公立 高校的制度安排和资源配置上，政府应越来越多地提倡并运用市场原理，未来市场化 资源配置方式将可能成为高等教育供给的鲜明特征。布鲁斯约翰斯通作为“高等教 育成本分担 理论的提出者( 1 9 8 6 ) ，提出高等教育作为准公共产品，其成本应有家 长、学生、政府和慈善家四方分担，这为美国及欧洲后来进行高等教育市场化的变革 奠定了理论基础，拓宽了高等教育的筹资渠道。 此时，西方高等学校的经费来源有三种基本方式：无条件的政府拨款和资助、有 条件的政府拨款和资助、来自教育教学和科研服务方面的收入。其中，学校与企业的 合作收入所占的比例有较大增加。政府财政拨款的方式也开始由过去的无条件的拨款 向有条件拨款和市场竞争方式转变。许多国家的政府教育财政部门已认识到在影响学 校发展方式上，财政激励比行政干预更加有效。 西方国家的高等教育财政在八十年代以前主要关注的是政府教育部门对教育经 费的筹措与分配、使用，并且侧重于政府部门的研究，而很少涉及具体学校内部的经 费研究。 九十年代以来，伴随着市场机制引入高等教育领域，高校的筹资领域趋向多元化， 研究者由过去对政府拨款机制的分析，转为对各国公私立教育的效率、效益的实证研 究也开始多起来。特别是随着经济全球化、信息化进程的加快，学者对高校内部的筹 资效率、筹资方式、经费的科学管理等同益深入，并特别重视对捐赠的研究。如美 国菲利普科特勒( 1 9 7 5 ) 将企业的战略管理理论、市场营销理论运用到了高校筹资方 式与筹资管理之中。 对于高校财政风险的防范与控制，从笔者目前所获得资料看，国外对财务风险管 理的研究较早，但其主要是集中在企业财务方面，近年来国外关于高校负债融资风险 及其防范对策研究的文献相对较少，己有的研究成果也多半侧重于高等教育质量保障 体系的研究。己有的少数涉及高等教育质量风险管理的研究缺乏系统性，缺乏对风险 。刘颂高等教育大众化中的教育成本分担问题研究一一种教育公平的视角山西财经大学学报( 高等教育 版) 。2 0 0 5 ( 2 ) ：4 - 6 。 。张继华美国高等教育经费筹措经验及我国高等教育筹资体制的完善河北师范大学学报( 教育科学 版) 2 0 0 8 ( 1 2 ) ：2 0 - 2 2 。 3 山东人学硕卜学位论文 管理的全面深入的认识。一些高校财务风险管理方面的探讨也只是从企业财务风险管 理的成熟理论中引申借鉴过来。因此，由于各国的国情不同，教育运营方式不同，在 对高校财务风险研究中，并没有多少来自国外成熟的经验可以借鉴。我们只能借鉴国 外在企业财务风险管理上的研究成果，结合我国高校的实际情况进行高校经费风险的 研究。 1 2 2 国内研究现状及文献综述 目前，随着我国高等教育规模的不断扩大和高等教育国际间交流的不断增加，我 国专家学者对高等教育办学经费筹措与管理的研究日益走向深入。专家学者们在简单 的介绍国外学者的研究内容与研究方法后，根据中国的实际创建了一批具有中国特色 的高等教育经费筹措、配置与管理的学术研究成果。主要是探讨了我国高等教育经费 多元化来源的社会经济背景、家庭对高等教育进行成本分摊的可能性以及经费筹措的 途径；探讨了我国高等教育资源的配置问题；研究了高校如何吸纳社会资金、如何有 效控制高校负债和预防化解财务风险问题。 在高校经费筹措和融资方面，武德昆的高等学校筹资对策分析( 2 0 0 4 ) ，杨培 飞的我国高校校办产业的发展方向及思路探讨( 2 0 0 4 ) ，顾秉林的科学研究及成 果转化一清华大学的认识与实践( 2 0 0 4 ) 等，这些研究从高校主体的角度出发，以 解决高校经费短缺为主要目标，探讨筹集办学经费的途径和方法，其中既有宏观的理 论论述，也有较为具体的实证性研究。杨洪涛( 2 0 0 0 ) 认为高等学校应“按照市场经济 的规律，积极组织收入，加大学校资财耗费的补偿返还力度，逐步建立起自我投入、 自我积累和自我发展的机制。 在高等教育融资方式上，提出了通过开展有偿社会 服务，利用金融、信贷等手段融通资金。还进一步指出高校缺乏合理使用经费的约束 机制，因此在建立和完善多元化筹资机制，确保教育经费供给不断增长的同时，要逐 步建立有效的约束机制，使高校合理使用经费，提高经费使用效益。王冲( 2 0 0 0 ) 提出 了通过直接金融支持( 银行信贷) 和间接金融支持( 银校合作开办企业) 两种方式缓解 高等教育经费不足的问题。 在高校办学经费的科学配置方面，近年来我国高教理论界对我国宏观高等教育经 费配置的研究己取得了很多成果，但对高校内部经费配置的研究尤其是从学校整体发 。杨洪涛建征我国高等教育多元化筹资机制的设想河北大学学报( 哲学社会科学版) 。2 0 0 0 ( 2 ) ：5 7 宙t - 冲教育发腱进程中金融支持的途径和方法绵阳经济技术高等专科学校学报。2 0 0 0 ( 4 ) ：2 3 2 4 4 山东大学硕士学位论文 展的角度进行的研究则比较少。实践中我国高校内部办学经费配置效率低下，研究者 多从这个角度发表论文进行研讨。李从东的 报告，2 0 0 7 ( 7 ) 。 山东大学硕士学位论文 贷款高校运转均已出现不同程度的困难，部分高校( 如笔者所在的山东中医药大学) 已经出现了由于资金不足导致教师工资不能按时发放、基本建设停顿、学校不能正常 运转的现象。为了偿还贷款，很多高校只能通过缩减用于教学科研的正常开支，而这 种非正常的缩减又将影响高校教学科研等活动的正常开展，从而极大地影响高校的生 存环境和可持续发展空间。同时，随着各高校贷款偿债期限的临近，高校的还款能力 自然成为银行关注的焦点。可想而知，凭借高校自身的力量在规定的期限内还本付息 几乎是不可能的事，银行在向高校贷出款项之日起，这些贷款就注定会成为不良债权。 高校过度举债与不良举债所形成的债务包袱，必然降低其在银行的信用等级，影响银 行向高校的继续贷款。由于得不到及时贷款，高校势必陷入更深的财务危机，从而引 发进一步的高校财政风险。 山东大学硕士学位论文 3 公办高校经费管理问题的成因分析 如前所述，我国公办高校办学经费的管理存在着很多问题。下面，我们将从三个 方面分析一下经费管理问题的成因。 3 1 公办高校办学经费缺乏有效的筹集机制 目前，我国公办高校经费筹措困难，主要原因即是高校普遍缺乏科学有效的经费 筹措机制，而高校办学经费筹措机制的形成要受到高校内部和外部多种元素的影响。 3 1 1 公办高校内部管理体制严重制约经费的筹措 当前，我国公办高校发展的成绩有目共睹，但在高校快速发展的同时也存在很多 的问题。最重要的问题就是，我国高校的内部管理体制很不完善。可以说，高校管理 体制的弊端严重阻碍了高校的发展，尤其是影响了高校经费筹措机制的形成。高校的 发展没有固定的模式，每所高校的经验也不能完全照搬到另外一所高校中，更不能要 求所有的高校都依据同样的理念和机制办学。我们应该根据高校自身的特点和发展定 位，寻找适合自己发展的办学理念和管理体制。如对教学科研型高校而言，要建立高 效的教学科研体系，就需要与之相适应的融合知识技术创新的教学与科研体制；要建 立高效的管理服务体系，就要求大学不断创新，建立精干的行政管理体制。同样，要 建立科学的经费筹措体系则依赖于高效的教学科研体系和管理服务体系共同的贡献。 也就是说，高校的经费筹措要与时俱进，不能过度依赖政府的拨款，更需要改革高校 内部的管理运行体制。 3 1 2 公办高校普遍缺乏核心竞争力 高校经费筹措的过程，就是高校与政府、企业、个人等外部经济主体进行资源交 换的过程。高校之所以能够从外界取得经费收入，是因为高校具有经济实体的性质， 高校的资源具有交换价值。一般地，外部经济主体对高校的投入以其得到收益和高校 能够给其带来预期收益为前提，当外部经济主体从高校得不到任何收益或预期收益 时，这种提供给高校经济资源的选择将不复存在。高校的知识、科技成果、人力资源 1 7 山东火学硕”i ：学位论文 乃至社会声望，都具有很大的外部价值，如高校可以提高人口的素质，推动科技的发 展，提高国家的综合实力等，高校在对外输出资源的同时，也需要政府和企业等外部 经济主体的财政支持。获得支持的多少与高校的自身能力正相关。 显而易见，要想增加高校的经费收入，必须提高高校的核心竞争力，增加高校资 源的输出。高校的核心竞争力，是指“大学为实现办学目标，获取、配置可利用资源， 采取各种有效策略，成功进行办学活动的各种能力体系。高校只有充分利用和开 发自身的人力资源、科研资源等，不断提高各个方面的办学水平和能力，才能维持和 增强持续性竞争优势，获得更多的经费支持。 3 1 3 公办高校和社会经济主体之间的互动机制尚不完善 当前，高校已经融为社会的一部分，高校在履行其社会服务职能的过程中，也要 从社会获取相应的资源。建立高校和外部经济主体之通畅的互动机制，对高校和整个 社会的发展都是有益的。高校与政府、企业、社会团体、个人等主体的经济联系，需 要有一个相互协调、相互作用的环境，并且需要形成良好的互动机制，包括动力机制、 投资机制、利益分配机制、组织协调机制、监督机制等。如果这些机制不完善，必然 会阻碍外部资金进入高校，影响高校的可持续发展。高校和外部经济主体之间互动环 境与机制的形成及完善受到经济、科技、政治和文化等多个因素的影响。 首先，高校作为社会系统中的一个子系统，参与社会经济生活的深度比以往有了 更明显的加大，在与外部环境进行经济往来和资源合作的过程中，受社会经济发展水 平的影响越来越大。随着市场经济体制的逐渐发达和社会科技水平的提高，社会对高 校的要求也越来越高。能否培养适应时代潮流的创新型人才和产出能尽快转化为现实 生产力的科研成果，将决定高校从社会特别是企业获得经费的多少。 其次，高校的发展与国家的政治制度、相关政策以及社会的文化传统密切相关。 政府建设的需要和社会经济的发展，直接决定着高校的人才培养目标和发展战略方 向。政府扶持是我国高校发展的最主要的推动力量，如果没有国家和政府的重视与支 持，仅仅依靠高校在自身的努力，高校的发展目标是不可能实现的。 另外，文化是政治的反映，所以社会的文化传统，对高校的发展也有重要的影响。文 化因素可以推动高校的发展，也会对其产生阻碍作用。社会文化对高校发展的影响， 可以通过政府对高校的重视程度体现出来，在不同时期和不同地区，人们对高教的重 国朱景坤，培育提升核心竞争力是现代大学生存之道西南交通人学学报( 社会科学版) ，2 0 0 5 ，( 3 ) ：6 3 。 1 8 山东人学硕十学位论文 视程度是不一样的。只有当政府深刻地认识到高校对社会发展的促进作用时，高校才 能真正获得来自政府的各方面支持。从目前我国高校获得的财政拨款情况来看，政府 对高校的重视程度相比过去而言是有所提高的，虽然我国教育财政拨款占国民生产总 值的比例还远远低于外国，但对高校的财政投入仍然呈现逐渐递增的趋势。 3 2 公办高校办学经费配置体系不够完善 目前，我国公办高校内部办学经费的配置体系尚不够科学完善，主要表现在以下 几个方面。 3 2 1 公办高校经费预算管理不科学 l 、传统的预算方法 目前，我国高校的预算编制方法主要有两种：综合预算法和部门预算法。综合预 算法是指随着我国高校多渠道、多元化筹资格局的形成，对校内预算的编制不再局限 于传统的财政预算内拨款及专项补助，而是要综合考虑高校各项收支，将财政预算内 外的全部资金，实行“大收入、大支出、全口径 的综合财务预算，统筹安排学校内 部各项资金。综合预算法可以使学校的所有收支一目了然。部门预算法是指高校各部 门按教学、科研、行政、后勤等划分预算支出项目，每年的第四季度由部门领导根掘 前三季度的预算执行情况，估算出第四季度的预算，然后根据本部门下一个预算年度 要办的项目编制本部门的预算报学校财务部门。学校财务部门根据各部门上报的部门 预算，结合学校的发展情况制订出学校的预算。部门预算法可以调动各部门的积极性， 使资金使用与本部门的职责、任务、目标有机地结合起来，使部门预算贯穿于学校事 业发展的总体目标之中，使学校有限的预算资金投向更合理，从而发挥资金更大的使 用效益。 2 、传统预算存在的问题 现在我国高校普遍采用的传统预算方法，预算过程缺乏公正性和民主性。高校内 部没有专门的工作人员对学校运行发展和预算的联系进行研究，也没有对内部影响预 算的环境变化因素进行经常的、系统的搜集、分析和整理，从而也就无从涉及对预算 管理提出细致可靠的依据。特别是预算编制和调整缺乏来自基层的群众性基础，业务 国周红军商校预算编制方法探讨事业财会，2 0 0 7 ，( 6 ) ：i1 1 2 。 1 9 山东火学硕一l 二学位论文 人员不参与预算编制，编制预算人员对各种复杂的业务活动及变化情况的了解又有很 大的局限性，难以保证支出效益。另外，传统的预算编制方法是一种基数加发展的编 制方法，它是在上年度预算执行结果的基础上，通过了解和掌握预算年度事业发展计 划和资金供需情况，进行收入与支出的预算编制。由于它是以上年水平为基础，实 际上就是承认了去年的收支都是合理的，无需改进的。这样因循沿袭下去，有可能导 致不合理的支出继续存在，而合理的支出得不到保证，从而造成资源的浪费。 3 2 2 财务管理体系不完善 根据相关制度，高校财务处的职责是依法多渠道筹集事业资金；合理编制学校预 算，并对预算执行过程进行控制和管理；科学配置学校资源，提高资金使用效益；建 立健全财务规章制度，规范校内经济秩序；如实反映学校财务状况；对学校经济活动 的合法性、合理性进行监督。事实上，我国高校的财务处并没有很好地做到上述要求， 而仅仅是对学校的经济活动进行了会计核算，并没有实施真j 下意义上的财务管理。 从理论的角度看，会计核算与财务管理两者之间存在密切的联系，同时又有很大 的区别圆。会计核算是将学校的资金运动进行真实、全面、系统地反映，其本质是以 提供财务信息为主的经济核算，其基本职能是以国家财经政策、法律为依据，对已经 完成或j 下在完成的经济活动的合理性、合法性进行评价监督，保证收支行为合法。财 务管理是从价值形式对学校的财务活动进行的综合性管理，其基本职能是合理组织资 金运动及正确处理资金运动所体现的经济关系、财务关系，包括预测、决策、计划、 控制、分析、协调等，从而保证正常教学秩序运转的需要。很明显，会计核算与财务 管理存在非常大的区别，我国很多高校混淆了财务管理与会计核算的本质，将会计核 i 算和会计监督等于财务管理，将会计核算对学校经济运行的客观反映等同于财务管理 对高校经济运行活动的价值判断与分析，致使高校内经济活动缺乏有效的预测、决策、 计划、控制和分析，不能科学地对高校的资金运动进行有效的配置和调整。因此，我 国高校的财务管理只是如实反映了内部的财务状况，而并没有从真正意义上实现科学 配置资源，节约支出，提高资金使用效益的职能。正是这种职能的缺失与监管不力导 致了我国高校内部经费配置的混乱。 国邱晓菊编制高校财务预算的原则j 方法理t 矗教研究2 0 0 7 ，( 5 ) ：5 6 - 。5 8 。 。郭腑华高校经济活动中的会计核算j 财务管理内蒙古医学院学报。2 0 0 7 ( i ) ：2 3 2 5 。 山东火学硕j 二学位论文 3 2 3 公办高校内的委托代理关系缺乏制度和法律的约束 委托代理关系是一种契约关系，在这种契约关系中，一个或一些入( 委托人) 授权 另一个人或组织( 代理人) 为实现委托人的利益而从事某些活动。委托代理产生的首要 原因是资本所有权与控制权的分离。在企业运营中，随着资本的不断积累和企业规模 的不断扩大，资产所有者完全独立地控制企业的经营活动越来越受到其精力、知识和 时间的限制，从而客观上要求有一个高效的、专业化的层级组织取代过去的简单管理 组织，即委托专业人员代理执行监控企业的职能，于是便产生了委托代理关系。我 国公办高校由国家举办，国家是高校的所有者，高校的管理者是国家聘用的人才。由 于举办者与管理者不是同一个人或组织，资本的所有权与控制权相分离，所以在高校 内便产生了委托代理关系。其中，国家作为高校的所有者，是委托方，高校内的管理 者是被委托方，即代理方。 高校的发展对国家的发展具有极其重要的战略意义，作为高校所有者兼委托方的 国家会不断地向高校提供经费支持，以维持高校的正常运转。对于作为代理方的高校 管理层来说，这种经费的获得是十分容易和简单的。一般地，作为一种契约关系的委 托代理关系，要受到各种制度和法律条文的约束，而国家与高校管理层在确立委托代 理关系时并没有签订具有法律效用的约束性合同，委代双方在信任的基础上以制度规 范和意识形态约定的价值判断替代了f 式的契约文本，因而委托人不能依靠十分完善 的契约来约束代理人的行为。正是因为在经费使用中没有完善的契约迫使高校合理地 使用经费，而且即使经费使用不当也不需要承担相应的法律责任，所以高校的管理层 不会像企业的管理者那样在经费配置时不断地考虑经费配置与使用的效益问题。另 外，高校作为事业单位的定位使得高校一直缺乏成本收益核算，缺乏强有力的经费配 置的监控意识和手段，因而在高校内必然就存在严重的经费配置不当。 3 3 公办高校经费管理混乱，没有形成有效的危机防范预警体系 高校之所以出现负债严重的问题，最重要的原因即是高校产权不明晰，财务管理 混乱，没有形成有效的监督和危机防范预警机制。 朱明盎校委托代理关系中的激励约束机制人学教育科学。2 0 0 4 ( 2 ) ：1 0 - - i 2 。 2 l 山东火学硕十学位论文 3 3 1 公办高校负债过快增长的理论分析 1 、预算软约束理论和高校的负债 随着市场经济的发展，很多国有企业由于经营不善，最后资不抵债，只能宣告破 产，其巨额的国有银行贷款因此形成坏账。如果政府不出来埋单，将会形成全国性的 金融风险，严重影响我国经济的可持续发展，甚至破坏改革开放已经取得的伟大成就。 当然，包括国有银行在内的国有企业，曾经历史性地承担了政府的义务，而政府对由 此造成的亏损或坏账，将会不得不以对国有企业实行财政补贴的方式予以消化这些历 史欠账。这种在社会主义计划经济体制下，当企业经营不善，形成亏损或资不抵债面 临破产，政府将会给予救援的现象，在经济学上被称为“预算软约束。这种预算 软约束，并不仅存在于计划经济中，目前我国高校由于贷款而形成的巨额债务，究其 原因也是属于预算软约束的产物。也就是说我们的高校目前正在走原计划经济体制下 的国有企业的老路，这不能不引起政府和管理者的高度重视。笔者认为这种预算软约 束存在的根本原因在于国家或政府在转轨经济中的责任缺位。其形成的原因就是管理 者或决策者，预期会有一个外部的援助，因此在作决策时就已经把这些外部的援助考 虑进去。 经过分析，我们可以发现，由于预算软约束的存在，高校领导关注的将不是贷款 资金的运用效率，而是追求怎样取得更多的额外援助。长此以往，就会形成一个恶性 循环，不管谁作为高校领导，都会把政府看作一个保险公司，这样的运行机制带来的 后遗症是国家将承担更大的道德风险。而且，预算软约束的存在会产生高校对贷款的 过度需求，造成不必要的资源浪费。目前国内各大高校虽然背负巨额银行债务，但对 于贷款兴教却乐此不疲，每一任高校领导都会大兴土木，很多建设项目盲目上马，造 成重复建设，奢侈浪费现象更是非常普遍。总之，预算软约束的存在是造成高校和银 行不计成本，不计规模，深度合作，从而导致高校贷款增速过快，超过自身偿付能力， 负债累累的最主要根源。要想彻底解决这个问题必须进行高校产权制度改革。 2 、高校产权不明晰，高教投资体制有待完善 高校产权不明晰，进而高教投资体制不够完善也是当前高校银行贷款快速增长的 一个重要原因。首先，在现有的高校投资体制下，高校贷款快速增长，从根本上看是 由于政府“扩招 和教育投入严重不足。自1 9 9 9 年政府倡导“扩招”以来，高等教 庞晓波，黄：l i 挺高校预算软约束的制度成闪及j e 治理中国商教研究，2 0 0 9 ，( 1 ) ：1 5 1 7 2 2 山东大学硕_ - 1 ：学位论文 育在校生规模持续增加，据教育部有关资料显示，高校在校生人数由1 9 9 8 年的3 4 0 8 7 万人增长到了2 0 0 7 年的1 8 0 0 万人。与此同时，高等教育经费投入严重不足，国家财 政性教育经费占国内生产总值的比例远远没有达到4 的法定指标。在教育投入严 重不足的情况下，政府不仅下达了远远超过高校承担能力的招生计划，还通过本科教 学评估中“办学条件评估 等方式，规定高校生均教学设施( 如生均占地面积、宿舍 面积、教学实验用房面积、图书资料、仪器设备等) 和师生比等办学标准。同时，财 政拨款体制和学校规模、学生人数成正相关关系，扩大规模成了高校争夺资金最有效 的手段。在这种政策诱导和形势迫使下，高校只有借助贷款资金迅速扩大办学规模， 改善原有的教学基本设施，满足“扩招 后“办学条件评估的各种需要。因此，政 府“扩招”和教育投入不足是高校贷款的直接原因，也是形成贷款风险的根源。 同时，从产权与高教投资体制的内在关系的角度，我们可以看出，我国高校产权 的明晰化是进一步深化高等教育投资体制改革的关键。实践证明，社会主义市场经济 条件下，高教投资主体的多元化，是解决高等教育资源短缺的有效途径，也是高等教 育投资体制改革的必然选择。我国高教投资主体向多元化的转变促进了产权结构的多 元化。但是，随之而来的高校财产的所有权和使用权等问题如果不明确、不理顺，从 长远看将不利于防范高校投资风险。另外，从高等教育投资体制的内涵来看，高等教 育投资体制，其本质要素即是指各投资主体在发展高教事业中与高校之间形成的责、 权、利关系及其组织运行方式，也就是高校财产所有权与管理权的关系。可以说，高 校的财产所有权与经营权的关系，是目前高教投资体制改革最为关键的一环。因此， 只有明晰了产权归属，才能明确与产权相关的使用权、处置权和收益权等经济权，才 能解决好举债规模等诸多问题，同时也才能在高校建设中更好的发挥各种渠道资金的 不同优势，做到统筹兼顾，适度举债。 3 3 2 公办高校财政缺乏科学的管理 1 、财务管理混乱，缺乏合理规划和监督 目前，在高校举债资金的管理监督中，高校财务部门缺乏对举债规模和负债结构 的合理分析。面对高校盲目的资金需求，财务管理部门只是一味的争取贷款以缓解暂 时的资金矛盾，而不考虑负债的多少和还款期限，当负债成本高于投资项目的增量收 益率并且贷款大量积压同时到期时，高校负债就会因成本的增加而降低办学效益，高 。资料来源：教育部嘲站。历年 伞因教育事业发展统计公报。 山东大学硕士学位论文 校贷款资金的高成本将会增大高校的债务风险。现在，高校的高负债率已经超出了它 们自身的承受能力，过度的项目投资挤占了大量的现金资产，造成高校不能维持合理 的现金流量，甚至出现了由于现金流的断链而产生的债务风险，影响了学校的可持续 发展。 另外，很多高校对贷款偿还问题考虑不全面，没有建立健全完善的还贷机制。一 般来说，高校新校区建成后，对于建设资金和银行贷款的偿还，主要靠学生学费收入、 服务经营收入等，其中学生的学费和住宿收入是主要来源。但是，目前高校学杂费收 入基本都用于维持正常的教学支出，很难拿出更多的资金来还贷，因此，高校不得不 采用向银行借短期贷款的方式来维持资金的运转。随着借款规模的扩大，高校的债务 风险也不断扩大。与此同时，高校的预算管理比较薄弱，支出控制不严，缺乏有效的 监督。高校各项支出是高校开展教学科研活动的前提和保证，如果管理到位，支出结 构科学合理，就能促进高校持续、快速发展。目前，高校在财务管理中即存在着财务 支出缺乏有效的制度规范、财务支出结构不合理和教学、财务支出缺乏有效监督、科 研及事业发展所需经费无法保证等很多问题，严重影响了高校财务的健康运行。 2 、学费收缴不及时，欠费现象严重 高校的学费收入是高校办学经费的主要来源之一，学费收入的稳定是高校正常运 转的保障。但是，现在很多高校出现了学费收缴不及时、学生欠费现象日益严重、欠 费数额越来越大的问题，影响了高校的健康、有序的发展。据了解，部分高校的欠费 比例己高达1 5 左右，有的高校甚至达到2 0 ，不断增加和蔓延的欠费情况严重削弱 了高校经费的自给能力，影响了学校的资金筹集。高校之所以出现了欠费严重的现 象，除了贫困生的比例增加外，很重要的一个原因就是很多学生恶意拖欠欠费，而学 校还没有形成一个合理高效的学费管理体制。因此，加大学生资助体系的建设，建立 健全学费有效的学费收集体制将是缓解高校财政危机的重要举措。 3 3 3 缺乏经费危机防范预警的分析 我国公办高校之所以出现了负债过重、财务风险急剧增加的局面，很大程度上即 是因为我国高校内部缺乏对办学经费危机的防范和预警体系的分析。 所谓财务危机，我们可以理解为一个企业处于经营性现金流量不足以抵偿现有到 期债务和费用的一种经济现象，财务风险在很大程度上即是指财务危机。预警是指根 m 蔡文强，- l ：晖i 岛校收费改革新思考商情( 科学教育家) ，2 0 0 7 ，( 1 1 ) ：3 9 4 0 。 2 4 山东大学硕士学位论文 据预先设定的指标，通过判断分析发出警告，采取措施避免或尽可能降低损失。对于 财务危机预警的含义，我们可以表述为以组织的会计信息为基础( 包含财务报表、经 营计划、相关经营资料等) ，通过建立的专门组织体系，采用各种分析统计方法和数 学模型，将组织所面临的运行波动和风险情况及时进行预测，并分析异动和风险产生 的原因，揭示财务体系隐藏的问题，提供处理方案和措施，为管理决策和控制提供 依据。 目前，随着我国社会主义市场经济体系的逐步建立和完善，高校多元筹资办学的 新格局逐步形成，由举债所带来的财务风险引起世人的广泛关注。另外，由于高校内 部管理风险因素日益增多，信息量迅速扩大和知识更新速度不断加快，高校被客观上 要求建立各种监控体系，变事后管理为事前监督，并能在最短的时间内对监控结果做 出反应和决策。因此对高校的债务按市场经济运行规律进行管理，建立债务风险防范 预警系统，及时、科学、有效地对债务风险进行分析预警，成为保证高校良性发展的 重要环节 。理论上说，债务风险预警属于微观预警的范畴，目前尚处在一种前沿性 和探索性的研究阶段，因此，我们必须借鉴已发展成熟的宏观经济预警理论。对于预 警方法，一般认为预警指标体系和模型的建立及完善是预警管理理论的关键，我们应 积极利用相应的防范模型进行预警。 4 坼道银试论高校财务危机预餐系统。徐州师范大学学报( 自然科学版) ，2 0 0 3 ，(