（公共管理专业论文）烟草专卖体制下中央与地方利益关系研究.pdf

摘要 嬲必 随着我国经济体制转轨的逐步完成，计划经济体制也将随之消亡。但在烟草行业， 专卖制度作为保留计划经济体制特点最为浓厚的一项经济制度，却依然以合法的形式存 在。诚然，烟草消费带来的高昂的社会成本，这一点从经济学的角度说明了烟草消费的 不科学性，同时它也是世界各国实行烟草规制的主要原因，乃是我国实行烟草专卖制度 的理论基础。但在当前我国的烟草专卖制度下，对烟草行业实行的税收政策、分配机制 以及行政权利关系等影响着地方政府分割规制、地方保护等诸多短期和“局部 行为， 从而衍生了诸如地区垄断、价格混乱、体外循环和品牌集中度低等问题，从而使得烟草 生产和销售效率低下，制约了烟草行业的发展空间，给社会造成更大的浪费的同时，使 我国的烟草企业没有能力应对w t o 规则以及经济全球化的挑战。因此，对中国烟草专卖 制度下中央与地方利益关系的研究，分析其中体现出的中央与地方政府利益博弈问题和 原因，对于构建和谐的中央与地方关系具有一定的参考价值和现实意义。 本文从对政府规制理论和博弈论的阐释出发，结合当前我国政府规制下烟草行业发 展现状，分析我国烟草专卖制度下中央与地方政府间的利益冲突。在此基础上，通过构 建博弈模型来说明中央与地方政府间利益博弈的症结。并从我国烟草产业整合中的制度 缺失、财税体制不合理、烟草管理体制内在缺陷、烟草专卖地方立法为地方专卖提供合 法依据四个层面分析其利益冲突的原因。最后，在借鉴发达国家在烟草行业发展过程中 处理中央与地方利益关系的经验基础上，对完善我国烟草行业中的中央与地方政府利益 关系提出对策建议。 关键词：烟草，专卖制度，中央与地方，利益关系 a b s t r a c t t h ep l a n n e de c o n o m i cs y s t e mw i l ls u b s e q u e n t l yd i ea se c o n o m i cs y s t e mt r a n s i t i o no f c h i n ac o m p l e t e sg r a d u a l l y h o w e v e r , i nt h et o b a c c oi n d u s t r y , m o n o p o l ys y s t e mw h i c hi sa n e c o n o m i cs y s t e ma sr e t a i n i n gt h em o s ti n t e n s ef e a t u r e so ft h ep l a n n e de c o n o m yi ss t i l le x i s ti n al e g a l f o r m i n d e e d ，h i g hs o c i a lc o s t s c a u s e db yt o b a c c oc o n s u m p t i o ni l l u s t r a t e st h e u n s c i e n t i f i cn a t u r eo ft o b a c c oc o n s u m p t i o nf r o ma ne c o n o m i cp o i n to fv i e w i ti sa l s ot h e m a i nr e a s o nf o rt h ei m p l e m e n t a t i o no ft o b a c c or e g u l a t i o na l lo v e rt h ew o r l d a n di ti st h e t h e o r e t i c a lb a s i so ft h ei m p l e m e n t a t i o no ft o b a c c om o n o p o l ys y s t e mi nc h i n a b u ti nt o b a c c o m o n o p o l ys y s t e mo fc h i n aa tp r e s e n t ，t h e t a xp o l i c i e s ，d i s t r i b u t i o nm e c h a n i s m sa n dt h e e x e c u t i v ef i g h tr e l a t i o n s h i po ft h et o b a c c oi n d u s t r ya f f e c tt h el o c a lg o v e r n m e n tr e g u l a t i o n ， l o c a lp r o t e c t i o n ，a n dm a n ys h o r t t e r ma n d ”p a r t i a l ”b e h a v i o r i ta l s ol e a d st om a n yp r o b l e m s s u c ha s r e g i o n a lm o n o p o l y ，p r i c ec o n f u s i o n ，c a r d i o p u l m o n a r yb y p a s sa n dl o wb r a n d c o n c e n t r a t i o n i tm a k e si n e f f i c i e n ti np r o d u c t i o na n dm a r k e t i n go ft o b a c c oa n dr e s t r i c t st h e d e v e l o p m e n ts p a c eo ft o b a c c oi n d u s t r y i tc a u s e sag r e a tw a s t et ot h ec o m m u n i t ya n dm a k e s t o b a c c oc o m p a n i e so f0 1 1 1 c o u n t r yc a nn o ta f f o r dt od e a lw i t hw t or u l e sa n dt h ec h a l l e n g e s o fe c o n o m i cg l o b a l i z a t i o n t h e r e f o r e ，t h er e s e a r c ho nt h ec e n t r a la n dl o c a li n t e r e s ti nt h e t o b a c c om o n o p o l ys y s t e mo fc h i n aa n dt h ea n a l y s i so ng a m ea n dc a u s e so ft h ei n t e r e s t so ft h e c e n t r a la n dl o c a lg o v e m m e n tw i l lh a v ei m p o r t a n tr e f e r e n c ev a l u ea n dr e a l i s t i cm e a n i n g si n c o n s t r u c t i n gt h eh a r m o n i o u sr e l a t i o n s h i pb e t w e e nc e n t r a la n dl o c a lg o v e r n m e n t t h i sa r t i c l es t a r t sf r o mt h eg o v e r n m e n tr e g u l a t i o nt h e o r ya n dg a m et h e o r yi n t e r p r e t a t i o n w ea n a l y z ec e n t r a la n dl o c a li n t e r e s tc o n f l i c t sc o m b i n i n g 、i md e v e l o p m e n ts t a t u so ft o b a c c o i n d u s t yi no u rc o u n t r yu n d e rg o v e m m e n tr e g u l a t i o n o nt h eb a s i so ft h ea b o v ea n a l y s i s ，w e e x p l a i nt h ec r u xo ft h eg a m eo fi n t e r e s t sb e t w e e nc e n t r a la n dl o c a lg o v e m m e n t sb y c o n s t r u c t i n gg a m em o d e l w ea n a l y z et h ec a u s e so fi n t e r e s tc o n f l i c t sf r o mt h el a c ko ft h e s y s t e mi nt h ei n t e g r a t i o no ft o b a c c oi n d u s t r y , u n r e a s o n a b l et a xs y s t e m ，t h ei n h e r e n td e f e c to f t o b a c c om a n a g e m e n ts y s t e m ，t o b a c c om o n o p o l yl o c a ll e g i s l a t i o nt op r o v i d el e g a lb a s i sf o r t h e l o c a lm o n o p o l yf o u rd i m e n s i o n s a tl a s t ，w ep u tf o r w a r dc o u n t e r m e a s u r e sa n ds u g g e s t i o n so ni m p r o v e m e n to fc e n t r a la n d l o c a lg o v e r n m e n ti n t e r e s t si nt h et o b a c c oi n d u s t r yb a s e do nt h ee x p e r i e n c et h a tt h ed e v e l o p e d c o u n t r i e sd e a l 、i t ht h er e l a t i o n s h i pb e t w e e nc e n t r a la n dl o c a li n t e r e s t si nt h ep r o c e s so f d e v e l o p m e n ti nt h et o b a c c oi n d u s t r y k e y w o r d s ：t o b a c c o ，m o n o p o l ys y s t e m ，c e n t r a la n dl o c a l ，i n t e r e s t 目录 1 引言l 1 1 选题的背景与意义1 1 1 1 选题的背景1 1 1 2 选题的意义l 1 2 研究思路2 1 3 研究方法2 1 3 1 比较分析法2 1 3 2 文献分析法2 1 3 3 德尔菲专家咨询法2 1 3 4 实地调查法2 1 4 论文基本框架3 1 5 创新之处3 1 6 国内外研究综述5 1 6 1 关于规制理论的研究5 1 6 2 关于烟草行业政府规制的研究1 0 1 6 3 关于中央政府与地方政府利益关系的研究。1 2 1 6 4 文献评价。1 3 2 理论基础1 4 2 1 施蒂格勒( s t i g l e r ) 模型1 4 2 2 佩尔兹曼( p e l t z m a n ) 模型1 4 2 3 贝克尔( b e c k e r ) 模型16 3 我国烟草专卖体制下中央与地方政府间利益冲突及原因1 8 3 1 我国烟草专卖制度的发展及现状18 3 1 1 我国烟草专卖制度的发展1 8 3 1 2 我国烟草专卖制度的现状2 0 3 2 以陕西为例分析我国烟草专卖制度下中央与地方政府利益冲突及博弈2 l 3 2 1 我国烟草专卖制度下中央与地方政府间的利益冲突2 1 3 2 2 我国烟草专卖制度下中央与地方政府博弈分析2 4 3 3 我国烟草专卖体制下中央与地方政府问利益冲突的原因2 9 3 3 1 我国烟草产业整合中的制度缺失2 9 3 3 2 我国烟草业财税体制不合理2 9 3 3 3 我国烟草管理体制内在的缺陷3 2 3 3 4 烟草专卖地方立法为地方专卖提供合法依据。3 2 4 我国烟草专卖体制下改善中央与地方利益关系途径3 3 4 1 发达国家在烟草发展过程中处理中央与地方利益关系的经验3 3 4 1 1 日本经验3 3 4 1 2 德国经验3 4 4 2 我国烟草行业优化中央与地方政府利益关系的途径3 4 4 2 1 引入市场竞争机制3 4 4 2 2 改革烟草财税体制- 3 5 4 2 3 调整烟草管理体制：3 5 4 2 4 加强对烟草专卖地方性法规的清理3 7 5 总结3 9 5 1 论文的主要结论3 9 5 2 需要进一步探讨的问题4 0 参考文献。4 l 弱c 谢4 4 两北人学硕l 学位论文 1 1 选题的背景与意义 1 1 1 选题的背景 1 引言 随着我国经济体制转轨的逐步完成，计划经济体制也将随之消亡。但在烟草行业， 专卖制度作为保留计划经济体制特点最浓厚的一项经济制度，却依然以合法的形式存 在。诚然，烟草消费带来的高昂的社会成本，这一点从经济学的角度说明了烟草消费的 不科学性，同时它也是世界各国实行烟草规制的主要原因，也是我国实行烟草专卖制度 的理论基础。但在当前我国的烟草专卖体制下，国家对烟草行业实行的税收政策、分配 机制以及行政权利关系等影响着地方政府分割规制、地方保护等诸多短期和“局部 行 为，从而衍生了诸如地区垄断、价格混乱、体外循环和品牌集中度低等问题，从而使得 烟草生产和销售效率低下，制约了烟草行业的发展空间，使我国的烟草企业没有能力应 对w t o 规则以及经济全球化的挑战。 因此，本文从对政府规制理论和博弈论的阐释出发，结合当前我国政府规制下烟草 行业发展现状及存在问题，分析中央与地方利益博弈的症结，并在借鉴发达国家在烟草 行业发展过程中处理中央与地方利益关系的经验基础上，对当前我国烟草行业中央与地 方政府利益关系进行试探性研究。 1 1 2 选题的意义 对当前我国烟草专卖体制下中央与地方政府利益关系问题及完善途径的研究具有 以下意义： ( 1 ) 目前关于我国烟草行业的研究，一般集中于以下几个方面：一是对我国烟草 行业发展中存在的问题及原因进行研究；二是专门就中国烟草专卖制度进行研究；三是 对中国烟草行业中的政府规制问题进行研究；四是对中国烟草行业的财税问题进行研 究。综上所述，还没有专门研究中国烟草专卖体制下中央与地方政府利益关系问题的文 献，因此，本文试图在这方面给予补充和完善。 ( 2 ) 对我国烟草专卖制度的发展过程及现状进行总结，分析其中体现出的中央与 地方政府利益博弈问题和原因，对于构建和谐的中央与地方关系具有一定的参考价值。 ( 3 ) 在烟草专卖体制前提下，探索我国烟草行业中改善中央与地方政府利益关系 的路径，以期缓解或部分解决当前烟草行业本身发展中的诸多问题，更好的维护国家利 1 引言 益和消费者利益具有一定的现实意义。 1 2 研究思路 本文以中国烟草专卖制度的发展及现状为切入点，以政府规制的职能转变和专卖制 度变革和重构为基本视角，通过专业咨询和调研访谈所获得的第一手资料，按如下思路 进行研究： 首先，对我国烟草专卖规制的历史和现状进行描述，并根据我国的现实情况分析我 国烟草规制的主要理由及规制的主要领域和手段。 然后，根据一系列的现实资料探寻我国烟草专卖体制下中央与地方政府的博弈问题 及其原因。这里主要通过构建博弈模型来说明中央与地方政府的博弈主要体现在经济利 益冲突和权利冲突两方面。 最后，在借鉴发达国家在烟草行世面业发展过程中处理中央与地方关系的经验基础 上，对完善我国烟草行业中的中央与地方政府利益关系提出对策建议。 1 3 研究方法 1 3 1 比较分析法 通过与发达国家在烟草行业发展过程中处理中央与地方利益关系的方法及效果的 横向比较，分析探讨我国烟草行业规制中优化中央与地方政府利益关系的途径。 1 3 2 文献分析法 通过查阅现有的法规条文、政策文件、书刊、论文、研究报告等，寻求对我国烟草 专卖规制下中央与地方政府利益关系问题的揭示和原因分析。 1 3 3 德尔菲专家咨询法 本文运用德尔菲专家咨询法征询了陕西省烟草专卖局( 中国烟草总公司陕西省公 司) 相关领导、专家对于我国烟草专卖制度下中央与地方政府利益关系中存在的问题及 其原因的意见，所得结论具有较强的现实性和权威性。 1 3 4 实地调查法 运用实地调研的方法在陕西省烟草专卖局( 中国烟草总公司陕西省公司) 进行了情 景体会，并对我国烟草专卖制度运行情况进行考察，以获得真实可靠的一手资料，作为 研究的基础。 2 西北大学硕f ：学位论文 1 4 论文基本框架 全文共分为五个部分。第一部分：引言，主要介绍论文选题的背景与意义、研究思 路和方法、论文基本框架、创新之处以及国内外研究综述。其中综述部分主要介绍当前 国内外关于规制概念、政府规制理论、烟草行业政府规制、中央政府与地方政府关系问 题的研究进展；第二部分：理论基础，主要介绍政府规制理论模型，即施蒂格勒模型、 佩尔兹曼模型和贝克尔模型；第三部分：我国现行烟草专卖体制下中央与地方政府关系 间的利益冲突及原因。首先介绍我国现行烟草专卖制度的发展及现状，再分析我国烟草 专卖制度下中央与地方政府间的利益冲突，之后通过构建博弈模型来说明中央与地方政 府间利益博弈的症结。并从我国烟草产业整合中的制度缺失、财税体制不合理、烟草管 理体制内在缺陷、烟草专卖地方立法为地方专卖提供合法依据四个层面分析其利益冲突 的原因。第四部分：在借鉴发达国家在烟草行业发展过程中处理中央与地方关系的经验 基础上，从在烟草行业引入市场竞争机制，改革烟草财税体制，调整烟草管理体制及加 强对烟草专卖地方性法规的清理四个方面对完善我国烟草行业中的中央与地方政府关 系提出对策建议。第五部分：总结全文并得出结论( 见图1 1 ) 。 1 5 创新之处 突破和弥补现有理论研究的不足，综合运用公共管理学中的政府规制理论及经济学 中的博弈理论分析我国烟草专卖体制下中央与地方政府的利益关系并提出优化措施，这 对于我国烟草行业发展具有理论和现实意义。 3 1 引言 图卜1 文章框架图 4 两北人学硕士学位论文 1 6 国内外研究综述 1 6 1 关于规制理论的研究 1 6 1 1 关于规制概念的研究 ( 1 ) 国外研究综述 规制是由英文r e g u l a t i o n 翻译过来的，意为以法律、规章、制度来加以控制和制约。 其最早的概念源自于古罗马时代，是指政府官员制定法令允许受规制的工商业提供基本 的产品和服务。当时规制的概念就隐含着：政府拥有强制权，并依此对微观经济主体进 行干预。可以说，这一思想延续至今。 新帕尔格雷夫经济学大辞典对规制的解释为：规制是政府为控制企业的价格、 销售和生产决策而采取的各种行动，政府公开宣布这些行动是要努力制止不充分重视 “社会利益的私人决策。1 布莱克法律词典释义为：规制是指通过规则或限制进 行的控制行为或过程。社会科学纵览经济学系列中解释为：规制是社会管理的 方式，存在于极端的政府所有制和自由放任的市场之间，通常发生在资本主义市场经济 和市场取向的经济中。包括对商业行为的经济规制和社会规制。 规制经济学的创始人之一卡恩( 1 9 7 0 ) 教授的经典教科书规制经济学：原理与制 度中，在研究公用事业政府规制问题时对规制做了如下定义：作为一种基本的制度安 排，规制是对该种产业的结构及其经济绩效的主要方面的直接的政府规定，比如，进入 控制、价格决定、服务条件及质量的规定，以及在合理条件下服务所有客户时应尽义务 的规定。当然，在西方经济学文献中，传播最广的规制定义应属施蒂格勒( s t i g l e r ) 在 1 9 7 1 年提出的：作为一种法规，规制是产业所需要的并为其利益所设计和主要操作的。 在他看来，规制是国家强制权力的应用。 在西方法律文献中，有广泛影响的规制定义是由g e l l h o r n 和p i e r c e ( 1 9 8 2 ) 提出的， 他们认为：经济规制是规制者的判断对商业或市场判断的决然取代；政府规制仅仅是对 众多私人经济力量的法律控制形式的一种。此外，布雷耶尔( 1 9 9 0 ) 从六个方面对规制 做了如下定义：( 1 ) 服务成本定价；( 2 ) 以历史为基础的价格规制；( 3 ) 以公共利益为 标准的配置；( 4 ) 标准制定；( 5 ) 以历史为基础的配置；( 6 ) 个别审查。 西方政治学的文献对规制的分析，既强调公共利益，也强调利益集团的讨价还价。 m i t n i c k ( 1 9 8 0 ) 将规制定义为是针对私人行为的公共行政政策，是从公共利益出发而制 1 新帕尔格雷夫经济学大辞典( 第四卷) ( 中译本) i m i 经济科学出版社，1 9 9 6 ：1 2 6 - 1 2 8 5 i 引言 定的规制。r i p l e y 和f r a n k l i n ( 1 9 8 6 ) 将规制政策分为竞争性和保护性两类。前者指政府 机构对特许权或服务权的分配，后者则为通过设立一系列条件以控制私人行为而达到保 护公共利益的政策。在这两种情况下，在规制政策的执行过程中都大量存在利益集团的 干扰和讨价还价现象。 史普博2 ( s p u l b e r ，1 9 9 9 ) 在综合经济学、法学、政治学定义的基础上，试图将行 政决策的模型和市场机制的模型统一起来，将规制视为消费者、企业和规制机构互相结 盟并讨价还价( 博弈) 的过程。 在亚洲，日本著名的规制经济学家植草益( 1 9 9 2 ) 把规制定义为：规制是指依据一 定的规则，对构成特定经济行为( 从事生产性和服务性经济活动) 的经济主体的活动进 行规范和限制的行为。 ( 2 ) 国内研究综述 2 0 世纪8 0 年代以来，在国外的经济理论和政策文献中，规制被使用得越来越广泛。 英文r e g u l a t i o n ，我国学者把它翻译成管制，或参照日本语的翻译方法，译为规制。刘 恒教授( 2 0 0 0 ) 认为：管制和规制有较大区别。从内容上看，管制侧重于对企业行为的 限制，而规制包括限制和激励两个方面：从主体上看，管制的主体是政府，而规制的主 体则不局限于政府，还包括其他国家机构；从行为上看，管制是一种强制性的管理，而 规制则强调微观经济主体对法律法规自觉主动的遵守；从管理方法上看，管制主要是运 用行政手段干预微观经济活动，而规制主要是运用法律手段来干预微观经济活动。 张帆( 1 9 9 5 ) 3 认为：规制是指政府利用法规对市场进行的制约。樊纲( 1 9 9 5 ) 指出规 制特指政府对私人经济部门进行的某种限制或规定。余晖( 1 9 9 7 ) 认为，规制是指政府 的许多行政机构，以治理市场失灵为己任，以法律为依据，对微观经济主体的不完全、 公正的市场交易行为进行直接的控制或干预。王俊豪( 2 0 0 1 ) 认为，规制是具有法律地位 的、相对独立的政府规制者，依照一定的法规对被规制者( 主要是企业) 所采取的一系 列行政管理与监督行为。张红凤( 2 0 0 5 ) 认为，规制是指在市场经济条件下，政府( 或 规制机构) 利用国家强制权依法对微观经济主体进行直接的经济、社会控制或干预。 ( 3 ) 小结 综上所述，国内外不同学者对规制内涵的界定侧重面有所不同。国外规制的研究主 要侧重于公用事业和自然垄断行业，缺乏定的普遍性。尽管施蒂格勒等人将规制研究 2 史普博管制与市场【m 】上海三联书店和 ：海人民h l 版社，1 9 9 9 ：1 2 1 4 3 张帆规制理论与实践【a 】经济学与中国经济改革【m 】上海人民出版社，1 9 9 5 ：5 - 9 6 西北人学硕十学位论文 对象扩展到所有竞争和非竞争产业，但其研究重心偏重于规制的起源。我国学者虽然也 对规制从不同角度进行了探讨，但目前尚无统一认识。而本文所讨论的规制是指政府为 实现某种公共政策目标，通过规制部门对特定产业和微观经济活动主体的进入、退出、 价格、投资及涉及环境、安全、生命、健康等行为进行的管理，对微观经济主体进行的 规范与制约。 1 6 1 2 关于政府规制理论的研究 ( 1 ) 国外研究综述 政府规制是指在市场经济及法治的环境下，政府部门依据有关法规，通过许可和认 可的手段，对企业的垄断和竞争、进入和退出、价格、投资等有关活动及外部性行为施 加直接影响的行为。政府规制理论主要研究三大问题，即为什么规制、怎样规制及规制 的效果。随着时代的发展，任何单一的一种理论要解释以上三方面问题就显得不很充分。 正因如此，在西方的政府规制理论研究中，许多学者从不同角度应用了不同理论进行分 析。纵观2 0 世纪以来国外政府规制理论研究，政府规制理论形成和发展了公共利益规 制理论、部门利益规制理论、激励性规制理论、规制框架下的竞争理论四大理论。 公共利益规制理论 公共利益规制理论( t h ep u b l i ci n t e r e s tt h e o r yo f r e g u l a t i o n ) 是规制经济学发展的 逻辑起点，起源于国家干预的经济思想。该理论范式有三个潜在的前提假设，即规制机 构拥有完全信息；规制机构不会有任何私利；规制机构有完全的承诺能力。在此基础上 认为：市场是脆弱的，如果放任自流，就会导致不公正或低效率，因此，政府规制是从 公共利益观点出发，以纠正在市场失灵下发生的资源配置的非效率和分配的不公正。由 于竞争性市场的条件在现实中很难达到，市场失灵不可避免，所以，按照公共利益规制 理论，政府规制的潜在范围也就几乎是无边界的。k a h n 、w e i d e n b a u m 、植草益等经济 学家都是该理论的典型代表。公共利益规制理论在很长一段时期内一直以正统的理论而 在规制经济学中居于统治地位。 但是，公共利益规制理论也有不完善之处。一是人们逐渐认识到该理论的三个前提 在现实中没有一个能完全满足；二是该理论无法解释清楚市场一旦出现失灵，是通过什 么而成为修正性政策的对象的；三是结合英国政府规制的实证进行考察，人们很难认为 回应市场失灵的产业规制政策是为了公共的利益，相反，在规制结构下，很多相关部门 在牺牲消费者利益的基础上自己获利不少。因此，仅仅以福利经济学和市场失灵为基础 的公共利益规制理论根基过于狭窄。 7 1 引苦 部门利益规制理论 部1 - 3 禾u 益规制理论( s e c t i o n a li n t e r e s tt h e o r yo f r e g u l a t i o n ) ，其观点是与公共利益 规制理论完全相左的。该理论首先在1 9 7 1 年由施蒂格勒提出。其假设也有三个：一是利 益集团能够说服政府运用其权力为本集团的利益服务；二是政府规制是为了适应利益集 团实现收入最大化所需要的产物；三是规制者也是经济人。在此基础上，部门利益规制 理论认为，确立政府规制的立法机关或政府规制机构仅代表某一特殊利益集团的利益， 而非一般公众。作为一种制度，政府规制是产业所需并为其利益服务而设计和实施的。 部门利益规制理论的一个直接派生物是政府规制俘虏理论。该理论认为，政府规制 与其说是为了社会公共利益的目的，毋宁说是特殊的利益集团寻租的结果。在某种程度 上，政府规制俘虏理论比公共利益规制理论更符合规制的经验观察，因而更具说服力。 但该理论仍有缺陷：缺乏理论基础，没有解释利益集团如何控制或影响规制；无法解释 现实中的许多现象。 虽然，部门利益规制理论超越了公共利益规制理论的“公共利益”范式，将“经济 人 假设引入对政治家的分析中，在解释美国一些特定产业( 如航空运输、部分农业、 道路运输等) 的规制方式上更有说服力度。但是其理论的假设前提都很难经得起检验。 尤其是近2 0 年中出现的某些规制现象它更缺乏解释力，如旨在改善环境的某些规制或 旨在保护消费者产品安全的规制。这些规制并不是出于利益集团的压力，而是成本由厂 商承担，利益却广泛分散给社会公众。因此，部门利益规制理论也日益凸显危机迹象。 激励性规制理论 2 0 世纪7 0 年代末8 0 年代初以来，信息经济学和其框架下的委托一代理理论等得到迅 速发展，这为分析规制问题提供新的工具，从而催生出激励性规制理论( t 1 1 ei n c e n t i v e t h e o r yo f r e g u l a t i o n ) 。该理论假设规制者与被规制者有共同知识和完全理性；被规制企 业是一个只追求利润最大化的利己者；承诺与信息租金存在。在此基础上，运用博弈论、 委托一代理理论以及信息经济学等前沿理论及分析方法，在信息不对称条件下，通过设 计合理的制度来克服传统政府规制所存在的缺陷，给予企业提高内部效率的激励，从而 减少规制成本，提高企业资源配置效率。激励性规制主要有四种形式，即特许投标制度、 区域间标尺竞争制度、价格上限制度、社会契约制度。 激励性规制理论不象传统规制经济学那样关注特定的规制制度，而是在信息不对称 的假设下，以刻画最优规制为目的，设计激励机制。但是该理论也存在缺陷：一是其严 格的假设在一定程度上损害了激励机制的普适性；二是大部分激励机制的设计具有复杂 8 两北人学硕1 ：学位论文 性，在实践中不易被广泛应用。 规制框架下的竞争理论 规制框架下的竞争理论( t h ec o m p e t i t i o nt h e o r yu n d e rar e g u l a t o r yf r a m e w o r k ) 是 在2 0 世纪7 0 年代政府规制出现失灵和要求放松规制运动在全球兴起的背景下诞生的。可 竞争市场理论假设：一个可竞争市场就是一个进入完全自由，退出完全无成本的市场； 一个产业，只要沉淀成本为零，进入者的威胁就会提供充分的市场规则，约束在位者实 行竞争性定价。根据假设，该理论认为，即使存在自然垄断，只要市场是可竞争的，政 府规制机构就无需对在位企业进行规制，只需降低产业的进入和退出的障碍，创造可竞 争的市场环境。可竞争市场理论使传统的自然垄断的规制思想面临挑战，一定程度上成 为规制经济学发展史上的一个里程碑。但该理论的建立所依据的假设与现实差距悬殊。 ( 2 ) 国内研究综述 进入9 0 年代以后，我国许多学者对政府规制问题进行研究。余晖4 ( 1 9 9 7 ) 在其专 著中，总结了新中国成立以来我国经济性规制和社会性规制及其效果。王俊豪5 ( 2 0 0 1 ) 博士借鉴英国经验对我国基础设施产业的政府规制体制改革进行了专门研究。廖进球 ( 2 0 0 1 ) 分析了政府规制中的创租和寻租机制，并从行政法的角度，提出了强化对规制 者规制的基本思路。陈富良6 ( 2 0 0 1 ) 对s - p b 规制均衡模型进行修正，认为政府规制制 度的均衡是成本效益约束，利益集团博弈和规则冲突的结果。施娜柯( 2 0 0 3 ) 认为，政 府规制过程实际上增强而不是遏制了垄断权利。她认为，我国自然垄断行业的政府应该 放松规制。张红凤教授( 2 0 0 5 ) 所著的西方规制经济学的变迁一书，是国内第一部 全面、系统论述西方规制经济理论的著作，对规制经济学的变迁、学科定位及其整体评 价进行了综合阐述。谢臣英( 2 0 0 5 ) 结合我国电信行业规制现状，提出了我国垄断行业 的规制模式。许月潮( 2 0 0 6 ) 借鉴国外天然气产业规制模式，提出了放松规制是我国天 然气产业的规制改革取向。张梅( 2 0 0 6 ) 认为政府应对电信产业实行规制，以促进电信 产业经济效益和服务质量的提高。高梨花( 2 0 0 6 ) 认为自然垄断行业应放松经济性规制， 而对涉及安全、卫生、环保等方面的社会性规制应该加强。刁艳华( 2 0 0 6 ) 从理论和实 证方面分析了我国石油产业规制的原因。陈明( 2 0 0 7 ) 以我国城市公用事业为例，对规 制强化与放松的动因进行了较为详细的归纳与比较。 ( 3 ) 小结 4 余晖政府与企业：从宏观管理到微观管制p v l l 福建人民出版社，1 9 9 7 ：5 0 5 8 5 王俊豪政府管制经济学导论【m 1 商务印书馆，2 0 0 1 ：2 3 2 5 6 陈富良、万卫红企业行为与政府规制【m 】经济管理出版社，2 0 0 1 ：5 9 - 6 2 9 l 引言 综上所述，国外有关政府规制理论的研究，伴随着时代的转变及其规制研究主题的 演变和规制经济学的从无到有，从不完善、不系统到逐步完善和系统，先后经历了公共 利益规制理沦、部门利益规制理论、激励性规制理论、规制框架下的竞争理论四大理论， 它们从不同范式或角度对政府规制问题进行了解释( 见图2 1 ) 。而我国学者侧重于考察 专门领域的政府规制问题，及对国外政府规制理论的借鉴与运用。但对于我国企业的市 场行为政府应实施哪些规制，社会主义市场经济下的政府规制模型有什么新特点和新要 求等直接关系政府角色定位的问题，我国理论界尚未进行理论上的归纳和论述。 表1 1 西方政府规制理论四大范式 理论范式规制原因政策主张 公共利益规制理论市场火灵从公共利益出发进行政府干预 部门利益规制理论利益集团的寻租为利益集团服务的政府规制 信息不对称条件下，克设计能提高企业内部效率的激励机 激励性规制理论 服传统政府规制所存 制 在的缺陷 可竞争性市场，资源配放松规制，为企业创造可竞争的市 规制框架下的竞争理论 置效率最高场环境 1 6 2 关于烟草行业政府规制的研究 1 6 2 1 国外研究综述 国外对烟草行业政府规制的研究主要集中于规制的原因和方法两大方面。 在关于烟草行业政府规制的原因研究方面，b e r k e r 和m u r p h y ( 1 9 8 8 ) 的“理性上 瘾理论成为各国对烟草业进行规制的理论依据之一。该理论认为吸烟者因其自身的上 瘾性而增加的成本，属于吸烟者的私人成本，只有吸烟带来的社会成本，才是政府制定 规制措施应遵循的准则。 在关于烟草行业政府规制的方法研究方面，国外学者认为主要有三种规制方法，即 限制烟草广告、征收烟草税和增加禁烟场所。h e n r ys a f f e r ( 1 9 9 9 ) 对烟草广告进行了详 细的研究。他的实证研究结果表明：全面禁止烟草广告可以使烟草消费量降低6 3 个百 分点，并倡导烟草广告的全面禁止。j o np n e l s o n ( 2 0 0 3 ) 使用面板数据模型就禁止烟 草广告对于烟草消费量效应问题进行研究，给出了健康警语、温和或者严厉的广告禁止 对烟草需求的影响系数。e r i ca f e l d m a n ( 2 0 0 3 ) 对日本烟草政策进行了详细的研究。 研究表明，在日本，有关烟草业的规制大部分是自我约束，其规制模式不同于国际上流 l o 西北人学硕 ：学位论文 行的以法律约束为主要规制手段的规制模式。m a m u n ，k h a w a j a ( 2 0 0 5 ) 研究了最优烟 草税收决策的问题。他们通过建立游说模型，得出结论：烟草税率的均衡点主要由吸烟 的成瘾性大小、政府腐败以及它们之间的相互影响决定。w e it a n ( 2 0 0 5 ) 通过建立动 态寡头独占模型，采用实证的方法得出结论：年青人对烟草广告反应相对较弱，而在价 格上比成年人更敏感。因而，限制烟草广告对减少青少年吸烟的比例可能效果并不明显， 但增加烟草税却能减少年轻吸烟人群的比例。 1 6 2 2 国内研究综述 近年来，国内学者对烟草政府规制问题的研究，主要体现在以下几个方面： ( 1 ) 烟草规制制度对市场结构的影响分析 罗美娟( 2 0 0 5 ) 认为政府规制行为影响烟草产业的市场结构。政府对烟草产业的规 制是通过市场结构规制、社会性规制、进入规制等来体现。这种规制最终导致了区域利 益保护下的有限市场竞争格局。王建腾( 2 0 0 6 ) 指出我国烟草产业的市场结构为区域性 的寡头垄断，从而导致全国范围内的资源配置效率较低。问题的根源是我国烟草产业的 制度性缺陷。籍涛( 2 0 0 8 ) 通过建立市场结构与绩效分析框架，指出烟草产业的政府规 制应使得烟草产业的市场结构在动态的变化中始终朝着“有效竞争 的状态演进。 ( 2 ) 关于烟草价格政府规制问题的研究 邵东山、高吴、刘占财( 2 0 0 5 ) 分析了8 0 年代以来我国烟草价格和烟草财税制改革 中存在的问题，提出中国政府应逐步放松对烟草行业的规制。陆静( 2 0 0 8 ) 试图从我国 烟草价格政府规制的实际出发，对烟草垄断价格政府规制的经验和教训做了初步的探 讨。指出我国烟草价格政府规制的弊端在于三个方面：一是市场地域分割与企业流程割 裂并存；二是多个定价主体并存，造成烟草价格混乱；三是公平和效率的困境。 ( 3 ) 关于主要国家烟草业政府规制的比较研究 梁忠伟( 2 0 0 8 ) 通过对日本烟草业政府规制体制改革的阐述，指出其对我国的经验 启示主要有四点：一是改革依法渐进；二是政企分开，政资分开；三是烟草营销网络体 系的建设至关重要；四是加大对国内优势烟草企业的扶植，走渐进国际化道路。刘武 ( 2 0 0 9 ) 在其博士论文中对美国、日本、加拿大、欧盟等国的烟草业规制进行研究和分 析，并为我国烟草业政府规制找出借鉴之处。 3 小结 综上所述，目前理论界无论是国内还是国外对烟草行业政府规制问题的研究还远落 后于实践的发展，关于此论题的研究大都从管理模式的某个层面进行，如法律、法规、 1 引言 政策、管理体制等方面，对此领域缺乏系统的理论研究，并在定量研究方面相对薄弱， 缺乏高质量决策评估体系及现实依据。 1 6 3 关于中央政府与地方政府利益关系的研究 1 6 3 1 国外研究综述 西方国家对于中央与地方政府利益关系的研究与现代社会的发展同步，并且相互促 进。随着社会经济的发展，相互独立的中央与地方政府开始走向相互合作。西方学者对 于中央政府和地方政府利益关系的研究给予了高度的关注，也出版了不少研究两者利益 博弈关系的专著，其中1 8 5 1 年英国法学家史密斯的地方自治与中央集权一书具有 里程碑意义，该书提出了中央集权与地方自治不能偏颇的史密斯主义。进入2 0 世纪， 有关中央与地方关系的理论研究成果更是大量涌现。1 9 9 2 年由戴维米勒主编的靠莱 克维尔政治学百科全书对中央与地方关系的两个根本类型代理型和合作型进行了 相应的阐述。2 0 0 0 年，瑞典的埃里克阿姆纳与斯蒂格蒙丁主编的趋向地方自治的 新理念比较视角下的新近地方政府立法一书从法律和制度的层面研究了日本、波 兰、匈牙利、英国、西班牙、瑞典及挪威7 个国家的中央与地方关系在地方自治过程中 出现的一些问题。 1 6 3 2 国内研究综述 比较而言，国内学界对该领域的关注研究起步较晚。近年来，为回应社会实践发展 对中央与地方理论研究的迫切需要，国内学者对该问题的研究也不断得以深入。这期间， 主要的研究成果有：1 9 9 1 年薄贵利出版的中央与地方关系的研究一书，在书中作者 主要从现代化角度来分析中央与地方关系调整的动力与一般规律。1 9 9 6 年，辛向阳的大 国诸侯中国中央与地方关系之结一书从历史角度来解读中央与地方利益关系。 1 9 9 8 年，张维迎指出为了维护地区利益，地方政府与中央政府争资金、争留成、争项目， 在竞争压力下采取保护