（公共管理专业论文）我国食品安全监管体制的现状分析与改进措施.pdf

摘要 摘要 食品安全关系到广大人民群众的身体健康和生命安全，关系到经济健 康发展和社会稳定。当前在食品领域中存在的信息不对称等导致市场失灵 的出现，表现为食品安全问题频发，这就要求政府对市场进行管制，然而 政府管制本身存在诸多缺陷并导致政府管制低效甚至失效。本文主要是基 于中美两国食品安全监管主体的比较，分析中美不同模式监管体制的优缺 点，指出我国目前食品安全管理体制中的缺陷与问题；并以此为借鉴提出 完善食品质量安全监管体制的措施和政策建议，以期将来为我国食品安全 监管体制的重塑提供理论基础和思路。 关键词：食品安全，市场失灵，政府管制，监管体制 a b s t r a c t a b s t r a c t f 0 0 ds e c u r i t yi sr e l a t i v et ot h el i f es a f 苦t ya n dh e a l t ho f t h eb r o a dm a s s 锄dr e l a t e st 0 t h eh e a l t h yd e v e l o p m e n to ft h ee c o n o m y 锄ds o c i a l 北l b i li t y c u r r e n tm 锄yf l a c t o r ss u c ha s t l l ei n f o 咖a t i o n 鹊y m m e t r yw h i c he x i s ti nf 醅dd o m a i nc a u s et h em a r k e tf a i l u r e ，柚dt h e f r e q u e n to c c u 伸e n c eo ff & ) ds a f e t yi n c i d e n t s t h i sr e q u e s tg o v e m m e n tc 硎e so nt h e c o n t r o lt ot h em a r k e t ，b u tm eg o v e m m e n t r e g u l a t i o ni t s e l fh a l sm 锄yf l a w s 锄dc a u s e st 1 1 e g o v e m i l l e n tr e g u l a t i o nl o we 舔c i 锄c ye v e nt oe x p i 他1 1 1 i se s s a yi sm a i n l yb a s e do nt h e c o m p 撕s o nb e “e 叽t t l es i n o - u sf 的d 鼢f e 哆s u p e r v i s i o nm a i nb o d y ，c 叽蚰m i r i gt h e a d v 锄乜紧s 锄ds h o n c o m i n g so fd i 仃e r e mm o d e l s ，p o i n t i n go u tt l l e1 0 0 p h o l e s 锄dp r o b l e m s o ft h ec 帆n t d c u r i t ys y s t e mi no u rc o u n 仃y w h i l ec o m p 撕n gf 0 0 ds e c 埘t ys y s t e m s w i t l l i n 肌dw i t l l o u tt h ec o u m 叮卸dm i se s s a ya l s od i s c u s s 懿f o o dr e g u l a t i o ns y s t e m 卸d m o d e lt h a ti sc o m p a t i b l et 0d i 仃e r e ma d i n i n i s 叫i v el e v e l s ，a n a l y z i n gt 1 1 ep l i g h to f f o o d c 谢t ys y s t e mi nt h ec o u n 廿y ，卸dp r o p o s i n gt h em e 鹄u r e s 锄dt 1 1 ep o l i c y st 0p e 疵c tf 硎 q u a l i t ys a f es u p e r v i s i o ns y s t e m ，e x p e c t i n gt op r o v i d et l l em t i o n a l ea n dt l l em e n t a l i t ) rt o r e m o u l do u rc o u n t l yf o o ds a f i e t ys u p e i s i o ns y s t e mi nt t l e 如t u 他 k e yw o r d s ： f o o ds a f e t y ， g o v e m m e n tr e g u l a t i o n ， m a r k e tf a i l u r e ， s u p e i s i o ns y s t e m j u l y ，2 0 0 8 学位论文版权使用授权书 本人完全了解大学关于收集、保存、使用学位论文的规定， 同意如下各项内容：按照学校要求提交学位论文的印刷本和电子 版本；学校有权保存学位论文的印刷本和电子版，并采用影印、 缩印、扫描、数字化或其它手段保存论文；学校有权提供目录检 索以及提供本学位论文全文或者部分的阅览服务；学校有权按有 关规定向国家有关部门或者机构送交论文的复印件和电子版；在 不以赢利为目的的前提下，学校可以适当复制论文的部分或全部 内容用于学术活动。 学位论文作者签名： 年月日 经指导教师同意，本学位论文属于保密，在年解密后 适用本授权书。 指导教师签名：学位论文作者签名： 年月 日年月日 大学学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下， 进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本 学位论文的研究成果不包含任何他人创作的、己公开发表或者没 有公开发表的作品的内容。对本论文所涉及的研究工作做出贡献 的其他个人和集体，均己在文中以明确方式标明。本学位论文原 创性声明的法律责任由本人承担。 签名： 年月日 第1 章绪论 第1 章绪论 1 1 论文研究的背景和意义 食品是人类赖以生存和发展的物质基础，是人类社会生存发展的第一 需要。人类对食品安全卫生的认识，有一个历史发展过程。在人类文明早 期，不同地区和民族都以长期生活经验为基础，在不同程度上形成了一些 有关饮食卫生和安全的禁忌规范。随着生产发展，社会产业的分工，商品 交换以及利欲与道德的对立，食品交易中出现了伪造、掺假、掺毒、欺诈 现象并蔓延为社会公害。进入2 0 世纪以后，随着科技发展，食品工业中各 类添加剂大量使用，环境污染不断加重以及某些化学品对食品的污染及消 费者健康的潜在威胁越来越严重。 食源性疾病对健康是一种严重的威胁，对儿童、孕妇和老人更甚。据 w h o 统计，全世界每年仅5 岁以下儿童的腹泻病例就达1 5 亿例次，造成3 0 0 万儿童死亡，1 9 9 6 年日本发生的大肠埃希菌o 。，：h ，感染事件，使近万人 发生食物中毒，英国、瑞士、法国、比利时、荷兰、德国、意大利等国家 发生疯牛病( 牛海绵状脑病) ，引起人的感染，发生克雅病，导致脑组织进 行性退化而死亡，酿成世界性的“疯牛病恐慌 ，德国卫生部长和农业部 长辞职，比利时出现的二恶英污染鸡、猪事件，使全世界震惊，激化了社 会矛盾，导致政府倒台，1 法国、比利时可口可乐引起数百人中毒。2 0 0 3 年底，韩国、日本、泰国、越南发生禽流感，并波及到我国。据估计，在 发达国家每年有1 3 以上的人感染食源性疾病。 我国自食品卫生法实施以来，总的食品合格率逐年上升，食物中毒发 生次数和人数呈下降趋势，但是由于受多种因素的影响，当前食品安全形 势依然严峻。各种食物中毒时有报道。2 0 0 0 年江苏、安徽肠出血性大肠埃 希菌感染人数超过2 万人，死亡1 7 7 人，2 工业用酒精兑制白酒致多人失明， 2 0 0 3 年9 月，南京“毒鼠强”投毒案，使数百人中毒，几十人死亡，震惊全 国。2 0 0 4 年阜阳劣质奶粉造成的“大头娃娃”和多名儿童死亡使消费者健 杨劫公共】i 生与食品安伞中国公共p 生杂志，2 0 0 3 ，1 9 ( 2 ) ：2 5 卜2 5 1 2 李泰然中国食源性疾炳现状及管理建议中华流行病学杂志2 0 0 3 ，2 4 ( 8 ) ：6 5 l 6 5 3 第1 章绪论 康受到严重损害，严重扰乱了百姓正常生活，破坏了百姓与政府的正常关 系。我国的食品安全除表现为重大的突发事件外，还蔓延到消费者日常生 活中必不可少的主副食品中，某些不法行为已成为个别食品行业生产所普 遍采用的做法，如泔水油炸制食品，粉丝中加“吊白块”、猪肉中检出“瘦 肉精”、甲醛浸泡鱿鱼、海蜇等，使人们整天吃得提心吊胆。据1 9 8 8 年调 查数据，我国每年因食物和水不卫生导致的食源性、水源性腹泻病约为8 3 6 亿例次。2 0 0 3 年l 一3 季度全国共报告重大食物中毒2 7 2 起，中毒人数8 5 8 8 人，死亡2 3 4 人。据w h o 估计，目前被确认和报告的食源性疾病，只占实 际发生的很少部分，实际发生数可能是报告数的3 0 卜3 5 0 倍，发达国家漏 报率在9 0 以上，而发展中国家漏报率则为9 5 以上，据此推断，我国报 告的数字仅为实际发生的食源性疾病的“冰山一角 。1 食品安全不能保证，不仅将直接导致食物中毒和其他食源性疾病，损 害公众身体健康，而且还将引发生产力水平下降，经济效益降低，医疗费 用增加，国家财政支出上升，这些方面形成合力，最终导致经济发展受阻 或减缓，甚至影响国计民生。据报道，英国疯牛病使牛肉及其制品出口受 阻，每年损失达5 2 亿美元，宰杀疯牛造成的损失则高达3 0 0 亿美元；2 0 0 3 年美国疯牛病使美国经济蒙受数十亿美元的巨额损失，给美国畜牧业造成 沉重打击。美国每年有7 0 0 0 _ - 8 0 0 0 万人次发生食源性疾病，经济损失达3 5 0 0 亿美元，英格兰和威尔逊每年食源性疾病所导致医疗费用和损失是3 7 亿 英镑，澳大利亚按每天1 1 5 0 0 病例估计。每年损失2 6 亿澳元。2 我国在这方 面的损失未见统计，但绝不会是一个小数目。阜阳劣质奶粉事件的直接经 济损失未见公布。单就经济环境、诚信度和查处工作所动用的人力物力这 些间接损失就无法用数字估计。 食品安全是国与国食品贸易的重要条件，也是引起贸易纠纷的主要原 因。保证食品安全，能使双方互利，进口国保护了国民的健康，减轻社会 医疗负担，出口国增加了经济收入，如欧盟每年仅食品饮料出口达5 0 0 亿欧 元，美国仅牛肉出口近百亿美元。许多国家，尤其是发达国家食品安全及 其标准已成为最重要的食品贸易技术壁垒，当前的国际食品贸易纠纷中主 1 陈君石食品安全一中国的蕈人公共卫生问题中华流行病学杂志，2 0 0 3 ，2 4 ( 8 ) ：6 4 争咱5 2 杨明亮，刘口f 浩，刘进，等食品安全：一个遍及伞球的公共卫生问题中国卫生监督杂志2 0 0 3 ， l o ( 4 ) ：1 9 3 一1 9 2 第l 章绪论 要争端问题多与食品安全有关，如欧盟与美国和加拿大的激素牛肉案，澳 大利亚与加拿大关于鲑鱼寄生虫感染案，这些进入w t 0 争端解决机制的案 例，造成了争端双方在资源、经济和信誉方面的重大损失，乃至威胁到了 社会稳定和国家安全。连续不断的食品安全问题使欧盟食品信誉扫地，遭 到世界各国的严查和抵制，不仅其出口受损，也直接影响到了欧盟内部早 已实现的自由贸易。不同国家对食品安全的不同标准，形成了实际上的食 品贸易技术壁垒，我国加入w t o 后，欧盟对进口我国茶叶中农药残留的检 验种类从6 种扩大到6 2 种，最大允许残留标准提高了1 0 0 倍，我国出1 3 欧盟 的酱油被检出氯丙醇而损失惨重，农副产品也体验到了贸易技术壁垒的作 用，出口损失l o 亿多美元。我国出口美国的食品仅1 9 9 8 年8 月2 0 0 0 年就有 6 4 3 批被美国f d 时口留，其主要原因是卫生质量差，微生物污染。食品安全 已经成为影响我国农业和食品工业竞争力的关键因素，并在某种程度上约 束了我国农业和农村经济产品结构和产业结构的战略调整。 食品安全关系到企业的生存和发展。食品安全是食品品牌的安身立命 之本，是企业的生命，英国牛肉及其制品因疯牛病而无人问津，二恶英事 件使一大批农场的肉及其制品被封杀，饲料有嫌疑的养牛场被封闭，在我 国这些国家的洋奶粉也被迅速撤下货架。泰国发生禽流感的周围5 0 平方公 里的鸡、鸭被捕杀焚烧，养鸡场全部封闭。“冠生园是我国一个信誉好、 知名度高的“老字号食品品牌，自中央电视台披露南京冠生园食品厂把 陈馅生产月饼的事件后，该食品厂顿时陷入困境，已申请破产，就连全国 各地的冠生园品牌的食品信誉也受到连带损害，损失严重。可见保证食品 安全是食品生产企业生存和发展的生命线，食品安全对于增进消费者健康、 加强我国食品的国际竞争力、促进食品行业发展等方面都具有重要意义。 然而，随着经济的发展、科学技术的进步和人类生活条件的改善，农 业生产方式的转变、食品加工比重的复杂程度的提高、食品产业链的延伸 等，国际旅行和食品贸易的全球化，人群生活方式的改变、与食品有关的 微生物自身的耐药性、适应性及基因变异等食品不安全性影响因素促使食 品安全的管理难度增加，食品安全面临着新的挑战。我国目前的食品安全 监管较发达国家而言，起步较缓、问题较多，造成我国食品安全问题屡禁 不绝的重要原因还是在于长期以来我国的食品供应体系主要是围绕解决食 品供给量问题建立起来的，以致我国食品安全缺乏完整有效的监管体制。 第1 章绪论 在这样的大背景下，深入研究市场经济条件下的食品安全监管体制理论和 实践，全面提升政府食品安全监管能力，是我们政府监管部门迫切需要加 以解决的课题。 1 2 基本思路与研究方法 本文主要从食品安全监管主体的角度对中美两国食品安全监管体制方 面进行论述和比较，分析了我国食品安全监管体制存在的弊端，提出了以 美国为代表的食品安全监管体制对我国的启示，为构建我国高效统一的食 品安全监管体制模式提出若干有意义的建议。 研究方法主要采用文献查阅、比较分析、理论分析、统计方法等。 1 3 论文结构 本论文共分为六个部分：第一部分是绪论，重点阐述论文的研究背景、 基本思路与研究方法：第二部分是相关文献综述，先对食品等概念和特征进 行简单阐述，进而从经济学角度分析食品市场失灵和政府管制失灵的原因： 第三部分是国际食品安全监管体制模式介绍，介绍国际食品安全监管机构 历史沿革、现状及借鉴美国食品安全监管体制模式的原因；第四部分是详 细介绍美国食品安全监管体制历史沿革和现状；第五部分是介绍我国食品 安全监管体制的历史与现状；第六部分是基于食品安全监管主体角度对我 国与美国食品安全监管体制进行对比，并分析指出我国目前监管体制中存 在的主要问题。第七部分是对目前我国食品安全监管体制中存在的主要问 题提出改进措施。第八部分是结论与展望。论文结构如图1 1 i l 研究背景 l 1r l l 理论综述 l r 国际食品安全监管体制 第1 章绪论 图1 1 论文结构 5 第2 章文献综述 第2 章理论综述 2 1 概念界定 2 1 1 食品的概念和特征 依照中华人民共和国食品卫生法( 以下称食品卫生法) ，食品 是指各种供人食用或者饮用的成品和原料以及按照传统既是食品又是药品 的物品，但是不包括以治疗为目的的物品。食品的特征主要有：第一，形 式上，食品是成品和原料；第二，功能上，食品能供人食用或者饮用，能 满足人的需求；第三，食品不包括药品。 2 1 2 食品安全的概念和特征 从目前的研究情况来看，在食品安全概念的理解上，国际社会已经基 本形成如下共识： 首先，食品安全是个综合概念。作为种概念，食品安全包括食品卫生、 食品质量、食品营养等相关方面的内容和食品( 食物) 种植、养殖、加工、 包装、贮藏、运输、销售、消费等环节。而作为属概念的食品卫生、食品 质量、食品营养等( 通常被理解为部门概念或者行业概念) 均无法涵盖上 述全部内容和全部环节。食品卫生、食品质量、食品营养等在内涵和外延 上存在许多交叉，由此造成食品安全的重复监管。 其次，食品安全是个社会概念。与卫生学、营养学、质量学等学科概 念不同，食品安全是个社会治理概念。不同国家以及不同时期，食品安全 所面临的突出问题和治理要求有所不同。在发达国家，食品安全所关注的 主要是因科学技术发展所引发的问题，如转基因食品对人类健康的影响； 而在发展中国家，食品安全所侧重的则是市场经济发育不成熟所引发的问 题，如假冒伪劣、有毒有害食品的非法生产经营。我国的食品安全问题则 包括上述全部内容。 再次，食品安全是个政治概念。无论是发达国家，还是发展中国家， 食品安全都是企业和政府对社会最基本的责任和必须做出的承诺。食品安 全与生存权紧密相连，具有唯一性和强制性，通常属于政府保障或者政府 强制的范畴。而食品质量等往往与发展权有关，具有层次性和选择性，通 6 第2 章文献综述 常属于商业选择或者政府倡导的范畴。近年来，国际社会逐步以食品安全 的概念替代食品卫生、食品质量的概念，更加突显了食品安全的政治责任。 第四，食品安全是个法律概念。进入二十世纪八十年代以来，一些国 家以及有关国际组织从社会系统工程建设的角度出发，逐步以食品安全的 综合立法替代卫生、质量、营养等要素立法。1 9 9 0 年英国颁布了食品安 全法，2 0 0 0 年欧盟发表了具有指导意义的食品安全白皮书，2 0 0 3 年 日本制定了食品安全基本法。部分发展中国家也制定了食品安全法。 综合型的食品安全法逐步替代要素型的食品卫生法、食品质量 法、食品营养法等，反映了时代发展的要求。 基于以上认识，食品安全的概念可以表述为：食品( 食物) 的种植、 养殖、加工、包装、贮藏、运输、销售、消费等活动符合国家强制标准和 要求，不存在可能损害或威胁人体健康的有毒有害物质以导致消费者病亡 或者危及消费者及其后代的隐患。该概念表明，食品安全既包括生产安全， 也包括经营安全；既包括结果安全，也包括过程安全；既包括现实安全， 也包括未来安全。 对食品安全，我国还没有以法律的形式确定其含义。从食品卫生法 第六条、第七条、第九条的规定理解，食品安全是指食品应当无毒、无害， 符合应当有的营养要求，具有相应的色、香、味等感官性状并且符合相应 的标准。我国食品卫生侧重于食品生产过程和食品的外表，而食品安全侧 重于成品食品和食品的本质。食品安全具有以下特征：第一，食品必须无 毒、无害。食品不能存有任何形式的毒素，不能存有任何对人体有危害的 风险。第二，食品必须符合相应的感官性状，即通过外形和感性认识能识 别食品。第三，食品必须符合相应的标准。食品应当分类，每类食品都应 当有相应的安全标准，食品必须符合已有标准。 2 1 3 食品安全监管的概念和特征 食品安全监管指国家有关部门对食品是否安全而进行的监督与管理。 它要达到的目的是市场上的一切食品都处于安全状态。食品安全监管在实 践中就是对食品安全与质量进行检测和执法。根据世界卫生组织( w h o ) 和联合国粮农组织的定义，食品安全监管是指：“由国家或地方政府机构实 施的强制性管理活动，旨在为消费者提供保护，确保从生产、处理、储存、 7 第2 章文献综述 加工直到销售的过程中食品安全、完整并适于人类食用，同时按照法律规 定诚实而准确地贴上标签”。我国食品安全监管的特征有：第一，食品安 全监管是一种行政色彩浓厚的行为。食品安全监管过程体现的是行政管理 的内容。第二，食品安全监管主体恒定为国家有关部门。行使食品安全监 管职权的主体一方恒定为国家的有关部门或是依法被授权的主体。第三， 食品安全监管双方主体具有不平等性。行使监管职权的一方处于优势于被 监管一方的地位，双方的权利义务是不同质的、不对等的。第四，食品安 全监管的强制性。只有以国家强制力为后盾，才能强行淘汰不安全食品。 第五，食品安全监管的动态性、延续性。食品安全监管是一个动态的过程是 一定时间内的连续行为。 2 1 4 食品安全监管主体体系的概念和特征 食品安全监管主体是指行使食品安全监管职权的组织。它要解决的是 食品安全监管职权由谁来行使、怎样行使和如何分配职权的问题。食品安 全监管主体体系是指食品安全监管主体所组成的有机整体。现阶段，我国 对食品安全有监管职权的主体主要有卫生部门、食品药品监督管理部门、 农业部门、工商部门、质监部门、出入境检验检疫部门、商务部门、环保 部门、海关部门、公安部门、经贸部门等。这些部门的有机结合，构成我 国的食品安全监管主体体系。我国食品安全监管主体体系的特征主要有： 第一，主体多重。食品从农田到餐桌的过程中，可能会经过数个部门的监 管。第二，主体之间的等级关系特殊。我国食品安全监管部门的行政等级 不明显，以横向关系为主，各自在各自的职权范围内行使职权，各自的职 权都有相对的独立性。第三，监管职权依附于行政机构。我国食品安全监管 职权依附于行政机构而存在，是行政权的一个分支。第四，监管职权分配以 行政机构为基础。我国食品安全监管职权的分配不是采用独立权力体系的 方式，而是以行政机构为基础，把监管职权分解到各个行政机构中。1 1 黄秋生，林北水论我国食品安全监管主体体系的完善食品工业科技，2 0 0 6 ( 6 ) ：2 4 2 6 8 第2 章文献综述 2 2 食品安全的经济学分析 2 2 1 食品“市场失灵”使政府管制成为必要 根据新古典经济学理论，在完全信息、完全理性条件下的完全竞争市 场是最有效率的。但完全竞争市场的假定并不存在，现实中的市场很难满 足这些前提条件，从而使得“市场失灵 的出现成为可能。频繁爆发的食品 安全问题正是食品领域“市场失灵 的表现。所谓市场失灵，主要是指市 场机制在实现资源配置方面存在许多的局限性或缺陷性，市场调节并不能 实现供求平衡，因而不能达到帕累托最优，不能实现预期社会经济目标。 凡是市场经济都存在着市场失灵，社会主义市场经济也不例外，因此， 在我国经济转型过程中，也需要科学的、适时的、有力的政府管制。政府 管制一般是指政府行政机构根据法律授权，采取特殊的行政手段或立法， 司法手段，对企业，消费者等行政相对人的行为实施直接控制的活动。在 经济学家看来，政府管制的作用范围主要在微观经济领域，它是政府的微 观管理职能，与保证经济稳定与增长的宏观经济政策构成政府干预经济的 两种主要方式，因此被称为微观管制经济学。由市场失灵所引起的政府管 制可以分为直接管制和间接管制两种，而直接管制又可以分为经济性管制 和社会性管制。经济性管制是指对自然垄断行业的市场进入和退出条件， 价格和消费水平、产品和服务质量等做出明确的规定。而社会性管制是指 在外部性与信息不对称的领域，为了保障劳动者与消费者的安全、健康， 卫生，达到防止公害、保护环境的目的，需要政府对某些产品和服务的质 量以及为提供这些产品和服务进行的各种活动制定一定的标准，根据这些 标准来限制或禁止特定行为的管制。“市场失灵 产生于公共物品、外部 性和垄断。本章着重从食品及食品业的外部性、信息不对称理论和公共产 品理论三方面入手，来论述食品安全政府管制的理论依据。 1 外部性理论与食品安全管制 市场经济的外部性，是指一定的经济行为对外部产生影响，造成私人 成本与社会成本、私人收益与社会收益相偏离的现象。根据这种偏离的不 同方向，外部性可分为正的外部性与负的外部性。正的外部性是指一种经 济行为对外部造成积极影响，使他人和社会减少成本，收益增加，即外部 经济。负的外部性是指一种经济行为对外部造成消极影响，使他人和社会 9 第2 章文献综述 增加成本，收益减少，即外部不经济。食品安全的外部性主要体现在两个 方面：一是生产、销售安全食品的厂商对消费者和生产、销售不安全食品 的厂商产生的正外部性。对消费者而言，生产、销售安全食品的厂商所生 产、销售的符合卫生、质量标准的安全食品，不仅可以解决消费者的饥渴 问题，还会给消费者带来消费安全食品的信任感、愉悦感等正外部性。对 生产、销售不安全食品的厂商而言，由于长期生产、销售安全食品的厂商 所生产、销售的符合卫生、质量标准的安全食品，在广大消费者中产生了 信任感、愉悦感、甚至是美誉度，因此，当消费者不能准确区分安全食品 和非安全食品时，生产、销售不安全食品的厂商就可以利用消费者对安全 食品业已形成的信任感、愉悦感和美誉度，以次充好，以假充真，获取不 法利益。生产、销售不安全食品的厂商由此获得的不法利益，就是生产、 销售安全食品的厂商对生产、销售不安全食品的厂商的正的外部性在起作 用。二是生产、销售不安全食品的厂商对消费者和生产、销售安全食品的 厂商产生的负外部性。对消费者而言，厂商生产、销售的不符合卫生、质 量标准的非安全食品，不仅不能达到安全食品的正常食用功能，而且还会 给消费者带来如身体健康的损坏、生命安全的威胁、心理上产生的不信任 甚至是恐慌等负外部性。对生产、销售安全食品的厂商而言，由于生产、 销售不安全食品的厂商所生产、销售的不符合卫生、质量标准的非安全食 品，在广大消费者中产生了对所有同类食品的怀疑、不信任，甚至是恐慌， 这就势必影响生产、销售同类安全食品的厂商的生产和销售，从而损害生 产、销售安全食品的厂商的合法利益，导致出现负外部性。解决食品生产、 销售中生产、销售安全食品的厂商对生产、销售不安全食品的厂商产生的 正的外部性和生产、销售不安全食品的厂商对消费者、生产销售安全食品 的厂商产生的负的外部性，只靠市场的力量是不够的。因为外部性是非排 他的，如果仅仅依靠价格等市场机制，不法食品生产、销售厂商不仅不会 承担给消费者身体健康、生命安全和生产、销售安全食品的厂商的合法权 益带来损害的机会成本，反而还会获取生产、销售安全食品的厂商给其带 来的边际收益。要克服食品生产、销售过程中的外部性，就必须依靠政府 管制，必须求助于政府这只“看得见 的手。可以说，食品生产、销售中 的外部性造成的市场失灵是实行政府食品安全管制的必要条件。1 1 蒋建军论食品安全管制的理论分析中国行政管理，2 0 0 5 ，v b l2 3 8 ( 4 ) ：3 9 4 2 l o 第2 章文献综述 2 信息不对称理论与食品安全管制 在市场经济中，生产经营者追求利益最大化，消费者追求效用最大化， 相互对立的两者之间只有在获得足够的有关食品特性的共同信息时，才能 实现社会资源的有效配置。经济学研究表明，存在市场交易的地方，都不 同程度的存在信息不对称问题。信息不对称现象，是指交易双方占有的有 关交易的信息不均衡，一方比另一方占有较多的信息，处于信息优势地位， 而另一方则占有较少的信息，处于信息劣势地位。 食品作为一种特殊的商品，其生产、销售过程中的信息不对称现象更 为突出。学者尼尔逊按消费者获取商品质量信息的途径，将所有商品分为 三类，即搜寻品、经验品和信用品。搜寻品是指购买前消费者就能大致掌 握较充分质量信息的商品，如服装、家具等。经验品是指只有购买使用后 才能判断其质量的商品，如电脑、空调、照相机等。信用品是指购买使用 后也不能准确判断其品质的商品，如药品等。食品兼具搜寻品、经验品、 信用品的三重特征。食品的搜寻品特征主要指消费者在购买之前就能够直 接了解到关于食品安全的部分信息，如食品的颜色、光泽、大小、肥瘦、 品牌、商标、包装、价格、产地等。食品的经验品特征主要指消费者只有 在亲身食用之后才能了解到关于食品安全的部分信息，如食品的新鲜程度、 口感、味道等。食品的信用品特征主要指消费者在亲身食用后也无法了解 的关于食品安全的部分信息，如农药兽药残留指标、重金属含量指标、菌 类总数、是否含有抗生素和激素、各种营养元素是否达标等。1 对食品的搜寻品特征，消费者可以凭经验直接从市场上获得，除了假 冒商品外，出现信息不对称的可能性较小。而食品的经验品特征、尤其是 信用品特征则存在严重的信息不对称现象。如农民知道农作物种植、养殖 过程中农药、兽药的使用情况，而食品加工企业和消费者却不知道；食品 加工企业知道食品加工过程中的各种添加剂、营养剂的使用情况和加工质 量控制过程，而食品销售者和消费者却不知道；食品批发零售商知道食品 在储运和销售过程中的质量保障情况，而广大消费者却不知道等。由于食 品作为搜寻品出现信息不对称的可能性较小，消费者可以凭经验保护自己， 市场一般不会出现失控现象。对此，可主要依靠市场调节，政府需要做的 1 蒋建军论食品安全管制的理论分析中国行政管理，2 0 0 5 ，v 0 1 2 3 8 ( 4 ) ：3 9 4 2 l l 第2 章文献综述 仅仅是对食品广告、商标等的管制，以防止假冒食品出现。 与食品作为搜寻品出现信息不对称现象导致的后果不同，食品作为经 验品特征和信用品特征导致的信息不对称现象，则均可导致市场的混乱， 给消费者带来损害。由于消费者受自身专业水平的限制和食品检测成本的 制约，即使在食用食品后，也没有能力对食品的信用品特征做出判断，只 有听任食品生产者和销售者的单方面介绍和宣传，处于绝对弱势地位，因 此，市场调节在食品作为信用品出现的信息不对称现象面前变得完全无能 为力。要减少食品作为经验品和信用品的信息不对称，防止市场混乱，避 免损害消费者利益，就必须实行政府管制。因此这就需要由足够令消费者 信任的第三方介入市场，通过设计出一些管制性的干涉和第三方独立的质 量见证，如质量认证、标签监管等。所以政府管制就成为规范食品市场的 重要途径之一，缓解食品作为信用品特征出现的信息不对称是政府食品安 全管制的重点。 食品作为经验品和信用品出现的信息不对称现象对市场的扰乱和冲 击，主要通过信息不对称条件下，劣质食品驱逐优质食品的逆向选择机制 来实现。逆向选择的经典案例是阿克洛夫设计的以旧车为例的次货市场模 型。在这一模型中，逆向选择是指由于买卖双方对旧车质量信息的不对称 导致这样的结果出现：质量较好的旧车退出市场，只留下质量低劣的旧车 充斥市场。这一模型从根本上揭示了市场交易中由于信息不对称引起的劣 质产品驱逐优质产品的逆向选择机制。日常生活中人们时有耳闻的一些名 牌优质食品，由于大量的同类假冒伪劣食品的出现而经营困难，甚至破产 倒闭，就是典型的劣质食品驱逐优质食品的现象。政府食品安全管制恰恰 是通过在全社会定期或不定期公布食品卫生、质量监测信息等手段，来缓 解食品市场上的信息不对称现象，以此解决劣质食品驱逐优质食品的逆向 选择问题。 同时食品安全信息不对称现象下的道德风险问题也需加强食品安全管 制。道德风险这一概念，最初是在研究保险合同时提出的。其原意是指某 些人在购买保险、签订保险合同后，产生依赖心理或麻痹大意思想，在主 观上降低了防范风险的努力程度，从而使风险发生的概率加大，使保险公 司蒙受损失。食品市场中同样存在道德风险问题。如由于前述食品生产者、 销售者与广大消费者之间存在信息不对称问题，根据公共选择理论，作为 第2 章文献综述 市场竞争参与者的食品生产者、加工者们，同样也是追求自身利益最大化 的“理性经济人 。在趋利思想的推动下，他们总会千方百计的违背市场竞 争规则，通过以次充好，以假乱真等各种市场机会主义行为，破坏有序的 市场竞争和扰乱市场秩序。导致道德风险问题，轻者片面夸大食品质量， 重者放任或者人为增加食品不安全因素，甚至直接生产、销售假冒伪劣食 品，严重损害消费者利益。抑制社会和经济中的道德风险问题，根本手段 在于强化制度约束。政府食品安全管制正是通过一系列强制性的管制政策 和手段，强化对食品生产、销售者个人利益最大化的制度约束，使之形成 正确的价值取向和价值判断，做出符合社会总体利益的行为，从而从根本 上消除食品安全领域的道德风险问题。 3 公共产品理论与食品安全管制 公共产品主要指那些在消费上具有非竞争性或非排他性的物品。非竞 争性，是指一个人对某一物品的消费不会影响和减少他人对该物品的消费。 非排他性，是指消费者在消费某一物品时，不能够排除和阻止他人对该物 品的消费。对公共产品的认识是与政府和市场的关系这一亘古不变的理论 探讨紧密联系在一起的。从古典自由主义的政府“守夜人 角色，到凯恩 斯主义的政府全面干预角色，再到新自由主义经济学的适度政府干预角色， 尽管政府作用的最佳范围在理论界始终没有形成统一的认识，但其中有一 个共识就是，公共产品必须由政府来组织提供( 只不过随着历史的变迁和市 场发育程度的不同，需要政府组织提供的公共产品的范围和组织提供公共 产品的具体方式有所不同而己。这是因为，由于公共产品具有非竞争和非 排他的共享特征，在公共政策供给上往往出现“搭便车 现象，即作为理 性的经济人，缺乏主动提供公共产品的动力，市场机制难以在公共产品的 提供上起作用，公共产品的需求与供给无法通过市场机制实现自我调节。 就食品安全来说，其公共产品属性主要体现在以下几个方面：首先，食品 安全，不仅影响消费者个体的身体健康，而且随着经济的发展、食品新技 术的应用、新的食品安全风险因子的出现和贸易的全球化，食品安全日益 成为一个国家、乃至整个世界面临的一个带有根本性的公共卫生问题。而 公共卫生，无论在经济学领域，还是在公共行政学领域，无论对政府干预 理论来说，还是对自由主义经济理论来说，都毫无争议地被认为是政府必 须提供的经典的公共产品之一。其次，食品安全信息也是公共产品。如前 第2 章文献综述 所述，由于食品生产、销售者的信息垄断和消费者的信息搜寻成本制约， 消费者和食品的生产、销售者处于信息不对称的状态，因而需要政府在这 里组织提供一个最重要的公共产品，即“信息服务 。即政府利用其所处 的特殊地位，通过强制性的法律法规和制度，迫使食品生产、销售者如实 公布其所生产、销售食品的真实卫生、质量信息，同时，通过建立公共食 品安全监测体系，定期监督、抽查不同食品的安全状况，并将监测信息公 之于众，由此提高全社会的信息分享程度，使消费者知情，从而从制度层 面降低消费者的交易成本和健康风险，避免由于信息不完全而造成的无效 率。再次，在恐怖势力猖獗，世界动荡不安的环境下，食品安全已成为国 家安全这一公共产品的重要组成部分。保障国家食品安全，防止恐怖、犯 罪分子等不法势力利用食品制造社会突发事件，维护社会和谐，是各国政 府义不容辞的责任。正是由于食品安全具有如上公共产品属性，而市场机 制在公共产品的提供上又往往难以起作用，保障食品安全这一公共产品的 提供，就成为各国政府的重要责任。同时，政府食品安全管制行为本身就 是一种公共产品。管制与服务是一体之两面。食品安全管制对食品生产、 销售者来说是管制，对消费者来说就是服务。政府食品安全管制不是针对 某一个经济主体，而是针对众多生产、销售、储存、运输食品的经济主体。 换句话说，政府食品安全管制在实际运用中不具有排他性，可以同时作用 于所有被管制对象。政府食品安全管制提供的不是一般的有形的公共产品， 而是一整套法律、法规、制度和规则，是食品安全状况的改善和良好市场 秩序的维护，是无形的公共服务。政府食品安全管制提供的这一公共服务， 不具有排他性和竞争性，可以惠及所有合法的食品生产经营者和所有的消 费者。1 2 2 2 “政府失灵 导致管制的局限性 市场经济是一种高效率的经济制度。市场机制能最有效地激发企业和 个人的创新能力，在实现其利益最大化的同时创造社会效益，实现社会资 源的有效配置。然而，市场经济自身也存在缺陷，有些经济领域的问题， 单靠市场机制不能很好解决。目前我国市场发育很不充分，表现为市场主 体发育不良、现代企业组织不发达、市场体系不健全、价格和竞争机制不 1 蒋建军论食品安全管制的理论分析中国行政管理，2 0 0 5 ，v 0 1 2 3 8 ( 4 ) ：3 9 4 2 1 4 第2 章文献综述 完善，政府退出后，市场机制不能正常发挥作用。市场失灵为政府管制提 供了基本依据。但是，政府管制也非万能，由于存在制度上的“错位和 “缺位”及管制本身存在种种的局限性，对于市场不能有效调节本应通过 政府管制来调节的领域，政府管制没能及时跟进，政府失灵的情况也时有 发生，表现为法律法规体系的建设滞后、食品安全标准的协调机制和食品 安全信用体系不完善、监管机制缺乏协调性和连续性、食品安全的执行过 程中缺乏规范化、执法处罚力度不够、社会监督和问题处理机制缺位以及 有关引导食品工业发展特别是食品科技创新能力方面的产业政策欠缺等， 食品市场秩序的管理出现真空状态，食品安全质量普遍偏低，无法从根本 上解决食品安全问题。 1 作为管制者的政府并不能获取绝对完全的信息。正像哈耶克所说， 由于市场的分散化，每个人只能了解他所能了解的那些东西。也就是说信 息是分散的，分散的信息只有市场才能汇集和反映。并且作为管制执行者 的官员们往往缺乏动力去获取这些信息，因为获得这些信息对他本人并没 有什么益处。相反的，官员们更倾向于利用手中的管制权力来谋取自己的 私利，为自己的或部门的利益他们甚至会阻碍市场畅通的传递关于食品安 全的信息，从而直接间接的造成管制的失效。另一方面，即使管制者有很 好的动力激励，但由于时间和精力的有限，也无法对大量的食品厂商的生 产一一进行调查。 2 管制者容易为被管制者所俘获。有些管制机构、部门及其官员在利 益的驱使下，可能会利用其在信息上的优势地位垄断信息，积极寻租、设 租，在出现食品安全问题时，还会想尽办法帮助被管制者善后。现实中有 不少地方政府就和当地食品生产企业结成了利益同盟，两者的利益捆绑在 一起，从而畸生出地方保护主义这个痼疾。本着发展地方经济和维护地方 利益的目的，地方政府总是或明或暗的支持容忍一些地方企业的造假行为， 或者疏于对食品安全问题的管制，玩忽职守。 3 管制方式、手段的变迁滞后于被管制对象的改变。作为被管制对象 的食品行业往往灵活多变，其生产加工的技术日新月异，造假手段更趋隐 蔽，而管制的相关制度、手段方式一旦形成就趋向于常态化，弹性较小， 变迁慢，难以有效的应对复杂多变的食品行业的各种情况，使得管制不能 有效实现预期目标。 第2 章文献综述 4 管制成本巨大。对于食品安全卫生的管制有着持久性、连续性的特 征，需要各个不同的管制机构和部门相互的合作，而建立一个有效的衔接 紧密的管制体系需要巨大的投入。而且由于食品行业呈分散化、多样化特 征，加上制假设备日益先进，手段更为隐蔽以及添加剂日趋复杂化，管制 者很难完全察觉被管制者的隐藏信息，这些都使得管制成本随管制难度的 加剧而呈现出递增。1 目前我国市场经济的发展正处于由计划经济向市场经济的经济转型时 期，在市场有效调节的领域，政府正逐步退出市场，让市场自动调节形成 良好的食品市场秩序。但实际情况是目前我国市场发育很不充分，表现为 市场主体发育不良，现代企业组织不发达，市场体系不健全，价格和竞争 机制不完善，政府退出后，市场机制却不能正常发挥作用。与此同时，由 于政府功能定位不当，对于市场不能有效调节的领域，本应通过政府管制 来调节，但由于政府管制没能及时跟进，如食品安全监管体制的缺陷、法 律法规体系的建设滞后、食品安全标准的协调机制和食品安全信用体系没 有建立、监管机制不规范，以及有关引导食品工业发展特别是食品科技创 新能力方面的产业政策欠缺等，食品市场秩序的管理出现了真空状态，食 品安全质量普遍偏低。总之，由于管制诸多缺陷的存在，使得政府对食品 安全的管制也存在失效的可能，甚至会在一定程度上加剧市场失灵。因此 造成食品市场秩序混乱的另一深层原因就是政府在市场经济中的管制职能 出现空缺，也就是说市场失灵和政府失灵同时并存。因此我们必须要重新 思考和定位政府与市场的关系，实现高效统一的管制。 胡尹慧，汪进从规制的视角看食品安全问题中政府与市场的关系大众科学科学研究与实践， 2 0 0 8 ( 1 ) ：1 5 一1 7 1 6 第3 章国际食品安全监管体制 第3 章国际食品安全监管体制 3 1 国外食品安全监管机构体系的历史沿革 西方各国食品安全监管机构体系虽不尽相同，但纵观世界各国食品安 全监管的发展历史，都并非在其初级阶段就已明确现今的监管机构体系， 而是在反复总结经验和吸取教训的基础之上不断发展形成的；同时现在的 监管机构体系亦非一成不变的，而是在不断地调整和改进，其大致的历史 发展脉络基本是遵循着“统分统”的模式。 1 2 0 世纪初期的单一监管阶段 2 0 世纪之前，世界各国均未对食品的质量安全引起重视，因为在此前数 千年的历史中，人类对食品的关注尚停留于数量安全，年复一年为摆脱饥饿 而与自然抗争。到了1 9 世纪中晚期，由于资本主义大工业的迅猛发展，食 品生产的数量已不再是西方发达国家关注的焦点，在巨额利润的驱使下， 食品市场出现了伪造、掺假、掺毒、欺诈现象。在美国，据说牛奶掺水、 咖啡掺炭对当时的纽约老百姓来说是司空见惯的事。更有甚者，不法奸商 在牛奶中加甲醛、肉类用硫酸、黄油用硼砂做防腐处理。当时，肉类食品 加工厂里的环境肮脏不堪，生产商在食品中添加大量有毒的防腐剂和色素。 同时食品贸易的范围越来越广，食品生产过剩的发达国家大量出口，食品 进出口贸易成了各国国民经济中的重要产业，食品的质量安全成为关乎国 计民生的大事，各国对食品安全的关注日益增强，由此开始对食品安全实 施全面监管。 美国是最早开始食品安全监管的国家，其于1 8 9 0 年通过了一项法案即 肉类检查法，授权政府对出口的成猪肉、腌肉和猪进行检查，但是联 邦政府在食品安全方面仍然介入很少。1 9 0 6 年美国国会又通过了两部法案： 纯净食品和药品法和肉类检查法，一般认为，这两部法案拉开了 现代美国乃至世界全面实施食品安全监管的序幕。这些法案的出台是为了 阻止“伪劣 食品的销售。食品伪劣性指的是腐烂的、改变食品配方使食 品不安全和误导性标签。美国通过这次立法将监管的职责交给了农业部。 由于上述两个法案的侧重点不同，农业部将监管的权力分给了两个不同的 1 7 第3 章国际食品安全监管体制 下属机构。肉类检查法的执行权交给了畜牧工业局， 纯净食品和药 品法的执行交给了化学局。自此，美国食品安全监管的职能在数十年内 由农业部一家把持，开创了食品安全单一监管的局面。在此时期，法国政 府也于1 9 0 5 年颁布了第一部公共健康食品卫生法，根据这部法律成立了打 击不法行为的行政管理机关，对食品安全实施单一监管。此阶段世界各国 对食品安全的监管才刚刚起步，只有极少的国家专门立法明确了食品安全 监管机构，大多数国家政府还没有对食品安全进行全面监管。 2 2 0 世纪中期