（公共管理专业论文）对我国公务员考试录用制度的反思和改进建议——以上海为例.pdf

摘要 摘要 随着市场经济的进一步深化，我国政府将要面对越来越激烈的竞争，对公 务员队伍提出了更高的要求。如何快速、有效地提高公务员队伍的素质，提高 政府能力和管理效率，积极探索社会新形势需要的中国公务员制度，已经成为 一项刻不容缓的任务。 在公务员制度的“进、管、出”三个环节中，作为“进”这一环节的公务 员考试录用制度，必须给予高度的重视和严格的把关。公务员考试录用制度实 质上就是一种新型的人才选拔制度，即如何把真正的人才，选拔录用到公务员 队伍中来，从而保证公务员队伍的素质。研究公务员考试录用制度对提高我国 的公务员队伍的素质，加强对公务员队伍的管理，提升政府形象，提高整个政 府的绩效有着非常重要的现实意义。 论文认为，目前我国的公务员考试录用制度的程序已初步完善，但是每个 环节的具体指标还欠缺科学性和合理性。公务员考试录用制度具有鲜明的针对 性和目的性。如果政府不度能有效地监督和约束公务员考试录用制度各个环节 的科学性和有效性，公务员考试录用制度执行模式有可能偏离政府的初衷，从 而使政府的利益受损。 整个公务员考试录用制度是一个完整的体系，笔者运用关键因素分析法( 鱼 刺图法) ，以及借鉴s w o t 分析法等先进的管理思想和方法，遵循信度与效度有 机结合，量化考核标准与定性判断有机结合，以及科学合理的设计原则，构成 公务员考试录用制度的管理体系。主要包括效果评估、信度评估、自我评价和 外部反馈。 现有的公务员考试录用制度存在着一系列问题，本文认为，公务员考试录 用制度要切实遵循公开原则、公平原贝h 、竞争择优原则，政府一定要健全公务 员的进出机制，完善公务员的监督机制，加强公务员的考核机制和培训制度， 对公务员考试录用制度的构建应以市场为导向，从多方面入手，才能达到建立 制度真正目的。 关键词：公务员，考试录用制度，改进建议 a b s t r a c t a b s t r a c t w i t ht h ed e v e l o p m e n to ft h em a r k e te c o n o m y ，c h i n e s eg o v e r n m e n tw i l l e n c o u n t e rs t r o n g e rc o m p e t i t i o na n dt h ec i v i ls e r v a n tw i i if a c eh i g h e r r e q u i r e m e n t s i th a sb e c o m ea nu r g e n tt a s kt oi m p r o v e ，q u i c k l ya n d e f f e c t i v e l y ，t h ec a p a b i l i t yo fc i v i ls e r v a n ta n dt h ee f f i c i e n c yo ft h e c h i n e s ep u b l i ca d m i n i s t r a t i o ns y s t e m , w h i l es t u d y i n gt h es y s t e mo fc i v i l s e r v a n tt om a t c hw i t ht h en e wt i m e s t h et h r e ee l e m e n t so ft h es y s t e mo fc i v i ls e r v a n ta r e “i n ，m a n a g e m e n t a n do u t ”w i t ht h ef i r s te l e m e n t sa m o n gt h e s e ，w es h o u l dp a ym o r e a t t e n t i o nt ot h es y s t e mo fc i v i ls e r v i c er e c r u i t m e n tt h r o u g he x a m i n a t i o n i nf a c t ，t h es y s t e mo fc i v i ls e r v i c er e c r u i t m e n tt h r o u g he x a m i n a t i o ni s an e wm e c h a n i s mf o rs e l e c t i n gp e r s o nw i t hc a p a c i t y i ti st oa b s o r bt h e t r u em e ni no r g a n i z i n gc i v i ls e r v a n ta n di m p r o v et h ed i a t h e s i so fc i v i l s e r v a n t i th a sg r e a tr e a l i s t i cm e a n i n g st oh a v eas t u d yo nt h e p e r f o r m a n c em a n a g e m e n ta n di n c e n t i v em e c h a n i s mo fc a r e e rc i v i ls e r v a n t i no r d e rt op r o m o t et h ep e r f o r m a n c eo fg o v e r n m e n t t h i st h e s i sp o i n t e do u tt h ep r o c e s so ft h es y s t e mo fc i v i ls e r v i c e r e c r u i t m e n tt h r o u g he x a m i n a t i o nh a sb e e np e r f e c tg r a d u a l l y ，b u te v e r y e l e m e n ti sl a c ko ft h es c i e n t i f i ca n dr a t i o n a l i t y t h es y s t e mo fc i v i l s e r v i c er e c r u i t m e n tt h r o u g he x a m i n a t i o nh a sv i v i dp e r t i n e n c e sa n dm o t i v e ， a n dt h es y s t e m so ft h ed i s t r i c th a v et h e i ro w nc h a r a c t e r i s t i c u n d e r i n e f f i c i e n t r e s t r i c t i o na n ds u p e r v i s i o n ，t h eb e h a v i o ro ft h ec i v i l s e r v a n ts y s t e me x e c u t i v em o d e lw i l lh a r mt h eb e n e f i tf o rt h eg o v e r n m e n t t h es y s t e mo fc i v i ls e r v i c er e c r u i t m e n tt h r o u g he x a m i n a t i o ni sa n i n t e g r a t e ds y s t e 肌i nt h i st h e s i s ，i ta d o p tt h ea n a l y t i c a lm e t h o do fk e y p e r f o r m a n c ei n d i c a t o r ，w h i l ef o l l o w i n gt h ep r i n c i p l eo fs c i e n t i f i ca n d r e a s o n a b l ed e s i g nw i t ht h ec o m b i n a t i o nb e t w e e nt h ec r e d i b i l i t ya n d e f f i c i e n c y ，q u a n t i t yc r i t e r i aa n dq u a l i t yj u d g m e n t ，t ob u i l du pt h e m a n a g e m e n ts y s t e mo ft h ec i v i ls e r v i c er e c r u i t m e n t i tm a i n l yi n c l u d e s a b s t r a c t t h ee f f i c i e n c ye v a l u a t i o n ，c r e d i b i l i t ye v a l u a t i o n ，s e l f - a p p r a i s a l ，a n d r e s p o n s ef r o mo t h e r s t h e r ea r ef e wp r o b l e m se x i s t i n gi nt h ec u r r e n tc i v i ls e r v i c e r e c r u i t m e n ts y s t e m i ti sc o n s i d e r e di nt h i st h e s i st h a tt h ec i v i ls e r v i c e r e c r u i t m e n ts y s t e ms h o u l db es t r i c t l yf o l l o w e db yt h ep r i n c i p l eo f o p e n n e s s ，f a i r n e s sa n ds e l e c t i n gt h eq u a l i f i e do n e s v i at h ef a i r c o m p e t i t i o n t h eg o v e r n m e n ts h o u l db ea b l ea n de m p h a s i z eo np o l i s h i n g t h et u r n o v e r ( i n o u t ) m e c h a n i s mo ft h ec i v i ls e r v a n t ，p e r f e c t i n gt h e s u p e r v i s i o np r o c e s s ， a sw e l la ss t r e n g t h e n i n gt h ee x 锄m e c h a n i s ma n d t r a i n i n gs y s t e m t h ee s t a b l i s h m e n to fc i v i ls e r v i c er e c r u i t m e n ts y s t e m s h o u l db eg u i d e da n dd r i v e nb yt h em a r k e tv i ad i f f e r e n ta s p e c t ss ot h a t i tc a nr e a c ht h er e a lp u r p o s ef o rs e t t i n gu pt h i ss y s t e m k e yw o r d s ：t h ec i v i ls e r v a n t ，t h es y s t e mo fr e c r u i t m e n tt h r o u g h e x a m i n a ti o n ，s u g g e s t i o no fd e v e l o p m e n t i i i 学位论文版权使用授权书 本人完全了解同济大学关于收集、保存、使用学位论文的规定， 同意如下各项内容：按照学校要求提交学位论文的印刷本和电子版 本；学校有权保存学位论文的印刷本和电子版，并采用影印、缩印、 扫描、数字化或其它手段保存论文；学校有权提供目录检索以及提供 本学位论文全文或者部分的阅览服务；学校有权按有关规定向国家有 关部门或者机构送交论文的复印件和电子版；在不以赢利为目的的前 提下，学校可以适当复制论文的部分或全部内容用于学术活动。 学位论文作者签名：号魂。 矽0 7 年午月2 日 经指导教师同意，本学位论文属于保密，在年解密后适用 本授权书。 指导教师签名：学位论文作者签名： 年月日年月日 同济大学学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下，进行 研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本学位论文 的研究成果不包含任何他人创作的、已公开发表或者没有公开发表的 作品的内容。对本论文所涉及的研究工作做出贡献的其他个人和集 体，均已在文中以明确方式标明。本学位论文原创性声明的法律责任 由本人承担。 签名：占，水 知田年牛月二日 第1 章前言 第1 章前言 1 1 研究背景、目的和意义 自从2 0 0 5 年4 月2 7 日十届全国人大常委会第十五次会议通过了中华人 民共和国公务员法之后，公务员制度的改革方向和发展前景又一次成为政府 行政体制改革的焦点。其中，作为“进口”地位的公务员考试录用制度，自然 成为首要研究的论题之一。 笔者非常关注近些年的“公务员热”现象，希望通过“公务员热”引发的 一系列关于我国公务员考试录用制度问题的事件入手，进一步审视上海现行的 公务员考试录用制度体系。希望在专家学者研究的基础上，学习他们的研究方 法，借鉴他们对我国公务员考试录用制度的观点和建议，尝试通过新公共管理 的一些理论，采用系统分析的研究方法分析上海公务员考试录用制度，分析其 中存在的问题，结合上海的实际情况，为公务员考试录用制度的发展之路尽自 己微薄的力量。同时也希望通过对上海现有公务员考试录用制度的改善，也可 以促进公务员制度中其他制度的发展和完善。 现阶段，上海公务员考试录用制度还存在一些需要认真研究解决的问题： 一是，现有的政策和具体措施没有真正使公务员的考试录用达到公开、公平和 公正。如，男女限制、户籍限制、年龄限制等依然困扰很多准备报考公务员的 考生，也与公务员考试录用制度的原则相悖。二是，制度中一些具体环节的执 行还没有全面到位。如，各地专业科目的试题设置还缺乏规范性和科学性；面 试的整个流程欠缺有效监控，试题的科学性以及考官的技能素质还有待提高。 三是，制度中一些具体环节的设置虽然比较完善，但具体内容还有待进一步改 善。如，整个考试录用的流程设置比较严密，但支持其执行的政策、法规以及 标准还比较欠缺。完善公务员考试录用制度，既是市场经济发展对政府人事管 理提出的必然要求，又是不断完善公务员制度的需要。它对提高公务员的整体 素质，提高政府的工作效率具有极其重要的现实意义。因此，有必要对现有的 公务员考试录用制度作深入研究，积极探讨完善公务员考试录用制度的对策和 措施。 第1 章前言 1 2 主要研究内容 研究范围：对上海公务员考试录用制度的反思和改进建议。 论文的基本框架：全文共分六个部分。 第一章：前言。简要介绍了本文选题的目的和背景、主题与意义以及主要 研究内容和研究所采用的基本方法及本文的主要创新点与贡献内容，使读者对 本文有一个全貌的概括性了解。 第二章：文献综述。介绍目前对公务员考试录用制度研究的现状和发展动 态。着重介绍了几种比较新颖的研究方法以及他们对我国公务员考试录用制度 存在问题的分析和解决方案，具有一定的前瞻性和可借鉴意义。另外，还总结 了从这些文献中得出的一些有益启示。 第三章：本文的理论基础。简述本文所采用的理论方法：系统理论、行为 理论和“新公共管理”的一些重要思想。 第四章：我国公务员考试录用制度的形成和发展。简述“公务员考试录用 制度”的发展历程及其原则和我国先行公务员考试录用制度的基本内容及其程 序。 第五章：上海公务员考试录用制度的环境和问题分析。这是本文的主体内 容。利用公务员考试录用制度中以及“公务员热”中的一些具体事证，来分析 我国公务员考试录用制度在社会环境层面、公务员考试录用制度体系层面、保 障系统层面存在的问题及其不合理的原因。有些方面采用实证对比法，有些方 面采用与美国、臼本公务员录用制度中相应的做法作比较。 第六章：上海公务员考试录用制度的对策建议。在第五章现状分析的基础 上，借鉴国外公务员考试录用制度的发展方向，笔者依据“新公共管理”的一 些理论：竞争机制、顾客至上、战略管理、结果控制、业绩评估，为上海公务 员考试录用制度的完善和发展的依据。然后结合上海公务员考试录用制度的实 际情况，针对目前存在的主要问题，以贯彻这些理论作为上海公务员考试录用 制度建设提出一些对策和建议。 第七章：结论和展望。高度概括本论文的研究成果及努力的方向，为深化 本论题研究提供思路。 拟解决上海公务员考试录用制度中录用标准问题、考试录用的方式和方法 问题、法制化管理方面的问题。文章结构图见1 1 。 2 第l 章前言 i 3 研究方法 图i i 论文框架结构 考虑到本文选择的论题特点，笔者拟采取以下方法： 系统研究法，系统是由若干个相互联系和相互作用的部分构成的具有一定 功能的有机整体。系统方法是把若干子系统又分为若干孙系统，直到分解成为 具体的单元要素，然后再按具体单元要素、孙系统、予系统进行层次分析和研 究，最后形成对这一特定现象的整体认识。公务员考试录用制度是关于公务员 考试录用系统管理的法律、法规和规范的体系，也是一个非常大的系统，用系 统研究法，对公务员考试录用系统按具体制度内容，对子系统、单元要素进行 研究，然后对子系统研究成果再进行整理、归纳和分析，才能达到目的。这是 本文各项研究的基础。 比较研究法，比较是各种社会科学中使用较多的方法之一，广泛使用比较 法也是现代政治学研究社会政治现象的一般趋势。这种方法是把两个以上的同 类事物通过分析加以比较，以寻找或发现他们之间的内部联系。制度比较法， 就是把相同或相近的制度放在一起进行比较研究的一种方法，以分析研究制度 与制度之间异同、优劣和特色，并通过制度的改革和完善相互参考与借鉴。公 务员考试录用制度中存在的问题和不足需要按照具体内容分项分类进行一些比 较。这也是本文主要的研究方法之一。 第l 章前言 个例比较法，这是一种比较常见的研究方法，有的称为个案研究法或案例 研究法，即在许多相同或相近的事物中，以某一或某几个具体的事件或者个人、 群体、单位、地区甚至国家为对象，进行深入具体的研究，通过观察、分析和 总结，从中揭示出同类事物带有共性的规律。在本文，笔者对“公务员热”引 发的一系列问题进行观察、分析和总结，发现公务员考试录用制度中存在的相 关问题，就是采用这种方法。 统计分析法，这种方法是指把一些通过调查、检测、观察、填报等方式方 法获得的各种分散和零碎的资料和数据，利用统计学的有关知识进行加工分析， 从而得出一些具有普遍指导意义或具有启示意义的结论，以便更好地从整体上 把握事物的发展趋势或带有规律性的东西。在公务员考试录用制度研究中，也 有一些问题需要通过对统计数据的分析才能得出必要的结论。统计分析分析法 的应用有一定局限性，因为数据和资料总是有限的，数据和资料与事物本质的 联系，仅靠统计分析也是有缺陷的。 先通过系统研究法，将上海公务员考试录用制度分解成三个子系统、九个 孙系统系统，最后分为二十四个小单元。然后在此基础上，对相关内容进行统 计分析和比较分析的方法；在分析报考方面的问题时采用了个案分析的方法。 在具体分析方面，由于上海公务员考试录用的资料只是年度性的对外公开， 笔者在采集了大量的资料实证和一定的数据的基础上，综合运用规范分析法与 实证分析法，着重采用比较分析和历史数据的分析方法等分析工具，抓住核心 内容深入研究，又统筹兼顾一般性的内容，从一般到具体，努力做到使本文具 有一定的理论深度，又有一定面上的广度；即体现公共管理的理论精神，又兼 顾现实的可操作性。 本文在研究方法的选择上，并不强求以深奥的理论方法提升论文的学术档 次，而是根据研究分析的客观需要，选择适用的、大众化的分析工具，力求深 入浅出地分析问题，揭示规律，以期达到应用于指导实践的效果。 4 第2 章文献综述 2 1 文献来源 第2 章文献综述 目前，对公务员考试录用制度极其关注的除了一般民众之外，主要表现为： 新闻界、政界、学术界三个方面，对公务员考试录用制度的研究与建议呈现出 百家争鸣的局面。虽然在书籍类著作方面，将公务员考试录用制度从公务员制 度中抽离出来单独作为研究主体的书籍还没有，但是研究公务员制度的书籍非 常多。在这类书籍中，也都涵盖了对公务员考试录用制度问题及未来发展方向 的研究。 新闻晃主要是基于工作性质对公务员录用考试热点与公务员制度体系的关 系进行表述和议论，具有生动活泼、取材新颖的特点，但基本上还是在表面上 的议论。政界除了政府的研究机构之外，还表现在现任的或者是卸任的政府官 员，根据自己的工作实际经历或从事的相关研究，对公务员考试录用制度提出 改进措施，这一类的研究更大的特点就是带有政策性建议的特色。比如：中共 中央组织部研究室( 政策法规局) 编写的干部人事制度改革、李金城( 北 京大学中文系，曾任国家人事部公务员考试录用司副司长、政策法规司副司长、 行政管理科学研究所所长、中国人事科学研究院副院长、中国人才研究会常务 理事等职务) 的面试的发展与考生的发挥和人才测评、阎树森( 法学 博士，副研究员，现任职于中央组织部) 的日本公务员制度研究、卢邵武 ( 福建省人事厅公务员管理处处长) 的公正和效率：公务员考录制度的永恒 主题等。政治学术界关于公务员考试录用制度的研究可以说是集中了一批政 治学研究的精英人物，他们来自全国各大院校包括各种行政院校。这些理论主 要有四个类型。 2 2 文献分类 2 2 1 政府政策研究类型 这一类主要是对国家公务员暂行条例( 2 0 0 5 年以前) 和中华人民共 第2 章文献综述 和国公务员法( 2 0 0 5 年以后) 中有关公务员制度的诠释，侧重对条例进行说 明和解释。这类主要以政府政策研究为代表，学者中有舒放、许放等。政府代 表著作有干部人事制度改革，舒放编的公家公务员制度教程，许放编 的国家公务员制度。这类研究主要是在汲取学术界关于公务员制度的最新 研究成果，紧紧围绕公务员每项制度的涵义、意义及内容，同时也注重对先行 各项制度的分析评价。他们评价现有国家公务员考试录用制度既取得了积极的 成效也有消极的一面，并对原因进行分析，提出具有指导性的建议。 他们认为，现行的公务员考试录用制度所取得的成绩宏观方面表现在三个 方面：一是为各级国家行政机关选拔了一大批优秀人才，而且通过考试优化了 公务员队伍的年龄和素质结构；二是促进了政府机关的廉政建设。公开招考挡 住了“递条子”、“打招呼”、“说人情”等不正之风；三是有利于在全社会 形成一种平等竞争机制。微观表现在四个方面：一是考试录用基础工作有所加 强；二是考试规模不断扩大；三是考试人员的资格限制逐步放宽，开始打破地 区和身份限制；考试录用管理工作已经积累了一定的经验。 他们也认为现行的考试录用制度的笔试、面试、监督保障、组织管理和考 试范围方面也存在不少问题。 在这一类作品中，也有将我国公务员制度作为一个体系来研究的，如以金 世斌、钱再见为代表的。他们不仅要从制度的层面研究公务员考试录用制度， 还要从社会生态环境的层面研究公务员考试录用制度。他们认为，公务员制度 不是静态存在的，它还要受到周围社会生态环境的影响。社会生态环境包括社 会政治环境、社会经济环境和社会文化环境。这些社会生态环境即可能推动公 务员制度的发展也可能制约它的发展。在公务员考试录用制度实施过程中不仅 要注意考试体系自身的问题还要注意公务员考试环境方面的问题和考试体系保 障方面的问题。完善公务员考试录用制度就是完善这三个方面的问题。代表作 品有钱再见著的公务员制度创新与实施和金世斌的制约国家公务员制度 的社会生态环境分析。 2 2 2 国外公务员制度研究类型 这一类是专门介绍国外公务员制度的内容和实施情况，有的侧重介绍西方 国家的公务员制度，有的专门介绍公务员制度的法律和法规。郑励志主编的日 本公务员制度与政治过程和德姆克克利斯托福、宋世明的欧盟2 5 国公务 6 第2 章文献综述 员制度、吴志华的美国公务员制度的改革与转型就属于这类的作品。日 本公务员制度与政治过程这本书不但介绍了日本公务员考试录用制度的考试 录用原则、主考机关、考试的级别和种类、考试录用的程序和方法，还详细介 绍了考试科目的内容，还将关于外国人录用公务员的情况、录用及录用者情况 分析做了比较全面的交代。可以说，涉及面很广而且比较细。 在这类作品中还有一种形式，它没有局限于只从制度的层面介绍国外的公 务员制度，而是换了一种方式来研究公务员制度，然后再从具体制度的实施情 况来验证公务员制度的特定目的。阎树森著作的日本公务员制度研究( 北 京：国家行政学院出版社，2 0 0 1 年1 1 月) ，从组织层面和精神层面研究公务员 考试录用制度的。他主张研究制度不仅要看制度层面上的东西，对有关组织的 工作内容、调动人员积极性的工作方法、行政如何运行等方面的内容也要深入 研究。他将公务员制度分为制度结构、行政行为和精神状态三个方面来分析和 研究。值得一提的是，他将行为和动因作为研究公务员制度的一个视角，将制 度中人的因素考虑的非常全面，不仅仅从人的行为更从人的精神状态方面研究 制度，并将此作为制度的重要组成部分。他认为日本公务员考试录用制度作为 公务员的一种竞争机制，具有如下特点：一是行政录用过程的垄断性；二是录 用资格的特定性：三是评价尺度的刚性。但是通过对新录公务员的动因调查发 现公务员考试过程也存在一系列的弊端：一是重视或偏重法律的现象；二是围 绕高级公务员的出身大学，以“行政职”为中心形成了“东大阀”( 以东京大 学法学部毕业生为中心的派阀) 的局面。这些很容易在政府内部形成具有一定 帮派性质的“官僚培养所”。不利于公开、平等、竞争、择优的竞争机制的健 康发展。 2 2 3 中西公务员制度对比研究类型 这一类是对中国与西方公务员制度的具体内容进行比较，而且侧重于分类 制度、考试录用制度、考核考任、晋升晋级、培训、工资标准、退休养老保障 等问题。李和中著的比较公务员制度和( 2 1 世纪国家公务员制度、傅礼 白著的国家公务员制度概论、周敏凯著的比较公务员制度、黄学贤著 的国家公务员制度研究、杨庆东著的中西方公务员制度比较、陈振明 著的国家公务员制度、姜海如著的中外公务员制度比较等等。这类作 品种类非常多，采用的方法也都各具特色。 7 第2 章文献综述 陈振明、李和中的作品风格接近，李和中的研究更全面，他很注重采用纵 贯研究的方式展开研究，通过多个同类个案的运作过程，他将考试录用制度纳 入更新机制，研究了英国、美国、法国、德国、日本、加拿大、新加坡、澳大 利亚以及原苏联的更新机制，寻求他们共有的一般规律，分析成功和失败的原 因，总结其对我国公务员制度的启示和借鉴。他研究范围比较全面，还专门从 多个对象比较的角度对发展中国家公务员制度的“入口”管理机制进行比较研 究，分析发展中国家公务员制度的“入口”管理机制演变和评述其特征，从而 揭示出发展中国家公务员制度“入口”管理机制发展的一般规律和其制度特征 形成的基本动因，总结其对我国公务员制度“入口”管理机制发展的歧视与借 鉴。不仅如此，他还对目前我国公务员制度存在的问题进行了深入的探讨，认 为在新的形势下，中国公务员的各项制度和机制都应从三个方面寻求创新：一 是管理理念的创新，即从“权力导向型”转向“市场导向型”；二是管理方式 的创新，即从“指令型管理”转向“结果预算”；三是管理机制的创新，即在 选拔和提升中推行竞争机制以确保公务员素质。 傅礼白与周凯敏的作品风格接近，他们不仅注意对公务员制度的源流进行 剖析，而且对英、美、日、法、德等国家公务员制度的有关情况作出扼要介绍， 以便从整体上揭示公务员制度的一般运行规律和基本面貌，并通过纵横比较， 凸现出我国公务员制度的基本特点。比较偏重理论。周敏凯作品特别的地方在 于它搜集了大量西方发达国家在各种阶段有关公务员制度的资料，包括近期的。 它采用综合比较的方法，将对西方发达国家资本主义生产关系发展不同阶段的 公务员制度的纵向研究，与对每一阶段不同发达国家公务员制度的横向研究相 结合，在此基础上，对中外公务员制度的具体制度安排进行了比较，并进行理 论思考。在比较公务员制度时，借用了系统研究方法，将公务员制度视为一个 大系统，将各类具体制度安排归入总系统内全面进行考察。在充分关注不同社 会制度和不同价值观下，对其他国家公务员制度的深入比较研究，试图找出适 合中国特点、符合中国国情的公务员制度的具体制度。 黄学贤和杨庆东的著作偏重对公务员制度的每项内容逐一比较。杨庆东将 公务员制度置入行政管理的框架，从宏观角度进行比较，分析差异性和相同性。 黄学贤则在对比研究的基础上，还将我国现有的公务员制度的相关内容，如将 公务员考试录用置入公务员考试录用制度中加以审视。制度的内容是由制定制 度时的初衷，经过行政执行而产生的结果。将结果置入框架中去审视，再与西 8 第2 章文献综述 方考录制度作比较，更容易发现现行的公务员考试录用制度的不足。 上面介绍的著作都比较注重公务员制度的操作，侧重公务员制度的知识普 及，江海如著的中外公务员制度比较( 上海：商务印书馆，2 0 0 3 年) 更加 偏重把公务员制度研究、理论研究和比较研究结合起来了，从理论和实践上分 析揭示中外公务员系统面临共同矛盾，以及各国公务员制度发展的趋势。同时 还注重概括，在相同问题的研究进行归类比较，从中抽象出具有共性和个性的 特征，对不同问题进行分别比较，以形成比较研究的系统性。还注重公务员制 度的发展性。这本书归纳了英国、美国、法国、加拿大和日本的公务员考试录 用制度的特点，同时也分析了我国公务员考试录用制度的特点。不仅从法规体 系上对各国公务员制度的完整性和体系性进行比较，而且还通过对一些重要的 具体制度及制度运作两个方面进行相互比较，更准确的揭示和说明问题。 2 2 4 公务员考试录用研究类型 这一类是专门对公务员考试录用制度进行专门研究。这类作品多是期刊文 章和学术论文。他们多针对公务员考试录用制度中的某些问题，主要表现在对 公务员笔试、面试中存在的一些问题提出自己的见解。特点就是时代性强，反 映的都是与当时热门话题，也反映了公务员考试录用制度的最新发展动态。分 析方面和系统方面肯定没法与著作相比，但这些文章为后来系统的分析做了非 常好的铺垫。 2 3 从文献阅读得到的有益启示 每一种类型都有它特有的视角和方法，研究的内容也有不同的侧重点。他 们对于我国起步相对比较晚的公务员制度以及公务员考试录用制度来说，具有 极其重要的现实意义和借鉴作用。 2 3 1 从政府政策研究中得到的启示 这一类文献道出现有公务员考试录用制度中仍然存在一些有待改善的地 方，比如说，现有的公务员考试录用制度本身不完善、管理体制不健全、监督 机制乏力、法规制度不健全、技术测评手段落后。认为要改善这些不足从八个 方面来进行。 9 第2 章文献综述 一、要改进与完善笔试环节，提高笔试的信度与效度； 二、改进与完善面试环节，提高面试的科学性与公正性； 三、改进与完善录用考核环节，加强录用考核监督； 四、理顺考试录用制度管理体制，强化调控职能； 五、健全有关法规制度，实现公务员考试录用管理的法制化； 六、加大监督力度，形成有效的监督机制； 七、更新录用考试方法，加快考试录用工作现代化步伐； 八、克服考试录用制度自身存在的缺陷，真正改进与完善现有考试录用制 度。 这些分析，在现在看来依然非常合理，而且仍然需要进一步改善，由此提 出的改善方案也非常有针对性，符合现时的中国国情。这也是本文建议改善公 务员考试录用制度的一个方面。 2 3 2 从中西公务员制度对比研究中得到的启示 在研究比较公务员制度的文献中，他们提出一些其他国家现时正在采用的 制度笔者认为也很值得我国的公务员考试录用制度借鉴。 一、比如，为了避免产生类似日本“东大阀”现象，不但也要对历年录用 公务员的学院背景进行统计分析，尽可能避免由此在公务员内部产生新的“官 僚作坊”。而且还要在录用公务员的时候，采用多种措施，注意克制这种人为 的倾向。 二、目前我国的公务员录用考试只是针对科员以下的公务员录用，这对有 效吸引更高学历( 博士以上) 的人员加入公务员队伍有一定的阻碍作用，一方 面应该扩大公务员录用考试的适用范围，另一方面，对这类人员也可以采取免 笔试直接面试的方式( 必要的专业考试也是需要的) ，以增加他们录用的机会。 还有也可以借鉴，在欧盟中希腊的人事选拔委员会( p e r s o n n e ls e l e c t i o n b o a r d ) 的做法，它们就会建立一个中央裁定小组，这种裁定小组可以由经过授 权的不同小组协助工作。社会、地区( 弱势地区) 或( 博士学位) 因素可以帮 助竞争者提高最后得分。 2 3 3 文献启示的总结 可以肯定的是，不断总结和反省我国公务员考试录用制度，它必将沿着更 加公开、更加公平、更加科学、法制化管理的方向发展。更加公开是指透明度 1 0 第2 章文献综述 更大，监督力度、民众参与度会更强、更广。更加公平是指不合理的限制条件 会越来越少，程序更加严密、完整。更加科学是指不论是笔试还是面试，命题 更加规范和科学，考试方式和程序公正度和效度不断提高。法制化管理是指， 为更好的管理和保障公务员考试录用制度各个方面的健康发展，将各种管理措 施严格法律化，也是公务员考试录用制度完善的最终体现和最直接体现。 第3 章本文的理论基础 3 1 系统理论 第3 章本文的理论基础 第二次世界大战之后，美国管理学家、美国华盛顿大学的教授，弗理蒙特 卡斯特( f e k a s t ) 于1 9 6 3 年与约翰逊( r o a j o h n s o n ) 和罗森茨威克 ( j e r o s e n z i n g ) 三人合写了系统理论和管理，1 9 7 0 年与罗森茨威克两人合 写了组织与管理一种系统学说中，这两本书比较全面地论述了系统管 理理论，该理论的主要观点是： 一、组织是一个由许多子系统组成的，组织作为一个开放的社会技术系统， 是由五个不同的分系统构成的整体，这五个分系统包括：目标与价值分系统； 技术分系统；社会心理分系统；组织结构分系统；管理分系统。这五个分系统 之间既相互独立，又相互作用，不可分割，从而构成一个整体。这些系统还可 以继续分为更小的子系统。 二、企业是由人、物资、机器和其他资源在一定的目标下组成的一体化系 统，它的成长和发展同时受到这些组成要素的影响，在这些要素的相互关系中， 人是主体，其他要素则是被动的。管理人员需力求保持各部分之间的动态平衡、 相对稳定、一定的连续性，以便适应情况的变化，达到预期目标。同时，任何 组织还是社会这个大系统中的一个子系统，组织预定目标的实现，不仅取决于 内部条件，还取决于企业外部条件，如资源、市场、社会技术水平、法律制度 等，它只有在与外部条件的相互影响中才能达到动态平衡。 三、如果运用系统观点来考察管理的基本职能，可以把组织看成是一个投 入一产出系统，投入的是物资、劳动力和各种信息，产出的是各种产品( 或服务) 。 运用系统观点使管理人员不至于只重视某些与自己有关的特殊职能而忽视了大 目标，也不至于忽视自己在组织中的地位与作用，可以提高组织的整体效率。 我国的公务员考试录用制度具有完整的体系，采用系统理论研究公务员考 试录用制度的管理行为，首先可以让我们从整体的观点出发，对公务员考试录 用制度的各个子系统的地位和作用，以及它们之间的相互关系，了解得更清楚。 同时，它也可以让我们注意到公务员考试录用制度都具有开放系统的性质，从 而要求管理者在制定和执行各项措施的时候，不仅要分析公务员考试录用制度 第3 章本文的理论基础 的内部因素，解决公务员考试录用制度内部因素的相互关系问题，还必须了解 公务员考试录用制度的外部环境因素，注意解决与外部环境的相互关系问题。 这也是本文拟处理和解决公务员考试录用制度中各种复杂的问题的一种思路和 方法。 其次，从系统的观点来考察和管理公务员考试录用制度，有助于提高公务 员考试录用制度的整体效率。当公务员考试录用制度的制订者有了系统观点， 就更易于在公务员考试录用制度内部的需要和公务员考试录用制度整体的需要 之间保持适当的平衡，使得各政府的管理人员不至于因为只注意一些专门领域 的特殊职能而忽略了整个政府的总目标。 3 2 行为科学理论 行为科学开始于2 0 年代末、3 0 年代初的霍桑试验，创始人是美国哈佛大学 教授、管理学家梅奥( 也译为梅厄) 。梅奥等人创建的人际关系学说一早期的 行为科学以后，经过三十年的大量研究工作，许多社会学家、人类学家、心理 学家、管理学家都从事行为科学的研究，先后发表了大量优秀著作，提出了许 多很有见地的新理论，逐步完善了人际关系理论。1 9 4 9 年在美国芝加哥召开了 一次跨学科的会议上，首先提出了行为科学这一名称，行为科学本身并不是完 全独立的学科，而是心理学、社会学、人类文化学等研究人类行为的各种学科 互相结合的一门边缘性学科。 行为科学以人的行为及其产生的原因作为研究对象。具体来说，它主要是 从人的需要、欲望、动机、目的等心理因素的角度研究人的行为规律，特别是 研究人与人之间的关系、个人与集体之间的关系，并借助于这种规律性的认识 来预测和控制人的行为，以实现提高工作效率，达成组织的目标。行为学派虽 然没有研究出一套完整的管理知识，却已经为人们提供了许多有用的素材，他 们的行为论题主要有激励、领导、群体、组织设计、组织变化与发展等，二战 后的行为科学主要包括以下几个部分： 马斯洛( a h m a s l o w ，1 9 0 8 1 9 7 0 ) 的需求层次理论，指出主管人员都必须 随机制宜地对待人们的各种需求，著有人类动机的理论。赫次伯格( f h e r z b e r g ) 的双因素理论，强调主管人员必须抓住能促使职工满意的因素，著有 工作的激励因素。麦格雷戈( d m m c g r e g o r ，1 9 0 6 - - 1 9 6 4 ) 的“x 理论y 第3 章本文的理论基础 理论”，他在1 9 5 7 年1 1 月号美国管理评论杂志上发表的企业的人性面 一文中首先提出了有名的“x 理论y 理论”，以后又在其它著作中进一步加以 发挥。x 理论是对“经济人”假设的概括，而y 理论是根据“社会人”、“自我 实现人”的假设。 行为科学对本文研究公务员考试录用制度的作用主要表现在以下两个方 面： 一、行为科学在管理过程中，将个人的需要和个人的目标放在了一个重要 的位置。因为它认识到，一切事情都要靠人去做，一切制度的执行都要靠人去 r 实现，一切的组织目标都需要人实现。因此，本文也把公务员考试录用制度管 理的重点放在公务员以及参与公务员录用考试的人及其行为的管理上。这样， 制度的决策者就可以通过对人的行为的预测、激励和引导，来实现对人的有效 控制，并通过对人的行为的有效控制，达到对事和物的有效控制，从而实现管 理的预期目标。 二、行为科学充分考虑了人性这一角度，可以促进政府改变原有不是很合 适的管理方式，加强公务员人性化的管理。行为科学则强调人的欲望、感情、 动机的作用，因而在管理的方法上强调满足人的需要和尊重人的个性，以及采 用激励和诱导的方式来调动人的主动性和创造性，借以把人的潜力充分发挥出 来。这好比在公务员录用考试的试题命制方面，无论是笔试试题的命制还是面 试试题的命制的前期准备过程中，以及面试过程面试考官的临场发挥过程中， 都有充分调动命题人员和考官们的主动性和积极性。当然，在公务员考试录用 制度的其他环节的管理中，也要充分考虑到这一点。执行公务员考试录用制度 的公务员是人，参与考试主体也是人，对待后者要体现人性化的管理，就要求 制度的制订者在制定相关制度的时候，也要充分考虑应试者的欲望、感情和动 机，才有可能达到双赢的效果。 3 3 新公共管理理论 “新公共管理”是一种国际性思潮，它起源于英国、美国、新西兰和澳大利 亚，并迅速扩展到其他西方国家。“新公共管理”理论代表了政府管理研究领域 发展的新阶段，它是在对传统的公共行政学理论的批判基础上逐步形成起来的。 根据一些学者的概括以及其他新公共管理文献资料，我们将“新公共管理” 1 4 第3 章本文的理论基础 或“管理主义”的研究纲领或范式特征归纳为如下八个方面： 1 强调职业化管理。“新公共管理”认为，公共组织尤其是政府必须清楚自 己做什么、如何做和向谁尽责，让公共管理人员成为管理者，而不是传统的仅仅 昕命于别的行政官员。“新公共管理”强调部门管理权力的下放，这也意味着部 门领导要负更大的责任，他们要参与更多的公共决策事务，日益卷入政治事务之 中，要更经常地对相关的事务负个人责任。 2 明确的绩效标准与绩效评估。“新公共管理”与传统的公共行政的一个 重要差别在于关注产出或结果，而非投入和过程。“管理主义”强调个人和机构 的业绩( 绩效) 。各种公共机构被要求制订出业绩指标，以此作为筏量目标取得情 况的标准；职员个人的业绩也较之以前被更系统全面地加以衡量。 3 项目预算与战略管理。在“新公共管理”中项目预算系统取代以往的“一 线项目”预算。这就意味着政府部门要决定组织的使命或长远的目标，预测目标 的获取，考虑组织如何适应环境以及它在环境中的优势和劣势、机会和成本。这 种重视战略管理的途径通过将结果与资源分配尤其是与项目预算的结合，促进 了资源的更好利用。 4 提供回应性服务。“新公共管理”强调顾客至上或顾客导向，它通过把公 民变成消费者( 顾客) ，以市场取代政府，提供回应性服务，满足公民( 顾客) 的不 同需求。它通过引入市场机制、公民参与管理、公共服务提供的小规模化等措 施，给公民( 顾客) 提供“以脚投票”即自由选择服务机构的机会，征求他们对公 共服务的意见和要求，并测量其满意程度。 5 公共服务机构的分散化和小型化。“