（公共管理专业论文）我国税收信用体系建设的策略研究.pdf

中文摘要 信用体系是市场经济条件下晟根本的社会关系，是整个社会赖以生存和发 展的基础。被看作是税收法律制度道德基础的税收信用是社会信用体系的一个 重要组成部分，和税收法律一起在维护税收正常秩序中起着非常重要的作用。 因此，在市场经济条件下，建立和完善税收信用体系，对于优化经济环境、规 范税收活动、实现税收政策目标、节约税收征管成本、提高政府财政支出效益 具有重要的意义。而在我国，由于现代税收理念和诚信纳税意识的缺乏，征纳 双方权利义务和信息的不对称以及税法体系、诚信制度、税制和税收征管制度 的不完善，使得我们在纳税、征税、用税及税收中介信用的建设和实施中存在 着许多不足和问题，从而阻碍了和谐税收的构建和市场经济的健康发展。我国 的税收信用体系亟需健全和完善。 本论文运用实证研究、比较研究、文献研究方法对我国税收信用体系建设 中存在的问题进行了分析，总结了美国、英国、香港、墨西哥等世界上一些国 家和地区在税收信用体系建设方面成功的实践经验，并以此为借鉴，针对我国 税收信用体系建设中存在的问题，提出了以政府主导从纳税、征税、用税、信 用中介四个方面推进我国税收信用体系建设的对策思路：加强信用法律建设， 完善制约机制；建立个人税收信用制度；健全纳税信用考核评价机制、纳税信 用激励惩罚机制、信用监督机制、税收信用教育机制；建立征税人执法信用评 价制度；优化纳税服务体系；提高税收征管水平；加强税收中介的信用建设； 建立政府诚信用税机制等。以对我国税收信用体系建设的顺利推进提供理论参 考。 关键词：税收社会信用体系税收信用 a b s t r a c t c r e d i ts y s t e ml st h em o s tb a s i cs o c i a lr e l a t i o nu n d e rm a r k e te c o n o m y i ti st h e b a s eo fe x i s t e n c ea n dd e v e l o p m e n tf o rt h ew h o l es o c i e t y t a xc r e d i t , w h i c hi s r e g a r d e da sm o r a lb a s eo f t s xl a ws y s t e m , i sa l li m p o r t a n tp a r to f s o c i a lc r e d i ts y s t e m t a xc r e d i ta n dt a xl a wp l a yi m p o r t a n tr o l e si nu p h o l d i n gn o r m a lo r d e ro ft a x t h e r e f o r e ，u n d e rm a r k e te c o n o m y , e s t a b l i s h i n ga n di m p r o v i n gt a xc r e d i ts y s t e mi so f m o m e n t o u ss i g n i f i c a n c ei n p e r f e c t i n ge c o n o m i ce n v i r o n m e n t , s t a n d a r d i z i n gt a x a c t i v i t i e s ，r e a l i z i n gt a xp o l i c ya i m ，s a v i n gt a xl e v y i n gc o s ta n di m p r o v i n gb e n e f i to f f i n a n c i a le x p e n d i t u r e b u ti no u rc o b n t r y , b e c a u s eo f t h es h o r t a g eo f m o d e mt a xv i e w a n dh o n e s tt a x - p a y i n gc o n s c i o u s n e s s ，n o n - s y m m e t r yo ff i g h t s ，d u t i e sa n di n f o r m a t i o n b e t w e e nt a x p a y e r sa n dt a xl e v i e r s ，n o n i m p r o v e m e n to ft a xl a ws y s t e m ，g o o df a i t h s y s t e m ，t a xs y s t e ma n d t a xl e v y i n gs y s t e m , t h e r ea r cm a n yp r o b l e m sa n dd e f e c t si n c o n s t r u c t i n ga n di m p l e m e n t i n gt a x - p a y i n gc r e d i t , t a x - l e v y i n gc r e d i t , t a x - u s i n gc r e d i t a n dt a xm e d i u mc r e d i t , w h i c hm a yh i n d e rc o n s t r u c t i o no f h a r m o n i o u st a xa n dh e a l t h y d e v e l o p m e n to fm a r k e te c o n o m y o u rt a xc r e d i ts y s t e ms h o u l db ep e r f e c t e da n d i m p r o v e d t h i st h e s i su s e sp o s i t i v i s t ，c o m p a r a t i v ea n dd o c u m e n ta n ym e t h o d st oa n a l y s i s t h ee x i s t i n gp r o b l e m so fc o n s t r u c t i n go u rt a xc r e d i ts y s t e ma n ds u mu ps u c c e s s f u l p r a c t i c a le x p e r i e n c eo nc o n s t r u c t i n gt a xc r e d i ts y s t e mi ns o m ec o u n t r i e sa n dd i s t r i c t s s u c ha sa m e r i c a , e n g l a n d ，h o n g k o n ga n dm e x i c o b yu s i n gt h e i re x p e r i e n c ef o r r e f e r e n c e ，t h i st h e s i sp u t sf o r w a r dt h ec o u n t e r m e a s u r e so f c o n s t r u c t i n go u rt a xs y s t e m f o rt a x - p a y i n gc r e d i t , t a x - l e v y i n gc r e d i t , t a x u s i n gc r e d i ta n dt a xm e d i u mc r e d i t w e s h o u l db u i l dc r e d i tl a wt oi m p r o v er e s t r i c t i n gs y s t e m w es h o u l ds e tu pp e r s o n a lt a x c r e d i ts y s t e m ，r e g u l a t ea s s e s s m e n to ft a x p a y i n gc r e d i t , p e r f e c te n c o u r a g i n ga n d p u n i t i v es y s t e mo f t a x - p a y i n gc r e d i t ，c r e d i ts u p e r v i s i o ns y s t e ma n de d u c a t i o ns y s t e m o ft a xc r e d i t w es h o u l ds e tu pr u l e st or e g u l a t et a x a t i o na u t h o r i t ya n dt a xc o l l e c t o r s ， p e r f e c tt a x - p a y i n gs e r v i c es y s t e ma n di m p r o v et a xl e v y i n gl e v e l w es h o u l dc o n s t r u c t c r e d i ts y s t e mo f t a xm e d i u ma n ds e tu pt a x u s i n gs y s t e mo fg o v e r n m e n t w eh o p ei t w i l lp r o v i d et h e o r e t i c a lr e f e r e n c ef o rp u s h i n gt h ec o n s t r u c t i o no f t a xc r e d i ts y s t e m k e yw o r d s ：t a x ；t a xc r e d i t ；s o c i a lc r e d i ts y s t e m 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作和取得的 研究成果，除了文中特别加以标注和致谢之处外，论文中不包含其他人已经发表 或撰写过的研究成果，也不包含为获得云洼太堂或其他教育机构的学位或证 书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中 作了明确的说明并表示了谢意。 学位论文作者签名薛南签字日期j 删6 年7 月g 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解云洼太堂有关保留、使用学位论文的规定。 特授权云洼塞堂可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检 索，并采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编以供查阅和借阅。同意学校 向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权说明) 学位论文作者签名薛荔 导师签名： 莉菩毪 签字日期0 叫6 年7 月9 日签字日期：驴g 年7 月孑，m 第一章绪论 第一章绪论 所谓信用，是指一种建立在授信人( 债权人) 对受信人( 债务人) 偿付承 诺的信任的基础上，使后者无须经付款即可获取商品、服务或货币的能力。1 1 j 由于现代市场经济中的大部分交易都是以信用为中介的交易，因此它是市场经 济条件下最根本的社会关系，是整个社会赖以生存和发展的基础，在现代市场经 济中发挥着巨大的作用，既对生产具有促进作用，又具有创造购买力启动消费 需求的功能。不讲信用，社会就难以维系。税收信用作为社会信用体系的一个 重要组成部分，随着我国社会主义市场经济的飞速发展，其重要性日益突出。 从2 0 0 2 年至2 0 0 6 年我国连续5 年将“诚信”作为税收宣传月的一个重要主题 进行宣传，中共中央也将“完善纳税信用记录，加快建设社会信用体系”写入 了“十一五”规划中。而我国目前的税收信用现状令人担忧，税收环境和税收 信用体系建设还不能完全适应市场经济发展的要求。因此如何加强税收信用管 理，消除制约经济增长的税收因素，已成为影响我国社会主义市场经济发展的 重要问题。 由于笔者在福州市委党校从事财政税收理论的教学工作，经常接触一些前 来培训的税务局的干部，从他们口中听到了不少有关纳税人偷逃税的案例及基 层税务干部在税收执法中的违纪案例。同时利用近年来承担的一些关于税收文 化、税收信用等省市级课题的机会，走访了福建省、福州市的一些国税局、地 税局，对当前税收信用建设情况进行了调查，取得了一些调查资料。加上在m p a 学习期间，重修了公共经济学、财政学两门课程，加深了对税收信用理 论的理解和领会，从而对税收信用问题有了更多的感性和理性认识。基于这些 初步的理论理解和实践认识，决定将我国税收信用建设问题作为毕业论文的选 题，对税收信用理论和我国目前税收信用缺失的原因进行分析，并借鉴国外一 些国家在税收信用建设实践中的成功经验，提出完善我国税收信用建设的对策 建议，为构建和谐税收服务。 税收信用建设本身具有很强的对策研究的特点，它既需要对历史经验的总 结，又需要对现实问题的具体分析；既需要源于实践的理论概括，又需要理论 对现实问题的指导，从而提出具有建设性的意见。本文的研究方法是理论探讨 和调查研究、现实分析相结合，通过查阅资料和对福州市在税收信用体系建设 中做得比较好的税务局和一些企业部门纳税情况进行调查，收集资料，认真梳 第一章绪论 理，综合分析，从多角度研究税收信用问题，总结出适合我国国情的对现行税 收信用制度完善具有理论借鉴意义的税收信用改进对策。 本文从对税收信用的基础理论分析入手，针对税收信用体系建设中存在的 问题，借鉴国际上先进的税收信用管理经验，对完善我国税收信用体系建设进 行探讨。基本框架共分5 个部分，第一部分为绪论部分，其余部分为本文的主 体部分，各部分的主要内容和主要观点分述如下： 第二部分“税收信用概述”。在这一章里，提出税收信用的本质是税收法律 制度的道德基础，是一种非正式约束；税收信用体系由纳税人信用、征税人信 用、用税人信用三个部分组成；税收信用体系的建立需要政治、法律、文化、 信息等多方面的基础；税收信用体系的作用在于有利于优化经济环境、规范税 收活动、节约税务机关征管成本、提高和维护纳税人自身信用、规范政府行为、 提高财政支出效益。 第三部分“我国税收信用体系建设存在的问题及原因分析”。在这一章里首 先列举了我国税收信用体系建设中存在的问题：纳税信用意识薄弱；税务机关 征税诚信不足，监管力度不够；政府存在非诚信用税行为；税收中介信用缺乏。 接着分析了税收信用缺失的原因：一是现代税收理念和诚信纳税意识还未形成。 二是征纳双方的权利和义务严重不对称。三是税收主体信息不对称。四是税法 体系、诚信制度、税制和税收征管制度不完善。 第四部分“税收信用体系建设的国际比较和借鉴”。这一章对美国、英国、 香港、墨西哥的税收信用体系的运作情况及特点进行了介绍，并从中总结出对 推进我国税收信用体系建设有借鉴意义的5 点启示。 第五部分“推进我国税收信用体系建设的对策思路”。在这一章里，笔者根 据所学的管理、经济、财政税收理论等知识，针对我国税收信用体系建设中存 在的问题，从纳税、征税、用税、信用中介4 个方面提出完善税收信用体系的 对策建议。一是加强信用法律建设，完善制约机制。在这里立法是关键。二是 完善纳税信用机制，促使纳税人诚信纳税。要做到这一点，需要加快建立个人 税收信用制度；健全纳税信用考核评价机制，规范纳税信用考核评定工作；健 全纳税信用激励惩罚机制；健全信用监督机制和税收信用教育机制。三是完善 征税信用机制，使征税人诚信征税。为此我们要建立征税人执法信用评价制度、 优化纳税服务体系、征管体系。四是完善税收中介信用机制，充分发挥税务代 理机构的作用。为此，要加快税收信用中介立法，规范税务代理人队伍，加强 中介机构的行业监控，保证税务代理机构的独立性，建立税务中介机构的失信 惩处机制和退出机制。五是完善政府诚信用税机制，严格依法用税。为此政府 2 第一章绪论 要依法行政，加强对政府行政支出的管理和监督，增强预算的完整性和透明度， 加快预算监督机制建设，强化政府依法用税的制约机制。 第二章税收信用概述 2 1 税收信用的性质 第二章税收信用概述 新制度经济学认为，制度有两种存在形式：正式制度和非正式制度。一定 的正式制度常常是依据一定的价值观念、意识形态建立起来的。任何正式制度 作用的有效发挥，都离不开一定的非正式制度的辅助作用，就像法律，如果没 有相应的伦理观念为基础，人人都在观念上缺乏相应的自我约束意识，法律就 不可能得到有效实施，甚至会形成虚设。而且，任何正式制度安排都是有限的， 只有依靠各种不同形式的非正式制度的必要补充，才能形成有效的社会约束体 系。同样，非正式制度作用的有效发挥，也依赖于正式制度的支撑。非正式制 度的约束是非强制性，必须借助于一定的强制性的正式制度的支持。1 2 】因此，作 为正式制度的法律与非正式制度的信用有着天然的内在联系。一般而言，法治 越严，信用遵从的自觉性越高；信用越高，法治效用的权威性越强。 税收法律和税收信用在维护税收秩序的作用中也具有不可替代性和互补 性。不可替代性主要表现为二者在维系税收秩序上各自的分工不同：法律规定 征税人、纳税人、用税人权利与义务的大致范围，信用则负责法律没有规定或 规定不详尽以及难以规定的状况，如法律只能规定纳税人限期缴税、征税人依 法征税、用税人依法用税，但没有办法解决纳税人依法纳税、征税人依法征税、 用税人依法理财的积极性和主动性，这些都需要由信用来激励和约束。税收法 治和税收信用又是互为条件、互相依赖、互为补充的：税收法律制度作为国家 规定的正式约束是规范征税主体与纳税客体之间关系的基础，它的充分发挥， 是以绝大多数社会成员具有契约精神、遵从意识和对其行为负责为前提；同时 税收法律制定由于各种原因如考虑不完善、纳税人故意曲解等，也存在着固有 的缺陷，这种缺陷需要通过诚信机制予以弥补。信用体系的形成也需要法律的 保障，如果没有法律的强制规范，也就不可能催生信用这一道德约束，法律作为维 护信用的底线作用不可低估，如果没有完善的税收法律，征税人、纳税人、用 税人建立和维护信用的积极性就会大大降低。如果说法律的强制性决定着纳税 人、用税人、征税人必须履行的义务和责任，那么道德和信用则引导纳税人、 用税人、征税人自觉地完成法定的义务和责任。因此，从本质上说，税收信用 是税收法律制度的道德基础，它构成了税收法律制度的非正式约束和内生变量， 4 第二章税收信用概述 是对正式约束的扩展、细化和限制。 2 2 税收信用体系的构成 税收信用是建立在税收法律关系中，表现和反映征纳双方相互之间信任程 度的标的，是由规范、诚实、合作的征纳行为组成的一种税收道德规范，是征 税人( 税务机关) 、纳税人( 负有纳税义务的法人和自然人) 、用税人( 各级政 府) ，在认真履行职能和应尽的义务过程中所做出的承诺和表现出的诚信。因此， 从理论上分析，一个完善的税收信用体系，应由纳税人信用、征税人信用、用 税人信用三个部分组成，这三个部分相互影响、相互促进，他们中任何一方不 讲信用，都无法建立起税收信用体系。对纳税人而言，就是要遵守国家税收法 律、法规，在履行纳税义务上遵守诚实、守信的道德规范，主动、及时、准确 的履行纳税义务。诚信纳税是增加国家财政收入、增强综合国力的基本前提。 对征税人而言，就是要依法征税，应收尽收，在征税过程中充分体现公正、公 平，保护纳税人合法权益。诚信纳税和诚信征税相辅相成，如果税收执法不公， 纳税人就会觉得诚信纳税吃亏、不划算；如果税收执法公平，纳税人就会感到 诚信纳税利国利民也利己。对用税人而言，就是要正确使用税款，为社会提供 纳税人所需的公共产品和服务，并接受广大纳税人的监督。政府是各项税款的 最终使用者，其用税观念和用税行为对纳税人和征税人的行为和观念有重大影 响，在税收信用体系中起着决定性作用。纳税人、征税人、用税人相互制约， 构成了一种建立在信用基础上的具有权利和义务对等关系的契约特性。 一个有效的税收信用体系具有四个特性：一是稳定性。良好的税收信用体 系应建立在一个规范化、制度化、长期化、并相对稳定完整的税收运行机制之 上。这是与信用的本质内涵相契合的。在税收信用建设过程中，相对稳定、规 范的税收运行机制，能使规范的征税、纳税行为稳固持久。二是透明性。征税 主体执法透明，政策公开，尽量减少不确定性；纳税主体真实申报，依法纳税， 接受征税主体的依法监督检查：用税主体即政府用税透明，对财政预算编制和 执行保证公开性与透明度，体现诚信用税的要求，接受广大纳税人的监督。三 是公平性。有平等、公正这两层意思。从“平等”来讲，要求征税主体与纳税 主体必须摆在平等的位置上，要求纳税人自觉遵从税法，诚信纳税。就“公正” 而言，就是要求征税主体不偏不倚地执行政策，以法律为依据，依法征税，依 率计征，一视同仁。四是互动性。税收信用体系的建立需要征纳双方的互相努 力，同时也使双方共同受益。在税收实践中，纳税主体经营守信，遵从税法， 第二章税收信用概述 诚信纳税可以提高自身的经营信誉度，使人们或企业愿意和敢于与其多打交道 而获得更多的收益；而作为征税主体，税务机关规范执法，诚信征税，有利于 促进纳税主体诚信纳税观念的养成，促进纳税申报率、税款入库率的提高，进 而降低税收征管成本，减少税款流失，实现税收管理质、效的提升。 2 3 税收信用体系建立的基础 税收信用体系的建立涉及到包括税收在内多个领域的许多重大问题，需要政 治、法律、文化和信息等多方面的基础。第一，政治基础。主要要求国家政权、 政局要比较稳固，税收制度、政策要相对稳定，这是税收信用赖以存在的重要 础。第二，法律基础。讲信用是要有利可图的，因此纳税人必须是独立的经济 主体，有自身的利益，即法律意义上的社会产权是明晰的；讲信用同时又是有 风险的，因此要求法律对信用各方的相关权利与义务有明确的界定及保护。第 三，文化基础。一个尔虞我诈、唯短期利益是图的社会文化不能支持税收信用。 无税收或利税不分、不重视税收的社会，也同样不能支持税收信用。只讲纳税 义务，不求依法、文明征税和民主、透明理财的社会，则不会有发达的税收信 用。第四，信息基础。信用关系有赖于当事各方彼此了解，了解得越充分，不 可知的风险就越小，信用就越发达。在信息传递不发达、税收政策不公开、理 财不透明的社会，税收信用难以发达。 2 4 税收信用体系的作用 2 4 1建立税收信用体系有利于优化经济环境，促进社会主义市场 经济健康发展 市场经济是法制经济，也是信用经济。在市场经济条件下，信用是一切经 济活动的基础，从最初的交换到扩大的市场关系再到互联网时代的电子商务， 都是以信用为基本原则的。随着市场经济的深入发展，对信用的要求越来越高。 虽然诚实守信在中国几千年的传统文化中备受推崇，但“中国人往往在乡土社 会是君子，而一旦超出这个范围就有可能变成小人”的这种自发的传统信用契 约是难以适应现代市场经济运行的，1 3 我们必须建立现代信用体系。作为其重要 内容的税收信用体系的建立，一方面要求税务机关依法治税，严格执法，营造 第二章税收信用概述 诚信纳税的法制环境；另一方面要求纳税人努力增强税收法制观念和依法纳税 意识，自觉做到诚信纳税，这些都有利于进一步优化经济发展环境，促进市场 经济的健康发展。 2 4 2 建立税收信用体系有利于规范税收活动，促进税收政策目标 的顺利实现 税收信用体系的建立使税收活动能真正按照税收制度的规范进行，使税收 政策的既定目标能得以顺利实现。例如，目前的个人所得税的财政目标和调节 社会成员收入差距目标都未能得以完全实现，制度的不完善是其原因之一，但 最主要原因并非个人所得税制度本身的问题，而是由于税收信用缺失使大量税 款流失，财政目标未能充分实现，高收入者的纳税失信使其调节社会成员收入 差距目标也未能实现。 2 4 3 建立税收信用体系有利于税务机关节约征管成本，提高税收 征管水平 从纳税信用看，规范纳税行为需要法治和信用并重，纳税行为首先通过信 用加以规范，信用可以促使纳税人自觉履行纳税义务，从而降低征税成本。如 果信用的约束力弱，就需要法治对失信进行惩戒，法治需要政府投入较大的人 力、物力、财力，导致征税成本增加。而且纳税信用制度将纳税人按信用度分 为不同的等级，实施不同的征管方式，对依法纳税的纳税人给予较高的自由度， 取消或简化一些不必要的管理程序，把精力集中在纳税信用度不高的纳税人身 上，强化征管力度，从而节约了征管成本，提高征管效率。从征税信用看，要 求税务机关规范纳税服务，文明执法，诚信地履行对纳税人的承诺，为纳税人 诚信纳税创造条件。同时还要公平执法，使诚信纳税者的合法权益受到保护， 使违法者受到法律应有的制裁，这些都有利于税务机关征管水平的提高。 2 4 4 建立税收信用体系有利于纳税人提高和维护自身信用，获得 长远经济效益 诚信意识就是财富意识，社会经济信用具有效益性的一面，良好的社会信 7 第二章税收信用概述 用制度可以使经济交换参与者方便、快捷地获取对方真实的诚信信息资料，减 少信用调查核实方面的费用、开支，防止因对交易者资信怀疑而减少的社会经 济交往，降低生产经营风险，促进商品、技术、资金的流转，活跃社会经济， 更好地发挥市场经济优化资源配置的作用。守信者也会因良好的信用而在经济 交往中获得更多的经济利益税收信用作为社会信用体制的组成部分也具有这 种功能，如果税收信用缺失，如偷税、逃税、骗税、抗税等，即使一时得逞， 达到目的，但失信纪录一旦公开，则会适得其反，失去长远效益，被挤出市场。 因此从企业自身生存和发展考虑，也应当提高自身的纳税意识，诚信纳税，守 法经营，树立良好的商业信誉和外部形象，实现长远发展。 2 4 5 税收信用有利于规范政府行为，提高财政支出效益 根据传统的税收定义，税收本质上是一个国家为了满足实现其职能的需要， 凭借政治权力向经济主体取得的财政收入，从此角度看，政府与纳税人之间只 是法律规定的权利义务关系。但从公共财政的角度看，纳税人纳税是为了享受 政府提供的公共服务，它们之间存在经济利益的信用关系。税收信用制度用非 正式的规则约束政府的支出行为，促使其努力提高每一笔支出的效益，同时政 府通过公开财政支出的方向和效果，接受纳税人和社会各界的监督，征得纳税 人和社会各界最广泛的信赖和支持。 第三章我国税收信用体系建设存在的问题及原因分析 第三章我国税收信用体系建设存在的问题及原因分析 我国国家税务总局自上世纪9 0 年代开始进行税收信用体系建设的探索和实 践。2 0 0 1 年5 月颁布实施了税收征收管理法，2 0 0 3 年7 月下发了纳税信 用等级评定管理试行办法，进一步推进了税收信用建设工作，并取得了明显成 效：提高了纳税人依法纳税的意识和能力，税收执法环境和秩序有了较大改观， 8 0 以上的税款由纳税人自行申报缴纳；促进了税务机关依法行政，优化了纳税 服务工作，进一步规范了税收执法行为和程序，在全国普遍成立了办税服务厅， 实行“一窗式”服务，建立1 2 3 6 6 纳税服务热线等；开展纳税信用评估，有效 监控税源，提高了税收征管质量和效率。但由于我国税收信用体系建设尚处于 创立阶段，还存在着许多问题。 3 1 我国税收信用体系建设存在问题 3 1 1 纳税信用意识薄弱，没有形成“纳税光荣，偷税可耻”的良 好风尚 在经济比较发达的国家中流传着这样的话：“在我们这里，除享受阳光和空 气外都要纳税”。“纳税和死亡是每一个人一生不可避免的两件事”。这既反映了 这些国家纳税范围之广，又反映了这些国家纳税人的积极纳税意识。近些年， 我国的法律建设包括税收法律建设大大地被推进，纳税人的纳税意识有了明显 的提高。但是从总体上看，我国纳税人还没有达到以依法纳税为荣、偷漏税为 耻的意识境界。一些急功近利、目光短浅的经营者一方面采取各种手段偷逃税 款，从虚开增值税发票，到制造假账，虚列成本，再到利用假合资、假福利等 骗取国家税收优惠，另一方面又使出浑身解数向税务干部寻租以求庇护，极少 数人还以经营偷漏税为谋生手段。据有关资料统计，目前我国个人所得税仅占 全部财政收入的3 左右，而国外一般占到3 0 左右。我国每年税收流失在一千 亿元左右。偷税面大，国有经济为5 0 ，乡镇企业、个体、私营经济大约为5 0 一7 0 左右，个人收入偷税面在8 0 左右。对于税收征管薄弱行业，偷税面更是 高于一般水平。1 4 】这些说明全社会总体上还没有形成依法诚信纳税的社会风气。 9 第三章我国税收信用体系建设存在的问题及原因分析 3 1 2 税务机关征税诚信不足，监管力度不够 一些税务人员在执法过程中滥用职权，贪污受贿，徇私舞弊，挪用、私分 税款甚至内外勾结骗取出口退税或虚开增值税发票等，致使国家税款大量流失， 扰乱了税收秩序；有些税务干部素质不高，执法随意性大，在税收执法程序、 执法尺度、适用法律等方面存在问题，甚至有一些人凭借手中权力以权谋私， 捞取个人好处，或暗箱操作，以税换贿，以贿减税，收“人情税”、“关系税”； 税收征管手段较落后，信息技术应用程度还较低，大量的税收征管工作需人力 完成，导致税收征管成本偏高。2 0 0 4 年我国征管费用约占税收收入的2 ，加上 纳税成本，可达3 一5 ，有些农村地区和经济落后地区的税收成本甚至达1 0 ， 与其他国家相比，水平偏高( 参见表2 1 ) 。税务机关职责划分不清，职责错位、 交叉、越位现象不同程度地存在。对纳税人重复检查现象严重，国税部门查完， 地税部门又查，征收局查了，稽查局又查。税务稽查人员调账检查时，一查就 是几个月，缺乏效率，给纳税人正常生活经营造成极大影响；一些税务机关为 了完成税收收入任务，收过头税的现象时有发生；纳税信用等级评价制度不完 善，评定管理不科学。评定方法适用范围小，全面性不够，不能全面反映企业 信用整体水平。专业性过强，不同部门信用评估等级划分差别过大。公正性不 够，使人对其产生合法性质疑；相应的激励惩戒管理措施不够完整具体，对偷 税漏税打击和处罚太轻，使纳税人失信成本太低，诚信纳税受到抑制；缺乏完 善的税收监控体系，虽然有奖举报成为社会监督纳税的一条有益途径，也取得 了很大成效，但除此之外，还未充分发挥公民监督、媒体监督、网络监督等其 他监督渠道的监督作用；从技术层面看，由于各执法部门之间尚未建立通畅、 高效的信息网络，以致资源难以共享。 表2 1 部分国家税收征收成本比较嘲 i中国美国日本加拿大英国 i 3 - 5 0 6 0 8 1 6 1 - 2 1 3 1 3 作为用税方的政府存在非诚信用税行为，弱化了纳税人对税 收义务的履行 1 9 9 4 年实施新税制以来，我国税收收入步入了持续快速增长的轨道，1 9 9 9 l o 第三章我国税收信用体系建设存在的问题及原因分析 年全国税收收入突破l 万亿元，2 0 0 3 年税收收入突破2 万亿元，2 0 0 5 年税收收 入更是突破3 万亿元。但由于政府预算缺乏硬性约束，用税不透明，支出效率 低而浪费惊人，特别是一些不必要的“政绩工程”、“形象工程”，与老百姓对公 共产品的预期心理产生巨大反差。嘹望新闻周刊曾载道：国家在某地为三峡移 民修建的住房成了“豆腐渣”工程，8 0 0 多名三峡移民住在危房里，整日提心吊 胆，苦不堪言，据悉，该项目上千万的修建费用来自税款。1 6 老百姓作为纳税人 对政府机关的行为缺乏有效的监督和制约机制，纳税人的地位得不到充分的体 现和尊重；政府与纳税人之间的诚信体系尚未建立，社会主义税收取之于民用 之于民的性质未能深入民心。 3 1 4 税收中介信用严重缺乏 近年来，我国税务机关由于人力资源的局限，不可能对纳税人所有涉税事 项进行审核，需要借助中介机构( 也称税务代理机构) 的社会监督作用，堵塞 征管漏洞。税务代理是指税务代理人在国家法律规定的代理范围内，受纳税人、 扣缴义务人的委托代为办理税务事宣的各种行为的总称。我国税务代理人员由 于素质不太高( 注册税务师占从业人员的比例不到l o ) ，同时缺乏一定的制度、 法律约束，税务代理行为操作带有很强的自主性、随意性。部分中介机构为了 争取客户，违背了审计独立性原则，出具迎合客户需要的审计报告。甚至在金 钱利益诱惑下片面地为纳税人谋求短期或不正当利益，出具虚假财务报告或审 计报告，掩盖纳税人的真实生产经营状况，以税收筹划为名达到偷逃税款的目 的。 3 2 税收信用缺失原因分析 3 2 1现代税收理念和诚信纳税意识还未形成 由于历史文化的积淀和传统习惯的影响，在一些人的心灵深处存在对“税” 的偏见和憎恶，在人们的潜意识中，税收似乎是封建时代的产物，横征暴敛、 苛捐杂税的封建历史使人们产生了对税收的厌恶和畏惧心理，当时广大群众以 “民国万税”为旧社会的主要特征。新中国成立后，实行计划经济体制，政府大力 宣传“非税论”，甚至在1 9 7 5 年修改宪法时，将“公民有纳税义务”的条款取 消。改革开放后，税收成为财政收入的主要形式，但是人们对税收的认识和理 第三章我国税收信用体系建设存在的问题及原因分析 念还没完全转变过来。与国外流传的人的一生长“惟有死亡和税收是不可避免 的”、“偷税是一种不道德或无知的象征”相反，在我国部分纳税人中流传的则 是“要致富，吃税务”、“你偷我也偷，不偷自不偷”。即使有一些人也想依法纳 税，却看到一些偷漏税者用不法手段获得了超额利润，在“不患寡而患不均”及 从众心理的作用下，纷纷仿效，陷入利欲的泥潭不能自拔。这些集中说明了公 民对税收了解的肤浅性、对税法熟悉的局限性、履行纳税义务上的逃避性以及 行使纳税人权力的集体无意识性。 3 2 2 征纳双方的权利和义务严重不对称 英国著名的资产阶级思想家霍布斯认为，“人民为公共事业缴纳税款，无非 是为换取和平而付出的代价。，【7 】陀思妥也夫斯基的少年一书主人公说：“我 向社会缴纳捐税，是为了让我不被人盗窃，不挨打，不被人杀害，没有人再敢 对我提要求。诚尔杜兰在希腊生活中谈及古雅典税收时说，黄金时代的雅 典人原谅国家的苛征，因为国家给了他们前所未有的发展机遇。现代公共财政 学说也强调：国家财政的重要职能之一是提供公共产品，满足公共需要。社会 公共需要源于个人需要又高于个人需要，这使得它只能由政府提供。社会成员 因享用了政府提供的公共产品而付费，这种付费就是税收。这些都从公平和等 价的角度阐明征纳双方的征纳关系：政府向社会成员提供公共物品，社会成员 应支付货款纳税。这种信用关系在现代社会中主要依靠法治来维系，但也 需要一定的道德力量，即诚信。在我国由于长期把纳税“应尽义务说”当作课税 的理论依据，过多强调税收的强制性和无偿性特点，强调纳税是每一个社会成 员应尽的义务，而很少顾及纳税人应享有的权利，使广大纳税人只承担纳税义 务而享受不到甚至不知道自己的权利，以致产生对纳税的反感和对征税的抵触 心理。而政府和税务机关则过分强调其拥有的权利，而忽略了义务，致使未能 真正确立依法用税和治税观念，“纳税光荣”长期以来一直成为税务机关广为宣 传的颂调，在这种治税意识下，税务机关随意减免税收，税外收费，收人情税、 关系税，以补代罚，以罚代刑，大事化小，小事化了等现象时有发生。国家的 财政支出因缺乏纳税人的监督和制约而出现用税不透明，效率低、浪费腐败等 现象。征税和用税中的行为扭曲现象频繁发生，使纳税人的契约观念和诚信意 识日趋淡化。 第三章我国税收信用体系建设存在的问题及原因分析 3 2 3 税收主体信息不对称 信息不对称理论产生于2 0 世纪7 0 年代，用以说明相关信息在交易双方的 不对称分布下对于市场交易行为和市场运行效率所产生的一系列重要影响。信 息不对称是指在市场中参与者一方拥有而另一方并不拥有或拥有信息比较少而 导致的信息资源占有量的差别，如消费者不如销售者了解产品信息，保险公司 不如投保人了解自身健康状况等。信息不对称理论的基本内容，可以概括为两 点：一是有关交易的信息在交易双方之间的分布是不对称的，即一方比另一方 占有较多的相关信息；二是交易双方对于各自在信息占有方面的相对地位都是 清楚的。这种对相关信息占有的不对称状况导致在交易完成前后分别发生“逆 向选择”和“道德风险”问题，严重降低了市场的运行效率，在极端情况下甚至 会造成市场交易的停顿。税收管理的一切活动都是围绕着信息而展开的，在税 收领域中，纳税人、用税人、征税人所掌握的信息资源是不对称的。纳税人作 为“理性经济人”，是纳税信息的强势方，同时他又是税收政策法规信息、税款 数量、财政资金使用方向等信息的弱势方，具有不对称性；用税人、征税人是 税款使用信息、税收政策法规信息的强势方，又是纳税信息的弱势方，也具有 不对称性。i s j 这种信息双向不对称性使得纳税人和征税人、用税人双方形成博奕， 纳税人作为信息强势方存在提供虚假的纳税信息和偷逃抗税行为，征税人和用 税人也存在滥征、随意减免税款，不提供纳税人所需的公共产品或提供不符合 纳税人要求的公共产品，不提供社会所需税款数量和税款使用的具体信息等行 为。这些都导致和决定了税收信用体系的不稳固，进一步加剧税收信用的缺失。 3 2 4 税法体系、诚信制度、税制和税收征管制度不完善 建立税收信用体系，实现诚信纳税、征税、用税，客观上要求我国税收立 法先行一步。现行的税收法律体系是以行政法规为主体，税收基本法、实体法、 程序法不完备税收司法系统迟迟不能到位，严重影响了税收法律体系的合法 性、稳定性。税收法律整体效力不高，税收立法权过多地依赖行政执法部门， 出现了税收立法行政化的趋势，影响了税法应有的严肃性、权威性。 尽管我国已经经历了2 0 多年的经济体制改革，但是建设社会诚信制度的提 出只是近几年的事，构建税收信用体系也是在近几年才提出的，至今缺少专门 的有关诚信的法律法规，造成对守信者保护不够，对失信者惩处不力。在立法 过程中对税收诚信内容考虑不够甚至没有考虑，我国现行的税收法制更多的是 第三章我国税收信用体系建设存在的问题及原因分析 规定纳税人的义务和征税人的权利，不利于征纳双方诚信合作。新税收征管 法虽然对公民作为基本纳税人应享有的基本权利做出了规定，但在实际工作 中，缺少保障纳税人权益的配套制度，纳税人对应享有的权力知之甚少，维权 意识淡薄。这些使得企业和个人纳税素质普遍较差，往往能少交税就少交，能 拖欠就拖欠，造成税款不能及时足额入库。 改革开改后，我国税制曾经过两次重大改革，但至今我国税制还存在许多 问题和制度漏洞。例如在我国，流转税在税收收入中占绝对份额，所得税占份 额较小，而一般地说，流转税有募集财政收入的作用，所得税有调节宏观经济 的杠杆作用，造成在我国税收起的调节作用较小。又如对鼓励的行业和地区实 行税收优惠，对内外资企业实行不同的税收法律，对不同来源的所得确定不同 的税率，使纳税人大多存在“不患寡而患不均”的心理，选择不纳税或少纳税。 再如税收政策变动频繁，条文规定模糊，政策经常“打补丁”；税收政策透明度 低，开征新税、出台新的税收政策，从政策的颁布到实施间隔的时间太短，搞 得纳税人措手不及；一些政策出台后，对过去的应纳税款采取“已征不退，未 征不补”，使老人吃亏：一些税种计算复杂，应纳税款计算结果纳税人与税务机 关往往不一致，让纳税人无所适从。这些问题的存在，对建立税收信用机制带 来不利的影响。 税收征管体制本身也需要完善。新税收征管法虽然对税务人员违法的法律 责任作了规定，但约束力有限，如对偷税的处罚，税务机关可以处以纳税人所 偷税款5 0 以上5 倍以下的罚款，若税务机关按轻标准处罚，就造成了税收流 失，而这是税务人员在法定职权范围内行使的，被追究的可能性微乎其微。违 约成本大大低于违约收益，税务人员不依法征税的可能性就大大增加了。而对 纳税人而言，如果违约成本小于违约收益，偷逃税就必然发生。有资料显示， 近几年全国税务机关每年查处的偷税案件均达二、三百万件，依法应移送司法 机关追究刑事责任的超过百万件，但实际上每年移送的仅几于到数万件，绝大 多数偷税案都以补税、罚款了事。这种不痛不痒的处罚，不仅使得纳税人觉得 进行偷逃税比银行贷款还合算，而且大大降低了纳税人进行偷逃税等各种税收 违法活动的风险预期和成本负担，反而在客观上起到了纵容偷、逃、骗、欠税 的效果。在这样一个失信不受惩罚或惩罚轻微的环境下，守信者也容易变成失 信者。长此以往，就会造成信用危机。 第四章税收信用建设的国际比较与借鉴 第四章税收信用建设的国际比较与借鉴 世界上很多国家和地区高度重视税收信用体系的建设，不仅具备了较为完 备的税收信用立法，建立了内涵丰富的税收信用评估体系，而且将税收信用广 泛运用于信贷担保、投资担保、消费担保、税收优惠政策等领域，为政府宏观 管理的体制创新、为市场经济的自我调控提供了新的理解和途径，直接弥补了 政府决策的不足，并纠正了市场资源配置的不当。在建立我国税收信用体系过 程中，借鉴国际信用体系建设的成功经验，可获得许多有益的启示。 4 1美国税收信用体系的运作及特点 美国是税收信用体系最发达的国家之一。美国前总统克林顿在2 0 0 0 年国情 咨文报告中把“税收信用”作为扶持私人企业发展的重要措施。小布什在竞选 总统时为吸引选民的目光，曾推出了详尽的减税政策，措施之一就是使公司所 得税的信用永久化。戈尔在竞选中也将税收信用作为经济政策之一，如要为中 低收入的人提供退休税收信用，为医疗保险提供信用等。1 9 】可见税收信用在美国 经济中的重要地位。 美国的税收信用体系有如下特点：( i ) 建立了完善的信用管理法律体系。 2 0 世纪6 0 年代末以来，美国在原有信用管理法律法规的基础上，进一步制定了 信用管理相关的法律，经过不断完善，目前已形成了比较完整的框架体系。( 2 ) 信用中介服务机构在税收信用体系中发挥重要作用。美国有许多专门从事征信、 税收信用评级、税收信用管理等业务的信用中介机构。它是不单独设立税务代 理的国家，注册会计师、律师、登记代理人都可从事税务代理业务。有5 0 的 企业和近1 0 0 的个人委托税务代理机构代办纳税事宜。( 3 ) 有完备的纳税评估 体系。美国早在1 9 6 3 年就设立了本质上是“纳税评估”的“纳税人遵从测度” 工作项目( t c m pt a x - p a y e rc o m p l i a n c em e a s u r e m e n tp r o g r a m ) 和模型判别方法， 并由专门税务评估机构( e x a m i n a t i o nb r a n e l io f t h ei n t e r n a lr e v e n u es e r v