（公共管理专业论文）我国基层政府执行力的现状及改进措施研究.pdf

上海交通大学mpa学位论文 我 国 基 层 政 府 执 行 力 的 现 状 及 改 进 措 施 研 究 我国基层政府执行力的现状及改进措施研究 摘 要 不论是在私营部门，还是在以政府为代表的公共部门，都或多或少地 存在执行力方面的问题。我国公共管理领域发生的一些事件表明，我国各 级政府特别是基层政府的执行力存在诸多问题，影响了党和国家的方针政 策及法律法规的贯彻落实，降低了行政管理的效率，损害了党和政府的形 象。因此，如何从企业组织执行力的研究和实践延伸到政府执行力提升的 问题，逐渐引起理论界和政府部门的重视。本文正是基于以上背景，以基 层政府执行力作为研究对象，通过分析执行力的一般概念，解释政府执行 力的内涵，分析当前我国基层政府执行力的现状、存在的主要问题及影响 因素，并结合国内一些地区开展执行力建设的有益探索和新加坡政府执行 力构建的实践经验，提出改进政府执行力的对策思路。 全文共分七章： 第一章，绪论。主要介绍论文的选题背景与研究意义、国内外研究现 状、论文的研究内容与研究方法。 第二章，政府执行力研究的理论依据。介绍政府执行力的概念及构成 要素，以及与政府执行力相关的理论，例如集体行动理论、系统理论、委 托代理理论，分析了这些理论对政府执行力研究的启示。 第三章，我国基层政府加强执行力建设的有益探索。分析国内一些地 方的基层政府，例如：北京市东城区、广东省深圳市宝安区、浙江省台州 市黄岩区和浙江省嘉兴市海宁市加强政府执行力建设所采取的措施及取得 的成效。 上海交通大学mpa学位论文 我 国 基 层 政 府 执 行 力 的 现 状 及 改 进 措 施 研 究 第四章，我国基层政府执行力存在的问题及影响因素分析。目前我国 基层政府执行力问题主要表现为行政执行缺乏规范、执行手段单一、执行 程序复杂、行政执行有法不依、执行人员不作为等等。造成基层政府执行 力上述问题的原因主要包括：行政体制不完善、地方保护主义严重、公共 政策质量不高、监控机制不健全以及执行主体素质不高等等。 第五章,新加坡政府执行力构建的实践经验。 介绍了新加坡在政府执行 力建设方面所采取的多种措施，为我国基层政府执行力的建设提供参考。 第六章，加强我国基层政府执行力的对策建议。提出目前可以通过塑 造有执行力的政府行政组织、建立健全利益调节机制、提高决策的质量和 水平、 培养政府执行主体的执行力素质、 强化监督机制和建立执行问责制， 以及培育政府执行力文化等途径来提升我国基层政府的执行力，打造高效 能、强执行力的基层政府。 第七章，结束语。总结全文研究的结论，提出下一步研究的方向。 关键词：基层政府，政府执行力，政府绩效 上海交通大学mpa学位论文 我 国 基 层 政 府 执 行 力 的 现 状 及 改 进 措 施 研 究 research on status and improvement measures of executive ability of china basic-level government abstract regardless of private enterprises or public departments represented by government ， there are more or less issues in executive abilities. the occurrences in our public management fields show that there are many problems in our executive ability for governments at all levels, especially for basic-level governments, which greatly affects the implementation of the policy and the statute of our party and government. in return it hugely decreases the executive efficiency and destroys the image of our party and government as well. thereby, how to improve the governmental executive ability is increasingly analyzed by academic circles and government departments. this paper mainly concentrates on basic-level governments as the studying objects on the basis of the background, focusing on finding the measures of improving governmental executive ability through analyzing and explaining the concept and connotation of executive ability. expounding the current status, problems that have existed and factors that continue to affect governmental executive ability, combined with successful experiences of local executive ability in certain areas and singapores practical experiences of governmental executive ability. this paper contains seven chapters. chapter one, introduction, mainly focuses on the background and significance of the research, the current studying status at home and abroad, contents and methods of study. chapter two, the academic support of the research, highlights the 上海交通大学mpa学位论文 我 国 基 层 政 府 执 行 力 的 现 状 及 改 进 措 施 研 究 concept and elements of governmental executive ability and relative theories of existing research. such as collective action theory, system theory, principal-agent theory etc., which are referred. chapter three，exploration of the formation of domestic governmental executive ability, analyzes the successful measures and achievements taken by some local governments like dongcheng district of beijing, baoan district of shenzheng, huangyan district of taizhou city and haining city, which are in zhejiang . chapter four, analyzing the problems that exist in governmental executive ability and affecting factors, discusses the problems that currently exist in governmental executive ability, which are the lack of specific criteria in administrative execution, singleness of execution, non-abidance of the law and a relaxed attitude towards the aspects, and etc. these are mainly caused by the following factors: non-rational administrative system, serious local protectionism, low quality of public policy, distemperedness of the monitoring system and poor execution. chapter five, the practical experiences of singapores governmental executive ability, introduces the successful measures adopted by the singapore government in their governmental execution, which can be referred to by our basic-level governmental executors. chapter six, recommendations and measures of improving our governmental executive ability, mainly focuses on improving our executive ability to construct a highly efficient and powerful government by the following measures: reconstructing a highly executive administration, building and completing the benefit adjusting system, improving the quality of decision making, strengthening the monitoring system, constructing a duty-responsible system and fostering a governmental executive culture. chapter seven, conclusion, concludes the research and outlines the 上海交通大学mpa学位论文 我 国 基 层 政 府 执 行 力 的 现 状 及 改 进 措 施 研 究 direction of further research. key words: basic-level government, government executive ability, government performance 上海交通大学上海交通大学 学位论文原创性声明学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进 行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含 任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文的研究做出重 要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声 明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：蔡雪峰 日期： 年 月 日 上海交通大学上海交通大学 学位论文版权使用授权书学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意 学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文 被查阅和借阅。本人授权上海交通大学可以将本学位论文的全部或部分内 容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存 和汇编本学位论文。 保密保密，在 年解密后适用本授权书。 本学位论文属于 不保密 不保密。 （请在以上方框内打“”） 学位论文作者签名：蔡雪峰 指导教师签名：郭俊华 日期： 年 月 日 日期： 年 月 日 上海交通大学 mpa 学位论文 我 国 基 层 政 府 执 行 力 的 现 状 及 改 进 措 施 研 究 1 第一章 绪论 第一节 选题背景及研究意义 2006 年 3 月 5 日， 温家宝总理在十届全国人大四次会议上所作的 政府工作报告 中提出： “建 立健全行政问责制，提高政府执行力和公信力。 ”这是“政府执行力”第一次被写入政府工作报 告 ，它标志着强化政府执行力将成为今后很长一个时期里政府改革的主要内容。纵观最近几年， 中央先后提出了全面建设小康社会、树立和落实科学发展观、构建社会主义和谐社会、建设社会主 义新农村、 “十一五”规划等重大战略决策，为我国的改革和发展指明了方向，为中国的未来描绘 了一幅壮美的蓝图。 如何将这些战略部署落到实处呢?这就需要我们的各级政府要有很强的执行力， 能够不折不扣地将政策意图转化为实际效果。但就现状看，执行力不强已成为基层政府工作面临的 主要问题之一，这不仅严重影响了基层政府的行政效能，而且极大地破坏了政府的公信力。因此， 如何消除影响政府执行力的负面因素，寻求提高政府执行力的有效对策，是新形势下摆在我国基层 政府面前的一项重大课题。 政府执行力是政府不可忽视的核心能力要素，也是政府履行职责、提高自身存在合法性的重要 前提。 近年来我国各级政府的执行力虽然逐年提高， 但不执行、 难执行等执行力不强现象仍然存在， 影响了政府执行效率、影响了政府在广大市民心目中的形象。加强政府执行力建设、提升政府执行 力已经刻不容缓。在当前倡导和提高党的执政能力的大背景下，研究政府执行力有着重要的理论与 现实意义。 1、研究政府执行力，提升政府执行力，是完善行政学理论研究的必然趋势。政府执行力问题 是我们党和政府一贯关注和强调的历史性课题。但长期以来，在实际的理论研究中，主要是从组织 工作、政风建设和组织保证等角度来关注和思考这个课题的。执行是行政过程的中心环节，政府执 行力是一种基本的行政能力。但长期以来，其在行政学领域的研究总被忽视。现在加强对这一重要 理论问题的研究已势在必行，十分紧迫。 2、研究政府执行力，提升政府执行力，是全球化对当代政府的能力要求。随着科学、技术的 迅猛发展和经济全球化的不断深入，原来属于本国国内范畴的问题逐渐成为全球性国际问题，政策 问题所涉及的领域也越来越广，国内政策和国际政策的界线越来越模糊。这对各国特别是发展中国 家的决策过程带来了影响和冲击，对政府能力构成了一个严峻的考验。全球化是一把“双刃剑” 。 上海交通大学 mpa 学位论文 我 国 基 层 政 府 执 行 力 的 现 状 及 改 进 措 施 研 究 2 一方面，它可以为政府执行提供更为广阔的空间；另一方面，它又对我国政府执行系统自身结构的 调整和能力的提高提出了更高的要求。因此，如何正确认识全球化对我国政府执行带来的挑战并积 极应对以强化政府执行力，成为当前公共行政学研究的首要问题之一。 3、研究政府执行力、提升政府能力，是实现民众诉求的途径。随着社会经济结构的深刻变化， 中国社会群体利益结构的调整必然会达到 “白热化” 的程度， 各种各样的社会矛盾必然会集中出现， 在某个时期甚至会以一种比较激烈的爆发性的形式表现出来， 如何实现各个阶层、 各个集团的利益， 成为当前转型时期政府亟待解决的重要问题。然而，社会资源的稀缺性和有限性，使得政府无法全 面而平等地来实现各个阶层的利益，因此，只有提升政府执行力，进而提高政府对有限的社会资源 的利用效率，才有可能有效地实现各个阶层的利益诉求。 4、研究政府执行力、提升政府能力，是当前政府行政改革的需要。提高政府公信力要求政府 部门认真接受群众、舆论和监察机关的监督，严格履行其对社会的承诺，做到执法公正、廉明。这 就要求在行政改革中，将政府公信力建设作为政府改革的一项重要内容。公信力是政府的影响力与 号召力，它是政府行政能力的客观结果，体现了政府的权威性、民主程度、服务程度和法治建设程 度。同时，它也是人民群众对政府的评价，反映着人民群众对政府的满意度和信任度。政府公信力 的建设，需要政府讲信用，要兑现对社会公众的承诺；需要政府依法行政；需要政府责任行政。但 是，这一切的实现必须以政府的科学、合理、合法的执行为前提，否则，政府的信用就无法实现， 依法行政就无从谈起，政府的责任就会缺失，政府的公信力也就不存在了。 第二节 国内外研究现状 一、国外研究现状 “执行力”这一概念近年来被广泛应用于工商企业管理领域，其涵义首先起源于对商业领域 “执行”概念的解释，拉里博西迪和拉姆查兰在执行如何完成任务的学问一书中认为 “从最基本的意义来说，执行是一种暴露现实并根据现实采取行动的系统化方式”1。美国通用 电气公司(ge)前任董事长兼首席执行官韦尔奇认为“所谓执行就是务实运作的细节” 。而 ibm 前任 董事长郭士纳则认为“执行就是把战略转化为行动计划，并对其结果进行测量” 。这里的“执行” 主要指的是企业的日常事务的运作和对战略计划的执行。关于“执行力” ，美国学者保罗托马斯 1美拉毕博西迪,拉姆查兰.执行如何完成任务的学问m.北京:机械工业出版社,2003.19. 上海交通大学 mpa 学位论文 我 国 基 层 政 府 执 行 力 的 现 状 及 改 进 措 施 研 究 3 和大卫伯恩就指出： “执行力是一整套行为和技术体系，它能够使公司形成独特的竞争优势”1。 随着形势的发展，执行力的理念日益向经济、政治、社会、文化等领域渗透，并不断被赋予新的内 涵。 20 世纪初，现代公共行政学的创始人威尔逊(wilson)认为，公共政策是由政治家即具有立法 权者制定的而由行政人员执行的法律和法规2。同时代的行政学家古德诺(goodnow)对威尔逊的政 治与行政二分法做了进一步的阐释与发挥，认为政府存在着“政治”与“行政”两种性质截然不同 的职能，政治或政策与国家意志的表达相关，行政则与政策执行相关3，他甚至直接引用了法 国行政辞典的解释，将行政定义为“从事政府意志的执行和普遍利益规划的执行”4。他的论 述深刻地揭示了政府的主要功能和必须承担的主要任务，即必须执行国家意志，从而为现代政府组 织理论奠定了基础。对此，怀特(leonard d.white)表示赞同，他在公共行政研究导论中指出 政府的“行政乃是为完成或为实行一个政权机关所宣布的政策而采取的一切活动”5，强调了执 行之于政府公共行政的重要性。 现代组织理论之父韦伯 (max.weber)在其所提出的科层制组织理论 中认为， 政治是政治家的特殊活动范围， 而行政则是技术性职员的事情， 应该远离政治领域。 据此， 韦伯把整个政府组织塑造成忠实执行国家意志的官僚机构，在严格的等级制模式基础之上，政府机 构及其官员不偏不倚地执行被政治官员决定的政策， 而组织内的各级官员都必须具备执行政策所需 要的专业知识与技能背景，从而充分强调了政府作为国家最大执行机构的执行能力的重要性。 随着行政实践的发展和理论研究的深入，上个世纪 50 年代开始，严格的政治行政二分法受到 了不少行政学家的质疑，西蒙、莫舍、亚伯雷等对严格的政治行政二分法提出了尖锐的批评。他们 认为，政府行政不仅要执行政策，而且也必须负责制定、评估政策。严格的政治行政二分法和过分 强调执行的官僚制度使得政府的职能局限于执行政策，实际上使得整个官僚系统更加封闭，缺乏与 外界之间的有效沟通， 从而也无法达到有效执行的最终目的。 正是基于这一认识， 此后一段时间内， 西方行政学界更多地强调了政府的政策制定功能。这种忽视执行的趋势后来也被人们所批评，正如 波齐曼 (barry bozeman)在两种公共管理概念一文中指出，新的公共政策学派部分地是以与旧 的公共行政学派决裂的方式创建的， 这种新学派很快发现了自己的局限性停留于政策制定或规 划的研究而忽视政策执行的研究；实际的公共部门管理很少要求正式的定量分析或重大的政策设 计，却对政策执行或政策管理有更多的要求6。正是在这种认识背景下，普雷斯曼(jeffrey 1美保罗托马斯,大卫伯恩.执行力m.北京:中国长安出版社,2003.中文版序言. 2张马金.政策科学导论m.北京:中国人民大学出版社,1992.17. 3美古德诺.政治与行政m.北京:华夏出版社,1987.12. 4彭和平.国外公共行政理论精选c.北京:中共中央党校出版社,1997.28. 5彭和平.国外公共行政理论精选c.北京:中共中央党校出版社,1997.45. 6陈振明.公共管理学m.北京:中国人民大学出版社,2003.10-12. 上海交通大学 mpa 学位论文 我 国 基 层 政 府 执 行 力 的 现 状 及 改 进 措 施 研 究 4 l.pressman)和韦达夫斯基 (aaron wildavsky)发起了政策执行研究运动，把人们研究的注意力再 一次引向政府对政策的“执行”上。他们指出，必须重视政府的政策执行问题，不仅要重视政策执 行本身， 而且应当在政策执行与政策制定之间建立起密切联系。 他们的观点迅速引起了强烈的反响， 从而导致了“执行运动”的兴起，使得人们再一次认识到政府的执行的重要性。 二、国内研究现状 在我国，学者也普遍认识到执行对于政府的重要性。陈振明就提出，政府必须“及时、正确地 制定政策方案” ， “而正确的政策方案要变成现实，则有赖于有效的政策执行”1。对于执行在政 府工作中的重要性，郭济也认为，有效执行政策是政府的重要职能之一，基层政府尤为如此， “其 工作重点在于执行，即努力贯彻执行上级政府制定的政策、法规以及下达的指令和任务”2。中 山大学的莫勇波博士提出了政府执行力的内涵、研究视角，政府执行力构建的基本前提和要素，组 织建构以及提升地方政府执行力的策略选择等3。姚克利认为政府执行力的生成离不开内在的各 种要素和现实的客观条件及其相互作用。其中，执行环境是外部条件，执行主体是主导因素，执行 客体是作用对象，执行资源是现实基础，执行绩效是最终结果。主张按照政府执行力的生成机理， 探寻提高政府执行力的有效途径。并由此提出四个应对之策：第一，创新政府管理理念，强化服务 理念、责任理念和效能理念；第二，合理界定政府职能的边界，变无限的全能政府为有限的有效政 府；第三，充分挖掘执行资源，着力提高执行资源的质量；第四，培育执行主体，提升行政人员的 综合素质4。有相当部分的学者在研究这个选题的时候，倾向于借鉴和引用企业界关于执行力研 究的相关概念和模式，如汪圣佳的论行政执行力 ，把企业管理中经常讨论的“执行力”概念引 入政府行政管理体系中，提出了“行政执行力”的概念。文章首先阐释了“行政执行力”的内涵， 分析了我国政府当前的行政执行力现状，并综合分析了行政执行力缺失的表现。最后从人员、战略 和运营三个方面总结出影响行政执行力的因素及相应的对策5。唐仕军在政府执行力探微中 指出提升政府机构的执行力，重点要抓好四个方面：一是把提升政府执行人员的素质放在重要的位 置，二是优化整合政府的各种资源，三是加强政府执行要素的培育，四是强化适宜的法制环境和文 化环境创设6。徐珂认为政府执行力贯穿于政府执行活动的始终，是一个动态的过程，不同时期 表现为不同的形式。在政府执行活动的前期主要表现为领会力、预测力、计划力等；在执行活动过 1陈振明.公共政策分析m.北京:中国人民大学出版社,2003.41. 2莫勇波.政府执行力:当前公共行政研究的新课题j.中山大学学报(社会科学版),2005,(01):68-73. 3姚克利.试论政府执行力的生成与提升j.大连干部学刊,2006,(08):29-32. 4刘武俊.执行力由企业到政府的执行文化嬗变j.中国改革,2006,(04):77. 5汪圣佳.论行政执行力eb/ol. 6唐仕军. 政府执行力探微j.中国行政管理,2007,(07):44-46. 上海交通大学 mpa 学位论文 我 国 基 层 政 府 执 行 力 的 现 状 及 改 进 措 施 研 究 5 程中，主要表现为组织力、控制力、决断力、应变力、指挥力、沟通协调力等；在执行活动后期则 主要表现为评估力、调整力、问责力等1。谢庆奎和陶庆撰文认为政府执行力包括四要素：一是 组织协调能力，二是干部领导能力，三是政策营销能力，四是检查监督能力；进而提出政府执行力 的塑造途径：改善领导体制、改革执行体制、拓展执行资源、提升干部素质2。有部分学者则选 择从行政文化的角度切入来研究，探讨如何通过行政文化的塑造来提高政府执行力，这其实也是从 企业文化相关研究中获得启发而产生的3。 由上述可见， “政府执行力”由于其在政策执行中的重要地位，正在逐渐受到研究者们的关注。 国内学者对政府执行力研究正处于初始研究阶段，执行力的理论还不很成熟，对政府执行力的研究 起点较低，还缺乏系统性的理论整合。相关研究成果还不够系统，彼此之间的可继承性相对不高。 但通过以上研究者对“政府执行力”的分析，可以透过现象看本质，总结出“政府执行力”的相关 “共性” 。把这些共性的研究成果通过“提炼、升华”结合、运用到我国政府的“施政领域”当中， 会产生一定的实践意义。 第三节 研究内容及研究方法 新公共政策研究学派认为，公共政策研究包括两个领域：政策的制定过程和政策的执行过程。 而越来越多的事实表明，在政策制定已相对稳定科学化的当今时代，政策执行过程正逐渐成为决定 政策最终成败的关键因素。因此对政府而言，政策能否确实有效地得到落实，能否最终达到预期的 政治、社会、经济的目的，执行力就是政府推动政策执行的核心因素。 根据国内一些有关政府执行力的研究，政府执行力在学术界有广义和狭义两种定义。狭义的政 府执行力主要是指政府组织在日常事务和政策决策执行工作中所需的有效执行的能力； 而广义的政 府执行力则不仅仅包括政府执行能力，更是指政府执行时所具有的执行的力量。由于篇幅限制，本 文选择对狭义的政府执行力进行研究， 更是把重点集中于政府在政策执行工作中所需要的有效执行 的能力展开探讨。通过比较研究，分析总结政府执行力的涵义，以及影响政府执行力的各种内外因 素，并尝试探索提升政府执行力的现实途径。 由于当前我国政府的层级较多，如果笼统地对各级政府执行力做全面的分析研究，将会面临难 以全面考察和准确衡量的困难。而县乡级政府属于我国政府最基层政府，是中央及上级机关制定的 1徐珂.政府执行力m.北京:新华出版社,2007.47-94. 2谢庆奎,陶庆.政府执行力探索j.中国行政管理,2007,(11):9-13. 3肖文涛.应对突发公共事件的政府执行力建设j.开放潮,2006,(03):12-14. 上海交通大学 mpa 学位论文 我 国 基 层 政 府 执 行 力 的 现 状 及 改 进 措 施 研 究 6 一切公共政策和决议决定执行的最终落脚点1。中国行政管理学会会长郭济也指出： “基层政府” （县、乡政府）的“工作重点在于执行，即努力贯彻执行上级政府制定的政策、法规以及下达的指 令和任务。 ”2由于县乡级政府的相对从属地位，使得它们更应该属于“执行型政府” ，或者说具 有更浓重的“执行型政府”的取向。另外，县乡级政府当前还存在着较严重的政府执行力问题。为 此，本文确定以县乡级基层政府为研究对象，提出提升基层政府执行力的措施，有助于各地政府加 强自身的执行力建设，更好地促进各项政策目标的贯彻落实。 根据内容需要，本研究主要运用了以下几种方法： 1、比较研究法。执行力首先是从工商企业组织实践中总结出来的概念，而且对于国内企业和 政府而言，尽管两种组织有性质上的差异，但都处在相同的社会大环境中，因此，对政府执行力的 研究，就不能仅仅就政府执行力进行研究，应该充分采取比较分析的方法，对两者的各种异同因素 进行对比，找出政府执行力的独特因素。 2、文献检索法。本方法将充分利用网络手段和图书馆的各种资源，对当前已有的有关或相关 企业执行力、政府执行力、政策执行、政府组织、行政文化等方面的论文、新闻报道、文摘等资料 进行收集，筛选，最后进行分析、综合。 3、案例研究法。本文通过对北京市东城区、广东省深圳市宝安区、浙江省台州市黄岩区和浙 江省嘉兴市海宁市加强执行力建设的措施以及新加坡构建政府执行力的经验进行分析研究， 从而为 方案的提出提供有益的借鉴。 1王乐夫.中国基层纵横涵义与基层管理制度类型浅析j.中山大学学报(社会科学版),2002,(01):122-127. 2郭济.政府行政学m.北京:人民出版社,2002.80. 上海交通大学 mpa 学位论文 我 国 基 层 政 府 执 行 力 的 现 状 及 改 进 措 施 研 究 7 第二章 政府执行力研究的理论依据 第一节 政府执行力概述 一、政府执行力的概念及其辨析 （一）政府执行力的概念 1、执行力 “执行力” 原本是行政法学领域的概念， 指对具体行政行为予以强制执行的强制力或法律效力。 而把执行力跟管理工作相联系，则是最近几年里工商企业界高度重视公司执行的结果。目前， “执 行力”在企业管理领域是比较流行的一个概念。到底什么是“执行力” ，大部分人对执行力有一个 比较通俗的理解，就是“执行并完成任务的能力” 。美国学者拉里查兰认为，执行是一家公司战 略和目标的重要组成部分，它是目标和结果之间“缺失的一环” 。而保罗托马斯和大卫伯恩则 指出：执行力是一整套行为和技术体系，它能够使公司形成独特的竞争优势1。国内有学者认为， 执行力就是指组织执行战略，实现组织经营战略目标的能力2；周永亮博士指出，执行就是实现既 定目标的具体过程，而执行力就是完成执行的能力和手段。也就是说，在形成决策、制订具体的计 划之后，达成目标的具体行为就是执行，而确保执行完成的能力和手段就构成了执行力3。 根据上述众多对执行力的看法，可以归纳为， “执行”就是“做” ， “力”就是能力， “执行力” 就是为完成任务执行而表现出来的各种能力的综合。 2、政府执行力 关于政府执行力，莫勇波博士曾指出，作为政府行政管理意义上的政府执行力，可解释为在政 府组织内所存在的通过准确理解政府的目标及方向和精心设计方案、实施方案，并对政府的各种组 织资源包括人财物、信息、法律、制度等进行集中有效的使用、调度和控制，从而有效地执行实施 政府的公共政策、决策、法令、战略、计划以及完成政府既定目标的政府内在的能力和力量。2005 年 6 月在广州举办的首届中国政府管理创新国际研讨会上，与会代表普遍认为，政府执行力就是政 府部门战略方向和战术行为实施到位的基石， 也是政府履行职能、 行使公权力的根本， 既是 “执行” 的程序与过程， 也代表一种效率， 一种态度。 政府执行力的本质就是政府把制定的政策转化为现实、 1美保罗托马斯,大卫伯恩.执行力m.北京:中国长安出版社,2003.1. 2纪建悦,韩广智.执行力组织m.北京:企业管理出版社,2003.4. 3周永亮.本土化执行力模式m.北京:中国发展出版社,2004.211-213. 上海交通大学 mpa 学位论文 我 国 基 层 政 府 执 行 力 的 现 状 及 改 进 措 施 研 究 8 应用于现实的能力，是政府管理社会政治、经济、文化等事务的能力。其实，随着执行力问题被国 内各级政府所日益重视，在不少地方政府工作报告和地方领导人的讲话中，也开始频频出现对政府 执行力的评议和界定。有地方政府领导指出，执行力就是把战略部署付诸实施的能力，是各级政府 及部门执行上级决策、具体办事和解决实际问题的能力。政府执行力要求下级政府和官员真正吃透 法律政策精神，明确上级政府意图，体察人民的愿望和要求，把国家的法律法规和上级的政策决定 创造性地而又不违背原意地在本地区本部门贯彻落实。 综合上述各种执行力与政府执行力的概念，结合政府在公共管理中所承担的角色，笔者认为， 政府执行力就是政府机关在推动、监督、保证既定的公共政策落实的过程中，所体现出来的各种实 际能力和手段的总和。这个定义有三个方面的涵义：第一，政府执行力的主体是政府机关及其工作 人员。尽管在现代公共事务管理中还有其他政策执行主体的存在，考虑到政府是整个社会和其他组 织的监管者，是政策执行的最终决定因素，所以本文在研究政府执行力的时候，将仅仅围绕政府这 个执行主体的执行力进行分析；第二，政府执行力是围绕公共政策的落实而体现的，是政策执行过 程中所反映出来的政府组织的整体合力，这个合力不仅仅是政府工作人员执行力的合力，还是各部 门的执行力合力，更是融合了全部因素的最后合力；第三，政府执行力是政府机关及其工作人员实 际能力与手段的体现，是判断政府政策执行效果的一个可预期的衡量指标。这种能力与手段不仅是 技术上的要求， 还是意识态度层面的要求， 体现在实践中则是政府执行力愈强， 执行预期效果愈好， 反之则愈差。 （二）政府执行力与相关概念的比较分析 为进一步理解政府执行力的涵义， 笔者认为有必要对政府执行力与其它几个相关概念进行比较 分析。 1、政府执行力与企业执行力 尽管作为公共部门的政府与作为私有部门的企业有着许多共通之处， 但由于两者在宗旨上的差 异，在管理上存在明显的本质差异就在所难免，由此带来的执行力的高低程度和提升执行力的难易 程度不同也就变得容易理解。政府执行力与企业执行力的差别主要在于： （1）前者更容易受法律、政治等外部因素影响。政府部门更多地被期望于公共利益至上，而 企业则明显强调对最大利润的追逐。由此，政府部门跟政治有更为紧密的联系而使得决策更难具有 弹性；在政策执行过程中，对执行方案和手段的选择也往往受到限制，如现行的法律规章就是多数 公共部门在执行政策时不能逾越的障碍。而企业明显没有这些问题，或者受这些因素影响甚微。因 此，企业提升执行力可以通过小部分人(主要领导层)推动就能得以实现，而政府执行力的改善则需 上海交通大学 mpa 学位论文 我 国 基 层 政 府 执 行 力 的 现 状 及 改 进 措 施 研 究 9 要更多的人参与才有可能改观。 （2）两种组织内部结构与机制的差异，使得执行力的实现程度不同。政府公共部门的目标相 对复杂，几乎没有唯一性，因此制定的政策目标往往具有多元特性，目标不确定给执行人员带来了 更大的自由裁量空间，往往容易造成执行走样而缺乏执行力。由于两种组织内部责任机制的不同， 一般来说，政府公务人员更倾向依法行政，缺乏创造力；而企业部门更注重和鼓励创新。同时，由 于公共部门的绩效评估标准相对模糊，无法形成强有力的激励机制，使得与企业相比，人员的整体 工作满意度较低。因此，与企业执行力相比，政府执行力的实现更为复杂多变。 2、政府执行力与政策执行 从政府执行力与政策执行的关系看，两者是既紧密联系，又有明显的区别。首先，政府执行力 是政府贯彻执政党的战略、方针和方案以实现既定目标的实践能力，它是把意图、规划化为现实的 具体执行效果的体现。 政府执行力始终渗透在具体政策执行之中， 决定着政策执行的实际运作效果， 在政策执行的每一个环节，都直接体现着执行组织和人员的执行力状况。同时，政策执行也离不开 高效的政府执行力，缺少了执行力的保障，政策执行只能沦为空谈，流于形式。 另一方面，政府执行力与政策执行又是两个不同的范畴，政府执行力是一种能力与手段，而政 策执行是一个活动过程，它是指政府机关将既定的公共政策适用于具体的个人、组织、事件和特定 情景，直接推动或者监督保证公共政策得以落实的行动过程1。政策执行的核心是适用政策，它 的目的就是把政策落到实处； 而政府执行力则是推动这种适用与落实能得以实现和完成的手段与能 力。 3、政府执行力与党的执政能力 执政能力是指执政党维护自身政权的本领和能力，包括治党、治国、治军的本领，处理内政外 交的本领，解决政治、思想、文化等各种问题的本领，应对复杂局面，维护社会稳定和国家安全的 本领，等等。中国共产党的执政能力， “就是党提出和运用正确的理论、路线、方针、政策和策略， 领导制定和实施宪法和法律，采取科学的领导制度和领导方式，动员和组织人民依法管理国家和社 会事务、经济和文化事业，有效治党治国治军，建设社会主义现代化国家的本领。 ” 党的执政能力与政府执行力是既相互联系又相互区别的两个概念。执政能力是抽象的，有两个 方面的内容：一是制度的设计，是否科学、合理、便捷。二是制度的执行，是否顺畅、灵活、高效。 政府执行力则取决于组织机构是否合理，工作程序是否正确，领导干部素质是否优秀，能否科学驾 驭和运用执政的制度、体制、方式。政府执行力是执政能力的一个具体体现。 1赵凯农,李兆光.如何贯彻执行公共政策m.天津:天津人民出版社,2003.88 上海交通大学 mpa 学位论文 我 国 基 层 政 府 执 行 力 的 现 状 及 改 进 措 施 研 究 10 群众评判党的执政能力高低，主要是看基层政府是否执行了党中央的正确决策，是否具备卓有 成效的领导，是否受到群众的支持和拥护，党的基层组织和党员是否发挥了模范作用等。执政能力 越强，则政令畅通，执行越彻底，群众越拥护；反之，执政能力不强，则政令不行，执行不彻底， 群众不断疏远。 因此， 加强党的执政能力建设， 尤其是基层政府的执政能力， 必须加强政府执行力。 二者相辅相成，互为提高。 4、政府执行力与领导力 政府执行力与领导力也是相互联系又相互区别的。按保罗塞特博士观点，所谓领导力是对他 人产生影响的过程、影响他人做本来他可能不会做的事情，领导力就是影响力。即是影响或推动他 人去执行自己的意志、实现自己的目标能力，它是个更高层次的概念。实际上，执行力是一个比领 导力更为复杂的系统过程。 在整个过程中领导力一直运作于执行之中， 领导力是执行力的推动者 （或 影响者） ，是执行力的核心要素。我们很难相信一个缺乏领导力的组织会产生坚强的执行力。因此， 拉里博西迪、拉姆查兰也十分强调：执行是行政领导者的主要工作。同时，执行力组织的构建 离不开富有执行精神的领导者。根据“蜂王原理” ，就领导力地位的独特优势而言，领导之于执行 文化的塑造具有不可比拟的优势。在传统的科层构架的组织中，领导力的修炼甚至是执行力修炼的 轴心1。因此，提升领导力对于提高政府执行力的影响不容忽视。 二、政府执行力的构成要素及特征 （一）政府执行力的构成要素 政府执行力作为政府所具有的内在的能量，其来源和构成要素是什么呢?汉密尔顿指出， “使行 政部门能够强而有力，所需要的因素是：第一，统一；第二，稳定；第三，充分的法律支持；第四， 足够的权力”2，汉密尔顿主要从政府自身机构的层面上指出政府能力的来源和结构。国内有学 者认为，政府内在能力的强弱，主要与政府组织结构的严密性、制度规范的有效性、人员素质的优 良性和财力资源的基础性四因素密切相关的3。另有学者认为，政府的人力资源、财力资源、权 力资源、权威资源、文化资源、信息资源、制度资源构成了政府能力，它们分别以人力、财力、权 力、公信力、文化力、信息力、协同力的形式发挥作用4。这些观点对于我们研究政府执行力的 构成要素及来源有积极意义。笔者认为，政府执行力贯穿于政府执行活动的始终，有着各种外在的 表现形式，比如，在政府执行活动前期，政府执行力主要表现为认知力、领会力、预测力、计划力 1周永亮.本土化执行力模式m.北京:中国发展出版社,2004.211-213. 2汉密尔顿.联邦党人文集m.北京:商务印书馆,1980.356. 3陈康团.政府行政能力与政府财力资源问题研究j.中国行政管理,2000,(08):56-59. 4汪永成.政府能力的结构分析j.政治学研究,2004,(02):103-113. 上海交通大学 mpa 学位论文 我 国 基 层 政 府 执 行 力 的 现 状 及 改 进 措 施 研 究 11 等；在执行活动中期，政府执行力主要表现为指挥力、控制力、决断力、应变力、沟通协调力、资 源整合力等；而在执行活动后期，政府执行力则表现为评估力、调整力、问责力等。从系统论的角 度来考察，政府执行力有以下几个方面的构成要素： 1、政府执行主体。 “主体”这一概念本来是一个哲学范畴，一般是指具有行为目的、行为意识 和行为能力的人和组织。当前我国政府执行的主要承担者为各级政府及其部门，因而政府执行主体 主要指政府组织内部负责执行有关任务，如执行政策决策、上级决议决定以及政府日常事务的政府 执行组织及其人员。实际上，由于组织是由人组成的，构成组织的核心要素是组织成员，