（公共管理专业论文）我国非营利组织自主运作能力研究——以上海市阳光社区青少年事务中心卢湾区工作站为例.pdf

上海交通大学 mpa 学位论文 我国非营利组织自主运作能力研究 i 我国非营利组织自主运作能力研究 以上海市阳光社区青少年事务中心卢湾区工作站为例 摘 要 近年来，在“小政府、大社会”理念的倡导下，随着政府职能的转变 和社会主义市场经济体制的完善，我国非营利组织得到了迅猛的发展，在 社会生活中扮演着越来越重要的角色。但另一方面，就中国非营利组织应 当和能够发挥的社会作用而言，其发展现状还不能尽如人意，尤其是自主 运作能力低下、运营过程存在严重的行政化倾向，更是中国非营利组织的 致命弱点。而导致这些问题的原因则主要在于法律政策的不完善、政府角 色的异位、社会支持系统的薄弱和非营利组织自身发育的不成熟。 本文以上海市阳光社区青少年事务中心卢湾区工作站为考察对象，通 过分析其运营过程的自主运作能力，着重找出所存在的问题，并在此基础 上指出问题产生的原因。在考察作业中，本文引入政府与非营利组织关系 和社团自治权的视角，就如何建立政府与非营利组织的互补合作关系展开 了相关的探索。与此同时，作为借鉴也对香港青少年社会工作体系的成功 经验做了总结。最后，针对本文所揭示的问题，从政府、社会和非营利组 织自身三个层面对提升非营利组织的自主运作能力提出若干政策建议。 关键词：非营利组织，自主运作能力，社会工作，社工站 上海交通大学 mpa 学位论文 我国非营利组织自主运作能力研究 ii the research of the capacity of autonomous operation of chinas non-profit organizations a case of the shanghai sunshine community youth affairs center luwan district social work station abstract in recent years, under the auspices of the concept of “efficient administration and mass society”, with the governmental functions transferring and marketing economy system developing, while chinas non-profit organizations get their chance to develop, play an increasingly important role in social life. but compare with the important role that chinas non-profit organizations should and could play, nowadays their developments are still insufficient. especially, the low level of autonomous operation is one of the fatal problems of chinas non-profit organizations. therere several important factors that constraining the development of chinas non-profit organizations, such as 上海交通大学 mpa 学位论文 我国非营利组织自主运作能力研究 iii imperfect legal policy, deviation of the role of government, weak social support system and immature npos themselves. this paper takes the shanghai sunshine community youth affairs center luwan district social work station as a case, analyses the problems and reasons of the capacity of autonomous operation of chinas non-profit organizations. from the perspective of the relationship between government and npos, and associations autonomy, pointed out that the government should decentralize and establish the complementary and cooperative relations with npos. then on the basis of absorption from the successful practice and experience of the hong kong young people social work system, several recommendations about how to strengthen the capacity of autonomous operation of chinas non-profit organizations were made. key words: non-profit organization, the capacity of autonomous operation, social work, social work station 上海交通大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进 行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含 任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文的研究做出重 要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声 明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：彭鑫 日期： 年 月 日 上海交通大学 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意 学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文 被查阅和借阅。本人授权上海交通大学可以将本学位论文的全部或部分内 容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存 和汇编本学位论文。 保密保密，在 年解密后适用本授权书。 本学位论文属于 不保密 不保密。 （请在以上方框内打“” ） 学位论文作者签名：彭鑫 指导教师签名：翟新 日期： 年 月 日 日期： 年 月 日 上海交通大学 mpa 学位论文 我国非营利组织自主运作能力研究 1 第一章 绪论 20 世纪 80 年代以来，非营利组织在世界范围内的兴起已经成为了一股不可阻挡的 潮流，真正的“全球结社革命”已经出现，在世界的每个角落都呈现出大量有组织的私 人活动和自愿活动的高潮1。在这场席卷全球的“结社革命”中，中国也无法置身其外。 伴随着中国改革开放和社会转型的进程， 全国各地的非营利组织正以空前的广度和深度 活跃于社会生活的各个领域，发挥着越来越重要和难以替代的作用。 第一节 研究目的和意义 非营利组织是当前我国公共管理领域研究的重要课题。 中国现代化进程中蓬勃兴起 的各类社团以及民间组织，是否代表着一种西方语境下的“公民社会”在中国本土的萌 芽？它们能否在实际生活中形成一个与政府部门、企业组织等量齐观的“第三部门”？ 它们在实际运作中又遭遇到哪些困境？它们与政府、 企业的关系是怎样的？诸如此类的 问题，引起了学者的广泛关注。学术界对于非营利组织作为介于政府和市场之间的“中 间道路”的战略重要性已经达成了共识。另一方面，为了应对纷繁复杂的社会矛盾，更 加注重人文关怀和心理疏导，以“助人自助”为宗旨的社会工作，作为一项制度安排和 专门职业也越来越受到包括政府在内的全社会的重视。在此背景下，也出现了一批从事 社会工作的专业性非营利组织。2003 年，上海市提出建设预防和减少犯罪体系，即按照 “政府主导推动、社团自主运作、社会多方参与”的总体思路，在运作模式上通过组建 民办社会工作机构，再由政府购买社团的服务，为社区青少年、吸毒人员、刑事解教和 社区服刑人员等特殊人群提供服务。 “政府购买服务”作为一种创新的制度安排，为政府与非营利组织的合作关系提供 了全新的思路，社团有效承担起政府“管不了” 、 “管不好”的事务，形成了政府、社团 和服务对象“多赢”的局面。但在转型时期的中国，依旧处于强势政府的背景之下，公 民社会刚刚萌芽，作为政府主管部门牵头组建的非营利性社会工作机构，其生存和发展 对政府有着高度的依赖性，因此在运作过程中不得不考虑政府部门的利益和诉求，并以 政府的指令为导向。这一状况势必带来两种结果：一是政府主导的社会工作机构变相成 1 莱斯特m.萨拉蒙全球公民社会：非营利部门视界m北京：社会科学文献出版社，2007，4 上海交通大学 mpa 学位论文 我国非营利组织自主运作能力研究 2 为“准政府”或“二政府” ，遂自然像政府部门那样出现“政府失灵”的现象，这就使 得转变政府职能、提高政府效率、降低行政成本的初衷难以实现，而其作为公共服务提 供主体之一的地位也难免下降，在满足社会多元需求方面接近民众、成本低、效率高的 优势得不到充分发挥，政府的过多管理也使其无法有效完成更多的社会使命；二是社会 工作机构作为独立的非营利组织的地位和作用被严重削弱，从而弱化其非政府的色彩， 结果更多代表的是政府的利益，相反作为这类组织本来具有的服务群体利益表达器、社 会矛盾减压阀、人民群众与党和政府桥梁纽带的作用得不到有效的发挥，尤其是当公众 利益与政府权力相冲突的时候，进而影响社团的公信力和公众对它的支持程度。因此， 无论是从上海市预防和减少犯罪体系建设的初衷，还是从切实转变政府职能的需要，抑 或是从社团自身发展的角度来看，社会工作非营利组织都必须增强自主运作能力，在同 政府合作过程中掌握更多的“话语权” ，从而促进政府、市场、社会鼎足而立、良性互 动的社会管理和公共服务新格局的建立。 由于社会工作在我国内地还是一个新生事物， 对从事社会工作的非营利组织的研究 也才刚刚起步。本文以上海市阳光社区青少年事务中心卢湾区工作站（以下简称“卢湾 区社工站” ）作为考察对象，通过分析该组织运营过程的自主运作能力的发展，尤其是 探讨自主运作能力方面的问题及其产生的原因， 就非营利组织缺乏独立性的根源进行研 究，并在此基础上，就社会工作非营利组织如何去除行政化倾向、提升自主运作能力提 出若干具有可操作性的建议。 第二节 研究综述 20 世纪 70 年代，随着福利国家危机的到来，西方学者开始较为集中地探讨国家力 量退出以后福利制度的重构问题， 非营利组织作为福利国家中政府行动的替代性工具受 到了极大重视。目前，在西方非营利组织研究领域中形成了几种较为公认的理论，如公 民社会理论、治理与善治理论、结社自由理论、市场失灵、政府失灵与志愿失灵理论等。 但是西方理论并非解读中国非营利组织并解决其问题的灵丹妙药， 因为在中国的文化传 承、政治体制和现实国情下，非营利组织有其自身的特点和规律，照搬西方的理论和模 式难以完全解释和解决中国的问题。为此，中国学者对非营利组织的本土化研究倾注了 大量心血，取得了一定成果，尤其是对于我国语境下“社团”的自治权与自主运作问题 上海交通大学 mpa 学位论文 我国非营利组织自主运作能力研究 3 做了独到的阐释。 绝大多数学者都认同缺乏自治是中国非营利组织面临的主要困境之一。苏西刚认 为，只有被国家权力认可的社团自治才能合法地存在，社团自治只是国家默认的一种恩 赐，根本谈不上是一种权利，因此也不具有与国家权力对立的任何效力。他进而分析我 国社团自治权的性质现状，认为官办社团不存在自治权，半官半民社团的自治性要视国 家权力对社团的介入程度而定， 而民间社团的自治权只有在获得国家权力认可之后才具 有合法性1。 王颖、折晓叶和孙炳耀调查了浙江萧山 99 家社团组织后指出， “官民二重性”是我 国绝大多数非营利组织在实际运作中所呈现的基本特性， 而正是这一特性才使得我国的 非营利组织能够充分发挥“上挂下联”的社会中间阶层的作用。王颖等人对中国非营利 组织“官民二重性”的界定也得到学术界的普遍认可2。康晓光认为“官民二重性”是 一个内涵丰富的概念，它意味着社团的构成具有“半官半民”的“二元结构” ；社团的 行为受到“行政机制”和“自治机制”的“双重支配” ；社团往往要同时依赖“体制内” 和“体制外”的“两种资源” ，与此相应，社团也常常通过“官方”和“民间”的“双 重渠道”去获取资源；社团还必须同时满足“社会”和“政府”的“双重需求” ，因而 社团的活动领域也只能是“社会”和“政府”共同认可的“交叉地带”3。 关于这种“官民二重性”对中国非营利组织的成长与发展到底起了什么样的作用？ 学者中间形成了两种不同的观点：一种是持肯定意见，如有学者基于交易成本及其相关 分析的视角认为， “官方性”降低了个人之间组成社会团体的成本， “民间性”又使政府 在社会管理中节约了大量的行政管理成本； 同时这种官民二重性给社会团体自身的存在 以及有效运转提供了便利。正是这种“官民二重性”赋予中国社团组织以极大的活力， 并有助于政府、社团以及社团成员三方之间达成一种健全的博弈状态。徐永元结合中国 青少年发展基金会的发展认为，青基会和现行国家体制不能离得太远，不能一步跨出体 制，而是要善于脚踏体制内和体制外两条船。他认为青基会的成功之处就在于它最大限 度地发挥了体制的优势和社会化的优势，左右逢源。另一种观点则批评前者过分夸大了 “官民二重性”对非营利组织发展的正向作用，而忽视了“官民二重性”中“官方性” 与“民间性”不平等所造成的负面效应。他们认为正是这种二重性严重制约了中国非营 利组织的自治与自主，妨碍了它们从官方性向民间性的结构性转换，降低了它们的社会 1 苏西刚社团自治权的性质及问题研究eb/ol 2 唐斌中国非营利组织研究的新进展eb/ol 3 康晓光转型时期的中国社团eb/ol 上海交通大学 mpa 学位论文 我国非营利组织自主运作能力研究 4 合法性，从而影响了非营利组织的长远发展和政府职能的真正转变，最后造成非营利组 织与政府“双损”的结局1。 大多数学者对中国非营利组织的自治前景依然表示乐观。如王颖等人认为，中国非 营利组织目前的这种“官民二重性”是双轨经济体制的直接产物，是现阶段政府从直接 管理向间接管理过渡的组织形式。随着双轨制的消失和改革的进一步深化，社团的官方 性将逐渐式微，民间性将逐步加强， “官办”特性将会向“官助”转变，即出现社团和 政府共同管理社会的状况2。康晓光也认为中国社团的地位是和国家与社会的关系紧密 相关的。中国国家与社会之间关系的演变有三个阶段，因此社团的地位在这三个阶段也 会呈现三种不同的特征。这一演变过程具体见下表： 表 11 中国国家与社会关系演变阶段预测表 11 中国国家与社会关系演变阶段预测 数据来源：康晓光 权力的转移转型时期中国权力格局的变迁 （浙江人民出版社，1999，第 198 页） 最后，关于我国非营利组织如何摆脱目前的困境，更好地协调它们与政府等部门的 关系，真正走上自我治理和良性发展之路，学者们也提出很多建议和主张。如王名、贾 西津建议：第一，国家应尽快出台民间组织基本法并完善专项法规体系；第二，改革有 关登记管理方面的法规政策；第三，尽快落实有关公益捐赠减免税方面的法规政策；第 四，完善社会监督机制；第五，加强政府采购对非营利组织的财政支持；第六，出台有 关非营利组织员工就业和社会保障方面的法规政策3。 综合现有的文献资料可以发现， 多数学者对中国非营利组织存在的问题特别是自主 运作方面的问题以及相关对策的研究往往偏重于理论，过于宏观，可操作性不强，这就 难免弱化了对实践的指导意义。而通过本文的研究，要着重解决如下几个问题：非营利 组织缺失自主运作能力会导致什么后果？非营利组织自主运作到底需要哪些能力？通 过什么途径可以提升非营利组织的自主运作能力？在这个过程中，政府、社会和非营利 1 龚咏梅社团与政府的关系苏州个案研究m北京：社会科学文献出版社，2007，164167 2 唐斌中国非营利组织研究的新进展eb/ol 3 唐斌中国非营利组织研究的新进展eb/ol 发展阶段 第一阶段 第二阶段 第三阶段 政府的地位 绝对主导 相对主导 平等合作 社团的地位 官方控制 半官半民 民间自治 国家与社会的关系 国家合作主义体制准国家合作主义体制社会合作主义体制 上海交通大学 mpa 学位论文 我国非营利组织自主运作能力研究 5 组织自身应该分别扮演什么角色？ 第三节 研究思路和研究方法 本文采取理论与实践相结合，文献研究与现场访谈相呼应，个案研究与比较研究相 联系的方法，不仅努力在理论上对中国非营利组织的自主运作能力问题给以阐释，而且 坚持理论联系实际的原则， 在问题设定和具体分析方面注重可操作性和对实际工作改善 的意义，以期本文的研究能在实践层面具有一定的指导作用。 一、理论视角 1、政府与非营利组织关系的视角 王名认为，非营利组织与政府的关系基本上存在三种类型：补缺型、互补型、对手 型。补缺型关系意指公共服务的主要提供者是公共部门，而非营利组织主要扮演拾遗补 缺的角色， 其作用是去填补政府留下来的空白。 两者在支出关系上呈现此消彼长的态势。 互补型关系是指公共部门与非营利组织形成角色互补的合作伙伴关系，一般而言，政府 扮演出资者角色，非营利组织扮演服务提供者的角色。在对手型关系中，非营利组织推 动政府满足公众对社会公益品的需求，而政府一方面对非营利组织的催促活动做出反 应；另一方面，也运用种种监管手段影响第三部门的运作。研究表明，补缺型关系曾经 长期占据主导地位，其主要理论基础为市场和政府失灵论，即在市场或政府双重失灵的 情况下，非营利组织应运而生，以拾遗补缺的方式，提供公共物品和服务。这里失灵论 预设了一个重要前提， 即非营利组织的作用充其量不过是市场和政府失灵之后的功能替 代物1。 近年来这种从功能主义角度来解释非营利组织存在的理论越发受到组织社会学家 和新制度主义派的质疑。在他们看来，政府和市场干不好某些事情，并不一定表明非营 利组织一定能干好。非营利组织的发展壮大，至少有赖于某些有利的制度和结构性因素 的存在。非营利组织的角色扮演一方面取决于组织行动者自身的选择，更为重要的是受 到更大的环境因素的制约。在组织层面，行动者究竟在政府、企业和非营利组织三种组 织类型中选择哪一种组织形式，无非是一种在明确法律规定下的理性选择。政府与非营 利组织完全可以保持一种合作互补的伙伴关系。 其中非营利组织研究专家萨拉蒙便是民 1 彭善民、张宇莲等都市社会工作资源整合模式探索以上海 a 区社区青少年社会工作的实践为例j华东理 工大学学报（社会科学版） ，2007， （1） 上海交通大学 mpa 学位论文 我国非营利组织自主运作能力研究 6 间组织与政府互补型关系的最有力的倡导者。 其从志愿失灵的角度为国家与第三部门的 合作伙伴关系提供了理论论证。民营化理论大师曼纽尔 萨瓦斯基于公共服务参与者不 同角色的划分，进一步提出了政府与民间组织在公共服务领域中分工合作的主张1。互 补型关系模式无疑提高了非营利组织的重要性， 同时强调非营利组织与政府合作的必要 性和可能性，也有助于理解本文所述上海预防和减少犯罪体系建设过程中，政府扮演出 资者、推动者和监管者角色的必要性，以及非营利组织在整合政府资源的同时保持独立 性、实现自主运作的可能性。 2、社团自治权的视角 社团自治权是指社团为实现自身的目的， 按照社团章程对社团及其成员进行组织和 管理的权利或权力。社团自治权是消极权利，属自由权，即属于为国家权力保护而不受 干预的权利。但消极权利的行使具有外部性，社团自治权的外部性的存在为国家权力对 社团自治进行干预提供了正当性。 但并非只要社团自治具有外部性就一定要由国家权力 进行干预，当社团自治事项外部性仅仅涉及社团内部利益时，由社团通过章程自主确定 其合法性；当社团自治事项的外部性涉及国家职责时，国家则通过法律对社团自治权的 界限予以规范，通过司法权或者行政权守住法律的界限。二者的关系是，当法律对社团 自治事项没有禁止性规定时，则意味着社团完全可以通过章程设定自治事项2。社团自 治权的合法性保证了社团自主运作的正当性，凡是国家法律法规没有禁止的事项，社团 都可以自主决定、自主施行，而不应受政府的干涉。 二、论文框架 本文除绪论和结语之外，正文共有四章。第二章对上海市社区青少年工作和卢湾区 社工站的由来、发展及现状予以概述；第三章以香港青年协会为参照，对卢湾区社工站 的自主运作能力进行评估； 第四章主要分析卢湾区社工站在自主运作能力方面存在的问 题，并从政府、社会、社工站自身三个层面分析该问题产生的原因；第五章对提升社工 站的自主运作能力提出政策建议。 三、概念界定 1、非营利组织 目前，国际上对非营利组织的概念尚没有统一的界定，比较有代表性的定义主要有 以下几种：约翰霍普金斯大学的莱斯特 萨拉蒙教授认为，同时具有组织性、非政府 1 彭善民、张宇莲等都市社会工作资源整合模式探索以上海 a 区社区青少年社会工作的实践为例j华东理 工大学学报（社会科学版） ，2007， （1） 2 苏西刚社团自治权的性质及问题研究eb/ol 上海交通大学 mpa 学位论文 我国非营利组织自主运作能力研究 7 性、非营利性、自治性和自愿性五个特征的组织可称之为非营利组织；管理学大师彼 得德鲁克认为，非营利组织是既非企业又非政府的机关，其目的是人与社会的变革， 是向社会提供服务的部门；日本学者川口清史提出，非营利组织一般是指不以获取利润 为目的，从事商品生产、流通以及提供服务的民间组织；中国学者对非营利组织的定义 进行了中国化的阐述，如邓国胜认为，非营利组织是指那些有服务大众的宗旨，不以营 利为目的，组织不为任何人谋取私利，组织自身具有合法免税资格和提供捐助人免税的 合法地位的组织。 “非营利组织”就其内涵和外延而言，与“非政府组织” 、 “第三部门” 、 “民间组织” 、 “志愿组织” 、 “公益组织”等提法并无本质的差异1。 本文根据具体的语境，交替使用非营利组织、社会团体、民办非企业单位等概念。 社会团体、民办非企业单位都是我国非营利组织存在的法律形式。社会团体，指中国公 民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性组织；民办非企业 单位，指企业、事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办 的，从事非营利性社会服务活动的社会组织2。 2、社会工作 社会工作是一种以助人为宗旨、运用各种专业知识、技能和方法去解决社会问题的 专门职业，是确保现代社会和谐稳定的重要制度3。社会工作讲求人性、平等、尊重和 接纳，具有极高的艺术性，人们在接受此类服务的过程中能够充分感受到人性的关怀、 平等的交流、人格的尊重和无私的接纳。 3、自主运作能力 在收集资料的过程中， 限于笔者管见， 尚未发现相关著述中有关于 “自主运作能力” 的明确定义。本文根据相关理论和实践的需要，对自主运作能力的定义进行广义界定： 自主运作能力，是指非营利组织拥有的不受干涉而独立自主确定组织活动的目标、运营 方式，调集和配置人力资源，筹集和使用资金和其他社会资源，在项目施行过程中进行 调整以及进行自我评估的能力。 1 黄波等非营利组织管理m北京：中国经济出版社，2008，24 2 黄波等非营利组织管理m北京：中国经济出版社，2008，1112 3 张乐天社会工作概论m上海：华东理工大学出版社，1997，5 上海交通大学 mpa 学位论文 我国非营利组织自主运作能力研究 8 第二章 上海社区青少年工作和卢湾区社工站的发展和现状 青少年承载着国家和民族的希望， 青少年问题是党和政府以及全社会关注的重大问 题。近年来， “失学、失业、失管”的“闲散青少年”人数在急剧增多，这一特殊人群 中存在的问题十分复杂，它对青少年本人及其家庭造成了严重困扰，甚至威胁到社会的 和谐稳定。另一方面，由于传统的青少年工作模式已经无法适用于这一特殊人群，社会 迫切需要更专业化、也更人性化的工作方式。为此，上海自 2003 年起探索建立预防和 减少青少年违法犯罪工作体系，为此引进了社会工作的理念，培育社会工作专业机构， 以政府购买服务的方式开展社区青少年工作，并在实践中取得了显著的成效。 第一节 上海社区青少年工作的由来和发展 改革开放的不断深入也使社会结构日益呈现出多元化和分化的格局。 社会结构的多 元化和分化也带来了青少年成长和发展的环境分化， 进而造成青少年群体的分化1， “失 学、失业、失管”的闲散青少年的大量出现，就是这个分化的表象。 闲散青少年群体存在的问题主要有三个方面：一是生存状况较差，社会支持网络较 弱。闲散青少年多来自社会中下层家庭，单亲、父母离异或重组家庭占了相当比例，他 们能够从父母、亲戚、朋友、邻里等处得到的支持和帮助极为有限，从政府获得的服务 也较少。二是对网络有一定的依赖。闲散青少年遇到问题时，由于从家庭、同辈群体或 其他社会支持网络得到的帮助相对有限，于是转而寻求其他形式的精神依赖和情感寄 托，他们往往把对现实生活的失望转化为对虚拟网络的依赖，甚至出现网络成瘾，进一 步对其人际交往产生负面影响。三是犯罪行为出现的可能性增加。由于缺乏必要的监管 和正确的引导，闲散青少年极易受到不良朋辈或社会消极因素的影响，走上违法犯罪的 道路2。有鉴于此，闲散青少年这一特殊群体逐渐引起党和政府以及社会各界的关注， 上海市“社区青少年工作”正是在这种背景下被提出并发展起来的。 2002 年 1 月，市委副书记刘云耕明确指出要做好社区闲散青少年工作。2002 年 4 1 陈英俊等20032005 年上海市社区青少年工作蓝皮书m上海：华东理工大学出版社，2006，10 2 陈英俊等20032005 年上海市社区青少年工作蓝皮书m上海：华东理工大学出版社，2006，1112 上海交通大学 mpa 学位论文 我国非营利组织自主运作能力研究 9 月 8 日，本市召开社区青少年教育管理工作专题会议，决定建立上海市社区青少年工作 联席会议制度。这次会议决定不再使用带有贬义的“闲散青少年”概念，而改用“社区 青少年”1这一称谓。2003 年 8 月，市委办公厅转发了中共上海市委政法委关于构建 预防和减少犯罪工作体系的意见 （沪委办200316 号） ，该文件明确提出要按照“政府 主导推动、社团自主运作、社会多方参与”的总体思路，采取政府购买服务的方式支持 社团自主运行，建设一支职业化、专业化的社会工作者队伍，推进禁毒、社区矫正和社 区青少年管理工作。 该文件批准在共青团上海市委下设立副局级的常设机构上海市 社区青少年事务办公室（以下简称社区办） ，具体负责推进全市社区青少年工作，并行 使社团业务主管单位的监督管理职能。该文件还明确规定，禁毒、社区矫正和社区青少 年管理社团组织为非营利性机构， 承担政府指定的服务项目， 取得政府购买服务的费用， 以维持其日常运作和支付聘用社会工作者的薪酬待遇。随后，浦东、卢湾、闸北和徐汇 四区率先进行了体系建设的试点工作，分别组建了青少年事务社工队伍。2004 年 2 月， 民办非企业单位性质的上海市阳光社区青少年事务中心 （以下简称阳光中心） 注册成立。 2004 年 5 月， 上海市全面推进预防和减少犯罪工作体系建设动员大会召开， 标志着预防 和减少犯罪工作体系建设在全市范围全面推开。根据中共上海市委政法委关于全面推 进预防和减少犯罪工作体系建设的实施意见 （沪委办200415 号）的文件精神，在区 县层面成立了预防犯罪办公室，并明确团区（县）委为区县政府推进社区青少年事务工 作的职能机构，各区县相继建立了社区青少年事务社工站和社工点，履行对社区青少年 的管理和服务职能2。 第二节 上海社区青少年工作的运作模式 自 2003 年启动预防和减少犯罪体系建设试点工作以来，按照“政府主导推动、社 团自主运作、社会多方参与”的总体思路，上海社区青少年工作已经形成同政府行政管 理体制相协调的三级即市、区县和街道（镇）管理体系。每一级管理体系的主体大致上 可以分为四类：一是推动社区青少年工作开展的领导协调机构，包括市级层面的市委政 法委、区级层面的区县政法委以及区县综治办、街道（镇）层面的街道（镇）综治办； 二是社区青少年工作的主管机构，代表政府直接介入到社区青少年工作的运作之中，承 1 “社区青少年”的界定为：具有本市户籍，1625 周岁，无固定工作和收入、并未进一步就学的青少年。 2 参见上海市社区青少年工作大事记、简报汇编 ，由团市委和市社区办于 2004 年编印。 上海交通大学 mpa 学位论文 我国非营利组织自主运作能力研究 10 担着监督管理的职能，包括市级层面的社区办、区级层面的团区（县）委以及街道（镇） 层面的团工委。这类机构同时还作为同级社区青少年工作联席会议办公室，发挥着协调 同级联席会议成员单位（如公、检、法等司法机关及劳动、教育等职能部门）参与社区 青少年工作的作用；三是社区青少年工作的运作实体，负责社区青少年工作的具体开展 和操作，包括市级层面的阳光中心、区级层面的社工站以及街道（镇）层面的社工点。 四是其他一些民间组织（如高校等研究机构、乐群服务社等非营利组织、肯德基等企业 组织）和个人（如协助社工开展服务的志愿者）1。 主导推动 主管和监督 具体操作 参与 图 21 上海市社区青少年工作的运作模式 图 21 上海市社区青少年工作的运作模式 数据来源： 20032005 年上海市社区青少年工作蓝皮书 （华东理工大学出版社，2006，第 40 页） 市委政法委等机构在社区青少年工作中的领导协调作用主要体现在四个方面： 一是 提出社区青少年工作的构想并加以推动实施；二是制定各种政策，为社区青少年工作的 开展创造良好的制度环境， 如制定实施 关于构建预防和减少犯罪工作体系的意见 、关 于全面推进预防和减少犯罪工作体系建设的实施意见 、 关于组建禁毒、社区矫正、社 区青少年事务社团的指导意见 、 政府购买禁毒、社区矫正、社区青少年社团服务考核 1 陈英俊等20032005 年上海市社区青少年工作蓝皮书m上海：华东理工大学出版社，2006，3940 上海市委 市委政法委 市综治委 团市委 市社区办 团区（县）委 街道（镇） 团工委 阳光中心 区（县）社工站 街道（镇） 社工点 民 间 组 织 和 个 人 区（县） 综治办 街道（镇） 综治办 上海交通大学 mpa 学位论文 我国非营利组织自主运作能力研究 11 评估办法等一系列政策性文件和规章制度；三是为社区青少年工作的开展提供经费保 障，通过市区两级财政出资购买服务，包括阳光中心工作人员的工资及办公经费、社工 的工资、 区县社工站和社工点的办公经费、 活动经费以及开展工作所需要的其他费用等； 四是指导社区青少年工作的开展，协调社区青少年工作相关机构之间的关系。 社区办和各级团组织的主管监督职责具体体现在三个方面： 一是对社区青少年工作 进行具体指导，制定相关工作制度，规范青少年事务社工职业发展；二是为社区青少年 工作的具体开展提供各种支持，包括协调有关政府职能部门和职业介绍所等相关机构， 协助整合社会资源，在活动所需的场地、资金、志愿者等方面给予支持；三是对社区青 少年工作的成效进行考核和评估。 阳光中心在具体操作的层面依照有关政策和社团章程独立运作， 承接政府购买服务 事项，指导社工站、社工点的规范化建设，指导社工通过社会工作的专业方法为社区青 少年提供有效服务，推动社区青少年事务社会工作的具体开展。 社会力量的类型主要有两种，一是各类民间组织，包括居民自治组织（居委会） 、 社会团体（社会工作者协会、乐群服务社、关心下一代工作委员会等） 、企业和高校等； 二是以个人身份参与的志愿者。社会参与的具体形式包括：提供培训、调研、信息等业 务支持；提供经费、场地及其他物质设施支持；参与社区青少年工作的具体事务1。 第三节 上海市阳光社区青少年事务中心的组织架构及职能 上海市阳光社区青少年事务中心是一家专业从事社区青少年的教育、 管理与服务的 民办非企业社团，经上海市民政局正式注册，业务主管单位为共青团上海市委员会，于 2004 年 2 月 18 日挂牌成立。阳光中心承担政府委托的社区青少年教育、管理和服务工 作，负责对全市青少年事务社工进行业务指导、管理和调配，组织社工参加资格认证、 职业培训等。阳光中心实行董事会领导下的总干事负责制，现任董事长为大众交通（集 团）股份有限公司总经理杨国平，董事会成员由社会工作专业的专家学者、青少年工作 者和社区工作者等组成。董事会的主要职责是确立社团的发展目标，筹划社团的重大决 策，确定社团的总体工作方针以及管理社团的日常运作。同时，社团还设有监事会，其 职责是对社团的日常管理、工作进度及资金运作的情况进行监督和检查。监事会主席由 1 陈英俊等20032005 年上海市社区青少年工作蓝皮书m上海：华东理工大学出版社，2006，4060 上海交通大学 mpa 学位论文 我国非营利组织自主运作能力研究 12 市社区办主任兼任，并由团市委和市社区办的有关负责人员担任监事会成员（参见图 2 2） 。 图 22 阳光中心组织架构图 图 22 阳光中心组织架构图 数据来源： 20032005 年上海市社区青少年工作蓝皮书 （华东理工大学出版社，2006，第 48 页） 具体来讲，阳光中心的主要职能有以下四项：1、招聘专职青少年事务社工开展专 业社会工作。以社区为依托，为社区青少年群体提供帮助和服务，切实维护社会稳定， 预防青少年违法犯罪；2、负责对招聘的青少年事务社工进行业务指导、培训、管理和 调配，支持其参加资格认证、对外交流等。制定统一的社会工作流程、工作表单、社工 考核办法等，建设好一支职业化、专业化的青少年事务社工队伍；3、推动全市社工站、 社工点的建设，在各区县设立社工站，作为阳光中心的派出机构，负责对本区域内所属 青少年事务社工进行业务指导、绩效考核和日常管理1；4、扩大社会影响，整合社会资 源，开展对外交流。 1上海市青少年事务社会工作者管理办法(试行)第五条。 董事会 监事会 总干事 副总干事 财 务 干 事 信 息 干 事 外 联 干 事 人 事 干 事 宣 传 干 事 各区（县）社工站 各街道（镇）社工点 青少年事务社工 上海交通大学 mpa 学位论文 我国非营利组织自主运作能力研究 13 社工站是阳光中心在区县的工作机构，一般设站长一名、干事若干名。社工站在本 区域街道（镇）内再设社工点，设负责人一名。区（县）社工站对本区域所属社工进行 业务指导、专业培训、绩效考核和日常管理。社工是阳光中心的一线工作人员，是社区 青少年事务的具体承担者。他们运用社会工作专业的方法和技巧为社区青少年提供服 务，落实社区青少年工作的各项政策。社工的主要职责包括及时准确地了解和把握社区 青少年的动态，提供心理疏导服务，协助服务对象逐步解决失学、失业和维权方面存在 的实际困难，以实现社区青少年自我发展、预防社区青少年违法犯罪的目的1。 第四节 卢湾区社工站的发展和现状 卢湾区是市委政法委确立的本市构建预防和减少犯罪工作体系的四个试点区之一， 2003 年 11 月，首批 16 名青少年事务社工上岗，卢湾区社工站正式成立，并在四个街道 建立了社工点。从 2003 年至今，卢湾区社工站的发展大致上经历了三个阶段。 2003 年至 2004 年为探索阶段，这一阶段主要是在吸收借鉴香港青少年社会工作经 验的基础上，建立了关于社工站运作的一整套规章制度，进行了社区青少年社会工作的 初步探索，使社工站的管理团队和社工队伍在实践中逐渐成长起来。首创了“三色预警 制度”和个案评估制度，实现了对社区青少年的动态分类管理。通过试点工作的开展， 初步打开了工作局面，为全市推进体系建设积累了一定的经验。 2005 年至 2006 年为成长阶段，这一阶段的重要标志是卢湾区社工站于 2005 年 6 月成立了以社工站站长秦天栋的名字命名的“小秦工作室” ，成为上海市首家专业青少 年社工工作室。 “小秦工作室”重点关注 1422 周岁的青少年，开通了机构热线“阳光 一线” ，推出了“沟通零距离亲子平行小组”和社区青少年“回归计划”两个品牌 项目，在短期内获得了显著的社会效应和广泛的知名度，使得社工站在自主运作方面迈 出了坚实的步伐。 2007 年至今为成熟阶段，这一阶段卢湾区社工站和“小秦工作室”的常规工作和品 牌项目均已实现常态化运作，在社工站的人事、财务、考核等方面都建立起了长效管理 机制，也形成了一支较为固定的骨干社工队伍。同时积极尝试突破政法委的购买服务合 同，同其他政府部门、企业或非营利组织建立合作关系，比较有代表性的是以政府购买 1 陈英俊等20032005 年上海市社区青少年工作蓝皮书m上海：华东理工大学出版社，2006，4750 上海交通大学 mpa 学位论文 我国非营利组织自主运作能力研究 14 服务的方式承接了区司法局和区妇联的“护雏行动”项目，为服刑人员未成年子女提供 个案服务。 卢湾区社工站现有社工 14 人，其中男性 7 人，女性 7 人；从年龄来分，25 岁以下 5 人，2635 岁 6 人，50 岁以上 3 人；从社工来源来分，有公安选聘社工 3 人，社会招 聘社工 11 人；从学历来分，大专学历有 8 人，本科学历 6 人；从职业资质来分，现有 社工师 2 人，助理社工师 6 人，7 人获国家二级心理咨询师资质。 从 2003 年至 2008 年底，卢湾区社工站共梳理排摸本区社区青少年 14819 人，共建 立档案管理 2828 人，其中红色个案 13 人。开立个案辅导 302 个，开展专题辅导小组 44 个，开展社区活动 218 个。共推荐就业面试 3220 人次，介绍录用 375 人次，成功推荐 就业 81 人；推荐技能培训 373 人次；推荐学历培训 329 人次；协办经济补助与帮困 53 人次；协办劳动手册 36 人；创业指导 12 人次，协办营业执照 2 人；维权 11 人次，帮 助生活困难 72 人1。 1 本节资料来源：20032008 年卢湾区社工站历年总结及大事记。 上海交通大学 mpa 学位论文 我国非营利组织自主运作能力研究 15 第三章 卢湾区社工站自主运作能力现状及评估 社工站的自主运作关系到预防和减少犯罪体系建设目标的达成， 关系到政府职能转 变的成效，也关系到社工站的长远发展。社工站自主运作到底需要哪些能力？在培养自 主运作能力方面做了哪些尝试？哪些能力已经初步具备， 哪些能力还有欠缺？如何来评 估社工站的自主运作能力？这些问题是本章所要考察的主要问题。 第一节 卢湾区社工站培养自主运作能力的努力与实绩 在“政府主导推动、社团自主运作、社会多方参与”的总体思路中， “政府主导推 动”是体系建设的前提，而“社团自主运作”是体系建设的核心。因此，社团要积极探 索市场经济条件下自身发展的规律，依据法律和规章自主运作，提供优质服务，实现最 佳社会效果。在卢湾区团委和阳光中心的支持下，卢湾区社工站自成立之初起，在培养 自主运作能力方面进行了一系列有益的探索，在全市树立了领先地位。其主要做法和成 效可以概括如下： 一、建章立制，管理规范化 高效规范的内部管理是社工站自主运作的前提。在筹建阶段，卢湾区社工站就在吸 收借鉴他人先进经验的基础上制定了包括社区青少年个案记录、社工管理办法、社工工 作守则、工作评估表、社工站工作制度、工作流程图、 “三色预警”制度等在内的卢湾 区青