（公共管理专业论文）长沙市“城中村”改制政策研究.pdf

公共管理硕士学位论文 摘要 “城中村 问题是在传统城乡二元体制约束下，城市化迅速推进过程中出现 的一种特殊社会现象，是发达国家和发展中国家城市发展过程中普遍存在的历史 和现实问题。我国目前正处于城市化高速发展时期，在各大中城市的发展中，或 多或少都出现了“城中村”问题，其已成为城市发展过程中出现的一种新的不和 谐现象。改造“城中村 是城市化进程中必须破解的一道难题。 “城中村”的改制与改造是两个密切相联的治理环节，而“城中村改制是 “城中村 改造政策制定和实施的前提。要推进“城中村 的改造，必须首先解 决体制方面的根本问题，并根据“城中村 的改造方案出台符合实际、切实可行 的配套政策。从实践来看，“城中村 改制的重点，关键是落实“四个转变”：一 是居民身份的转变，从农村居民户口改变为城市居民户口；二是土地性质的转变， 从集体土地转变为国有土地；三是社会组织形式的转变，从村民委员会转变为社 区居民委员会；四是经济组织形式的转变，从村集体经济组织形式改组为股份制 经济组织形式。 本文采取点面结合，以点为主的研究方法，在对长沙市“城中村 改制试点 进行经验总结的基础上，就长沙市“城中村”改制问题进行了探索和研究。论文 深入分析了长沙市“城中村 的现状特征，对试点工作情况进行了科学总结，并 在充分借鉴和汲取国内外先进地区“城中村”改制经验的基础上，对长沙市下一 步“城中村”改制的政策设计进行研究。总体而言，加快对“城中村 问题的研 究，出台一些切实可行的政策，供本级和上级政府部门决策参考，对统一和加强 城市管理，促进城市和谐发展，积极推进长沙市城市化进程，都具有重要的意义。 关键词：长沙市；“城中村”改制；试点；政策制定；政策执行 “城中村”改制政策研究 a b s t r a c t t h ep r o b l e m0 f v i l l a g e i n c i t yi s as p e c i a lp h e n o m e n o ne x i s t i n gu n d e rt h e f e t t e r so fd u a lm e c h a n i s mo fc i t ya n dv i l i a g ed u r i n gu r b a n i z a t i o np r o c e s s i ti sa l s oa h i s t o r i c a la n dr e a l i s t i cp r o b l e mi nd e v e l o p e da n dd e v e l o p i n gc o u n t r i e s a tp r e s e n t ，o u r c o u n t r yi si nt h eh i g h - d e v e l o p i n gp e r i o d m o s tb i gc i t i e s i nc h i n ah a v ep r o b l e m so f l l a g e i n c i t yt os o m ee x t e n d ，w h i c hl e a dt ou n h a r m o n i o u sp h e n o m e n o nn e w l yi n t h ep r o c e s so fc i t yd e v e l o p m e n t r e m a n u f a c t u r eo f l l a g e i n c i t yi sad i f f i c u l tt a s k d u r i n gt h ep r o c e s so fu r b a n i z a t i o n r e m a n u f a c t u r ea n dr e f o r mo fv i l l a g e i n c i t ya r eb o t hr e l a t i v ea n du n d i v i d a b l e s e c t o r s t h ef i r s to n ei sa p r e m i s e o f p o l i c y m a k i n g a n d i m p l e m e n t i n g o f r e m a n u f a c t u r e i no r d e rt op u s hr e f o r mo fv i l l a g e i n c i t yf o r w a r d ，t h ef i r s ts t e pi st o s o l v et h ec r u c i a lp r o p l e mo fm e c h a n i s ma n da c c o r d i n g l yf o r mac o m p l e t es e tp o l i c y s u i t a b l ef o rr e a l i t ya n dp r a c t i c e i nt h ev i e wo fp r a c t i c e ，t h ef o c u so fr e m a n u f a c t u r e0 f v i l l a g e i n c i t yi st oi m p l e m e n tf o u rt r a n s f o r m a t i o n s ：t h ef i r s ti st r a n s f o r m a t i o no f i d e n t i f i c a t i o no fp e o p l e ，f r o mv i l l a g ei dt r a n s f o r m st o c i t yi d ；t h es e c o n do n ei s t r a n s f o r m a t i o n0 fl a n dq u a l i t y ；f r o mg r o u pq u a l i t yt on a t i o n a lq u a l i t y ；t h et h i r do n ei s t r a n s f o r m a t i o no fs o c i a lo 唱a n i z a t i o np a t t e r n s ，f r o mv i n a g ec o m m i t t e et oc o m m u n i t y c o m m i t t e e ；t h el a s to n ei st r a n s f o r m a t i o no fe c o n o m i co r g a n i z a t i o np a t t e r n s ，f o r m v i l l a g eg r o u pe c o n o m i co r g a n i z a t i o nt os t o c ke c o n o m i co r g a n i z a t i o n t h et h e s i su s e saw a yo fp o i n ta n ds c o p ec o m b i n e da n da n a l y z e sm o s t l yi nt h e a n g l eo fp o i n t a i m i n ga tr e m a n u f a c t u r eo fv i l l a g e - i n c i t yi nt r i a lp l a c e s ，t h ep a p e r s t u d i e so nr e f o r m0 fv i l l a g e i n c i t yo fc h a n g s h ac i t yo nt h eb a s i so fe x p e r i e n c e i n 2 0 0 5 ，c h a n g s h am a d eap o l i c yn a m e dr e g u l a t i o n so ns t r e n g t h e n i n gc o n s t r u c t i o no f c i t yc o m m u n i t y ，w h i c hp o i n t sc l e a r l yi nt w oo rt h r e ey e a r s ，f i n i s h i n gt r a n s f o r m i n g v i l l a g e i n c i t y i n t o c o m m u n i t y b u to w i n gt o p 0 1 i c y - m a k i n g ， r e a l i s t i cc o n d i t i o n ， f a m l e r s c o n s c i o u s n e s s ，l i m i t a t i o no fd i s t r i c tg o v e r n m e n t ，i t sn o ts u c c e s s f u li nt h e p r o c e s so fr e m a n u f a c t u r eo fv i l l a g e - i n - c i t y i t sm e a n i n g f u lt os t u d yo np r o b l e mo f v i l l a g e - i n c i t y ，p r o v i d es t r a t e g i cr e f e r e n c et og o v e r n m e n t s ，m a k eas e to fp r a t i c a l p o l i i e s k e yw o r d s ：c h a n g s h ac i t y ；r e m a n u f a c t u r eo fv 订l a g e i n - c i t y ；p o l i c y - m a k i n g ； p o l i c yi m p l e m e n t m “城中村”改制政策研究 附表索引 表2 1 长沙市“城中村”基本情况表1 3 表2 2 长沙市“城中村”类型分布1 4 表3 1 长沙市雨花区高桥街道“城中村”情况统计表2 1 v 公共管理硕士学位论文 插图索引 图1 1 本文研究的技术线路和基本框架图一1 2 图2 1 芙蓉区火炬村一角1 5 图3 1 雨花区红星村现状图1 9 图3 2 雨花区火星村改造效果图1 9 图5 1 长沙市“城中村”改造领导体系3 5 湖南大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究所取得的 研究成果。除了文中特别加以标注引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或 集体已经发表或撰写的成果作品。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均 已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律后果由本人承担。 作者签名：蒋 日期：纱艿，年月髟日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意学校保 留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。 本人授权湖南大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检 索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 本学位论文属于 作者签名： 导师签名： 1 、保密口，在年解密后适用本授权书。 2 、不保密囤。 ( 请在以上相应方框内打“) 哥痧 锄呜 日期：劲亨年，月形日 日期： p 6 年岁月7 o 日 公共管理硕士学位论文 第1 章绪论 “城中村”现象的出现，是一国或一地城市建设与发展的必然现象。没有城市 的发展，就不会出现“城中村”问题。城市化进程是“城中村”形成的直接原因， 然而分析“城中村 问题的根源，还得从我国长期形成的城乡二元结构体制入手。 “城中村”改制的实质就是打破城乡二元结构体制，对城乡利益格局进行重新调 整和配置。在“城中村 改制的过程中，身份转换的“城中村”居民能否顺利融 入他们所居住的城市社会中来，其实际利益能否得到制度保护，是“城中村”改制 政策设计的着力点和关键所在，也是本文关注的焦点问题。 1 1 研究的背景及意义 1 1 1 研究的背景 “城中村”问题是发达国家和发展中国家在城市发展过程中普遍存在的历史和 现实问题。我国目前正处于城市化高速发展时期，在各大中城市的发展过程中， 或多或少都出现了“城中村”问题，其已成为城市发展过程中出现的一种新的不和 谐现象。“城中村”的问题，说到底就是在城乡二元管理体制下，随着城市快速发展 和规模的急剧扩张，城市规划、建设和管理缺乏统筹协调的必然结果。改造“城 中村是城市化进程中必须破解的一道难题。 “城中村 的改制与改造是两个密切相联又相互区别的治理环节。“城中村 改造侧重于现有基础设施的改造和提升，而“城中村 改制则立足于现有城乡二 元管理体制的变革与创新。改制问题是“城中村 问题中最本质的问题，也是改 造政策制定和实施的前提。 “城中村”的突出问题，既是沉重的历史包袱，也是严峻的社会现实。“城中 村”突出问题和弊端的根本性解决，不能仅仅依靠现有的管理模式，靠现有的管理 模式永远也解决不了“城中村”的突出问题。要解决“城中村”的突出问题，关键在 于体制的改革与创新。必须改革现有的管理模式，必须对“城中村”进行改制， 使管理模式与管理目标和目的相统一，才能从根本上解决“城中村问题。 “城中村 改制是一项复杂的社会系统工程，涉及面广，政策性强。此前， 北京、上海、南京、青岛、深圳、广州等地都已尝试推进这一工作，既取得了成 功的经验，也仍面临着一些难以处理的问题。在国务院领导的指示下，民政部会 同国土资源部、农业部于2 0 0 5 年在各地进行了多次调查研究，向国务院提交了关 于进一步规范撤村设居委工作的意见，但因全国各地情况千差万别，未能得到国 长沙市“城中村”改制政策研究 务院的批转。 对于长沙市而言，近年来特别是长沙市第十次党代会确定“三化”( 工业化、 农业化、城市化) 战略以来，城市建设飞速发展，城市面貌日新月异，圆满实现 了“一年一变样、三年大变样”的预定目标。至2 0 0 5 年底，全市城市化率已达到 4 7 ，超过全国4 个百分点，超过全省l o 个百分点，已步入加速发展阶段。但与 国内其他大中城市一样，随着城市建设的飞速发展，“城中村”的问题也日益凸现。 由于多方面的原因，“城中村”存在许多亟待解决的问题。一是基础设施不配套。“城 中村”内排水、卫生、消防等方面存在着严重的隐患，“城中有村，村中有城；村 外现代化，村内脏乱差”是其真实的写照。二是社会治安秩序混乱。由于“城中村 处于由农村管理型向城市型管理的转型期，综合管理比较薄弱，加上低质量的住 宅带来的低租金，导致区内居民人员日趋复杂，极易引发一些社会问题。三是管 理体制没理顺。因土地、户籍、人口、行政管理等多方面的城乡二元体制，“城中 村”没有真正纳入城市的统一规划、建设和管理，其发展有很大的自发性，在生产 方式、生活方式、组织结构等方面，保留着浓厚的农村特征。“城中村”已成为城 市文明的死角、社会治安的乱源、开发建设的障碍，严重制约了城市的建设与发 展。 针对“城中村”问题，长沙市于2 0 0 5 年出台了关于进一步加强城市社区建设 的意见( 长发f 2 0 0 5 1 2 5 号) 。意见明确指出：“在办好试点的基础上，力争用 2 3 年时间完成城中村村改社区工作。雨花区作为全市试点区，于2 0 0 5 年下半 年选择红星、火焰、五一、友谊、高桥5 个村进行了试点。撤消了高桥、五一、 友谊等3 个村建制，组建了社区筹备委员会；2 0 0 5 年8 月2 6 日，完成了火焰社 区居委会的选举；对红星、火焰等村的村集体资产进行了全面清产核资，制定了 量化股份、配股到人的方案。芙蓉区、岳麓区对全区符合条件的“城中村”进行摸 底，天心区、开福区分别确定3 个村和1 个村进行试点。但总体而言，由于政策 层面的问题尚未得到解决，2 0 0 5 年至今，全市“城中村”试点改造工作未能有效地 进行，“城中村”改造进退两难，严重阻碍了工作的正常开展。根据长沙市第十一 次党代会精神和城市整体规划的要求，抓紧调查研究，提出对策措施，制定年度 目标，用2 3 年的时间完成现有“城中村”的改造，已成为迫在眉睫的任务。 1 1 2 研究的意义 探究长沙市“城中村”改制具有重要的理论意义和现实意义。在理论方面，从 公共管理学的角度来说，加强对长沙市“城中村”改制问题的研究，有利于进一步 丰富和完善社区治理和城市管理等公共管理方面的理论与知识体系。在实践方面， 加大对“城中村”改制及相关政策进行调查研究，提出具体意见和措施，供政府部 门决策参考，对统一和加强城市管理，促进城市和谐发展，积极推进长沙市城市 2 公共管理硕士学位论文 化进程，具有重要的现实意义。同时，探讨长沙市“城中村”改制问题，亦可以对 全国其它大中城市的“城中村”改制提供借鉴。 1 2 国内外文献综述 1 2 1 国外相关文献综述 从笔者所掌握的文献来看，国外学者对“城中村”( 又称“贫民窟s l u m ”或“棚 户区s q u a t t e r ) 现象进行了较多的研究。1 9 3 6 年，德国地理学家路易斯( h l o u i s ) 较早涉及城乡之间的过渡地带的概念，他在研究德国柏林城市地域结构时发现， 某些土地利用带原先属于城市的边界区，而后来被建成区不断扩展所侵占而成为 市区的一部分。2 0 世纪5 0 年代时，库恩( q u e e n ) 将大城市的结构分为内城、城 市边缘区、城市腹地三个部分，开创了城市边缘区研究的先河，1 后来有不少城市 地理学者和规划专家，如科曾( c o n z e n ) 2 、卡特与惠特尼( c a r t e r w h e a t l e y ) 3 ， 对城市边缘区的发展、地域差异、功能等方面进行了更为深入的研究。2 0 世纪8 0 年代末期，西方学者开始注意到东南亚地区发生的高速城市化与西方国家所经历 的城市化进程有很大的不同，两者最主要的不同在于，认为前者的城市化发生在 人口高度密集的城市间的城乡地区，因而无须经历大规模的城乡迁移阶段。这一 特殊进程造就了一种特殊的城乡边缘带，西方学者称之为“d e s a k o t ar e g i o n ”，指的 就是“农业活动与非农业活动的高度混合，延伸于城市核心之间的廊状区域”。联 合国人居署2 0 0 5 年贫民窟的挑战全球人类住区报告认为，贫民窟和城市 贫困不仅仅是人口爆炸和人口统计的变化的表现，甚至还是全球化强大的非人力 作用的结果，必须把住房政策、法律和执行体系的失误，以及国家和城市政策的 失误看成是导致贫民窟产生的原因。 综上所述，可以看出国外关于“城中村”的研究比较早，研究的资料比较多。 对于国外的研究成果，一方面，它可以为我国“城中村”改制提供借鉴作用；另一 方面，我们又应该清醒地认识到，我国“城中村”的状况与西方国家“城中村”的状 况有很大的不同，因此，不能照搬西方国家的经验。 1 2 2 国内相关文献综述 2 0 世纪8 0 年代末开始，国内学者开始关注“城中村”现象，并着手进行研究。 在这个领域进行系统研究的主要是高校学者、城市规划专家以及政府管理部门人 员。他们对“城中村”的特征、形成机制、改造策略等各方面展开了广泛的研究， 其中高校学者对“城中村”改造的研究侧重于模式的归纳和理论的阐述，而城市规 1 陈佑启城乡交错带名辨【j 】地理学与国土研究，1 9 9 5 ( 1 ) ：c o n z e n ，m r g a l n w i c kn o r r b u m b e r l a n d ：as t u d yi nt b w n p l a na n a n y s i s 【m 】i n t i t u t eo fb r i t i s h ，1 9 9 6 3 c a t e r h ，w h e a t l e y s f i x a t i o nl i n e sa n df r i n g eb e l t s 1 a n du s ea n ds o c i a la r e a s1 9 一c e n t u r yc h a n g ei nt h es m l l t o c o nt r a n s a c t i o no ft h ei n s t i t u t i o no f b r i t i s hg e o g r a p h e r s ，n o s1 9 7 9 3 长沙市“城中村”改制政策研究 划专家和政府部门从事城市建设和管理人员大多侧重于所在城市“城中村”改造实 践的研究。本文作者在收集、阅读有关文献时发现，“城中村”现象的孕育、形成、 显现有一个过程，这一过程与国内城市的发展历程、城乡关系的变化密切相关， 而研究者们对“城中村”现象的认识，也存在着一个由现象到本质、由宏观到微观 的逐步深入的过程，存在一定的历史脉络演进性和阶段性特征。因此，我们可以 大致划分出国内“城中村”研究的各个阶段。据此，我们可以分阶段地对相关的研 究进行归纳与总结。 1 、2 0 世纪9 0 年代以前的相关研究。2 0 世纪9 0 年代以前，乡村独立于城市 之外，学者们把城市附近的村落也作为独立的地域系统而进行单独的研究，当时 很少涉及这些村落与城市的地域关系。梁溥旱先生在2 0 世纪3 0 年代就曾对海珠 岛( 广州市海珠区) 的聚落地理做过田野调查，预见到城市的发展将会对海珠区的 农村带来影响。41 9 8 2 年，地理学者姚士谋、吴楚才在考察江苏农村的城市化过 程中，发现当时农村城市化过程中的一种特殊现象：亦工亦农人口，并指出这类 人口具有工农身份双重性、劳动季节性和流动性等特点。5 2 0 世纪8 0 年代中期， 学者郝令听对中山大学附近的鹭江村进行了社会调查( 1 9 8 4 ) ，并对“城中村”这种 特殊的现象进行了较为详细的描叙。6 这些研究主要是对当时村落景观及社会现象 的描述、分析，虽然没有提出很完善的理论，但却为我们了解“城中村”的历史状 态提供了珍贵的素材。 2 、2 0 世纪9 0 年代初期和中期的相关研究。在这一历史时期，中国的土地市 场开始形成，促使了中国城市土地利用结构的优化，也成为中国城市郊区化的基 本动力。在这种情况下，城郊村落与城市建成边缘的距离不断缩小，城乡冲突开 始显现并趋于激烈化。在这一时期，许学强，周一星等地理学者开始将“城中村”作 为“城市边缘区”里的特殊现象进行研究。对“城市边缘区”这个“面”的研究覆盖了 对“城中村”这个“点”的研究。7 周庆华从社会学的社区研究角度，对农民工的交 往圈进行了深入的研究，预见了“城中村”问题的出现8 。张文茂9 从制度设计的层 面，对“城中村”的改造提出了一些有价值的探讨。 3 、2 0 世纪9 0 年代末至现在的相关研究。随着城市的不断扩展，“城中村”现 象越来越明显，终于引起了研究人员的广泛注意，专家学者对“城中村”的特征、 形成机制、改造策略等各方面展开了广泛而深入的研究。 4 梁溥旱海珠岛的村庄聚落m 1 中山大学档案馆 5 姚士谋，吴楚才我国农村城市人口城市化的一种特殊形式试论我国的亦工亦农人口，地理学报， 1 9 8 2 ( 6 ) 6 郝令听鹭江村社会调查f m l 中山大学档案馆 7 许学强，周一星，孟延春城市地理学f m l 北京：高等教育出版社，1 9 9 8 8 周庆华农民工在城市内交往局限性探讨【j 】城市问题，1 9 9 6 ，( 4 ) 9 张文茂郊区城市化进程中农村经济组织调整的若干问题探讨【j 】城市问题，1 9 9 7 ，( 3 ) 4 公共管理硕上学位论文 ( 1 ) 关于“城中村”的概念。研究者对“城中村”现象有多种命名，如“都市村 庄”1 0 、“城市里的乡村”1 1 、“城中村”1 2 等。目前，“城中村”一词逐渐成为约定俗成 的称呼。关于“城中村的内涵”，张建明认为“城中村”是位于城乡边缘带，一方面 具有城市的某些特征，也享有城市的某些基础设施和生活方式，另一方面还保持 着乡村的某些景观，以及小农经济思想和价值观念的农村社区。”李培林认为“城 中村”是指存在于城市与村落之间的混合社区。李诚认为，“城中村”不仅是一个空 间概念，更是一个社会经济概念，它是指在城市建成区范围内所保留着的社会结 构、经济生活、人员身份、管理方式等方面依然承传农业社会的农村聚落点。 ( 2 ) 关于“城中村”的特征。综合学者们的观点，“城中村”的特征主要表现为： 外观上“脏、乱、差”；主体居民以农业人口为主，但从事农业活动的人很少，流 动人口集中，甚至超过本村村民，职业构成复杂；集体经济实力强大，第三产业 发达，以发展房屋租赁为村主要经济模式1 4 ( 3 ) 关于“城中村”的类型，研究者从各个不同角度进行过多种划分。张建明 根据广州市天河、海珠两区4 4 个“城中村”的基础资料，运用因子分析法和聚类分 析法等统计方法，把“城中村”分为三类：基础设施优越型、集体经济实力型、土地 资源充足型等1 5 。陈怡和潘蜀健( 1 9 9 9 ) 以城市和村庄相交的形态特征，将“城中 村”划分为全包围型、半包围型、外切型、飞地相邻型、相离型、内切型等。王定 福( 2 0 0 0 ) 认为，“城中村”可以归为三种形式，即旧村古貌型村、空心村、农民 新村等。1 6 ( 4 ) 关于“城中村”的形成机制。张建明认为，改革开放提供了农村城市化的 大背景，为“城中村”的形成铺垫了“温床”；城市发展提供了外部动力，土地使用 制度是核心；规划的失误和管理的不善是直接原因，而传统的城乡二元体制才是 根本原因。r 7 李立勋将其归结为城乡二元体制和政策所形成的城乡二元发展格局， 而社会调节系统的局限则成为“城中村”形成的社会原因。1 8 王新( 2 0 0 0 ) 总结了 五方面的原因：第一是社会城乡二元结构；第二是城乡土地所有制矛盾；第三是 社会转型过程中的制度真空以及法制法规滞后和不健全；第四是村落社会关系网 络的顽强存续；第五是城市管理的疏漏。 1 0 李培林巨变：村落的终结都市里的村庄研究f j l 中国社会科学，2 0 0 2 ( 1 ) 1 1 敬东“城市里的乡村”研究报告经济发达地区城市中心区农村城市化进程的对策【j 】城市规划，1 9 9 9 ( 2 3 ) 1 2 李钊城中村改造途径的思考安徽建筑，2 0 0 1 ( 3 ) ”张建明广州城中村研究f m l 广州：广东人民出版社，1 9 9 8 1 4 参阅文章：张建明广州城中村研究m 1 广州：广东人民出版社，1 9 9 8 ；刘伟文“城中村”的城市化特征及其 问题分析以广州为例fj 】南方人口，2 0 0 3 ( 3 ) ；田莉“都市里的村庄”现象评析城市规划汇刊，1 9 9 8 ( 5 ) 1 5 张建明广州城中村研究f m l 广州：广东人民出版社，1 9 9 8 1 6 王定福城市化后的村庄改制模式研究j 1 人口与经济，2 0 0 6 ( 4 ) 1 7 张建明广州城中村研究m 1 广州：广东人民出版社，1 9 9 8 1 8 李立勋广州市城中村形成及改造机制研究f d l 中山大学博士论文，2 0 0 1 5 长沙市“城中村”改制政策研究 ( 5 ) 关于是否应该对“城中村”进行改制问题研究。对于是否应该对“城中村” 进行改制，学术界存在两种不同的观点：一种观点认为“城中村”现象具有它本身 的独特性和发展规律，具有一定的积极作用，不应该动用政府的力量对其进行强 制性改制。如李津逵( 2 0 0 5 ) 认为，空间上的“脏乱差”，不过是“城中村”的冰山 一角，中国可能有一夜之城，却不可能有一天内完成的城市化，应该检讨“城中村” 的改造政策。他呼吁应重视“城中村”的巨大价值，认为“城中村”的真正问题是农 民如何进城，是城市如何使失地农民共同参与和分享城市化进程中的文明成果。1 9 方浩( 2 0 0 4 ) 、丰雷( 2 0 0 5 ) 等也不主张进行全盘改造，并认为改造会带来更多的 社会问题和造成新的不稳定因素。另一种观点也是学术界的主流观点则认为，“城 中村”必须改造，而且必须尽快改造。 ( 6 ) 关于“城中村”改制的策略。城市规划专家提出的对策比较侧重于技术的 角度，而地理学者、经济学者、社会学者侧重于从“城中村”的类型出发研究改制 的模式，并进行分类式制度的设计。如田莉从加强村镇规划建设管理，城市向外 围发展采取统一规划、统一征地、统一开发、统一管理方式，及早改造城市附近 村镇，制定“城中村”有关法律法规，完善“农转非”后的社会保障等5 个方面论述 了如何防治“城中村，现象2 0 。敬东2 1 和李立勋2 2 建议对“城中村”建设景观进行改造， 从分散、混乱、设施不足、居住环境差的传统农村聚落，转为有序、设施完善、 环境宜人的现代化人居环境，流程为“拆迁补偿重新安置”。还有很多学 者从不同角度，提出了很多措施和建议。这些措施的共同特点就是理论性强，但 普适性较弱，具体到每个不同的城市的指导性和针对性不强。 根据国务院领导同志的指示，民政部、国土资源部、农业部于2 0 0 5 年在全国 各地进行了多次调查研究，但因各地实际情况千差万别，关于“城中村”改造特别 是撤村改居的条件、标准和具体实施程序不可能统一起来，暂时未能形成统一的 指导性意见。各大城市政府管理部门已纷纷对“城中村”问题展开了研究。兰溪市 政府办认为要引入市场机制改造“城中村”2 3 。长沙市有关部门自2 0 0 5 年以来开始 关注“城中村”问题，但相关理论研究、配套政策研究等方面取得的成果也不多。 综上所述，可以看出，我国的学者已对“城中村”的概念、特征、类型、形成 机制、改制的对策进行了一些探讨，这为本文研究提供了较为丰富的准备理论与 知识积累。但是，同时也应该看到，我国对如何进行“城中村”改制研究还不够深 入，绝大部分研究着眼于整体对策的探讨，而对具体单一的改制对策缺乏深入的 分析，使得研究成果的可操作性不强。此外，尽管学术界对“城中村”的研究成果 1 9 李津逵城中村的改造【j 】开放导刊，2 0 0 5 ( 3 ) 2 0 田莉“都市里的村庄”现象评析城市规划汇刊，1 9 9 8 ( 5 ) 2 1 敬东“城市里的乡村”研究报告经济发达地区城市中心区农村城市化进程的对策【j 】城市规划， 1 9 9 9 ( 2 3 ) 2 2 李立勋广州市城中村形成及改造机制研究【d 】中山大学博士论文，2 0 0 1 2 3 兰溪市政府办城中村改造亟待解决的问题及对策2 0 0 4 6 公共管理硕士学位论文 为本文研究提供了指导和借鉴作用，但是长沙市的“城中村”改制又有其特殊性， 必须具体问题具体分析。 1 3 研究框架和研究方法 1 3 1 基本概念的界定 本文作者认为，“城中村”是城市化发展过程中，由于城市建设急剧扩张与城 市管理体制改革相对滞后的矛盾所造成的一种特殊社会现象与城市形态，是指城 市规划发展区内农村建设用地已经或即将被城市用地包围，经济、社会、土地利 用、建设景观等各方面处于明显的乡村向城市社会转型过程之中的原农村村民聚 集点，它既具有城市化初期的部分特点，又保留着浓厚的农村社区特征。“城中村” 一般具备以下五个特征：在城区且实际上已融入市区；土地大多被征用；有一定 的集体资产，第二、三产业成了村财政收入的主要来源，村民不再主要从事务农； 村民的生活方式发生了相应的变化；由于生产方式的改变和住宅区的开放而使大 量的城市居民涌入村行政辖区，故村中既有村民又有市民。 “城中村 改制指的是将改变“城中村 原有的管理体制，其主要内容包括， 一是改变“城中村 集体经济的管理模式，将村集体经济组织改造为符合社会市 场经济体制和现代企业制度要求的企业；二是改革户籍管理制度，将“城中村 农民改变为城市居民；三是依法将村民委员会改变为社区居民委员会；四是依法 将转制“城中村 的集体土地转变为国有土地；五是按城市规划和建设的标准及 要求，改善“城中村”的公共设施，建设文明社区；六是逐步建立健全“村改居 人员的社会保障制度；七是按照城市管理规范要求，加强“城中村的管理。促 进“城中村 与城市的融合，提升城市总体功能。“城中村 改造有别于“城中村 改制。“城中村 改造不仅包括改革管理体制和集体经济的管理模式等制度层面的 东西，还包括改造物质形态上的东西，如“城市村”的规划和楼房建设等。因此 “城中村”改造的含义比“城中村”改制的含义要丰富。本文研究的主要内容是 “城中村”改制问题，而不是改造问题。 1 3 2 研究的理论依据 “城中村”改制的政策设计，需要管理一般理论、公共治理理论与政策分析理 论等相关理论作指导。如何运用这些理论来分析“城中村”改制问题，既是一个理 论创新的过程，也是本课题研究努力的方向。这里对所要运用的基本理论做一个 简要的论述： 1 、管理一般理论 从管理一般原理来看，任何管理活动都包括四个基本要素，即管理的主体、 管理的对象( 客体) 、管理的机制和管理的环境等。政府管理是指政府作为单一主 7 长沙市“城中村”改制政策研究 体对国家公共事务、社会公共事务和其内部事务进行指挥、组织、领导、协调、 控制的过程。政府管理的主体是政府本身，管理的对象是国家公共事务、社会公 共事务和其内部事务。管理的机制具有管理的一般属性，同时也具有自身的特殊 性质。就管理的一般属性来看，包括规划、决策、组织、领导、控制以及反馈等 管理职能。管理的环境包括社会环境与自然环境，同时在经济全球化背景下还必 须包括国际环境。 2 、公共治理理论 1 9 8 9 年，世界银行在概括当时非洲的情形时首先使用了“治理危机”( c r i s i si n g o v e r n a n c e ) 的表述，此后，“治理”词被广泛运用于政治发展研究中。9 0 年代以 来，西方政治与经济学家赋予“治理”以新的含义，不仅设计政治学领域，还被广 泛应用于社会经济领域。全球治理委员会在该会1 9 9 5 年发表的一份题为 我们的全球伙伴关系的研究报告中对治理作出如下定义：治理是各种公共的 或私人的机构管理其共同事物的诸多方式的总和。它有四个特征：治理不是一整 套规则，也不是一种活动，而是一个过程：治理过程的基础不是控制，而是协调； 治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式制度，而是持续的互 动。治理的主要特征“不再是监督，而是合同包工，不再是中央集权，而是权力分 散；不再是由国家进行分配，而是国家只是负责管理，不再是行政部门的管理， 而是根据市场原则的管理；不再由国家“指导”，而由国家和私营部门合作”z 4 公共治理是政府管理的拓展，强调对社会公共事务实施权变的、绩效的、持 续的公共管理。公共治理与政府管理在行为主体、政策工具、运行机制、行为规 范、管理方式、责任界限、目标效果等方面都有所不同。具体表现如下： ( 1 ) 行为主体。政府管理主体单一，而公共治理的主体是多元的，是一种各 主体之间进行互动的结构，主要包括政府组织、非政府组织、公共部门、私营部 门和作为参与者的公民等。如果说政府管理的主体是政府组织这一单一的行为主 体，那么公共治理的主体则是包括政府组织在内的多种社会组织和公民个人所构 成的多元主体结构。在这一多元主体结构中，每一行动主体将会扮演什么角色? 是主角还是配角，都没有固定不变的答案。针对某一具体的社会公共事务而言， 究竟哪一个主体扮演主角，哪一个主体充当配角，他们在什么条件下会发生角色 转化，取决于多种因素。但最根本的因素是社会公共事务的公共性及其程度。 ( 2 ) 运用工具。政府管理主要利用政府权力实施管理来强行达成管理目标， 运用的工具具有强制性和单向性，包括强制性的政府管制、政府干预和行政命令 等；公共治理运用的工具则具有广泛性和交易性，包括但不限于以下选项：政府 管制与引导、谈判与斡旋、协商与合作、分权与授权、自治与共治等。工具的运 2 俞可平全球化：全球治理【m 】北京：社会科学出版社，2 0 0 3 8 公共管理硕士学位论文 用对应所处理的社会事务的基本性质与环境条件，公共治理的工具带有很浓烈的 市场化和社会化因素。 ( 3 ) 运转结构。政府管理的运转结构是科层制的结构，强调等级与地位，强 调由上而下的管制方向与指令方向；而公共治理运转则是在合作组织的网络结构 内进行，强调运转的互通性、平等性、层级的扁平性、信息的公开性与共享性等。 ( 4 ) 制度规范。政府管理主要是依据法律、法规、政府规章，具有较强的法 定性、刚性，缺乏对社会与自然环境变化的灵活性与适应性；公共治理主要依据 合约、规则、承诺、共识等，具有较强的适应性、灵活性、主动性和协调性，体 现了柔性管理的理念，使公共治理更具有协商性。 ( 5 ) 管理方式。政府管理是典型的传统官僚体制下的行政管理模式，是统治 与管制的糅合：公共治理是新公共管理、自主管理与市场化管理的融合，是现代 市场经济和现代民主法治的结晶，追求公共服务理念，将现代企业经营观念诸如 成本、品质、顾客满意度等注入公共治理之中，追求创新、公平、高效、民主的 治理目标。政府管理强调统揽一切，大包大揽，单向供应，政府成为国家惟一的 权力中心；公共治理强调科学治理和公共服务，强调发挥多元化主体的主观能动 性与管理积极性，让市场行为方式与运行机制直接参与社会事务的管理服务，政 府不再是惟一的权力中心，社会多元治理主体成为各种不同层面上的权力中心。 ( 6 ) 责任界限。政府管理的主体承担着社会进步与经济发展的全部宏观管理 责任；公共治理主体越来越多承担由单一政府管理承担的社会经济责任，责任的 区间发生了变化，由此，国家和社会之间、政府与非政府组织之间、公共部门与 私人部门之间的责任界限便日益变得模糊不清，甚至难以界分。 ( 7 ) 目标效果。政府管理追求社会秩序的维护与管理目标的实现；公共治理 的目标是通过引导、控制、规范公民与组织的各种活动，最大限度地增进公共利 益。政府管理在基于良好的规制与良好的管理主体前提下，至多只能达至善政： 而公民、非政府组织、企业等多元主体有效参与的公共治理，是以健全和发达的 公民社会为基础，以公民、非政府组织和企业的积极参与以及良好合作为条件， 以互动管理为前提，才可能最终达到善治。 单一的政府管理在现代市场条件下有明显的不足与缺陷，公共治理正好弥补 国家和市场在调控和协调过程中的不足；但公共治理也不是万能的，尚存在许多 局限，它不能代替国家而享受政治强制力，它不能代替市场对大多数资源进行有 效的配置，公共治理也同样存在失效的可能。 3 、政策分析理论 政策分析理论是分析社会问题的重要工具。政策过程分析是政策分析的主要 方法。政策过程包括政策的提出、政策的形成、政策的采纳、政策的执行、政策 的评估等。政策的制定，简而言之，是指公共管理部门将问题提出并置于公共议 9 长沙市“城中村”改制政策研究 程。政策形成是指官员提出解决问题的具体方案。政策的可选方案表现为行政命 令、司法决定和立法条款的形式等。政策采纳指的是一项政策方案经立法机构的 多数通过、行政机构领导者的一致同意或司法决定的达成而被采纳。政策执行是 指被采纳的政策由掌握财政和人力资源的行政机构付诸实施。政策评估指的是政 府的审计和会计部门决定行政机构、立法机构和法院是否按照政策的法定要求行 事和达到既定目标进行评估。2 5 1 3 3 本文的分析框架 本文分为六个部分。第一章绪论简释了本文研究的背景、主旨思想和现实价 值，总结评价了这一领域的国内外研究现状，在此基础上阐述了本文的分析框架 和主要观点。 第二章对长沙市“城中村”问题的现状进行了简要的描叙，主要包括长沙市“城 中村”的基本情况、基本类型和当前所存在的问题，这是本文的逻辑起点，是本文 研究要解决的主要问题，后面的内容都是针对长沙市“城中村”所存在的问题而展 开的。 第三章以广州市和郑州市为例，对我国其它大中城市的“城中村”改制政策进 行了对比分析，叙述了其得力的政策措施，同时也概括了其面临的共同问题，其 目的在于为长沙市“城中村”改制提供经验的借鉴和教训的警示。 第四章着重分析了长沙市“城中村”改制试点的情况，包括试点所取得的成绩 与经验，遇到的困难和问题，并对试点所涉及的政策进行了重点分析，其目的在 于总结长沙市“城中村”改制试点工作的经验与不足，为进一步推动长沙市的“城中 村”改制工作提供借鉴。 第五章是本文的核心部分，主要对长沙市“城中村”如何改制进行了对策性探 讨，主要包括改制政策制定的依据，改制政策制定的基本原则，改制政策实施的 方法与步骤以及改制的具体政策设计等。 论文第六部分为结论，按照论文的内在逻辑顺序对长沙市“城中村”改制面临 的问题与对策进行了概括，并指出了今后该领域研究需要深化拓展的方面。 1 3 4 本文的研究方法 作为一个实践性很强的课题，本文在研究的过程中主要需要运用理论联系实 际的方法、实证调查研究的方法、文献分析的方法、比较分析的方法、规范分析 的方法等。 ( 1 ) 理论联系实际的方法。任何实践都离不开理论的指导，任何创新都是站 在前人的肩膀之上。本文研究主要运用了公共治理理论、政策分析理论等有关理 2 5 参见：【美】威廉n 邓恩著，谢明译公共政策分析导论( 第二版) 北京：中国人民大学出版社，2 0 0 2 1 0 公共管理硕士学位论文 论作为指导，并把学术界关于“城中村”改制的相关理论与知识运用到分析长沙市 “城中村”改制的具体问题上来，使理论与实践紧密结合起来。 ( 2 ) 实证调查的方法。对于一个实践性很强的研究课题，实证调查是其必不 可少的研究方法。本研究就相关问题到长沙市各“城中村”、长沙市相关政府管理 部门进行了深入的调研，搜集了较多的资料，为本文研究奠定了基础。 ( 3 ) 文献分析方法。文献分析已经成为任何重大研究必不可少的方法，它是 指对已有相关文献进行搜集、整理、分析和总结，为自