（公共管理专业论文）我国地方政府推进中小企业技术创新的服务机制分析.pdf

摘要 国家关于促进中小企业发展和技术创新的相关法律法规、科技计划等都需要地方政府进 行贯彻落实，地方政府自身也具有制定扶持中小企业发展和技术创新相关政策的权力，而且 能够通过政府行为为中小企业的技术创新提供资金、人才、规划等全方位的服务。因此，系 统地研究地方政府服务中小企业技术创新的机制，对于地方政府转变职能、改进服务、创造 良好的发展环境以推动中小企业快速健康发展能够提供科学依据、可操作性和实施对策。本 文力图从地方政府推进中小企业技术创新服务机制产生的理论依据、存在问题、相应对策几 个方面进行系统研究，以期达到深入综合地探讨上述问题的目的。 关键词：地方政府，服务机制，中小企业，技术创新 a b s t r a c t n el a w s ，r e g u l a t i o n sa n dt h et e c h n i c a lp l a n so ft h ec o u n t r ya b o u tp r o m o c j n gt h es m a l la n d m e d l u m s l z e de n t e 叩r i s ed e v e l o p m e n ta n dt h et e c h n o l o g i c a li n n o v a t i o na r ea l ld e p e n do nt h el o c a l a u t h o r i t yt or e a l i z e l o c a la u t h o r i t ya l s oh a st h ea u t h o r i t yi ns u c hg o v e r n m e n tw a y sa sp r o v i d i n gt h e f u n d ，t h et a l e n t e dp e r s o n ，t h ep l a na n ds oo nf o rt h e m t h e r e f o r e ，s t u d i e so ft h el o c a la u t h o r i t v m e c h a n i s mi n s e r v i n g t h es m a ua n dm e d i u m - s i z e d e n t e 叩r i s et e c h n o l o g i c a li 舳o v a t i o n s y s t e m a l i c a l l yw i nb ea b l et op r o v i d et h es c i e n t i f i cb a s i s ，t h ef e a s i b i l i t ya n dt h ec o u n t e 彻e a s u r ef o r t r a n s f b 肋i n gt h ef u n c t i o n ，i m p r o v i n gt h es e n r i c e ，c r e a t i n gg o o dd e v e l o p m e n te n v i r o 啪e n t t h i s a r t i c l et r i e st od os o m es y s t e m a t i c a lr e s e a r c ha b o u tt h e o r i e s ，q u e s t i o n s ，a n dc o u n t e 衄e a s u r e si n s e i c em e c h 撕s mo fl d c a l a u t h o 棚i m p r o v i n gt h es m a l la n dm c d i u m s i z e de n t 唧r i s e t e c h n o l o g i c a li n n o v a t i o n t h e n ，w e c a nd i s c u s st h ea b o v eq u e s t i o n sc o m p r e h e n s i v e l v k e yw b r d s ：l o c a la u t h o r i t y ，s e r y i c em e c h a n i s m ，t h es m a l la n dm e d i u m s i z e d e n t e 印r i s e ， t e c l u 】o 】9 9 i c a li n n o v a t j o j 】 n 独创性声明 本人郑重声明：所提交的学位论文是本人在导师指导下独立进行研究工作所取得 的成果。据我所知，除了特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发 表或撰写过的研究成果。对本人的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中作了 明确的说明。本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：! 塑整日期 w ，、乒、乞莎 学位论文使用授权书 本学位论文作者完全了解东北师范大学有关保留、使用学位论文的规定，即：东 北师范大学有权保留并向国家有关部门或机构送交学位论文的复印件和电子版，允许 论文被查阅和借阅。本人授权东北师范大学可以采用影印、缩印或其它复制手段保存、 汇编本学位论文。同意将本学位论文收录到中国优秀博硕士学位论文全文数据库 ( 中国学术期刊( 光盘版) 电子杂志社) 、中国学位论文全文数据库( 中国科学技 术信息研究所) 等数据库中，并以电子出版物形式出版发行和提供信息服务。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) ， 学位论文作者签名：! 塑盏 指导教师签名： 日 期：五丝；l 螗。谚 日期： 电话： 邮编： b 、# 梦l 如 应马 一3 堆半 盟堪 咄丑善 后、布丁礅l 业旦舌袢数氯 东北师范大学硕士学位论文 引言 企业是现代社会的细胞，是市场经济的主体，而占企业绝大多数的中小企业则是这 一主体中最活跃、最富有活力的组成部分。中小企业在国民经济中占据了相当大的比重， 创造了大量的就业机会和技术创新成果，中小企业对科技的推动已经成为市场经济体制 不断创新和发展的基础。从某种意义上说，中小企业是构成市场经济的核心，没有中小 企业，就没有市场经济。随着建设有中国特色社会主义市场经济体制的不断推进，我国 中小企业有了广阔的发展天地。从1 9 9 7 年开始，我国中小企业无论在企业数量、吸纳就 业的人数、出口额，还是在创造的产值、利税、技术创新成果等方面均超过了大企业。 随着市场经济的不断发展，我国中小企业在国民经济中的地位与作用将会进一步显现出 来。 在二十一世纪里，技术创新将成为企业在竞争中最重要的策略。对于大多数发达国 家和发展中国家来说，各种促进技术创新的政策在经济发展中发挥了重要作用。在技术 创新方面，中小企业与大企业不能互相替代，而是互相补充的关系，中小企业往往比大 企业更具创新活力。大力发展中小企业及提高技术创新能力已成为各国的共识，但随着 市场竞争的日益激烈和经济全球化趋势的加剧，中小企业往往首当其冲地遭受打击。因 此，如何提高中小企业的技术创新能力，如何建立较为完善的中小企业技术创新体系， 如何在制度建设层面上为中小企业技术创新创造良好的法律与政策环境，成为促进中小 企业技术创新持续健康发展的重要保证。依据我国国情，中央政府在经济发展上的职能 主要是宏观的指导，更多关注的是关系国民经济命脉的大企业，而对于中小企业的发展 则更多的依靠地方政府的职能来完成。所以，系统研究地方政府促进中小企业技术创新 发展措施和政府政策，认真分析合理借鉴国际上关于扶持中小企业技术创新发展的相关 经验，对于推动我国中小企业技术创新，加快经济发展步伐具有重要的现实和长远意义。 东北师范大学硕士学位论文 、地方政府推进中小企业技术创新服务机制形成的理论分析 ( 一) 相关概念界定 1 地方政府概念界定 地方政府，指管理一个国家行政区事务的政府组织的总称，通常对应于中央政府( 在 联邦制国家，即称“联邦制府 ) 的称谓，汉语简称“地方。现代社会，地方政府和中 央政府相比，具有有限的权力，如制定地方税收政策、实行有限的立法等等。 我国的地方政府是指除中央政府以外，按照国家行政区域建立起来的地方行政机关。 目前，我国的地方政府除特别行政区外，以四级( 省、市、县、乡) 为主。本文研究的 地方政府特指省级政府。地方政府与中央政府之间存在着明显的上下级关系。 2 中小企业界定 中小企业的合理界定是政府管理和扶持中小企业，包括制定中小企业技术创新扶持 政策的重要前提。界定的目的，是为政府管理和扶持中小企业明确对象和范围。中小企 业是企业规模形态的概念，是相对于大企业比较而言的。在不同的国家和地区、 不同的经济发展阶段和不同的产业部门，中小企业有着完全不同的含义和不同的划分标 准。我国目前的中小企业划分标准是2 0 0 3 年2 月1 9 日国家经济贸易委员会、 国家发展计划委员会、财政部、国家统计局联合公布的国经贸中小企 2 0 0 3 1 4 3 号文件关于印发中小企业标准暂行规定的通知中规定的。该通知指出： 中小企业标准暂行规定中的中小企业标准上限即为大企业标准的下限。中 小企业标准根据企业职工人数、销售额、资产总额等指标，结合行业特点制定。 该规定适用于工业、建筑业、交通运输和邮政业、批发和零售业、住宿和餐饮 业。其中，工业包括采矿业、制造业、电力、燃气及水的生产和供应业。 3 技术创新概念阐述 技术创新的概念和理论是2 0 世纪初美籍奥地利经济学家熊彼特提出的，熊 彼特认为：发明家不一定是创新者，而只有敢于冒风险，把新发明引进经济活动 中的企业家才是创新者。我国经济学家吴贵生认为，技术创新是指由技术的 新构想，经过研究开发或技术组合，到获得实际应用，并产生经济、社会效益 的商业化全过程的活动。心1 中小企业技术创新是指中小企业所从事的与新产品的制造、新工艺流程或设备的首 次商业应用有关的研究开发、设计、制造及其他商业活动。技术创新包括产品创新、工 艺创新和管理创新。 2 东北师范大学硕士学位论文 绿色技术创新起步于社会经济发展的进程中，是国外在环境保护陷入困境而进行技 术方向调整时提出的，它是既要社会经济发展又要保护环境并使其不受污染的产物。目 前，绿色技术创新为开发绿色产品、引导绿色消费、开拓未来市场和发展绿色产业创造 了机遇，并已成为发达国家实施可持续发展战略的重要内容。绿色技术创新可以分为绿 色产品创新和绿色工艺创新两类。 4 机制和服务机制概念阐述 现代汉语词典对机制是这样定义的：泛指一个系统中，各元素之间的相互作用 的过程和功能。多用于自然科学，m e c h a n i s m 指机械和机能的互相作用、过程、功能等 等。社会科学也常使用，可以理解为机构和制度。本文提到的服务机制就是服务的机构 或制度建设。 ( 二) 地方政府推进中小企业技术创新服务机制的内容 1 地方政府服务中小企业技术创新的职能部门及职责 国家服务中小企业发展的职能部门主要是科技部和国家发展和改革委员会下设的中 小企业司，国家财政部、国家税务总局制定的财税政策也部分涉及到中小企业。地方政 府服务中小企业发展的职能部门设立与管理是仿照国家方式设立的，具有服务中小企业 技术创新职能的是其具体内设机构。地方政府( 以吉林省为例) 服务中小企业发展的职 能部门是科技厅和中小企业发展局。财政和地方税务部门在各自权力范围内具有制定中 小企业优惠政策和贯彻落实的职能。 政策 法规 与体 制改 革处 发 展 计 划 处 条 件 财 务 处 基 础 研 究 处 高新 技术 发展 及产 业化女 农 村 发 展 处 社 会 发 展 处 国 际 a 口 作 处 吉稀省科技厅内设机构示意圈 吉林省科技厅对于服务中小企业技术创新的职能主要表现在两个方面：一是政策的 制定。研究全省科技工作、科技创新体系建设和科技与经济结合的政策措施，创造有利 于科技成果转化的环境。二是资金扶持。通过实施科技计划，为企业科技项目提供资金 支持。科技厅的职能不单纯是针对中小企业，它的服务对象包括所有企业。 3 甲 东北师范大学硕士学位论文 吉林省中小企业发展局内设机构示意图 吉林省中小企业发展局是全方位服务中小企业发展的政府职能部门，其服务中小企业 技术创新的职能主要是： 研究中小企业产品市场、供求状况和市场竞争力，收集和整理市场信息，对中小企业 技术创新提出合理化建议。 研究提出中小企业融资环境的政策措施，建立和拓宽中小企业融资渠道，促进中小企 业信用担保体系建设，为中小企业技术创新提供资金支持。 加强服务体系建设，引导社会科技成果转让，指导中小企业技术进步，积极推动产学 研结合，推动中小企业对内、对外经济技术合作与交流。 2 地方政府服务中小企业技术创新的主要方式 ( 1 ) 制定地方性法规和政策 地方政府在扶持中小企业技术创新的法规和政策主要体现在三个方面： 认真贯彻落实国家关于促进中小企业科技进步的法律法规，并根据国家法律法规 制定适合本地区的实施办法。 国家扶持中小企业技术创新的法律法规和相关政策主要如下：2 0 0 7 年1 2 月2 9 日十 届人大第三十一次会议修订通过的中华人民共和国科学技术进步法、2 0 0 7 年国家发改 委、科技部、财政部、央行等十二个部门联合下发关于支持中小企业技术创新的若干 政策、2 0 0 7 年财政部科技部联合下发的科技型中小企业创业投资引导基金管理暂行 办法、2 0 0 6 年国家财政部、国家发改委联合下发中小企业发展专项资金管理暂行办法、 2 0 0 5 年科技部、财政部印发科技型中小企业技术创新基金项目管理暂行办法、2 0 0 5 年国务院下发的关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见、2 0 0 3 年1 月1 日颁布实施的中华人民共和国中小企业促进法等等。 地方政府在认真贯彻国家法律法规的同时，根据本地实际对部分法律法规制定适合 本地区实际情况的实施办法。如山西省实施 办法、 青海省人民政府关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济加快发展的若干政策措 4 东北师范大学硕士学位论文 施等等。 地方政府根据国家相关政策制定的与之配套的扶持政策。比如吉林省中小企业 创新资金管理办法、山西省中小企业成长工程实施意见、山西省乡镇企业发展基金 管理暂行办法等。 地方政府根据本地实际制定的扶持中小企业的政策。比如山西省关于中小企业 产权制度改革的指导意见、山西省人民政府关于促进中小企业发展的若干意见、吉 林省关于加强中小企业信用担保体系建设意见等。 ( 2 ) 财税金融支持 财政拨款和补贴。地方政府根据每年的财政状况，预算列支用于支持中小企业技 术创新发展的科技事业费、科技三项费、重点基础研究专项经费等。 贷款贴息优惠政策。由于技术创新属于高投入、高风险、高收益的技术经济活动， 商业银行的贷款为安全起见，一般不愿意为企业技术创新提供外部资金支持，而企业的 资金更多用于生产经营，创新资金的缺乏阻碍了技术创新的进一步发展。为此，地方政 府经过严格审核把关，对于符合国家产业政策，易形成商品化、产业化的具有高科技含 量的中小企业技术创新项目提供贷款贴息优惠政策，各地根据实际情况安排贷款贴息额 度。吉林省对中小企业技术创新项目贷款贴息一般不超过5 0 万元。 计划实行一定的政府采购。地方政府通过向技术创新中小企业进行公共采购，创 造和增加中小企业技术创新产品的市场需求，鼓励中小企业的技术创新行为。这样可以 使中小企业的创新产品在市场开拓期有比较稳定的市场保证，同时也使中小企业在技术 创新过程中与市场有关的风险得到一定程度的降低。比如成都市2 0 0 6 年出台关于鼓励 和支持企业开拓市场的意见中提出积极支持地方产品参与政府采购。文件明确要求各 地政府部门要根据当地产业发展导向，定期编制重点产品和重点企业目录，对目录中的 地方产品和企业，采取针对性措施扶持其做大做强，并要有序推动商业批发零售企业与 地方名优产品生产企业进行采购信息沟通。 建立中小企业技术创新基金。地方政府通过中小企业创新资金对中小企业技术创 新提供贷款贴息、无偿资助等不同支持方式。无偿资助主要用于支持科研人员携带科技 成果创办科技型中小企业的启动资金或中小企业进行创新产品研制以及中试开发的部分 补助。对于已有一定规模和水平的中小企业创新项目，采取贴息方式支持和鼓励其使用 商业银行贷款，以尽快扩大生产规模和提高产品竞争力。 税收优惠政策。地方政府针对中小企业制定的税收优惠政策非常少，中小企业主 要是通过“搭便车 的方式享受一些优惠政策。比如增加就业的税收优惠政策、新办企 业的税收优惠政策、地方高新技术开发区、经济技术开发区内的高新技术企业税收优惠 政策等等。这些税收优惠政策对解决中小企业技术创新资金不足问题起到了一定积极作 用。 融资担保体体系。地方政府通过政策引导，发展企业信用体系建设，完善担保管 理制度，建立政府引导、民营为主、企业化运作的中小企业融资担保服务体系，大力发 展融资担保机构。 s 东北师范大学硕士学位论文 ( 3 ) 信息网络服务 在信息时代，为中小企业提供便捷的信息服务，也是地方政府促进中小企业技术创 新的重要手段。地方政府一方面建设地方信息网络平台为中小企业提供信息服务，另一 方面通过国家信息产业政策和制定本地区相关政策，通过信息产业发展专项资金支持中 小企业加强企业信息化建设。 ( 4 ) 推进产学研结合 地方政府一方面大力推进中小企业与高等院校、科研中心的产学研结合，另一方面 大力扶持中小企业建立企业技术中心。通过技术中心，大力筹措研究开发经费、加强人 才培养、强化产学研联合，有力地促进了中小企业技术创新。 ( 三) 地方政府服务中小企业技术创新的必要性 1 中小企业是技术创新的重要力量 中小企业往往是一个国家技术创新的主要载体，是技术创新的重要源泉。中小企业 的技术创新不仅在成果数量上占有相当高的份额，而且创新的水平与层次并不亚于大企 业，它们创造了许多当代最重要的工业创新成果。在国家创新体系中，中小企业所处的 地位和所起的作用与大企业不同，它们的技术创新活动有其自身的基本特点。 ( 1 ) 中小企业的技术创新具有较高的效率。发达国家有关资料表明，中小企业从每 单位销售额中所能获得的专利成果大约为大企业的两倍。不仅如此，与大企业相比，中 小企业似乎更属于“研究密集”型企业之列。在国外大企业中，从事研究与开发的科学 家与工程师占全部员工的比例约为4 0 5 ，而在中小企业中这一比例约为6 4 l 。从研究 开发经费支出的回报来看，中小企业也更具效率。据欧盟的统计，中小企业研究与开发 的单位投入所创造的新产品是大企业的3 5 倍。 ( 2 ) 中小企业与大企业相比具有技术创新的比较优势。中小企业组织结构简单，管 理层次少、信息灵敏、决策过程简单而富有效率，因而中小企业能够更灵活地适应市场 的变化，对外部环境做出有利于企业的反应。而且中小企业组织结构安排灵话、富有弹 性，能满足技术项目的需要，集中投入人力、财力、物力致力于开发周期短、见效快的 项目。中小企业的人事关系融洽，上下级关系密切，从而使中小企业技术创新效率相对 较高。同时中小企业在产业和市场进退上具有灵活性和成本优势。任何一种产品的市场 容量总是有限的，尤其是一种技术创新的新产品，在进人市场初期，市场的需求量更小， 而大企业在这个时候往往就冒着极大的市场风险。根据产品生命周期理论，在产品刚进 人市场时，其需求者只占潜在消费者的2 5 。中小企业选择的技术创新项目一般较小， 投资额不大，开发时间短，所以能很快地将产品投放市场，即使需求发生变化时，中小 企业也能及时、低成本地撤出市场。美国小企业管理局的一项研究表明：在八成新产品投 放市场所需时间上，小企业平均是2 2 2 年，而大企业是3 0 5 年；在新技术专利利用速度 上，小企业改进产品的时间快于大企业：但在全部创新成果中，中小企业占5 5 ，表现 出更高的效率。 6 东北师范大学硕士学位论文 2 市场在调节中小企业技术创新方面存在失灵现象 一般认为，技术创新中政府行为的合理性主要是因为在技术创新过程中存在“市场 失灵”。所谓市场失灵，就是市场机制充分发挥作用的情况下，经济资源不可能有效配置 的一系列状况，其典型特征就是经济活动对于社会整体的边际效应对于私人部门的边际 效应不相等导致自由市场在配置资源上的非最优，因此需要政府干预来促进市场绩效的 改进。 市场对中小企业技术创新具有促进作用，但是同样也存在失灵现象。一方面企业在 技术创新时面临着技术、市场等方面的不确定性。由于中小企业规模较小以及抗风险能 力较低，如果某一项技术创新失败，则有可能危及企业的生存和发展，这就会削弱中小 企业技术创新的动力。另一方面，技术创新具有外部正效应。技术创新的产出既有私人 产品性质又有公共产品性质，企业不能完全独占技术创新的收益，这必然会抑制中小企 业技术创新的积极性。在这种情况下，单纯依靠市场机制的调节显然是不够的，所以政 府应对中小企业的技术创新给予支持和鼓励。 3 中小企业技术创新面临的困难远远超过大企业 中小企业由于自身规模小，实力弱，在人才、资金、技术、信息等方面都无法与大 企业相比。在人才方面，中小企业的待遇低，对人才没有吸引力，已有的人才也容易流 失，所以技术队伍不稳定，造成这些企业创新能力不足；在资金方面，中小企业资金缺 乏，现有资金主要维持正常生产流通，用于技术创新的很少；在技术方面，大多数中小 企业的设备工艺落后，基础薄弱，技术创新的能力非常有限。这些问题依靠中小企业自 身在短时间内实现根本转变是难以做到的，所以在中小企业推进技术创新的过程中要十 分强调政府的重要作用，特别是对处于经济转轨的我国而言，更需要政府采取有效措施， 切实加强引导、支持和管理的力度，为中小企业技术创新建立公平、公正、公开的竞争 环境。 4 政府在服务中小企业技术创新中负有重要责任 我国构建“服务性政府 要求地方政府必须为中小企业技术创新提供服务。随着“服 务型政府 理念的提出，在各国创建服务型政府蔚然成风的大背景下，我国也提出了要 加快服务型政府的建设。我国政府在地方各级政府积极探索建设服务型政府新模式实践 的基础上，提出应努力建设服务型政府，创新政府管理方式，寓管理于服务之中，更好 地为基层、企业和社会公众服务，政府的主要职能是经济调节、市场监管、社会管理和 公共服务。2 0 0 6 年3 月，我国政府制定的国民经济和社会发展“十一五 规划纲要 中明确提出，加快建设服务政府、责任政府、法治政府。积极推进服务型政府的建设， 是落实科学发展观、统筹经济与社会发展、化解社会矛盾与维护社会稳定的总抓手，也 是贯彻“三个代表 重要思想、构建和谐社会、建设社会主义新农村的制度保障。中小 企业的发展与政府的作用有着十分密切的关系，尤其是在我国的经济转轨时期，中小企 业面临着机遇，也面临着挑战，以“构建服务型政府”为主要内容的政府改革必然为中 7 东北师范大学硕士学位论文 小企业的发展提供新的契机。同时，作为政府经济职能的重要部分，促进中小企业的发 展也成为构建服务型政府的一个关键环节。 中小企业自身要求技术创新的愿望迫切，需要政府提供全方位的服务。随着我国产 业逐渐向高层次、高技术的产业价值链推进和升级，中小企业依靠传统技术和传统产业 进入市场的竞争力逐步减小，利润空间逐步缩小，而高技术、高附加值的产品能提升企 业的市场竞争力，给企业带来巨大经济利益，所以中小企业发展高新技术和拥有自主创 新的愿望十分强烈。同时，随着我国加入w t 0 和全球经济一体化的趋势，中小企业国际 化日益明显，其兴衰成败越来越取决于国际竞争力的高低。而且，由于我国巨大购买力 市场、廉价的劳动力市场和原料市场，导致发达国家一些劳动密集型企业逐步进入我国。 面对发达国家的先进的生产技术，中小企业必须改进自身落后的技术，才能在市场竞争 中落于不败之地。 8 东北师范大学硕士学位论文 二、地方政府推进中小企业技术创新服务机制存在的问题 ( ) 服务中小企业技术创新的法律法规和政策体系不完善 地方政府没有形成扶持中小企业技术创新的法律法规和政策体系，主要原因有两个 方面： 1 国家扶持中小企业技术创新的法律法规和政策体系不完善 在我国，促进中小企业技术创新的法律法规及相关配套政策的制定正处于起步阶段， 现行的法律法规与实践相比有一些不适应的地方，还有许多属于空白，需要进一步修改、 补充和完善。目前，我国中小企业技术创新的法律保障体系还不健全，存在一些问题， 主要表现在以下方面： ( 1 ) 没有专门的中小企业技术创新法。虽然2 0 0 3 年1 月1 日实施了中华人民共 和国中小企业促进法，对中小企业技术创新提出了一系列扶持的政策法规，为中小企业 的技术创新和发展提供了法律依据，但是到目前为止，我国还没有专门的具体可行的中 小企业技术创新法，未能使技术创新真正做到有法可依。 ( 2 ) 中小企业技术创新立法不系统。这种状况导致与中小企业技术创新密切相关的 一些亟待法律调整的领域还无法可依。例如风险投资、基础研究、科技投入等方面。同 时，许多关于中小企业技术创新的立法还只是行政法规、规章、地方法规乃至政策文件， 权威性不高，约束力不强。 ( 3 ) 现有的中小企业技术创新法律可操作性不强，不便于实施和检查监督。我国的 科技立法基本上还是计划经济的产物，法律规定过于原则化，显得模糊不清且过于笼统， 因此可操作性不强，缺乏应有的法律约束力。例如中小企业促进法第四章就是关于 中小企业技术创新的法律规定，但只有三个条文，而且都是原则性的规定，不具有操作 性，这样的立法削弱了立法的科学性和法律的实效性。 2 。地方性的扶持中小企业技术创新的政策缺乏 由于国家的法律法规和政策体系不完善，加上地方政府重视不够，导致地方性的扶 持中小企业技术创新的政策缺乏。另外，地方政府执法队伍素质不高，执法力度不够也 是一个重要问题。目前我国的许多司法和执法人员对与中小企业技术创新相关的科技知 识知之甚少，缺乏专门的科技法律人才。在我国科技领域有法不依、执法不严、违法不 究的现象还比较严重。 9 东北师范大学硕士学位论文 ( 二) 地方政府引导下的社会服务机构不健全 社会服务机构是推动科技与经济结合，促进科技成果向现实生产力转化的服务站， 是连接企业和其他社会科技资源的纽带和桥梁。地方政府通过政策引导和扶持建立健全 社会性服务机构体系是推动中小企业加快技术创新的重要途径。 近年来，国家加强了对技术转移服务活动的指导与支持，地方服务机构发展很快， 目前全国各级各类服务机构已达到五万多家。但总体来看，这些机构的硬件设施和服务 支撑体系还比较薄弱，经营水平良莠不齐，再加上条块分割的管理体制弊端，服务机构 的运作往往是各自为政、单兵独进，创新服务体系应具备的可行性论证、融资担保、专 利代理、纠纷调节等功能还远得不到完善和发挥，难以为中小企业提供全方位的优质服 务。主要表现在两方面：一是社会服务机构发展较晚，远远不够发达，缺乏有效地面向中 小企业进行教育培训、管理咨询、市场营销、技术开发和法律支援等中介服务；中小企 业获得信息的渠道狭窄，信息不灵，由此导致一些中小企业采用落后的工艺、技术，生 产一些根本没有销路的产品，导致同一行业、同等规模企业生产技术和产品质量差异悬 殊，造成资源浪费和环境污染，形成了大量的低效或无效供给。二是现有的社会服务机 构如工商联、行业协会等作用十分有限，大部分社会服务机构又往往设在政府部门，较 少对企业直接开放，即使对企业开放，也仅为大型企业服务，而商业性的中介公司收费 昂贵，使中小企业的技术创新缺乏必要的引导。 ( 三) 地方政府财税政策不利于中小企业技术创新 地方政府财税政策对中小企业开展技术创新的制约表现在四个方面 1 资金投入不够 中小企业由于规模较小，对抗技术创新风险能力较弱，而技术创新又具有外部溢出 性，因此由地方政府财政投入支持中小企业开展技术创新具有必要性，但实际上地方政 府对中小企业技术创新的财政投入资金并不多。地方政府每年列支的科技三项费用占本 级财政收入的卜1 5 ( 发达国家一般科技投入保持在5 左右) ，而应用到中小企业技术 创新方面的资金非常有限。 2 财政资金的导向性不强 财政资金对产业链和产业集群的形成与强化还不充分，针对这方面的财政政策还比 较缺乏。财政资金对其他资金的导向性不够，社会资金很少被用于技术创新。 3 政府采购对中小企业技术创新的支持力度不够 我国的政府采购法中明确规定了政府采购“促进中小企业发展 的取向，但实 际在评标时主要考虑的因素是价格、维修、服务承诺、实力评估等政府采购的经济效益， 1 0 东北师范大学硕士学位论文 而中小企业在这些方面处于劣势，技术创新产品并不十分成熟，或者成本较高，在与实 力雄厚的大企业竞争中往往居于下风。 4 地方税务部门制定税收优惠政策权力有限 地方税务部门能够制定的支持中小企业发展的税收优惠政策很少，而国家的税收政 策从一定程度上讲制约了中小企业发展。比如增值税政策。日前采用的“生产型 增值 税不允许扣除购入的固定资产的价值，不利于企业固定资产更新换代、扩大再生产，增 加了中小企业的成本压力。 ( 四) 地方政府支持中小企业融资力度不大 中小企业要技术创新首先需要有资金支持，但是目前地方政府对中小企业的资金支 持力度不够。中小企业普遍存在融资困难，能获得政府政策扶持和银行贷款的中小企业 数量较少。目前中小企业从金融机构获得贷款的总量只占总信贷量的7 一1 0 ，这与中小 企业在国民经济中的地位很不相称，贷款难、担保难、抵押难已成为中小企业技术创新 的瓶颈。 ( 五) 地方政府对知识产权保护力度不够 在目前侵犯知识产权比较普遍的情况下，中小企业要保护自己的知识产权，往往比 大企业面临更大的困难。因为中小企业大都既无专门保护机构，也无专门人才，遇到被 侵权时，政府及司法部门的保护往往模模糊糊，不少情况下是有投诉无回应，还担心在 此过程中出现技术的泄露，中小企业也难以承担知识产权纠纷所需的巨额诉讼费用。而 大企业一般都有自己专门的知识产权保护机构和专门人才，在资金上也能有专项保护基 金，而且遇到知识产权被侵犯时，只要投诉，政府及司法部门会尽力去打击。因此，随 着更多的中小企业进入高新技术领域，中小企业的知识产权保护将变得迫切，需要地方 政府制定有力措施加大保护力度。 东北师范大学硕士学位论文 三、完善地方政府推进中小企业技术创新服务机制的对策 ( 一) 发达国家政府服务中小企业技术创新的经验借鉴 发达国家政府历来十分重视中小企业的发展，尤其是在中小企业技术创新方面积累 了许多成功的经验和做法，这些经验和做法对于探讨我国地方政府推进中小企业技术创 新的服务机制是有益的借鉴。 l 比较完善的支持中小企业发展的法律法规体系 通过法律法规确定中小企业的地位，维护中小企业的合法权益，是发达国家政府支 持和保护中小企业的重要手段。 1 9 5 3 年7 月，美国小企业法正式出台。以小企业法作为基础和指南，小企 业投资法、小企业管理法、机会均等法、小企业创新发展法、加强小企业研究 与发展法、联邦技术转移法、小企业经济政策法、精简文件法、灵活管理法、 平等执法法等有关政府扶持中小企业发展的专项法律、法规，才得以陆续出台，形 成了相对完整的中小企业法律体系。这些法律法规的制定与实施为保护中小企业的生存 和发展提供了法律依据。口1 日本政府于1 9 6 3 年颁布了中小企业基本法。该法案在日本 中小企业的政策体系中处于核心地位，既是日本长期推行保护和扶持中小企业政策的实 践经验总结，又是推出各项中小企业政策和法规的基本依据，被誉为“中小企业宪法 。 此外，还相继颁布了中小企业指导法( 1 9 8 3 年) 、中小企业现代化促进法( 1 9 8 3 年) 、 中小企业振兴事业团法( 1 9 8 7 年) 、防止中小企业倒闭破产法( 1 9 7 7 年) ，以及其 它一些行业性的法律法规，如中小企业金融公库法、国民金融公库法、商工组合 中央金库法、中小企业现代化资金助成法等。据统计，到9 0 年代初为止，日本先后 制订了5 0 多部有关中小企业的专门法律，形成了极具日本特色的较为完备的中小企业法 律保障体系。h 2 为中小企业技术创新提供财税金融支持 发达国家政府扶持中小企业发展的财税金融支持主要体现在优惠税收政策、政府补 贴或贷款担保和风险投资建设三个方面： ( 1 ) 税收优惠是发达国家扶持中小企业发展的一个重要方面，许多国家对中小企业 都实行优惠税率，优惠税率一般都比普通税率低5 一1 5 。如，英国的中小企业公司税税 率为3 0 ，比大企业少l o 个百分点。自8 0 年代起，日本中小企业享受比大企业低2 5 的 法人税税率，中小企业联合实行集团化，联合体的法人税率也会得到相应降低。还有许 1 2 东北师范大学硕士学位论文 多国家对处于创建初期的中小企业给予税收免税的政策，以减轻负担促其发展。比如法 国政府规定1 9 7 7 年1 月1 日以后成立的中小企业，国家减免企业所得税三年。1 9 8 3 1 9 8 6 年成立的中小企业，前三年免征后两年减征企业所得税。 ( 2 ) 发达国家中小企业技术创新共同面临的最大问题是创新资金不足。为帮助中小 企业克服资金困难，各国政府一般通过政府补贴或提供贷款担保为中小企业技术创新提 供资金。日本政府专门制定了重要技术开发费补助金制度。该制度从6 0 年代起开始 实施，对中小企业的技术开发的一般项目政府给予1 2 的资助；对环保和节能项目补贴 高达3 4 ，资助下限为5 0 0 万日元，上限为2 0 0 0 万日元。8 0 年代以后，日本政府又规定 对中小企业有利于地方产业发展的技术开发费用，由国家财政与地方财政补贴1 3 。政府 还制定了促进中小企业技术改造的措施，1 9 8 5 年对中小企业技术改造提供了5 0 0 0 万日元 的补助金，8 0 年代以来己达到1 0 7 亿日元。另外，日本通产省1 9 9 7 年度技术开发政策 重点中，设立了5 1 5 亿日元的对构思阶段技术开发进行补助的制度，用以支持风险企业、 中小企业进行技术开发，并对处于基础应用阶段的构思技术或自有技术的技术开发进行 资助。晦3 美国政府一般由中小企业管理局( s b a ) 提供贷款和贷款担保，担保贷款的主要做 法是：一般担保贷款。s b a 对7 5 万美元以下的贷款提供总贷款额7 5 的担保：对1 0 万美 元的贷款提供8 0 的担保，贷款偿还期最长可达2 5 年。少数民族和妇女所办中小企业 的贷款担保。s b a 可提供2 5 万美元以下的9 0 额度比重的担保。少量的“快速车道 贷款担保。对中小企业急需的少数“快速”贷款提供5 0 额度比重的担保。出口及国际 贸易企业的贷款担保。做法与一般担保基本相同。呻1 ( 3 ) 发达国家政府充分认识到风险投资对小企业、特别是科技型小企业发展的重要 作用，因此积极推动风险投资的建设。最主要的方法就是降低风险投资企业的所得税， 鼓励民间资本流向风险投资市场，从而推动风险投资市场的迅猛发展。美国政府也通过 一系列的制度安排，直接或间接地介入到风险投资市场，最典型的是政府推动小企业投 资公司( s m a l lb u s i n e s si n v e s t m e n tc o m p a n y ，简称s b i c ) 的建设。小企业投资法确 定了政府支持小企业投资公司的政策，政府对获得其认可的小企业投资公司进行资金上 的支持：小企业投资公司中政府贷款金额与私人资本的比例一般为2 ：l 至3 ：l ，并且当 小企业投资公司将其“可用于投资的全部资金 的5 0 委托或进行风险投资时，每投入l 美元就可从政府获得4 美元的低息贷款。此外，还允许小企业投资公司通过发行政府担 保债券、政府担保参与证券来获得社会资金，对专门的s b i c 还有额外的优惠政策。与此 同时，政府对小企业投资公司的投资方向进行了必要的限定。1 9 9 6 年全美共有5 0 0 多个 小企业投资公司，所提供的风险资本约占总数的1 7 。 3 完善的中小企业社会化服务体系 发达国家的中小企业社会化服务体系主要包括资金支持体系、智力支持体系和信息 支持体系。 ( 1 ) 资金支持体系 政府直接出资组建或协助民间组建专业的中小企业融资机构。建立专门面向中小 1 3 东北师范大学硕士学位论文 企业开展业务的金融机构，这在发达国家是一种普遍做法。这类金融机构一般对借贷企 业的规模以及贷款金额上限进行严格的限定，并辅之以一系列贷款优惠条件，因此己成 为各国中小企业资金获得的一条重要渠道，是中小企业资金支持体系中的重要一环。以 日本为例，日本政府为了解决中小企业难以从民间金融机构得到足够贷款的问题，设立 了面向中小企业的金融机构：中小企业金融公库、国民金融公库、商工组合金融公库、环 境卫生金融公库、冲绳振兴开发金融公库。其中，商工组合金融公库由中小工商业者共 同出资组合而成，贷款对象仅限于本机构内有存款的成员，政府为其提供部分本金并认 购其发行的一部分债券，同时也对其经营进行监督管理并规范其存款利率。其余四家金 融机构都是由政府全领出资组建，其贷款利率和贷款期限都比民间银行更加优惠。 推动建设中小企业信贷担保体系 中小企业难以获得贷款的主要原因是因为金融机构认为向中小企业放贷有较大风 险。要消除金融机构的这种顾虑，建立起完善的中小企业信贷担保体系是唯一的选择： 因此，西方国家都把建立完善的信贷担保体系作为解决中小企业融资难题和扶持中小企 业健康发展工作中的重要一环。所采取的方式有两种：一种是由政府出资设立信贷担保机 构。如日本的信用保证协会，它是由政府全额出资、专门从事中小企业信贷担保业务的 机构。同时，为了进一步提高贷款担保能力，日本政府还全额出资建立了中小企业信用 保险公库，作为信用保证协会的再担保机构。当中小企业在信用保证协会的保证下从金 融机构取得贷款后，信用保证协会即在保险公库按担保金额进行再保险。当中小企业因 某种原因届时无力偿还贷款时，保证协会可以从保险公库领取相当于偿还金额7 0 一8 0 的保险金，代替中小企业偿还。当保证协会从中小企业收回欠款时，再将其中的7 0 一8 0 还给金融公库。信用保证协会在日本全国各地设有5 2 个分支机构，中小企业在向金融机 构申请贷款时，可以就近得到它们的帮助，从而大大降低了资金获取的难度。另一种方 式是由中小企业联合起来，成立互助性的担保组织，而政府则对其提供部分的资金支持 和政策优惠，意大利的信贷担保协会、互助担保基金会等，就是这样的机构。 ( 2 ) 智力支持体系 建立或支持建立面向中小企业的智力服务机构 以政府中小企业管理部门为主导，集成社会智力资源，设立或支持设立为中小企业 提供智力支援的综合机构。如美国的“退职经理人员服务团”和“在职经理人员服务团”， 他们在小企业管理局的推动下设立，分别由已经退休和在职的各类专业人才，如会计、 律师、工程师、银行家、零售商、制造商等组成，在小企业管理局的指导下，针对中小 企业的各方面需要，提供免费的指导和培训服务。日本政府自1 9 4 8 年开始推行中小企业 诊断制度，按照这一制度，在各都道府县及大城市广泛设置“中小企业综合诊断所 ，由 政府出资考核，聘用具有各方面专长者为“中小企业诊断士”或“经营顾问”，专门从事 中小企业的诊断指导工作。中小企业在经营活动中遇到诸如技术设备、经营方针、生产 方法、产品营销、质量保证、成本核算等方面的问题，均可就近向“诊断所”提出援助 申请，诊断所将根据不同情况，选派相应的专家前往企业做堂会诊，提出解决方案或改 进意见，免费提供服务。 1 4 东北师范大学硕士学位论文 鼓励产学研合作 大专院校、科研院所属智力密集机构，其中聚集着大量为中小企业发展所急需的知 识、技术和人才。充分利用这笔丰富的资源，通过设立中介机构或创建相应的机制，建 立双方联系沟通的渠道，促进双方合作，是发达国家政府对中小企业提供支持的又一项 具体措施，且收到了非常好的效果。如美国的小企业研究所，它是小企业管理局在美全 国将近5 0 0 所大学里利用学校的人力资源建立起来的向小企业提供帮助的机构，由各院 校企业管理专业的高年级学生、研究生以及教职员中的顾问人员组成，在小企业管理局 指导下，向小企业提供免费的现场管理咨询服务。小企业发展中心，它是由联邦政府通 过小企业管理局以及各州和地方的各类公私机构共同筹资，利用各地大学、学院里的智 力资源成立的专门面向中小企业提供帮助的机构，其任务是向全美的小企业提供管理及 技术上的援助、提供研究成果和其他如个别咨询、业务培训等专门化的协助，目前在全 美各地有上千家。日本在中小企业厅附设有中小企业大学，专门从事对中小企业经营者、 接班人、管理人员和中小企业诊断工作人员的培训工作。 ( 3 ) 信息支持体系 加速“网上政府 建设。政府部门将对中小企业的管理和服务工作放到网上进行， 在提高政府自身工作效率的同时，也为广大中小企业提供了更大的便利和更全面的服务。 如美国的小企业经营者通过小企业管理局网站( h t t p ：w w w s b a g o v ) ，不仅可以获得政 策法规、市场行情、服务网络等信息，接受远程培训，还可“链接”到其他政府部门、 银行系统和遍布各地的小企业发展中心，完成企业资格认证、纳税申报、申请贷款、政 府采购竟标及获得技术支持等项工作。 支持设立面向中小企业的专业服务网站。如美国小企业管理局开发、维护的美国 商业咨询网、贸易网为中小企业免费提供广泛的信息服务。欧盟的“企业之窗 网，为 中小企业提供信息服务，让他们了解欧盟乃至国际市场的变化，寻找商机打入国际市场。 企业还可通过这个网站向欧盟委员会反映他们所遇到的困难和问题。 为中小企业开展网上业务创造条件，包括建设完善信息基础设施，为中小企业培 训信息技术人员等。2 0 0 0 年前，美国小企业管理局总部和3 5 的地方管理处己经实现了 互联网宽带接入。2 0 0 1 年，小企业管理局的所有办事机构全部实现了宽带上网。这使得 美国小企业通过网络获取信息和服务的速度提高了十倍。另一方面，在小企业管理局2 0 0 1 工作计划中，还把推动小企业上网列为重要的工作内容。为此计划采取的措施包括：召开 全国中小企业电子商务峰会，宣传企业上网的意义。开办广播讲座，传播网络知识。选 定合格的私营技术部门为合作伙伴，为小企业开展网上业务提供专业技术支持。开设网 上教室，为小企业提供上网咨询等。阳3 法国政府也曾于1 9 9 8 年分别拨款5 0 0 0