（公共管理专业论文）我国开征养老保障税研究.pdf

中 文 摘 要 众所周知，现代市场经济的发展必须以完善的现代社会保障制度为其强有力的 保证。现代社会保障制度，是经济运行的“安全网”和社会发展的“稳定器” 。我国 的社会保障制度，包括社会救助、社会保险、社会福利、优抚安置、慈善事业等方 面的内容。当前人口老龄化的社会背景，决定了养老保险在整个社会保险体系中居 于核心地位。因此，必须建立健全现代养老保险制度，以推动我国现代社会保障制 度的发展和和谐社会的构建。 任何一项制度的推行要想在实践中取得预期的效果，必须具备财力、人力和物 力等方面的物质基础，其中最重要的便是充足的资金。现代养老保险制度的建立健 全也不例外。没有充足的资金做后盾，现代养老保险制度的建立健全就失去了其赖 以存在和发展的物质基础。因而，现代养老保险制度得以正常运行的关键便在于通 过有效的筹资手段，及时地筹集到养老保险制度运行所需的资金。目前，我国养老 保险资金的主要筹资渠道是国家财政支付、企业养老保险缴费和个人缴费。但是， 实践证明，相对于我国社会形势的发展而言，养老保险资金的筹资渠道比较狭窄， 无法及时、有效地为养老保险制度的发展提供足够的资金支持，我国养老保险制度 的远行和其社会功能有发挥都受到了很大的限制。因此，中国要想建立健全现代养 老保险制度，国家有必要寻找一些新的筹资渠道扩大养老保险制度的资金来源，有 必要寻找一种更为有效的筹资手段为现代养老保险制度的发展提供可靠的资金保 证，探索中国特色的现代养老保险制度的发展之路。 目前，世界上许多发达国家都已经开征了社会保障税，而且社会保障税作为一 种最有效的筹资方式已被各国的社会保障实践所证明，这是社会保障资金的来源采 取社会保障税这一税收性质的筹资手段的结果。因此，我国现代养老保险制度的发 展和完善可以借鉴发达国家的经验，考虑对我国现行养老保险筹资手段进行有益的 探索，通过开征养老保障税来解决现行养老保险制度的困境，为养老保险制度的发 展和完善提供有力的资金支持。然而，在中国养老保障税的开征这一问题上，理论 界很少对其加以系统地理论研究，多见于对中国社会保障税的开征问题的探讨。就 是在对社会保障税的开征问题的研究上，理论界也未能达成一致。而我国社会结构 的深刻变动，利益格局的深刻调整，以及老龄化社会的现实已经对现行养老保险制 度的筹资模式和筹资手段的发展提出了更高的要求。社会公共事务日益增多，国家 和政府的公共财政支出责任不断增加，而国家的财力有限，我国的养老保险制度的 发展面临着巨大的资金压力。在养老保障税开征的研究上，理论相对于实践发展的 滞后，无疑在很大程度上制约着政府的决策和政策的执行，我国政府目前还不能运 用养老保障税这一有效的筹资手段来缓解财政压力，不利于我国养老保险制度的进 一步发展，不利于社会主义市场经济的健康运行，更不利于和谐社会的构建。因此， 对开征养老保障税这一问题进行深层次的理论研究，具有重要的理论意义和现实意 义。 本文分三个部分对我国开征养老保障税进行探讨：第一章主要对开征养老保障 税的必要性进行阐述；第二章着重分析我国开征养老保障税的可行性；第三章探讨 关于我国开征养老保障税的税制设计问题。 关键词：社会保障，社会保障税，养老保险，养老保障税 abstract in the modern social security system, the endowment insurance occupies a core position, so in order to ensure the healthy development of our socialist market economy, we must establish and improve the modern endowment insurance system. to establish and improve the endowment insurance system requires sufficient funds. without the support of sufficient funds, the endowment insurance system will lose the foundation for existence and development. thus an effective financing means, as the key to collecting the funds for the endowment insurance timely and sufficiently is crucial to the endowment insurance system. in fact, one of reasons for the difficulty in establishing a modern endowment insurance system compatible with the current social market economy system in china is the shortage of the effective financing means. now the chinese endowment insurance is financed by the endowment insurance fees, but it has been proven that such financing means cant offer sufficient funds to the endowment insurance system timely and effectively because of its innate shortcomings. meanwhile, such financing means also imposes a great restriction on the exertion of the social functions of the endowment insurance. under such circumstances, it is quite difficult to keep the current system functioning, let alone to develop and improve the system. therefore, in order to establish and improve the chinese modern endowment insurance system, we must find a more effective financing means to explore a path of developing the endowment insurance system with chinese characteristics. now it has been proven by other countries achievements in the endowment insurance system that the endowment insurance tax levy is a more effective financing means. however, as to the problem of the endowment insurance tax levy, there have been many drastic disputes in the academic circle over such various aspects as the tax rate, the necessity, the feasibility and the layout of the endowment insurance tax system. up to now, these disputes still cant work out persuasive solutions which can be used by the government for reference but a theoretical disorder. the disorder exerts the negative influence upon the decision-making and policy-making of the government. without the powerful theoretical support, even under the pressure of insufficient funds, our government still cant finance the endowment insurance system by the means of levying the endowment insurance tax that is proven by facts to be more effective. as a result, the development and improvement of our modern endowment insurance system are severely hindered. not only the safety and stability of our society but the healthy development of our socialist market economy is greatly affected. hence, we are in need of concrete theoretical studies on the endowment insurance tax. such studies indicate the theoretical and practical importance in developing our socialist market economy, safeguarding the safe and orderly society and constructing the harmonious society. the thesis in three parts attempts to probe into the problem of the endowment insurance tax levy. in the first part, it theoretically expounds the necessity of the endowment insurance tax. in the second part, it lays emphasis on analyzing the feasibility of levying the endowment insurance tax. in the third part it discusses two basic problems: what choice the taxpayers have and what type of tax the endowment insurance tax belongs to. key words: social security; social security tax; endowment insurance; endowment insurance tax 我国开征养老保障税研究 36 承 诺 书 承 诺 书 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是在导师指导 下独立完成的，学位论文的知识产权属于山西大学。如 果今后以其他单位名义发表与在读期间学位论文相关的 内容，将承担法律责任。除文中已经注明引用的文献资 料外，本学位论文不包括任何其他个人或集体已经发表 或撰写过的成果。 学位论文作者（签章） ： 2009 年 5 月 12 日 引 言 1 引 言 早在 20 世纪 90 年代初，也就是在 1993 年党召开的十三大会议明确提出我国经 济改革的战略目标是建立社会主义市场经济体制。然而，发展社会主义市场经济， 离不开现代社会保障制度的建立健全。社会保障对于一国经济发展来说，是经济发 展的安全网；社会保障对社会安定而言，则是社会安全运行的稳定器，对于维护社 会秩序和国家的长治久安，具有重要的意义。社会保障制度的内容包括社会保险、 社会福利、社会救济、优抚安置、商业保险、慈善事业等等。随着人口老龄化趋势 的进一步发展，在现代社会保障制度中，养老保险无疑居于核心地位。因此，要使 我国的社会主义市场经济健康发展，就必须建立健全现代养老保险制度。 众所周知，现代市场经济的发展必须以完善的现代社会保障制度为其强有力的 保证。我国的社会保障制度，包括社会救助、社会保险、社会福利、优抚安置和慈 善事业等方面的内容。当前人口老龄化的社会背景，决定了养老保险在整个社会保 险体系中居于核心地位。因此，必须建立健全现代养老保险制度，以推动我国现代 社会保障制度的发展和和谐社会的构建。 任何一项制度的推行要想在实践中取得预期的效果，必须具备财力、人力和物 力等方面的物质基础，其中最重要的便是充足的资金。现代养老保险制度的建立健 全也不例外。没有充足的资金做后盾，现代养老保险制度的建立健全就失去了其赖 以存在和发展的物质基础。因而，现代养老保险制度得以正常运行的关键便在于通 过有效的筹资手段，及时地筹集到养老保险制度运行所需的资金。目前，我国养老 保险资金的主要筹资渠道是国家财政支付、企业养老保险缴费和个人缴费。但是， 实践证明，相对于我国社会形势的发展而言，养老保险资金的筹资渠道比较狭窄， 无法及时、有效地为养老保险制度的发展提供足够的资金支持，我国养老保险制度 的远行和其社会功能有发挥都受到了很大的限制。因此，中国要想建立健全现代养 老保险制度，国家有必要寻找一些新的筹资渠道扩大养老保险制度的资金来源，有 必要寻找一种更为有效的筹资手段为现代养老保险制度的发展提供可靠的资金保 证，探索中国特色的现代养老保险制度的发展之路。 目前，世界上许多发达国家都已经开征了社会保障税，而且社会保障税作为一 种最有效的筹资方式已被各国的社会保障实践所证明，这是社会保障资金的来源采 取社会保障税这一税收性质的筹资手段的结果。因此，我国现代养老保险制度的发 展和完善可以借鉴发达国家的经验，考虑对我国现行养老保险筹资手段进行有益的 我国开征养老保障税研究 2 探索，通过开征养老保障税来解决现行养老保险制度的困境，为养老保险制度的发 展和完善提供有力的资金支持。然而，在中国养老保障税的开征这一问题上，理论 界很少对其加以系统地理论研究，多见于对中国社会保障税的开征问题的探讨。就 是在对社会保障税的开征问题的研究上，理论界也未能达成一致。而我国社会结构 的深刻变动，利益格局的深刻调整，以及老龄化社会的现实已经对现行养老保险制 度的筹资模式和筹资手段的发展提出了更高的要求。社会公共事务日益增多，国家 和政府的公共财政支出责任不断增加，而国家的财力有限，我国的养老保险制度的 发展面临着巨大的资金压力。在养老保障税开征的研究上，理论相对于实践发展的 滞后，无疑在很大程度上制约着政府的决策和政策的执行，我国政府目前还不能运 用养老保障税这一有效的筹资手段来缓解财政压力，不利于我国养老保险制度的进 一步发展，不利于社会主义市场经济的健康运行，更不利于和谐社会的构建。因此， 对开征养老保障税这一问题进行深层次的理论研究，具有重要的理论意义和现实意 义。 本文主要采用文献资料法、规范分析法、比较分析法、历史分析法、理论和实 践相结合等方法对我国开征养老保障税的相关问题进行深入的探析。 第一章 开征养老保障税的必要性 3 第一章 开征养老保障税的必要性 1.1 养老保障税的基本理论 1.1.1 养老保障税的概念界定 要对养老保障税进行系统论述，必须对养老保障税的概念加以科学界定。从世 界发达国家开征社会保障税的实践运行来看，大都是将养老保障税作为社会保障税 的一个分支加以征收。到目前为止，理论界还没有对养老保障税进行系统地研究， 因此，还没有统一的养老保障税的定义。在龙卓舟所著的中国养老社会保障税研 究一书中，养老社会保障税被定义为， “所谓养老社会保障税，是一种根据受益原 则，以受益人的劳动报酬的一定比例，对雇主（企业）和受益人进行征收，其收入 纳入预算管理并专门用于养老社会保险支出的一种税收或具有税收性质的缴款。 ” 该定义的提出，将养老保障税从社会保障税的一般定义中区别开来，无疑具有重要 的意义。但是笔者认为，从税收学的角度来看，此定义还存在一定缺陷。目前，大 多数发达国家把社会保障税看作是一种所得税性质的税收，而且在实践中将其作为 直接税加以征收，而上述定义却没有体现这两方面的内容。 在对养老保障税的概念进行界定时，既要体现其作为税收应具备的一般性质， 又要考虑我国的基本国情以及养老保险制度发展的需要，还要考虑税收的有关国际 惯例。第一，目前世界大多数发国家都将社会保障税界定为一种专款专用性质的税 收工具，也就是说，社会保障税是为社会保险筹资而设并且只能用于社会保险支出 的税收。虽然我国的经济体制改革和政治体制改革已经取得了明显的进展，但是我 国目前处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情还未改变。我国的经济、政 治、文化和社会发展水平与世界发达国家相比还有很大差距。因此，可以借鉴发达 国家开征社会保障税的先进经验，将养老保障税界定为一种专门为养老保险筹资的 并只能用于养老保险支出的税收加以开征。第二，随着我国社会结构的深刻变动和 利益格局的深刻调整，出现了一些新兴的职业和新的社会阶层，他们的利益诉求也 应当加以反映，养老保障税的纳税范围也应包括这部分人群，使他们成为养老保险 的受益人。第三，世界上大多数国家开征社会保障税的实践经验表明，社会保障税 作为所得税的一种，以纳税人的劳动所得或劳动报酬为其课征对象。国际上的通行 做法是将所得税税种列入直接税而加以征收，我国养老保障税的开征也应与国际接 轨，将其列入所得税的征税税种之内并将其作为直接税加以开征。第四，养老保障 龙卓舟著， 中国养老社会保障税研究 ，湖北人民出版社，2007 年版。 我国开征养老保障税研究 4 税作为一种税收，应当在定义上将其与一般意义上的缴费加以区别，以免引起理论 上的混乱。 综合以上分析，可将养老保障税界定为，国家为了保障养老保险资金的筹集和 实现社会公平，以受益为原则，根据受益人的劳动报酬的一定比例，通过一定的法 律形式，对受益人所在单位或企业以及受益人强制征收的，其收入纳入国家预算管 理并专门用于养老保险支出的一种税收。 1.1.2 养老保障税的主要特征 通过上面的分析，本文所指的养老保障税是国家为了保障养老保险资金的筹集 和实现社会公平，以受益为原则，根据受益人的劳动报酬的一定比例，通过一定的 法律形式，对受益人所在单位或企业以及受益人强制征收的，其收入纳入国家预算 管理并专门用于养老保险支出的一种税收。它既具有税收的一般特征，又具有自身 的特殊性，与其他税收存在显著的区别。 1、强制性 根据税收理论，税收是国家为了实现其职能，凭借政治权力，按照法令预先规 定的标准，无偿地、强制地取得财政收入所发生的一种分配关系。强制性是一切税 收普遍具有的，养老保障税从本质上是一种税收，便相应具有强制性这一特点，是 国家为了保障养老保险资金的筹集和实现社会公平正义而对纳税人强制征收的。所 谓的强制性便在于，国家或政府不考虑劳动者是否在主观上接受养老保障税而对其 加以开征，而养老保障税一旦开征，任何纳税人都必须依照法律规定履行纳税义务， 如不履行便会受到相应的惩罚。 2、专款专用性 一般税收所征得的税款统一上缴国库，由政府预算统一支出，不同税源的税款 可能用于同一项目的支出，同一税源的税款也可能用于不同项目的支出。有别于其 他税收，养老保障税是国家法定的为养老保险筹资并用于养老保险支出的税收，不 能被挪作它用。因而，国家对其的支出便具有专款专用和相对固定的特征。因为， 只要受益人依法履行其养老保障税的纳税义务，国家和政府就必须根据一定时期内 养老保险支出的需要，按时、足额给付受益人一定数量的养老保险金额，其支出具 有专款专用和相对固定的特征。 3、直接受益性 一般税收除了具有强制性这一特点外，还具有无偿性的特征。这种无偿性不是 指纳税人履行了纳税义务却得不到任何补偿，而是指这种补偿不是短期的、直接的、 第一章 开征养老保障税的必要性 5 一一对应的。因为税收在整体上具有有偿性，我国税收在征管过程中贯彻“取之于 民，用之于民”这一原则。与此相比，养老保障税的支付是以受益为原则的，即实 行“谁支付、谁受益” ，只要纳税人缴纳了养老保障税，那么他就有依法取得相应养 老保障给付的权利。而且，纳税人在工作期间缴纳的养老保障税的税款越多，其受 益程度也相应越高，具有直接受益性，这就与其他税收相区别。 4、公平性 养老保障税是国家为了保障养老保险资金筹集和实现社会公平正义而征收的， 因而具有公平性的特点。从世界各国征收社会保障税的实践来看，养老保障税的征 收一般实行累退税率，养老保障税占低收入者个人收入的比例较高，而占高收入者 个人收入的比例相对较低。但是养老保障税的支付具有直接受益性，低收入者所缴 纳的税款越多，其相应获得的国家和政府对其养老保险的支出金额就越多，因此， 纳税人在其工作期间所缴纳的养老保障税税款与其年老时获得的养老保险给付相 比，显然所得远远大于所失。所以，作为“理性的经济人” ，纳税人便更容易接受和 认可养老保障税的开征。 1.2 我国现阶段养老保险基金的筹资模式及其弊端 1.2.1 养老保险基金筹资模式 养老保险基金的筹资模式决定了养老保险基金的来源，同时也对养老保险基金 的投资方向和运作方式产生重要的影响。从世界大多数国家社会保障制度运行的实 践表明，养老保险基金的筹资模式主要有现收现付制、完全积累制和部分积累制三 种模式，这三种模式各有其优缺点。各国对于养老保险基金筹资模式的选择则因各 自经济、政治、文化和社会条件的不同而有所区别。即现收现付制、完全积累制和 部分积累制，这三种筹资模式各有其优缺点。以下对这三种模式进行具体阐述： 1、现收现付制 所谓的现收现付制，是指在一定历史时期，以正在工作的人群所缴纳的款项作 为养老保险基金的来源，并将其用于对已经退休的人群的养老费用的一种筹资模式。 现收现付制的显著特点在于其直接现实性，即本期征收，本期使用，不用考虑以后 的养老保险支出。其优点在于对基金的投资和管理的要求不高，操作简单，可以根 据养老保险支出的需求适时调整养老保险基金的缴纳标准，以实现一定历史时期的 收支平衡。其缺点在于对人口结构变动和人口老龄化进程的加快无法做出迅速的反 应，随着老年人所占比重逐年增加，其筹集的基金也应同比例增加。然而，这种状 我国开征养老保障税研究 6 况的实现，依赖于新增劳动人口与退休人口的增长比例相对一致等条件的存在。但 是在现实生活中，这种条件是很难达到的。 2、完全积累制 完全积累制，也称完全基金制，是指单位、企业和个人按个人工资的一定比例 向专门机构定期缴纳养老保险费用，记入个人账户，在其退休之后，用个人账户内 的积累额加上投资收益额对其养老费用进行支付的一种筹资模式。这种模式实质上 是本代人对其工作期间的收入进行有意识的预留，用于以后养老费用的支出，通过 各个历史时期的积累来分散其养老风险。其优点在于养老保险基金筹集的具有稳定 的资金来源，便于个人在其年老时及时进行养老费用的支付，同时能够适时地应对 人口老龄化的发展需求。但是这种基金筹资模式的实现有赖于经济发展和物价总水 平的相对稳定，如果出现通货膨胀，则基金的保值增值就难以实现，养老保险基金 的积累有限，难以满足实际需要。 3、部分积累制 部分积累制，也称部分基金制，是介于现收现付制和完全积累制的一种养老保 险基金筹资模式。一方面通过预留一部分储备基金，以满足当期养老保险支出的需 求。另一方面，单位、企业和个人按照工资的一定比例定期缴纳养老保险费用，在 其退休之后，用个人账户内的积累额加上投资收益额对其养老费用进行支付的一种 筹资模式。它将现收现付制和完全积累制的优点集于一身，一方面可以满足当期养 老保险支出的需要，另一方面又能保证以后养老保险支出的需求，能够有效应对人 口老龄化进程的加快，避免通货膨胀带来的基金保值增值风险，保证基金收付的平 衡。应当注意的是，这种模式有赖于对现期和未来养老保险支出规模进行合理的预 测，在运用中应当保持清醒。 1.2.2 目前我国养老保险基金的筹资模式及其弊端 1、目前我国养老保险基金的筹资模式 我国的养老保险制度在其建立初期，采取现收现付制的筹资模式。但是，随着 我国人口老龄化进程的加快，这种筹资模式难以满足养老保险支出的巨大需求。 为了应付人口老龄化危机，在充分考虑我国现实国情的基础上，我国对养老保 险制度进行了一系列改革，实现了养老保险制度改革的创新。1993 年，党的十四届 三中全会通过的中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定中明 提出，基本养老保险和基本医疗保险实行社会统筹与个人账户相结合的制度。1995 年 3 月， 国务院据此发布 关于深化企业职工养老保险制度改革的通知 国发 （1995） 第一章 开征养老保障税的必要性 7 6 号，提出了社会统筹与个人账户相结合的两个具体实施办法。但是在试点改革中， 各地的具体方案存在很大差异，个人账户大小不等，难以建立统一的养老保险制度。 1997 年 7 月，国务院颁布了国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的 通知国发（1997）26 号，针对各地不同的改革方案和运作模式，进一步统一了 全国养老保险制度的改革方案，明确提出“到本世纪末，要基本建立起适应社会主 义市场经济体制要求，适用城镇各类企业职工和个体劳动者，资金来源渠道、保障 方式多层次、社会统筹与个人账户相结合、权利与义务相对应、管理服务社会化的 养老保险体系” ，这一文件实质上规定了我国的养老保险筹资模式应当采取部分积累 制。 2、目前我国养老保险筹资模式的弊端 （1）部分积累制的筹资模式并未真正建立 在“统账结合”的养老保险制度改革的实质，是将我国的养老保险筹资模式由 现收现付制转变为部分积累制。但是，在实际运行中，由于统筹基金的不足， ，政府 不得不挪用个人账户中的积累基金来支付当期的养老保险支出需要，结果导致个人 账户的“空账运行” 。部分积累制的优点在于通过个人账户积累基金的保值增值来满 足拥有者的未来养老需求，个人账户的名存实亡，使部分积累制在实际运行中成为 现收现付制，无法对基金拥有者的未来养老提供可靠的保证。 （2）增加了企业的负担 实行“统账结合”的养老保险制度改革的目的之一是通过国家、企业和个人三 方的参与，共同负担养老保险基金的筹集，以此来减轻企业的负担。从理论上讲， 通过养老保险制度改革，企业的负担应该得以减轻。但是，在实际运行中，个人账 户规模是一定的，而企业作为社会统筹基金的主要来源，其缴纳标准一般被规定为 最高比例 20%，即社会统筹基金占企业工资总额的 20%，高于其他国家的缴纳标准， 而且有的省、自治区、直辖市确定的缴纳标准比 20%还要高，这就使养老的重担落到 了企业的头上。 （3）导致逃避缴费责任现象的存在 随着人口老龄化的加快，养老保险费用不断上升，企业的负担不断加重，一些 企业想方设法逃避其缴费责任。在现实生活中，一些企业通过发展地下经济，变相 减少企业工资总额，以逃避其缴费责任；还有的企业通过少报或瞒报工资总额，减 少其应缴的养老保险基金。 我国开征养老保障税研究 8 1.3 老龄化社会迫切要求完善现有的养老保障制度 1.3.1 我国的人口老龄化现状 人口老龄化是老年人口占总人口比重持续上升的发展过程。根据国际通行的标 准，如果 60 岁以上的老年人口数量占一国人口总数量的比重超过 10%，或者 65 岁以 上的老年人口数量占一国人口总数量的比重超过 7%，那么这个国家便进入老龄化社 会的发展阶段。中国作为一个发展中的大国，人口老龄化趋势在 20 世纪 70 年代便 已十分明显。 1、老年人口规模不断增大。由于我国人口基数较大，老年人口的基数自然也较 大。2000 年，我国 60 岁以上的老年人口数量已经达到了 1.3 亿,占我国人口总量的 10%以上。据人口学家的估计，我国到 2015 年 60 岁以上的老年人口数量将会超过 2 亿，会占到我国人口总量的 14%左右。到 2025 年，60 岁以上的老年人口数量将会增 加到 2.84 亿，将占总人口的 19.3%，而到 2050 年左右老年人口的数量则有可能达到 4.12 亿，将占总人口的 27.43% 。由此可见，我国老年人口的规模及其数量不断增 大，养老问题必须引起我们足够的重视。 2、老年人口数量增长速度快。据世界银行测算，在未来的 40 年内，世界上超 过 60 岁的人口的比例将会成倍增加，将从 9%增加到 16%。而中国的这一比例将会从 9%上升到 22%，老年人口将以 3%的速度递增，大大高于总人口的增长速度和世界平 均水平。另据美国人口普查局的统计和预测，65 岁以上的老年人口占人口的比重从 7%上升到 14%所花费的时间，法国为 115 年（18651980 年） ，英国为 45 年（1930 1975 年） ，瑞典为 85 年（18901975 年） ，美国为 66 年（19442010 年） ，而中 国则可能只需要 30 年（20002030 年） 。通过以上统计数据的对比，我国人口老龄 化的趋势还会进一步发展，老年人口的赡养和养老社会保障制度面临严峻的形势， 政府的养老保险支出的规模和财政压力会进一步扩大。 老龄人口在整个社会人口中的比重不断增加，使得老年人的养老问题成为人们 极为关注的社会问题，如果不采取有效措施深化我国的养老保险制度改革，就会危 及国家的发展和稳定。我国的人口结构走向老龄化，有着多方面的原因。一方面， 由于社会在不断进步、在不断发展，人们的生活质量不断得到提高，人的生命、寿 命在延长。同时，随着现代科学技术和医疗水平的提高，死亡率有进一步下降的趋 势，老龄人口的数量和比重自然会不断增加；另一方面，长期以来，国家推行计划 劳动和社会保障事业发展统计公报（19972003） ，劳动和社会保障部网站，2005 年。 第一章 开征养老保障税的必要性 9 生育政策，并通过一系列措施，有效地控制了人口的快速增长。另外，随着社会结 构的深刻变动，维持数千年的“养儿防老”传统习俗和思想观念的物质和社会基础 发生了很大的变化，导致人们逐步放弃了“养儿防老”的思想，间接地减少了人口 的出生率。这样便会造成新出生的人口占社会总人口的比例不断下降，而老年人口 的数量还在持续增加。老龄化社会的到来，一方面表明，随着我国经济和社会的发 展，人民生活水平和质量得到了极大地改善，我国人口的健康素质不断提高，我国 人口的平均寿命不断延长。同时，我们也要正确认识人口老龄化给我国的养老保险 制度和社会保障事业带来的挑战和困难，通过完善养老保险制度和社会保障制度来 应对人口老龄化危机。 1.3.2 老龄化社会迫切要求完善现有的养老保险制度 我国人口老龄化进程的不断加快，对完善我国现有的养老保险制度提出了更高 的要求。然而。但是，我国现行的养老保险制度存在着很多问题，必须适应社会形 势的发展，对其加以完善。 （1）有限的基金来源渠道导致基金收支不平衡。当前我国养老保险基金的筹集 主要依靠企业和个人所缴纳的养老保险费以及政府所提供的财政补贴，基金来源渠 道有限，再加上企业逃避缴纳责任现象的存在，基金收不抵支的情况时有发生，不 能及时满足当期和未来的养老保险支出的需求。 （2）个人账户没有落到实处。我国当前实行社会统筹与个人账户相结合的养老 保险基金的筹资模式，其从实质上讲应该是部分积累制的基金筹资模式，这种基金 筹资模式的筹资能力应该比现收现付制更能满足养老保险支出的需求，更能有效地 应对人口老龄化的危机。然而，在实际运行中，个人账户名存实亡，企业负担不断 加重，部分积累制的筹资模式实际上还原为现收现付的制，不能满足基金持有人未 来的养老保障。 （3）公共养老金替代率远远高于国际标准。养老金的替代率的高低直接反映养 老保险的保障水平，在客观上体现离退休人员的养老金待遇与其在职时的工资待遇 的对比关系。我国当前机关和事业单位的养老金替代率在 92%107%之间，高于企业 58.5%的水平，远远高于 40%-60%的国际水平，这就意味着公共养老的支出需求相对 较大。 （4）基金管理机制存在重大缺陷。由于我国对养老保险基金的管理机制的不健 全，基金的使用、投资、运营效率低下。而且，由于基金管理的监管机制不健全， 养老保险基金被挪用，甚至被贪污的现象大量存在，基金的管理机制存在重大缺陷， 我国开征养老保障税研究 10 有待改进和完善。 （5）养老保险覆盖范围狭窄。我国目前的养老保险未能将所有农村老人都纳入 到保障范围，而且在城市社区，好多就是单位养老，未能纳入到统一的养老保险范 畴。 由上述五个方面的问题可以看出，目前中国养老保险基金的筹资模式所存在的 弊端不容忽视。首先，资金筹集困难、收支矛盾突出、 “空账”运行规模大、公共养 老金替代率高、企业负担加重、逃避缴纳责任，基金管理效率低下这些问题将直接 影响到我国财政收支状况，增加政府的财政负担，不能满足日益增加的社会养老需 要，制约着我国养老事业的发展程度和规模，也制约中国经济和社会的可持续发展。 同时，由于养老保险覆盖面窄，未能形成统一的养老保障体系，城乡在养老保障方 面的差距势必进一步扩大，社会公平问题更加突出，如果不采取有效措施加以解决， 必将带来严重的社会问题，影响社会的稳定和国家的长治久安。在长期的实践过程 中，养老保险制度始终面临着筹资困难的难题，这使党和国家深刻地认识到，目前 所采用的养老保险基金缴费形式，已无法适应我国现代养老保险制度建设的需要， 已严重地制约了我国现代养老保险制度的进一步发展。所以，必须探索新的适合我 国国情的养老保险基金的筹资模式以应对人口老龄化危机。 1.4 养老保障税是保证老有所养的最有效手段 根据税收理论，一个新的税种在某个国家的开征，既要取决于该税种的经济、 政治和社会功能，更取决于该国的实际经济、政治、文化和社会发展水平。养老保 障税的开征也不例外。在一定历史时期，当一国政府能够通过其他途径能够为养老 保险制度筹集到足够的资金时，政府就无需开征养老保障税；如果政府通过其他途 径不能够为养老保险制度筹集到足够的资金，政府就必须考虑开征养老保障税的问 题。随着社会主义市场经济的发展和改革的深入进行，养老保险支出有不断扩大的 发展趋势，中国政府目前面临着很大的财政支出压力，必须考虑开征养老保障税。 国外开征养老保障税的实践充分证明，开征养老保障税是保证老有所养的最有效的 手段。这具体表现在以下几个方面： 1、养老保障税是养老保险基金的最有效的筹资手段 任何一项制度的推行要想在实践中取得预期的效果，必须具备财力、人力和物 力等方面的物质基础，其中最重要的便是充足的资金。现代养老保险制度的建立健 全也不例外。没有充足的资金做后盾，现代养老保险制度的建立健全就失去了其赖 第一章 开征养老保障税的必要性 11 以存在和发展的物质基础。 目前，我国养老保险资金的主要筹资渠道是国家财政支付、企业养老保险缴费 和个人缴费。但是，实践证明，相对于我国社会形势的发展而言，养老保险资金的 筹资渠道比较狭窄， 在实际运行中， 存在资金筹集困难、 收支矛盾突出、 个人账户 “空 账运行”的现象屡有发生、公共养老金替代率高、企业负担加重、逃避缴纳责任， 基金管理效率低下等方面的弊端，这些问题将直接制约着我国养老保险基金的有效 筹集和利用，增加政府的财政负担，无法及时、有效地为养老保险制度的发展提供 足够的资金支持，我国养老保险制度的远行和其社会功能有发挥都受到了很大的限 制。因此，中国要想建立健全现代养老保险制度，国家有必要寻找一些新的筹资渠 道扩大养老保险制度的资金来源，有必要寻找一种更为有效的筹资手段为现代养老 保险制度的发展提供可靠的资金保证，探索中国特色的现代养老保险制度的发展之 路。 世界上许多国家将养老保障税作为社会保障税的重要组成部分加以开征，养老 保障税作为税收，其具有法律上的强制性，因而在筹资方面便比收费这一筹资手段 更为有效，能够保证为养老社会保险支出提供稳定和可靠的资金来源。因此，我国 现代养老保险制度的发展和完善可以借鉴发达国家的经验，考虑对我国现行养老保 险筹资手段进行有益的探索，通过开征养老保障税来解决现行养老保险制度的困境， 为养老保险制度的发展和完善提供有力的资金支持。 2、养老保障税具有收费这一筹资手段所无法比拟的优越性 养老保障税具有收费这一筹资手段所无法比拟的优越性，是由养老保障税作为 税收这一本质特点决定的。首先，养老保障税作为一种税收，具有强制性和固定性 的特征，纳税人必须依法履行其纳税义务，从而使养老保险基金有了稳定和可靠的 资金来源。其次，养老保障税作为税收，具有法定性和专款专用性，纳税人可以对 养老保险基金的支出和使用进行有效的监督，防止基金管理风险。正是由于养老保 障税的优越性，目前世界上大多数国家都采用养老保障税这一税收形式的养老保险 基金的筹资手段，即使当养老保障税运行发生一些问题时，这些国家的政府也只是 思考如何去完善、改进现行养老保障税税制，但却并没有考虑是否放弃养老保障税 这一养老保险基金的筹资手段 。 3、养老保障税有利于促进经济增长和维护社会稳定 养老保障税的纳税人的主体是创造社会财富，推动经济增长的劳动者群体，由 白景明等： 社会保障税制国际比较 ，中国财政经济出版社，1996 年，第 115 页。 我国开征养老保障税研究 12 于养老保障税具有直接的受益性，养老保障税的税收支出，实行“谁支付、谁受益” ， 纳税人所缴纳的税款最终直接用于其未来的养老需要，从而能够有效地调动劳动者 参与生产和创造财富的积极性和主动性，促进经济的持续增长和社会财富的普遍增 加。 而且，养老保障税可以为养老保险基金的筹集提供稳定和可靠的资金来源，而 这一税收最终用于纳税人未来的养老支出需求，在一定程度上可以扩大纳税人群体 的未来消费需求，可以作为未来经济增长动力。同时，纳税人在养老保障没有了后 顾之忧以后，会增加现期的消费，刺激经济的发展。在经济发展减缓的情况下，特 别是在经济危机时期，养老保障税促进经济增长的作用便更加突出。 同时，养老保障税作为国家为了实现社会公平正义而征收的税收，具有很大的 公平性。养老保障税的征收，通过实行累退税率，即高收入者的缴纳税率要低于低 收入者的缴纳税率，将高收入者的收益转移给低收入者。这能够有效调节高收入者 与低收入者的收入水平和养老保障水平，可以抑制地区之间、劳动者之间收入差距 不断扩大的趋势，更有利于保障低收入者的未来养老需求，从而缓解社会矛盾，维 护社会的稳定和长治久安。 养老保障税在促进经济增长和社会稳定方面的功能，已经为世界上大多数国家 的社会保障实践所证明。美国是世界上较早开征社会保障税的国家， 1935 年社会保 障税的开征一方面满足了当时社会养老保险支出的需求，另一方面刺激了有效需求 的增长，缓解了经济危机。 第二章 我国开征养老保障税的可行性分析 13 第二章 我国开征养老保障税的可行性 2.1 我国开征养老保障税的客观可能性 判断一种制度的实施是否可行，关键在于确定制度所需要的经济、政治、文化 和社会等各方面的条件是否具备。税制设计也是如此。判断我国开征养老保障税是 否可行，关键是要看我国是否具备开征养老保障税所必备的条件。如果条件具备， 那么我国开征养老保障税就具有现实的可行性；如果条件不具备，那么开征养老保 障税就不具有现实的可行性，就不能对其加以开征。目前，随着经济体制改革和政 治体制改革的深入，我国的经济和社会发展已经提供了开征养老保障税的所需的基 本条件。 自德国于 1883 年开征社会保障税以来，世界其他国家和地区纷纷效仿德国的做 法，普遍开征了社会保障税为社会保障支出提供稳定可靠的资金来源。目前，世界 上已经有 172 个国家或地区开征了社会保障税。社会保障税作为当今世界各国所得 税体系中一个重要组成部分，它在世界范围内得以迅速发展有着深刻的经济、政治、 文化和社会等方面的原因。 2.1.1 我国具备开征养老保障税的经济基础 马克思主义认为，生产力的发展水平决定生产关系的产生、性质及其发展状况， 经济基础的发展变化决定上层建筑的发展变化。税收从本质上说体现的是国家对国 民收入的分配关系，其作为所有制结构中分配关系的有机组织部分，在根本上说是 由国家的生产力发展水平和经济基础的发展状况决定的。养老保障税作为所有税收 中的一个组成部分，它的产生、性质和发展状况最终必然由我国的生产力发展水平 和现实经济基础的发展状况所决定。从世界各国养老保障税的发展实践来看，养老 保障税是社会生产力发展到一定阶段的产物，生产力发展和经济基础变化的现实需 求决定养老保障税的产生和发展，其现实发展程度要受到各国生产力和经济发展水 平的制约。 自 1978 年我国实行改革开放以来，随着经济体制改革和政治体制改革的深入进 行，我国目前已经初步建立了社会主义市场经济体制。随着经济结构的调整和经济 发展方式的逐步转变，我国的生产力发展水平不断提高，城乡居民人均收入不断增 加，人民的生产和生活条件得到了极大的改善。胡锦涛总书记在 2007 年 10 月 15 日 召开的党的十七次全国人民代表大会的报告中指出： “经济实力大幅提升。经济保持 平稳快速发展，国内生产总值年均增长百分之十以上，经济效益明显提高，财政收 我国开征养老保障税研究 14 入连年显著增加，物价基本稳定。 ” ， “人民生活显著改善。城乡居民收入较大增加， 家庭财产普遍增多。 ” ，随着我国生产力水平的不断提高，经济