（公共管理专业论文）长沙市房地产税收征管研究.pdf

k 沙市房地产税收孤管研究 摘要 随着我国经济建设和城市化进程的不断加快，在一定程度上促进了房地产行 业的发展。房地产行业逐渐成为推动国民经济发展的重要力量和财政收入的重要 来源。 由于房地产行业的突出作用和特殊地位，长沙市政府始终把其放在税收征收 与管理的重点行业，长沙市房地产税收占地方税收和财政收入的比重也在逐年提 高。但是由于房地产行业的主要构成和经营特点决定了其涉及的房地产税收税种 多，税源分散，纳税环节复杂，这些现象的存在加剧了税务机关与房地产行业信 息的不对称，从而导致税务部门税收征管手段相对落后，加上税收征收体制和相 关政策的尚待健全，以及纳税人的税收法律遵存度有待提高，这些都影响了长沙 市房地产税收的征收管理效率。在这种背景下，对长沙市房地产市场税收的征收 管理情况作一个比较深入全面的理论探讨和现实分析，并提出完善长沙市房地产 市场税收征管的思路与方法，就具有重要的理论与现实意义。 本文第一部分首先探讨了房地产税收征管效率的内涵并构建了由三个效率评 价指标组成的房地产税收征管效率指标体系。文章第二部分在阐述我国税收的基 本情况后，从多个方面对我国和英美两国的房地产税收情况进行了详细介绍，并 基于房地产税收征管效率指标体系的视角得出了值得长沙市政府吸收和借鉴的税 收征管经验。然后在本文的第三部分运用本文的效率内涵、指标以及公共管理等 方面的知识对长沙市房地产税收征管作为个案研究。最后在文章的第四部分，从 相关政策与制度、纳税人和税务机关这三个方面给出了本文的创新建议。这种针 对房地产税收征管所作的较为完整的理论探讨和实证分析，对于目前加强对房地 产热点行业的税收征管具有一定的理论指导和实际参考价值。 关键词：房地产税收；税收征管；征管效率 a b s t r a c t w i t hc h i n a ss p e e d i n gu pe c o n o m i cd e v e l o p m e n t ，u r b a n i z a t i o np r o c e s sa n dt h e l i f el e v e lg e t t i n g h i g h ， t h ed e v e l o p m e n to fr e a le s t a t ei sp l a y i n gab i gr o l e i n e x p a n d i n gd o m e s t i cd e m a n da n dp r o m o t i n gc o n s u m p t i o n t h er e a l e s t a t eh a sb e c o m e t h ei m p o r t a n tk e yi n d u s t r ya n dan e ws o u r c eo fe c o n o m yg r o w t ha n dr e v e n u eg r o w t h b e c a u s eo ft h es p e c i a lp o s i t i o na n dp r o m i n e n tr o l e ，t h er e a le s t a t eh a sb e 9 0 m e o n eo ft h ek e y si n d u s t r yi nc h a n g s h ac i t y sg o v e r n m e n to ft a xc o l l e c t i o n s t h er e a l e s t a t et a x sp e r c e n t a g eo ft a xr e v e n u ei si n c r e a s i n ge v e r yy e a r h o w e v e r b e c a u s e0 f t h et a xr e v e n u ec o n t r o ld i f n c u l t yr e l a t e dt om o r ek i n d s0 ft a x e sa n dm o r es c a t t e r e dt a x s o u r c e s ，t h e r ei sac e r t a i nl o o p h o l e si nr e a le s t a t et a xc o l l e c t i o ni nc h a n g s h ac i t y st a x c o l l e c t i o n i nt h i sc o n t e x t ，i ti su r g e n tt 0m a k eam o r ei n d e p t ht h e o r e t i c a ls t u d ya n d p r a c t i c a la n a l y s i sa b o u t t h ec h a n g s h ac i t y sr e a le s t a t et a xc o l l e c t i o na n dm a n a g e m e n t a n dp r o v i d eam e t h o dt os o l v et h ep r o b l e m s i t sm e a n i n g f u l i nt h e o r ya n dr e a l i t y t h isa r t i c l ef i r s te x a m i n e st h ee m c i e n c y0 ft a xc o u e c t i o na n dm a n a g e m e n t0 1 j r e a le s t a t ec o n t e n t ：e c o n o m y e f f e c t i v e n e s s ，n o r m a t i v ea n df e a s i b i l i t y o nt h i sb a s i s ， c h i n a b r i t i s ha n da m e r i c a nr e a le s t a t et a xr e v e n u ew a sa n a l y z e d t h e nt h ea r t i c l e a n a l v z e dt h er e a le s t a t et a xc o l l e c t i o no fc h a n g s h ac i t yb yu s eo ft h i s c o n t e n t ， i n d i c a t o r s ，a n dp u b l i cm a n a g e m e n t t h r o u g ht h ec i t y sr e a le s t a t ea n dr e a l e s t a t et a x c o l l e c t i o nr e l e v a n td a t aa n di n f o r m a t i o nc o l l a t i o na n da n a l y s i si nr e c e n ty e a r s ，t h e a r t i c l ec l e a r l yd e s c r i b et h ec h a n g s h ac i t yr e a le s t a t et a xc 0 1 l e c t i o na n dm a n a g e m e n t r e f o mp r o c e s s ，t h em a i nc h a r a c t e r i s t i c sa n dd e v e l o p m e n to ft h es t a t u s t h ea r t i c l e i n d i c a t e dt h er o o tc a u s e so fp r o b l e m sb yt h eu s eo fr e l a t e dp o l i c i e sa n ds y s t e m s r e l a t e dt ot h ee f f i c i e n c vo fe v a l u a t i o ni n d e x ，a n dt h et a x p a y e rw h i c hi sr e l e v a n tt ot h e e f f i c i e n c vo fe v a l u a t i o ni n d e x ，a n dw i t ht h et a xa u t h o r i t i e se v a l u a t et h ee f f i c i e n c yo f c o l l e c t i o n a n d m a n a g e m e n t f i n a l l y ， t h i s p a p e r 。s i n n o v a t i o no f p o l i c y r e c o m m e n d a t i o n sa r ep r o v i d e df r o mt h ev i e wo fp o l i c e ，i n s t i t u t i o n s ，t a x p a y e r sa n d t a x a u t h o r i t y t h i sp a p e r si n n o v a t i o n sa r et h a tw h i c hi sd i f f e r e n tf t o mt h ep a s t ，i tm a d e a e v a l u a t i o ni n d e xw h i c hi sc o m p r e h e n s i v e ，a n da n a l y z e dc h a n g s h a sr e a l e s t a t et a x c o l l e c t i o n i tg a v ea d v i c e so nc h a n g s h ac i t y r e a le s t a t et a xc o l l e c t i o n ，w h i c hh a d t h e o r e t i c a lg u i d a n c ea n dp r a c t i c a lr e f e r e n c ev a l u e k e y w o r d s ：r e a le s t a t et a x e s ；7 1 1 a xc o l l e c t i o na n dm a n a g e m e n t ；c o l l e c t i o ne f f i c i e n c y m k 沙市房地产税收征管研究 附表索引 表2 1 房地产税收征管效率指标评价体系结构表1 0 表3 1 全国房地产税收结构变化表1 6 表4 1 长沙市地税收入与g d p 收入增长幅度对比表2 3 表4 2 房地产开发投资比重一览表2 4 表4 3 长沙市房地产投资、销售统计表2 5 表4 4 长沙市房地产投资及占固定资产投资比重一览表2 5 表4 5 长沙市房地产税收收入占全年税收收入比重2 6 表4 6 全市商品房销售税收收入占全市房地产税收收入比重2 7 表4 7 长沙市二手房交易、税收情况统计表一2 8 表4 8 长沙市房地产税收处罚率统计表3 l 表4 9 长沙市房地产企业大要案件稽查处罚率统计表3 1 表4 1 0 长沙市房地产企业稽查案件统计表3 4 表4 1 1 长沙市私房出租税收申报率统计表3 5 表4 1 2 长沙市地方税务局人均征税额3 8 表5 1 建议二手房交易营业税税率表4 0 公共管理硕士学位论文 1 1 选题背景及其意义 第1 章绪论 房地产业是国民经济中一个十分重要又很特殊的产业部门。随着改革的深化、 开放的扩大，特别是社会主义市场经济的发展，房地产业将成为我国国民经济的 一个新的增长点。随着我国房地产市场的繁荣发展，房地产税收已成为我国财政 收入的重要来源之一，研究房地产税收的征管变得十分重要，因为房地产税收不 仅是稳定国家财政收入来源的重要条件，而且是国家调控房地产市场经济活动的 有利杠杆，对于维护市场公平竞争、保障市场主体合法收益、维持整个房地产市 场健康有序运行起着关键作用。 近年来，长沙市房地产业蓬勃发展，房地产税收也大幅上升，逐渐成为当地 财政收入的重要来源。然而由于房地产税收有着征收范围广、涉及税种多，收入 分散且隐蔽性强等诸多特点，加上税务部门征管手段相对落后，征收体制尚待健 全，纳税人意识有待提高等问题存在，导致当前房地产税税款流失现象较为普遍。 比如：在商品房开发与销售环节，许多房地产开发商利用房地产项目开发时间跨 度长，环节多，成本计算复杂等特点来逃避税款，使得房地产税收增长并没有和 房地产销售收入的增长相匹配；在房屋租赁和房屋交易环节，税收环境相当混乱， 自行申报难以到位，漏征漏管现象严重，这些都影响着长沙市房地产税收的征收 管理效率，并已成为制约长沙产业经济发展的一个瓶颈。围绕上述问题，本文运 用相关的财政学、税收管理和公共管理等方面的知识，以长沙市房地产税收征管 为例，通过对相关资料的搜集、整理和提炼，从长沙市房地产业的特点及发展现 状入手，借鉴了国内外房地产业税收征管的经验，针对长沙市房地产税收征管过 程中存在的问题进行分析，从宏观和微观两方面提出改进税收征管的具体方案和 优化建议，为促进房地产税制改革以及全面推行房地产税收征收管理和充分发挥 税收对经济的宏观调控功能，从而确保房地产业的持续、健康发展提供了理论依 据及参考意见。 1 2 文献综述 1 2 1 国外研究现状 尽管公共经济学界通常将现代公共经济学或财政学的创立追溯至亚当斯密 时代，即古典经济学创立的时期，但就房地产税收而论，其发展历史却可以溯源 至威廉配第。 长沙市房地产税收征管研究 1 关于房地产税收归宿问题和经济效益的研究 以斯密的国富论为标志，房地产税收研究进入古典经济学时期，其间， 萨伊、李嘉图、西斯蒙第等古典经济学作家在其经济学著作中均对房地产税收作 过大量有益的探讨。研究的对象主要是农地税、房屋税之类的古老房地产税种， 研究重点是税负的转嫁与归宿问题。直到马歇尔采用局部均衡方法对房地产税收 进行分析，以及正确指出地产价值等于建筑物价值与地价之和，为正确判断土地 税的计税依据和土地税负归宿奠定了基础心1 ，从而将古典房地产税收理论发展到 极至，标志着房地产税收理论由“古典时期 进入了“新古典时期”。 2 0 世纪六、七十年代，西方学者对房地产税收问题的研究逐渐深入，大部分 研究成果主要是关于房地产税收征管的税负归属和经济效益两方面。随着土地税 对土地开发时机的影响的研究成果日趋成熟，学术界一度出现“中性论 和“非 中性论两种观点。 ( 1 ) 费尔德斯坦( f e l d s t e i n ) 地租税的非中性论。美国公共经济学家费尔德 斯坦( f e l d s t e i n ) 在一般均衡分析框架内利用戴蒙德两期经济增长模型对土地 税的转嫁与归宿规律进行了理论实证性研究，得出结论：土地要素提高、资本报 酬相对降低，地租税的税收负担由土地所有者转嫁给了资本所有者h 1 。在费尔德 斯坦( f e l d s t e i n ) 模型中，地租税不仅影响了土地租金收益进而影响了地价，而 且也同时影响了经济稳定增长状态下的人均资本存量和人均消费量，因而它具有 非中性1 。费尔德斯坦地租税的非中性论代表着一种现代观点。 ( 2 ) 卡福等人有关于地租税的中性论圆。这是一种古典观点的新解释，他们 同样是利用戴蒙德两期经济增长模型来对地租税的经济效应及其税负动态转嫁与 归宿进行讨论1 。但是，其对跨期经济中经济主体的假设与费尔德斯坦 ( f e l d s t e i n ) 是有所区别的。费尔德斯坦( f e l d s t e i n ) 模型中的经济主体是利 己主义的，表现在他将把一生创造的资产全部用于个人消费，不会给后代留遗产。 而卡福等人的理论前提是认为现实中的经济主体存在着利他主义行为，他们会给 后代留遗产。正因为有遗产的存在，地租税导致资产供给减少时，会有遗产的等 值调整，从而保证稳态的人均资本存量不变，资产市场仍可保持稳定，所以得出 地租税归宿的结论是：土地税负不可转嫁而归宿于土地所有者，地租税是中性的1 。 与费尔德斯坦( f e l d s t e i n ) 的结论截然相反。 2 关于房地产税的收入分配效应研究 长期以来，通常房地产税的收入分配效应是基于财产税的累进性来展开讨论 的。但关于财产税累进性问题的争议一直很大，总体来讲，有累进论和累退论两 戴蒙德两期经济增长模型是一个两期宏观经济模型，既有一般跨期模型的主要特征，又有其他模型没 有的简单明了的优点，因而在税收效应的经济学分析中得以广泛应用 地租税中性论：土地租金的课税被视作对零弹性供给的生产要素一土地服务所获得的经济租金的课税， 即不会引起超额税负，也不会影响经济主体的经济行为，因而对于资源配置效率来讲，它是一种中性 的税收 2 公共管理硕l 学位论文 种观点。造成这种分歧的原因主要有三个：第一，关于财产税的性质假设不同。 前者把财产税定性为资本税，后者则认为其为消费税；第二，资本供给弹性的假 设不同；第三，分析方法不同，前者主要采用一般均衡方法进行分析，而后者则 采用的是局部均衡的分析方法。 ( 1 ) 以艾伦( h e n r ya a r o n ) 为代表的财产税累进论。艾伦( h e n r ya a r o n ) 认为 财产税负分布相对于收入分布来说具有累进性。基于财产税为资本税的前提和 一般均衡分析方法，累进论认为财产税包括除消费以外的资本利得、工薪收入、 地租收入等财富。由于在短期内，全国资本的总供给是缺乏弹性的，资产所有者 通过变更资产形式或转让资产并不能有效逃避税负。因此，短期内全国统一资产 税归宿于资本所有者，且由于高收入者家庭拥有包括土地改良物在内的资本财富， 所以这种税负具有明显的累进性。 ( 2 ) 以迪克纳泽( d i c kn e t z e r ) 为代表的财产税累退论。迪克纳泽( d ic k n e t z e r ) 认为：“财产税相对于现行货币收入来说是均衡的，在一定程度上具有累 退性。 基于财产税是消费税和假设财产供给并非零弹性的前提以及局部均衡 分析方法，累退论认为征收财产税会完全提高应税商品的市场价格，从而把税负 转嫁给该财产的消费者负担。由于在低收入家庭中包括住房服务消费在内的消费 支出占家庭收入比重大于高收入家庭要高，因此，从总体上看，财产税负分布相 对于收入分布而言具有累退性。 3 关于房地产税收征管效率评价指标的研究 ( 1 ) 税收征管效率方面。长期以来，国外对税收征管的研究大部分集中在税 收政策的制定及其对经济的影响等方面，较少关注以税制的公平与效率评价方面 以及征纳成本等有关征管活动及其效益问题。在相关文献中，普遍倡导的是税收 的效率观或只单纯地述及税收征收成本、税务行政效率。 古典经济学创始人亚当斯密在其国民财富的性质和原因的研究一书中 提出了税收四原则，即平等、确实、便利和最少征收费用原则，其中有三项都是 在论述税收征管的原则，阐明如何使税收负担和税款征收合理化等问题。他把税 收效率的提高寄希望于中性的税收政策，主张征税不要妨碍人民的勤劳，应尽量 避免因征税而给纳税人造成额外负担。因此，他提出应通过改革不适当的税制， 建立起统一、简明、确实、清晰的税收制度以期提高税收征管效率。 1 9 世纪后期，德国新历史学派代表人物阿道夫瓦格纳在亚当斯密的基础 上进步提出了税收的“九原则”，其中包括从税收对经济、社会的影响角度来讲 的财政政策原则和正义原则。无论是亚当斯密提出的“税收四原则 ，还是阿道 夫瓦格纳提出的“税收九原则”，主要是阐述税收在经济、征管方面的效率，至 于如何通过评价效率来促进税收的征收管理，从而进一步加强对整个社会文明进 ( da r o nh j w h op a y st h ep r o p e r t yt a xan e wv i e w m w a s h i n g ：t h eb r o o k i n gi n s t i t u t i o n ，1 9 7 5 ：1 9 2 0 ( 萤n e t z e rd e c o n o m i c so fp r o p e r t yt a x m w a s h i n g ：t h eb r o o k i n gi n s t i t u t i o n ，1 9 6 6 ：2 3 4 0 k 沙市房地产税收征管研究 程所起的作用等方面却没做更多的论述。 ( 2 ) 税收征管制度方面。进入2 0 世纪9 0 年代，由于面对财政赤字和降低税 负的双重压力，西方国家开始重视对房地产税收管理的研究，在评价税收征管 制度的标准、纳税人遵从、纳税人税收差距、税收环境等方面，取得了新的进展， 并且开始运用博弈论来分析税收征管的规律。 c h a r l e sv e h o r n 和j o h nb r o n d o l 认为应该弃用征收成本，税收成本等考核 指标 1 ，他们认为“执法和守法才是评价税收征管制度的标准，如果税法能被准 确的贯彻门纳税人遵守税法的比例较高，就说明税收征管制度比较完善；否则， 即使征收成本很低，如果大量的纳税人不纳税，税法没有被准确地实施，这样的 税收征管制度也谈不上是好制度，。 此后，国外经济管理学界把税收遵从理论作为研究热点。他们认为税收遵从 ，也是衡量税收的标准之一，其理想状态是：按要求进行税务登记；及时进行纳税 申报并按要求报告相关涉税信息和足额缴纳或代扣代缴税款随1 。阿马迪亚森把纳 税人行为分为遵从和不遵从两类，：并研究了影响纳税人遵从的因素，这些因素包 括利益刺激、社会压力、自责心理、人的类型等方面阳1 。 由此看出，西方国家在研究税收征管制度方面，已经从关注纳税人是否依法 纳税和建立的税收征管制度是否合理转移到了进一步关注纳税人遵守或不遵守税 法的原因，从而体现了对纳税人个体的尊重。 1 2 2 国内研究现状 近年来，房地产税制改革一直是税制改革的重点，国内学者对房地产税制改 革提出了比较多的意见和建议。比如，季勇和朱道林( 2 0 0 4 ) 在我国不动产税 收政策的拉弗曲线分析一文中，分析了我国现行的不动产税收政策存在的问题， ：提出我国应当走“宽税基、低税率 的不动产税收改革之路n0 1 。刘佐( 2 0 0 6 ) 认 为：通过完善中国的房地产税收制度，加强房地产税收征管，从而扩大房地产税 收入的规模，适当集中税源，提高房地产税收入占全国税收收入和地方税收收入 的比重，更好地发挥房地产税对增加财政收入和调节房地产市场的作用n 。 我国关于税收征管理论的研究起步较晚，有关房地产税收征管问题在理论界 探讨的不多，较早的是杨斌( 2 0 0 0 ) 提出的征管理论，他强调依托计算机网络， 提高征收集中度，实现征收、管理、稽查专业化分工，从而形成一种良性循环的 税收征管运行机制，最大限度地缩小法定税收与实际税收之间的差距，确实做到 依法征税、应收尽收n2 1 。 陆奇( 2 0 0 5 ) 提出制定行业税收管理办法的建议n3 1 。对税务部门来说，房地 产业涉及部门多，且目前的税制涉及到房地产业很多环节，征管难以规范，建议 ( dc h a r l e sv e h o r n ，j o h nb r o n d 0 1 ：0 r g a n i z a t i o no p t i o n sf o rt a xa d m i n i s t r a t i o n j b u l l e t i nf o r i n t e r n a t i o n a lf i s c a ld o c u m e n t ，1 9 9 9 ，( 1 1 ) ：2 5 3 0 4 公共管理硕i ：学位论文 上级税务部门研究出台有利于税收征管和符合企业发展方向的房地产行业税收 管理办法，统一标准，形成一套管理体制。这样即便于纳税人的规范经营，同时 又便于基层税务部门征管。 在加强房地产税征收管理力度方面，向琳( 2 0 0 8 ) 提出我国房地产税制改革思 路重点应放在取消大部分不必要的房地产类收费项目上，将必要的收费代之以统 一的房地产税n 利。徐波( 2 0 0 8 ) 指出我国房地产税收征管存在的问题：现行房地 产税收体制不够完善，相关的税收政策正在不断地修订完善中，政策变化让人难 以掌握，从而导致我国房地产税收征管困难；目前我国仍未建立起严格的注册登 记制度和完善的房产评估制度，使得税收征管部门与其他相关部门如土地管理部 门、房产管理部门、规划部门、城建部门之间存在着严重的信息不对称，难以准 确获得房地产开发、经营、持有、流转等方面的成本和收益情况；税收监管的不 到位，使得偷税漏税行为猖獗，造成国家税收大量流失n5 1 。他针对以上情况提出 了完善房地产征管体制建议：一是各级税收部门对房地产税收的重视程度及征管 人员的业务素质需要进一步的提高。二是税收征管部门要建立和发展专业化的房 地产定价和评估机构，落实基准地价、最低限价和房产现值等。三是财政、税收 部门要加强与土地开发规划部门、建设部门、房产和土地管理部门以及工商部门 等相关部门的联系与协作。 还有学者认为要加强房地产税收征管就是要完善房地产企业的税收管理，主 要包括建立房地产项目登记申报工作，建立房地产业登记、许可、规划、开发、 预售等档案，并向税务部门建立预告制度；加强税收在房地产业的监管，充分利 用现代化信息技术，逐步把计算机运用到房地产税收管理的各个环节，从税务登 记管理、纳税申报、税款征收、发票监控、信息采集等方面，充分发挥计算机信 息化功能，实现网络信息共享；加强对施工项目的跟踪检查，确保房地产企业按 工程进度缴税，并加大对房地产业涉税违法行为的处罚力度u 引。 近年来，随着对纳税遵从成本的认识不断深入和重视程度不断提高，我国将 税务机关的征收成本、纳税人的遵从成本一起纳入对税收征管效率的研究评价中。 一些学者也明确提出了税收征管效率概念，认为其涵义分为两层：一是征管业务流 程、征管模式自身设计的严密程度并进而影响税务机关执法水平及纳税人遵从水 平的征管制度效率；二是由征税机构执行税法水平高低所表现的征管效率。这一 定义并没有全面地概括出征管效率的所有内涵。另一学者虽然明确指出“税收征 管效率一般包括税收行政效率、税收经济效率和税收社会效率”，但却更多地将税 收行政成本、纳税成本与征收的税收收入在数量上做比较，没有对税收征管效率 做出整体的评价。 此外，各级税务部门也一直在努力探索和改革房地产行业的税收征管手段， 如何在房地产开发、转让、保有等诸环节掌握、控制住税源，整合现有征管资源， 5 长沙市房地产税收缸管研究 实现信息共享，加强部门协调配合，从而进一步完善房地产税收一体化征收管理， 成为房地产税收征管的重点和难点。在国家税务总局下发的关于进一步加强房地 产税收征管的通知中明确指出：我国房地产税收一体化管理的总体目标和要求是 “以契税管理先缴纳税款，后办理产权证书( 简称“先税后证 ) 为把手，以信息 共享、数据比对为依托，以优化服务、方便纳税人为宗旨，通过部门配合、环节 控制，实现房地产业诸税种间的有机衔接，提高房地产税收征管质量和效率。” 综上可以看出，为适应我国房地产税制改革实践的需要，我国学者对房地产 税收的研究虽已逐渐深入，但所研究的重点始终停留在房地产税制的对策性研究。 将房地产税收作为一个特定的税收体系进行系统而深入的分析，同时结合区域发 展特点进行房地产税收征管对策分析的综合性研究，国内尚不多见。 1 3 研究方法和结构安排 1 3 1 研究方法 本文将运用相关的财政学的知识、税收管理的知识、公共管理的知识，以长 沙市房地产税收为例，通过对相关资料的搜集、整理和提炼，采用规范的理论分 析与实证研究相结合、微观特征与宏观行为相结合、定性分析与定量研究相结合 的研究方法对长沙市房地产行业税收征管给出一个较为全面和清晰的诠释，并做 到在各个层面与侧面上各有侧重，力求实现方法上的创新。 1 3 2 结构安排 本文结构主要包括以下几个部分： 第一部分：全面分析税收征管效率的影响因素，正确界定和构建了房地产税 收征管的效率评价指标。 第二部分：对房地产税收的定义和构成进行了详细地说明，阐释了我国房地 产税收的发展历程，并阐述了英美两国以及我国武汉地区的房地产税收制度，总 结了上述地区的房地产税收经验。 第三部分：简要说明长沙市房地产税收及的现状，从相关政策和制度，纳税 人和税务机关的征管工作三方面说明了长沙市税收征管存在的问题及其成因。 第四部分：基于第二部分构建的房地产税收征管效率评价指标，从相关政策 和制度，纳税人和税务机关的征管工作三方面对长沙市的房地产税收征管工作提 出改革意见和方针。 国家税务总局关于进一步加强房地产税收管理的通知( 国税发( 2 0 0 5 】8 2 号) 6 公共管理硕f ：学位论文 第2 章房地产税收征管的理论分析 由于房地产行业的突出作用和特殊地位，各级政府始终把其放在税收征收与 管理的重点行业，房地产税收的增幅也在逐年提高。但是由于房地产行业的主要 构成和经营特点决定了其涉及的房地产税收税种多，税源分散，纳税环节复杂， 这些现象的存在加剧了税务机关与房地产行业信息的不对称，房地产税收的增长 与房地产销售收入和出租收入不相匹配，这些都影响了长沙市房地产税收的征收 管理效率。因此，利用房地产税收征管的理论分析税收征管效率的影响因素，正 确界定房地产税收征管的效率评价指标，客观评价其房地产税收征管效率，不仅 具有税收理论研究上的必要性，更为重要的是通过研究分析出的优化建议对长沙 市房地产税收及其相关政策的正确制定也将起到积极作用。 2 1 房地产税收征管理论效率指标的内涵 英国古典政治经济学家亚当斯密提出了赋税的四大原则，即“平等、确实、 便利和最少征收费 n7 1 。根据我国实践，评判税收征管有效与否有两大原则：公 平和效率“引。这同样适用于房地产税收。从以下两个角度来阐述税收效率原则的 涵义：( 1 ) 资源配置的角度，指的是税收不仅要使微观经济效益提高，也要有利 于宏观经济的稳定增长，即税收要有利于资源的有效配置，实现资源利用的效益 最大化。( 2 ) 税务征管的角度，主要含义是指税收制度必须做到“简便 二字， 以达到有效节省征纳双方费用，降低征收成本的目的n 引。因此，可以把税收效率 分为税收经济效率和税收征管效率。后者又可称税收制度效率或税收行政效率， 主要是指“国家在充分取得税收收入的基础上使税务费用晟小化 啦引。 由于我国关于房地产税收征管效率的研究起步较晚、发展较慢，暂时还没有 形成系统的理论体系，且对税收征管效率的内涵还缺乏统一认识。目前，大部分 的观点认为“取得一定税收收入所消耗的征纳成本越低，就意味着征管效率越 高 。粗看上去，这个效率指标似乎是合理的。但仔细推敲，就会发现其忽视了 某些重要的问题，比如说：纳税机关为了最求税收成本最小化，而放弃一部分税 款的征收，使税款不能及时地足额地征收到位；且在这个衡量指标中，税收征管 效率与征税额成正比关系，这就意味着征税额越高，税收征管效率就越高。这样 不但违背了征税的合法性，也有可能助长税务机关为了达到额定的征税额而随意 征税的不良倾向。上述税收征管都不能说是具有效率的。所以，较高的税收征管 效率应该具备以下几个特征n7 1 ： l 、经济性 7 长沙市房地产税收征管研究 经济性是评价征税效率高低的一个基本的指标。较高的征管效率意味着税收 征管工作中应以较低征管成本获得较高的社会收益，即税收征管过程中征纳双方 付出的代价最小。 2 、规范性 规范性主要包括以下两方面的含义：一方面，在既定的税制体系下充分取得 税收收入；另一方面，必须确保税收收入及时、足额地取得，做到应收尽收。征 管模式自身设计程度的严密性、征管业务流程的规范性、税务机关执法的严格性 1 决定了征税效率的高低。 3 、有效性 税收征管工作具有较高工作效率是以税收任务的完成为前提的。在我国，短 时间内“税收收入依然是考核税务机关工作成果的一个非常重要的指标。因此， 要使征管工作有效率，必须做到税收征管工作应该保持税收收入同国民经济同步 稳定增长。 4 、可行性 可行性是评价指标能否推广使用的一个重要因素，依托信息化手段是征管工 作开展的必由之路，同时指标选取不可脱离本地税收征管实际，盲目“照抄照搬 国外评估指标和方法。 2 2 影响房地产税收征管效率的主要因素 税收征管效率是税收征管质量的重要衡量指标，较高的税收征管效率也是政 府和公众的共同追求。但实际上，税收征管效率的提高受到很多客观和主观原因 制约。当前大多数研究成果认为，在一定的税制条件下，影响税收征管效率的主 要因素有征税成本、纳税成本和机会成本。但由税收征管的内涵可知其不仅是一 种经济效率，还是一种包含税收执法水平的社会效率。我国过去实行的各种征管 模式，在执行过程中总是达不到预期的效果，原因在于征税机关过于注重经济效 益，轻社会效益，过分强调征税主体的能动作用，忽视了与纳税人的配合，低估 了纳税环境对税收征管效率的影响。本文综上所述，归纳出了以下几点影响房地 产税收征管效率的因素n ： 1 、税收体制安排的科学合理性 税收体制安排本身的科学合理性是保证税收收入质量的前提。如果有关税收 征管的各项法律制度缺乏应有的可操作性，那么在实际操作中就很难做到依法征 管，税收征管效率的评价也就失去了基本的先决条件。 2 、对税收法律制度的依从度 从税收征管效率考察，税收征管中的有法必依主要指的是在税收征管工作中 必须要做到依法办事。如果违背这个原则，结果会造成税收收入要么不能及时足 8 公共管理硕i ：学位论文 额地征收，要么税负过重，更有可能是这两种情况并存。在这种情况下，无论征 到了多少税收收入，其税收征管效率都只能说是一种低效率，没有达到税收效益 的最大化。 3 、税收征管模式的适应性 税收征管模式的适应性主要是指征收和管理税收的方式和方法要与社会经济 条件、税收制度和征管技术相辅相成。这样不仅能保证在税收征管中做到应收尽 收，而且能降低税收征管成本。 4 、经济组织的规范化程度 经济组织的规范化程度主要是指：财务核算体系的完善程度以及经济组织在 理财活动中遵守相关法律制度的自觉程度。如果一个经济组织的财务活动严格遵 守会计核算规范及相关的法律制度，且自动申报及时、正确，那么税收征管成本 就比较容易降低。 5 、税务征管人员的努力程度 税收征管效率既依赖于税收制度和组织管理制度的完善，也与税务征管人员 在征管工作中的努力程度有着密切的关系。税务人员的努力程度，既可能最大限 度地节约税收征管的成本，也能很大限度地减少税收流失。一个好的制度建立后， 能否有较高的效率就取决于人的主观努力程度。 2 3 房地产税收征管理论指标体系的构建 根据房地产税收征管理论的效率指标研究，从定性和定量两个方面入手将房 地产税收征管效率评价指标体系分为三个方面：与相关政策和制度有关的效率评 价指标，与纳税人本身有关的效率评价指标和与税务机关征管工作有关的效率评 价指标。这样分解可以更好地反映房地产税收征管工作的理念，评价的针对性和 目的性会更强。 如下表： 9 长沙市房地产税收征管研究 表2 1 房地产税收征管效率指标评价体系结构表 与相关制度和政策有 关的效率指标 与纳税人本身有关 的效率指标 与税务机关征管工 作有关的效率指标 定量指标 处罚率 滞纳金加收率 税收豁免率 欠税增税率 税惠增税率 登记率 申报率 人均征税额 征期入库率 征税成本率 税收支出效率 税务人员劳动生产 窒 根据上述指标，本文在综合考察目前长沙市纳税征管现行指标、纳税征管效 率评价指标评估工作报告的基础上，考虑到纳税人整体个体特征和税负水平，尽 可能与纳税人实际的财务核算相符，对上表中效率指标进行筛选，得出以下比较 适合长沙市的效率评价指标： 1 与相关政策和制度有关的效率评价指标 ( 1 ) 处罚率。是指税务部门对有关税收的案件实际受罚的户次( 金额) 与 包括税务检查未予处罚与处罚的查补税款户次( 金额) 在内的总和之间的比例。 主要用于评价税务部门对税收违法行为的惩治力度，有利于确立税务检查的威慑 力，促进执法水平的不断提高。其计算公式为： 处罚率= 雩鬻舢 ( 2 ) 滞纳金加收率。是指税务部门清理逾期未缴纳税款时加收并入库的滞 纳金的户次( 金额) 与清理逾期未缴纳税款应加收滞纳金的户次( 金额) 之比。 此指标可用于检查税务部门对逾期未缴税款加收滞纳金的执行是否到位以及滞 纳金入库是否及时，这样可以有效地督促税务机关严格按规定加收滞纳金并促进 滞纳金及时足额入库。其计算公式为： 滞纳金加收率= 堕望望絮鋈嚣錾雾餮瑟嘉釜霎需害蓑笔铲，o o 2 与纳税人本身有关的效率评价指标 ( 1 ) 登记率。指税务机关在考核期内实际办理税务登记户数与应办理税务 登记户数之间的比例。主要用于考核税务登记管理对漏管户是否达到有效控制的 l o 公共管理硕 j 学位论文 目的，有助于清理和减少漏管户，强化税源控管的程度。其计算公式为： 登记率= 毒要粪襄荔器，o o ( 2 ) 申报率。是指在法定申报期限内，纳税人实际办理纳税申报的户次数与 应办理纳税申报户次数之间的比例。可用于评价纳税人依法申报的遵从程度，有 利于提高纳税部门的稽查力度和遵从水平，对改善纳税相关部门的服务措施也有 一定程度的积极影响。其计算公式为： 申报率= 鬻舢 3 与税务机关征管工作有关的效率评价指标 ( 1 ) 人均征税额。是指在一定时期内，税务机关取得的的税收收入总量与其 税务人员之间的比例关系，可以用来评价和衡量税收征管人员的办事效率。其计 算公式为： 人均征税额= 三莲罱名雾淼o o ( 2 ) 税法宣传效率。税法宣传教育有助于提高国民纳税意识，进而利于国家 及时足额地取得税收收入，基于此设计这一指标，通过该指标衡量比较，有利于 决策领导层检查税收宣传效果，进而调整税收宣传方式。其计算公式为： 税法宣传效率= 而两翥差娄集- o o ( 3 ) 征期入库率。该指标用以衡量各级财税机关税款入库情况，可以用此指 标做为评价一级财税机关征管效益的重要依据。其计算公式为： 征期入库率= 而品淼x 1 0 0 此外，在运用这些指标对房地产税收征管作评价应注意它们的适用范围。 长沙市房地产税收征管研究 第3 章房地产税收相关概念及国内外经验的借鉴 3 1 房地产税收的相关概念 3 1 1 房地产税收的定义和特征 1 7 世纪英国著名哲学家托马斯霍布斯就税收本质问题提出了自己的见解， 认为税收是人们消费公共产品所付出的代价，这就是著名的“利益交换说” 。 我国根据实际情况，把税收定义为：“国家为实现其各项职能，凭借其政治权力， 依照法律规定的规范及方法，无偿地、强制地、固定地取得财政收入的一种形式。 基于现象的角度来看，税收是国家取得财政收入的重要形式：基于本质的角度来 看，税收体现的是一种特定的分配关系。将房地产和税收统一起来则构成一个基 本范畴，即为“房地产税收 心0 1 。它以房屋和土地为课税客体，是一切与房地产 经济运行过程中有直接关系的税收的集合。作为国家税收体系中重要组成部分， 首先，房地产税收属于财政范畴，它是国家根据法律规定向房地产产权人、经营 者、投资建设者、使用人或者受让人取得一定货币的财政活动，且这种财政活动 具有无偿性、强制性、固定性的特征：其次，它又属于分配范畴，体现了国家与 房地产主体之间的分配关系。 房地产税收作为国家税收的一个重要组成部分，除具有上述一般税收所共有 的三个特征外，还有一些有别于其他税收的特性。心 1 、征收对象的特定性 房地产税收是以特定的房地产投资行为、房地产价值或收益为征税对象。从 自然属性的角度来讲，其征税对象为土地和房屋；从法律的角度来讲，其征税对 象则是附着在房地产上的各项收益。 2 、税收体系的复杂性 房地产税收是由多种税收子系统构成的复合系统，涉及到的税种和税类相对 较多，是流转税、收益税、财产税、资源税和行为税的综合体。 3 、调节范围的广泛性 房地产税收的调节范围很广，包括了房地产及其市场运行开发投资环节、流 通交易环节、使用环节、收益分配环节等在内的每一个环节。 4 、税收收入的地方性 大部分的房地产税收收入属于地方财政收入的范畴，是地方税收的重要组成 部分之一。 鲍德威，威迪逊公共部门经济学北京：中国人民大学出版社，2 0 0 0 ：1 0 l 1 2 公共管理硕士学位论文 5 、税源分布的零散性 房地产的税种大部分是小税种，税基较小，税率较低。征收对象比较分散， 从农村到城镇，从生产经营企业到行政事业单位、再到居民个人，从而导致征管 难度也较大。 3 1 2 房地产税收的税源构成 现行税收制度中涉及房地产税收方面的税种，主要分布在持有环节、开发环 节和交易环节，包括房产税、城镇土地使用税、耕地占用税、土地增值税、契税、 印花税、营业税、城市维护建设税、企业所得税以及个人所得税等。心朝 具体情况如下： 1 、房地产持有环节需缴纳的税种 ( 1 ) 房产税是以城市、县城和建制镇和工矿区的房产的计税余值或租金收入 为计税依据而征收的一种税，其纳税人为房屋产权所有人、经营管理单位、承典 人、房产代管人或使用人。房产税的税率如下：依照房产原值一次减除1 0 一一 3 0 后的余值为计税依据，税率为1 2 ：出租的房产，以房产租金收入为计税依 据，税率为1 2 。此外，按照政府规定的价格出租的廉租住房和公有住房，可以 暂免征收房产税；个人按照市场价格出租的居民住房暂减按4 的税率征收房产 税。 ( 2 ) 城镇土地使用税是国家税务