（公共管理专业论文）当前我国水环境管理存在的问题与对策研究.pdf

山东大学硕= l ：学位论文 摘要 随着我国传统粗放型经济的快速发展，水环境中的污染物质日益增多0 虽然 在国家的重大经济决策和多次的五年规划中，对于水环境污染给予了越来越多的 关注与资金投入，但治污效果却原地踏步，有些地方甚至有过之而无不及，水环 境恶化的趋势尚未得到有效的控制。 本文将从水环境保护的角度，分析当前水环境状况及质量表现，通过对水环 境管理的实践历程、主要原则、现有水环境管理体制和职能分配的研究，指出粗 放型的经济发展模式已经严重影响了我们的生存环境，行政主管部门职能叠加也 严重阻碍着环境保护部门对水环境保护的管理。而造成这些矛盾的原因主要是： “多龙治水 ，管理职责交叉不清：地方保护主义：部分法律已经不适应当前水环 境管理；现有的流域水环境管理和城乡水环境管理存在的制约因素。 针对这些问题，本文采取定性分析与定量研究相结合，认为转变水环境管理 体制已经迫在眉睫了。通过比较分析与综合归纳相结合的方式来研究借鉴国外水 环境管理体制所取得的好的经验做法。结合我国的国情和当前水环境管理制度， 研究我国水环境管理体制的发展趋势。本文认为要想彻底改变当前水环境恶化的 状况，必须综合运用行政、经济、法律等多种手段来管理水环境。本文通过重点 运用公共管理的理论，从可持续发展的角度来研究如何对当前水环境进行监管， 监管部门要理顺各自的职责；通过环境经济政策的制定使水环境管理适应市场经 济发展的需要，通过对水环境管理法律的对策研究，使水环境管理涉及地法律法 规能够为水环境的行政手段、经济手段提供保障，使水环境管理走上健康，可持 续发展的轨道。 关键词 水环境管理存在问题对策研究 山东大学硕 ：学位论文 a b s t r a c t w i t hc h i n a sr a p i dd e v e l o p m e n to ft r a d i t i o n a le x t e n s i v ee c o n o m y , p o l l u t a n t si n w a t e re n v i r o n m e n ta r ei n c r e a s i n g l yo nt h er i s e d e s p i t em o r ea n dm o r ea t t e n t i o n sa n d f i n a n c i a li n v e s t m e n t si nw a t e re n v i r o n m e n tc o n t a m i n a t i o ni nc h i n a sp i v o t a le c o n o m i c d e c i s i o n sa n dm a n yf i v e - y e a rp l a n s ，t h ee f f e c t so fa n t i c o n t a m i n a t i o na r ei ns i t u ，a n d a r ee v e ne x a c e r b a t e dr a t h e rt h a na t t e n u a t e di ns o m ep l a c e s s of a r , t h et r e n do f d e t e r i o r a t i o no fw a t e re n v i r o n m e n tc o n t a m i n a t i o nh a sn o tb e e nc h e c k e de f f e c t i v e l y t h i sp a p e rw i l la n a l y z et h ec u r r e n ts i t u a t i o no fw a t e re n v i r o n m e n ta n di t sq u a l i t y p e r f o r m a n c ef r o maw a t e re n v i r o n m e n tp r o t e c t i o np e r s p e c t i v e t h r o u g hi n v e s t i g a t i o n s o fp r a c t i c ec o u r s e so fw a t e re n v i r o n m e n tm a n a g e m e n t ，c h i e fp r i n c i p l e s ，c u r r e n tw a t e r e n v i r o n m e n tm a n a g e m e n ts y s t e m sa n df u n c t i o na l l o c a t i o n ，t h i sp a p e rp o i n t so u tt h a t t h ee x t e n s i v ee c o n o m i co p e r a t i o nh a ss e v e r e l ya f f e c t e do u rl i v i n ge n v i r o n m e n t a u t h o r i z a t i o n so fa d m i n i s t r a t i o nd e p a r t m e n t sa n df u n c t i o no v e r l a y sa l s og r i e v o u s l y r e s t r i c t e de n v i r o n m e n tp r o t e c t i o nd e p a r t m e n t sm a n a g e m e n to fw a t e re n v i r o n m e n t p r o t e c t i o n t h em a i n c a u s e sf o rt h e s ec o n t r a d i c t i o n sa r e ：m a n a g e m e n to fw a t e r e n v i r o n m e n tp r o t e c t i o nb ym u l t i p l ed e p a r t m e n t s ，o v e r l a p p i n go fm a n a g e m e n tf u n c t i o n s ， l o c a lp r o t e c t i o n i s m ，u n s u i t a b i l i t yo fp a r to ft h el a w st op r e s e n tw a t e re n v i r o n m e n t m a n a g e m e n t ，e x i s t i n gc o n s t r a i n i n g f a c t o r si nw a t e re n v i r o n m e n tm a n a g e m e n tf o r c u r r e n td r a i n a g ea r e a sa n du r b a n s u b u r b a na r e a s i nl i g h to fa b o v ep r o b l e m s ，t h i sp a p e rc o m b i n e sq u a n t i t a t i v ea n dq u a l i t a t i v e r e s e a r c hm e t h o d sa n dp r o p o s e st h a tt r a n s f o r m a t i o no fw a t e re n v i r o n m e n tm a n a g e m e n t s y s t e mi si m m i n e n t i td r a w sg o o de x p e r i e n c e sa n dp r a c t i c e sf r o mf o r e i g nw a t e r e n v i r o n m e n tm a n a g e m e n ts y s t e m sf r o mam e t h o d i cc o m b i n a t i o no fc o m p a r a t i v e a n a l y s i sa n ds y n t h e t i ci n d u c t i o n f u s i n gc h i n a sn a t i o n a ls i t u a t i o nw i t hp r e s e n tw a t e r 山东大学硕i ：学位论文 m a n a g e m e n ts y s t e m ，t h i sp a p e rs t u d i e st h ed e v e l o p m e n tt r e n do fw a t e re n v i r o n m e n t m a n a g e m e n ts y s t e mi nc h i n a i ta s s e r t st h a tac o m b i n a t i o no fa d m i n i s t r a t i v e ，e c o n o m i c a n dl e g a lf o r c e ss h o u l db ej o i n t l yu t i l i z e di no r d e rt or a d i c a l l yt r a n s f o r mp r e s e n tw a t e r e n v i r o n m e n td e t e r i o r a t i o n t h i s p a p e re m p h a t i c a l l y u s e st h e o r i e si n p u b l i c a d m i n i s t r a t i o na n dr e s e a r c h e sh o wt oo v e r s e ec u r r e n tw a t e re n v i r o n m e n tf r o ma s u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n tp e r s p e c t i v e s u p e r v i s o r yd e p a r t m e n t ss h o u l ds t r a i g h t e no u t t h e i rr e s p e c t i v er e s p o n s i b i l i t i e s ，m a k i n gw a t e re n v i r o n m e n tm a n a g e m e n ta m e n a b l et o m a r k e te c o n o m y d e v e l o p m e n tt h r o u g h f o r m u l a t i o no fe n v i r o n m e n t a l e c o n o m i c p o l i c i e s t h ep a p e re x p l o r e sc o p i n gs t r a t e g i e sf o rw a t e re n v i r o n m e n tm a n a g e m e n tl a w s i no r d e rt o p r o v i d es a f e g u a r d st o a d m i n i s t r a t i v ea n de c o n o m i cf o r c e si nw a t e r e n v i r o n m e n tm a n a g e m e n tw h i c hp e r t a i n st o l o c a ll a w sa n dr e g u l a t i o n s ，t h e r e f o r e m a k e si ts t e po n t oah e a l t h y , s u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n tt r a c k k e yw o r d s w a t e re n v i r o n m e n tm a n a g e m e n t ，e x i s t i n gp r o b l e m s ，s t u d yo fc o p i n g s t r a t e g i e s 3 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进 行研究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何 其他个人或集体已经发表或撰写过的科研成果。对本文的研究作出重要贡 献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本声明的法律责任由本人 承担。 论文作者签名：避 日 关于学位论文使用授权的声明 本人同意学校保留或向国家有关部门或机构送交论文的印刷件和电子 版，允许论文被查阅和借阅；本人授权山东大学可以将本学位论文的全部 或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其他复制手 段保存论文和汇编本学位论文。 ( 保密论文在解密后应遵守此规定) 论文作者签名：盎霆导师签名：丝日期：迎进! 1 日19 日 山东人学硕i 。学位论文 第一章导论 中国同世界上大多数发展中国家一样，在经济高速发展阶段，面临着严峻的环 境问题。6 9 的表面水体被污染，地下水质量恶化，湖泊与近海严重富营养化。严 峻的水污染形势，已经严重影响了人们的生活水平和健康状况。政府必须重视水环 境管理，转变传统的粗放型经济增长模式，注重经济与环境的可持续发展，综合运 用行政、经济、法律等手段，使水环境质量得以改善并健康持续的发展。 1 1 选题目的与意义 水环境污染在全球普遍存在，我国水环境污染状况更加严重。尤其改革开放已 来，我国经济飞速发展，传统粗放型的经济模式使我国的有限资源不断减少，废弃 物逐渐增多，使天然水环境中的污染物质同益增多，污染物成分越来越复杂，水环 境一天天在恶化。目前我国河流水体污染严重，北方河流有水皆污，南方频频出现 河流无水喝的污染告急，流经城市的河段普遍受到了严重污染。城市作为经济和生 活中心，污水排放量大，加之我国城市污水的处理水平普遍不高，城市水环境面临 的形势十分严峻，流经城市的河段近9 0 受到污染。当前以生活污水和农村化肥流 失为主要内容的面源污染又呈现迅速上升的态势，而且更加难以控制。 自1 9 8 4 年以来，国家陆续颁布实施了中华人民共和国水污染防治法、中 华人民共和国水污染防治法实施细则等1 2 项水污染防治的法律、法规、规章和 政策，在水环境管理方面提出了“预防为主、防治结合，谁污染、谁治理，强化监 督管理”的基本原则。经过实践中的经验总结和发展，逐步建立起了环境影响评价、 “三同时 ( 同时设计、同时施工、同时投产) 、排污收费、限期治理、排污申报登 记和集中控制等八项基本管理制度。在国家的重大经济决策和五年规划中，对于水 环境污染给予了越来越多的关注与资金投入，但治污效果却不明显，全国水污染事 件频频发生，水污染态势逐渐显露，这不仅影响民众的生活和健康，而且还威胁着 国民经济的顺利发展。 本文将从水环境保护的角度分析水环境状况以及水环境管理中存在的问题，认 为要想彻底改变水环境恶化的现状，政府部门必须确保制定的各项方针政策得到有 山东人学硕i j 学位论文 效地贯彻落实。本文重点运用公共管理理论从可持续发展的角度来研究如何对水环 境进行有效监管：创新水环境经济政策，使水环境管理适应市场经济发展的需要： 构建水环境管理法律体系，使水环境管理涉及地法律法规能够为水环境的行政手 段、经济手段提供保障，最终使我国的水环境状况达到根本性的改变，使水环境管 理走上健康，可持续发展的轨道。 1 2 研究现状 联合国在2 0 0 6 年公布的世界水资源丌发报告中认为，全球水资源危机的主要 原因是管理不善，不少国外专家学者对水环境管理体制进行研究，重点是流域管理进 行研究，大多都强调水资源的统一管理。据联合国亚太经社理事会第1 3 次自然资源委 员会资料，在2 2 个成员国中，已有1 3 个国家设立了水资源统一管理和综合管理机构， 另有6 个国家正在筹建这种机构。德国水资源系统工程研究所所长、中德水资源研究 所环境论坛主席s t e f a nk a d e n 认为对于流域管理要实现一体化管理，政府可以通过相 互补充的管理制度和技术的、经济的调节手段实施管理。 我国对水环境管理的法律方面，主要是1 9 8 4 年颁布了中华人民共和国水污染防 治法、1 9 8 8 年颁布了中华人民共和国水法、1 9 8 5 年由国家环保局制定，国务院 办公厅颁布了我国第一部环境保护技术政策要点；国家环保总局1 9 8 5 年颁布了生 活饮用水卫生标准、1 9 8 3 年颁布了地面水环境质量标准( 6 8 3 8 3 8 8 3 ) ，1 9 9 2 年 颁布了江河流域规划环境评价规范、2 0 0 2 年又重新颁布了地表水环境质量标准 ( 6 8 3 8 3 8 - 2 0 0 2 ) ：水利部于1 9 9 0 年组织全国七个流域机构同时开展了“流域水资源保护 规划的编制工作。为了适应国民经济和社会发展的需要，合理开发、利用、节约和 保护水资源，防治水害，实现水资源的可持续利用，2 0 0 2 年，全国人大又重新颁布了 ：中华人民共和国水法，新水法对流域管理机构的职责作了比较全面具体的规 定，具有较强的可操作性，便于流域管理机构依据流域实际行使水行政管理职责，促 进流域内经济社会的发展。2 0 0 8 年2 月，全国人大又重新颁御了中华人民共和国水 污染防治法新水污染防治法规定了地方政府，特别是县级以上地方政府要对 本行政区域的水环境质量承担实实在在的责任，加大了对违法排污的处罚力度。 武汉大学李启家副教授在对外国构建水环境管理体制的指导观念评估一文 中指出，各国在环境管理体制的构建中，一直为集权与分权所困扰，既主张统一领 导须在部门协调的原则下实现，集权不是大一统的权力垄断，又认识到功能上的权 2 山东大学硕 ：学位论文 力分化导致权力行使和管理责任的混淆，导致管理的无责任性与混乱性。如何合理 解决这一矛盾，各国都在不断的探索，虽仍未能找出最有效的方式，但都不约而同 的选择了趋向集中和倾向单一决策、指导、控制与执行中心的方向。 从总体上看，我国对水环境保护与管理制定的法律法规并不少，而且也在不断 的修订完善，但是缺乏对水环境管理的系统性；在水环境管理对策研究方面的工作 并不多，以借鉴欧美经验为主，在流域水资源保护、管理对策方面的研究较少，很 少从宏观上来研究水环境管理，而更多的是对某个特定流域的水污染治理的研究。 1 3 研究对象 水环境是构成环境的基本要素之一，是人类社会赖以生存和发展的最重要场 所，也是受人类干扰和破坏最严重的地区。水环境主要由地表水环境和地下水环境 两部分组成。前者包括河流、湖泊、水库、海洋、池塘、沼泽、冰川等。后者包括 泉水、浅层地下水、深层地下水等。水环境同其他环境要素如土壤环境、生物环境、 大气环境等构成了一个有机的综合体，它们彼此联系、相互影响、相互制约。当改 变或破坏某一区域的水环境状况时，必然会引起其他环境要素发生变化。因此，必 须对水环境进行合理地利用和保护，这是水环境管理的重要内容。由于水环境涉及 范围较广，特性较为复杂，本文重点研究地表水环境。 1 4 基本思路与研究方法 本文重点研究今后水环境管理的方向，解决水环境边治理边污染的现状，通过 一系列公共管理理论的分析，研究水环境管理体制的发展趋势，并提出一套综合运 用行政、经济、法律手段的水环境管理体制，使我国的水环境能够健康可持续发展。 本文以定性分析与定量研究相结合的方式来分析我国当前水环境质量，认为转 变水环境管理体制已经迫在眉睫了；通过比较分析与综合归纳相结合的方式来借鉴 国外水环境管理体制，结合我国国情和当前水环境管理制度，研究水环境管理体制 的发展方向。 山东人学硕：l 学位论文 第二章水环境与水环境管理 2 1 水环境概述 2 1 1 水环境的内涵与特征 水环境一词最早出现在上个世纪7 0 年代，到目前还没有明确的定义。中国环境 状况公报将水环境与大气环境、声环境等并列，主要指各种水体的水质及污染等问 题。中国水利百科全书也只在环境水利分支的环境水利条目中列出：“水环 境广义指水圈，而通常则指江、河、湖、海地下水等自然环境，以及水库、运河、渠 系等人工环境。中华人民共和国国家标准g b t 5 0 0 9 5 - 9 8 ) ) 对水环境的定义是，指 围绕人群空间即可直接或间接影响人类生活和发展的水体，其正常功能的各种自然因 素和有关的社会因素的总体。水环境是由地表水环境和地下水环境组成。本文研究的 水环境是指地表水环境。地表水环境包括河流、湖泊、水库、池塘、沼泽和海洋等水 体。 根据对水环境的认识，综合了以下几个特性： ( 1 ) 动态性。由于水具有流动的特性，因此水环境也处于不断变化和运动之中， 水环境的质量状况不是一成不变的，它会随着各种自然现象( 如气候、生态环境等) 和人为的外界( 如环境保护政策，人们的环保意识等) 影响而不断变化。 ( 2 ) 系统性。水环境是由多重要素构成的，这些要素不是孤立存在的，而是相互 制约、相互依存，可以说，在这些要素的作用下，每一个要素的变化都会引起相关要 素的变化，进而导致整个水环境系统的改变。 ( 3 ) 地域性。由于水资源分布范围较广，不同地域水环境自然条件、水质状况等 要素不同，要根据不同地区的水环境特点加以保护、治理、利用。 ( 4 ) 公共物品性。由于水环境在消费上具有非竞争性和非排他性，必需由政府 面向所有人提供，并不是只向具体的人或利益集团提供。 2 1 2 水环境的类型划分 根据地表水环境质量标准( 国家标准g b 3 8 3 8 2 0 0 2 ) ，依据地表水水域环境 功能和保护目标，按功能高低依次划分为五类：i 类，主要适用于源头水、国家自 然保护区：l i 类，主要适用于集中式生活饮用水地表水源地一级保护区、珍稀水生 4 山东大学硕上学位论文 生物栖息地、鱼虾类产卵场、仔稚幼鱼的索饵场等；m 类，主要适用于集中式生活 饮用水地表水源地二级保护区、鱼虾类越冬场、洄游通道、水产养殖区等渔业水域 及游泳区；类，主要适用于一般工业用水区及人体非直接接触的娱乐用水区：v 类，主要适用于农业用水区及一般景观要求水域。劣v 类，主要是已经失去自净功 能，没有任何价值的水。因此，i 类水水质晟好，劣v 类水水质最差。 2 1 3 水环境的质量表现 2 1 3 1 七大水系水质状况 ( 2 0 0 7 中国环境状况公报指出：水污染形势依然严峻，全国地表水总体水质 属中度污染。七大水系中，只有珠江、长江总体水质良好，松花江为轻度污染，黄 河、淮河为中度污染，辽河、海河为重度污染。国控网七大水系1 9 7 条河流的4 0 7 个断面中，i i i i 类，v 类，劣v 类水质的断面比例分别为4 9 9 、2 6 5 和 2 3 6 。 由此可见，我国七大水系，只有2 个水系的水质状况良好，其他5 个水系均有不同 程度的污染，我国水环境质量已严重威胁到人们的生存健康，改善水环境质量刻不容 缓。 2 1 3 2 重点湖( 库) 水质状况 ( 2 0 0 7 中国环境状况公报指出：2 8 个国控重点湖( 库) 中，满足i i 类水质 的湖( 库) 2 个，占7 1 ：i i i 类水质的湖( 库) 6 个，占2 1 4 ；n 类水质的湖 1 ( 库) 4 个，占1 4 3 ；v 类水质的湖( 库) 5 个，占1 7 9 ；劣v 类水质的湖( 库) 1 1 个，占3 9 9 。主要污染指标为总氮和总磷。 ( 2 0 0 6 中国环境状况公报中指出：2 7 个国控重点湖( 库) 中，满足i i 类水质 的湖( 库) 2 个，占7 ：1 1 1 类水质的湖( 库) 6 个，占2 2 ；i v 类水质的湖( 库) 1 个， 占4 ；v 类水质的湖( 库) 5 个，占1 9 ；劣v 类水质的湖( 库) 1 3 个，占4 8 。 主要污染指标为总氮和总磷。 对比2 0 0 6 与2 0 0 7 环境状况公报中重点湖( 库) 水质状况( 图1 ) ，可以看出， 就目前而言，虽然我国重点湖( 库) 劣v 类水质的质量0 7 年比0 6 年下降8 1 个百 分点，但是i i 类水质和i i i 类水质的质量并没有好转，类水质的质量呈大幅上升趋 势，重点湖( 库) 水环境污染状况依然严峻，改善水环境质量状况迫在眉睫。 5 山东人学顾t ：学位论义 c 圉 l i矗藿! 璧周霾月鐾 i i 类i i i 类i v 类v 类劣v 类 2 0 0 6 年与2 0 0 7 年重点湖( 库) 水质状况对比图( 图1 ) 2 2 水环境管理现状 2 2 1 水环境管理的界定 从国家职能的角度，曲格平先生指出，我们所说的环境管理是指各级人民政府 的环境管理部门按照国家颁布的政策法规、规划和标准要求而从事的督促监察活 动。环境管理的基本职能是进行监督管理。由此，本文认为水环境管理是政府环境 管理部门从保护的角度，依据水环境保护的法规、规定、标准、政策和规划对水资 源利用、水污染防治等过程进行监督管理。 2 2 2 水环境管理的实践历程 环境保护是我国的基本国策，环境管理是环境保护的实现手段。中国现代意义 上的环境保护工作起步于1 9 7 2 年“联合国人类环境会议”之后，当时，我国的水 环境管理是以说服教育为主，以此来使全社会认识到水污染的现状及其对社会的危 害。 进入2 0 世纪8 0 年代，在“预防为主、污染者付费、强化环境管理”三大环境 政策基础上，建立和完善了八项环境管理制度和措施。政府将重点放在工业污染控 制上，同时通过调整不合理的工业布局、产品、产业结构等政策和措施，对水污染 进行综合防治。1 9 8 4 年施行的中华人民共和国水污染防治法及期间针对水污染 制定的大量专门性法律和行政法规构成了我国水环境管理的环境法体系。先后确定 了环境影响评价、“三同时”、排污收费、限期治理、城市环境综合定量考核、环保 目标责任制、排污核定制、污染集中控制、落后工艺和设备限期淘汰、污染物总量 o 对比图的数据来自2 0 嘶中国环境状况公报) 和2 0 0 7 中国环境状况公报 6 加 如 鲫 加 m 0 山东大学硕士学位论文 控制等一系列有效的环境管理制度，初步形成了我国水环境政策、法律、标准和管 理体系。 到了2 0 世纪9 0 年代，政府提出。三河三湖 污染控制为主的水污染防治政策， 开始将水污染防治工作与水环境质量的改善紧密联系在一起，使水污染防治工作迈 ， 上了一个新的台阶。1 9 9 6 年5 月修订并施行了中华人民共和国水污染防治法， 相续制定了环境与发展十大对策和中国2 1 世纪议程，将可持续发展确定为 基本发展战略。 进入2 1 世纪，政府加强水环境可持续发展战略，注重经济社会与环境的协调发展， 水环境保护工作实现历史性转变：一是从重经济增长轻环境保护转变为保护环境与经 济增长并重：二是从环境保护滞后于经济发展转变为环境保护和经济发展同步；三是 从主要用行政办法保护环境转变为综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法解决 环境问题。2 0 0 8 年2 月召开的全国十一届人民代表大会确定，将国家环保总局升格为 国家环保部，还确定将新修订的中华人民共和国水污染防治法于2 0 0 8 年6 月1 日起 实施，这充分显示了国家对环境保护工作的重视。 2 2 3 5 环境管理的主要原则 整体性原则：由于水环境具有动态性和公共物品性的特征，要解决水环境污染状 况，就必须从整体出发，加强对流域水环境与城乡区域水环境的统一化管理。 地域性原则：由于水环境具有地域性的特征，使得水环境质量不仅受经济政策等 外界因素的影响，还受自然、生态等内部要素的影响，因此在对水环境管理中要突出 地域性，因地制宜地采取管理措施。 综合性原则：由于水环境涉及行政、经济、自然等多方面的影响，在水环境管理 过程中就要运用行政、经济、法律等多种手段进行综合管理，达到水环境管理最优化。 可持续原则：水环境质量关系到人们的生存健康，因此对水环境的管理要从长远 出发，综合利用各种手段，充分考虑水环境的可持续发展。 2 2 4 水环境管理的体制与职能分配 2 2 4 1 水环境管理的体制 我国现行的水环境管理体制主要是通过中华人民共和国环境保护法、l ：中华 人民共和国水污染防治法和中华人民共和国水法等国家法律授权，以及国务 院最近三次重大机构改革“三定方案 的行政授权，经过2 0 年的时白j 逐步形成的 母溜家宝总理红第六次伞国环境保护人会i ：的讲话，中国王f 境于i 2 0 0 6 年4 月7i j 7 山东大学硕上学位论文 一个体制。即对水环境实行流域统一管理与城乡区域水环境管理相结合的管理体制 o 流域水环境管理与城乡区域水环境管理的差别主要体现在考虑水环境管理问 题的范围不同。流域水环境管理充分考虑了水资源的流域自然循环特征，抓住了水 资源运动的本质性规律；城乡区域水环境管理主要是考虑城乡行政区划及相应的管 理体制特征，它割裂了水资源运动的流域整体性 。由于体制等方面的原因，我国 目前实施的还是以城乡区域水环境按部门管理的方式为主的模式，缺乏与流域水环 境的有效协调机制，使已有的流域机构在实施流域水环境统一管理方面的作用没有 得到充分发挥。 2 2 4 2 水环境管理的职能分配 根据新颁布的中华人民共和国水污染防治法第八条：“县级以上人民政府 环境保护主管部门对水污染防治实施统一监督管理，县级以上人民政府水行政、国 土资源、卫生、建设、农业、渔业等部门以及重要江河、湖泊的流域水资源保护机 构，在各自的职责范围内，对有关水污染防治实施监督管理”，这说明，水利、国 土等部门在水污染防治方面也承担相应的职责，我国普遍存有多龙之水的现象。 表l国家水环境管理职能配置 部门国家环保总局水利部建设部农业部国土资源部 1 、拟定有关水污染防治l 、负责水资源的统一规划、l 、指导城l 、负责 政策、法规、规章和标管理和保护工作。组织拟定市供水、保护渔 准，并统一监督执行。水资源管理和保护、节约用：符水、城业水域 职 2 、统一负责水环境质培水等方面的政策法规并监市污水处 生态环 l 、指导地下 ( 包括饮刚水源地的水督实施。理工作。 境和水 水动态监测、 能 质) 监测、水污染源监2 、指导国家重大建设项目2 、指导城 生野生 评价和预报。 测以及相关的监测信息的水资源论证工作；负责组市规划区 动植物 发布。 织管理水资源调查评价j r内地下水的政策 3 、组织编制并发布重点 作。的开发利措施及 。 i 会南、仁生、洪呃雄：中国环境政策( 第一卷) ，中固环境科学版 2 0 0 4 年版，第2 6 1 页。 国彭盛华：流域水环境管理理论j 实践) ，博i ：学位论文，2 0 0 1 年5 月。 钟彭盛乍、或弘佳：江扣j 流域水环境管理熔理探i i l ，人民长江 ，2 0 0 1 年7 月 鲫 i 金南、t 二生，洪哑雄：中国环境政策) ( 第一卷) 中国王f 境科学i | j 版祉2 0 0 4 年第2 6 4 页 3 山东人学硕i j 学位论文 流域、湖泊以及二峡库 3 、组织指导全国地卜水管_ i j 与保规划 区水环境质量监测季度理和保护j ：作地卜水开发护。并组织 和年度报告。利用规划、城市供水水源规实施。 4 、组织全国水环境功能划的编制并监督实施。 区划分工作和功能区达 4 、组织拟定并监督实施全 标工作。 国和跨省( 自治区、直辖市) 5 、拟定国家重点流域水 水量分配方案。 污染防治规划监督实5 、指导全国计划用水、节 施。约用水l ：作组织拟订并监 6 、组织实施排污中报登 督实施全国节约用水规划。 记与水污染物排污许可 6 、指导各行业水平衡测试 证、污染源限期治理及【：作，组织拟订区域与行业 污染源达标排放制度， 用水定额并监督管理。组织 并监督检查。并监督实施取水许可制度。 7 、组织重点流域水污染组织并监督实施水资源费 防治执法检查活动的征收和使用。 8 、业务指导与协调水环7 、组织指导全国水资源专 境国际合作项目。业规划。组织拟订并监督实 施水资源保护规划。监督管 理省界水颦、水质状况。 8 、指导全国供水水资源地 保护l ：作管理水利建设项 目环境影响评价。 9 、组织管理全国h j 水统计 i ：作组织编制国家水资源 公报。 o j 国家环保部j 躁国家环保总局托水环境管理职能配霹i ：并没有太人改变，此处哆i 用资科柬源处用的名称 现柏i 逆名为住房j 城乡业部此处- j l 用资料米源处用的名称 9 山东人学硕l 学位论文 第三章我国水环境管理存在的矛盾及成因 人民黄 i i ，2 0 0 5 年6 ，丁。 中国环境j 发_ i f 芝困际合作委负会、中共中央党校国际战略研究所：中国环境j 发展：世纪挑战j 战略抉择， 中周环境科学；i ：版 i ：2 0 0 7 年版，第1 6 3 负。 1 4 山东大学硕士学位论文 第四章国外水环境管理的经验借鉴 4 1 国家级水环境管理体制 在国家这一级别中，各个国家的水环境管理模式都不相同，具体归纳有以下几 种： 4 1 1 国家级集成管理体制 在国家一级没有专职的水环境管理机构，而是由环保部门或水利部门负责集中 管理。 4 1 1 1 环保部门集成管理体制 环保部门集成管理模式是由于在国家一级没有水环境管理的专职机构，而由环 保部门负责对水环境集中管理。例如在法国，环境部负责水务管理( 不包括公共航 运水域的管理) ，设有专门的水务管理司，主要职责是管理和保护水资源，包括保