（公共管理专业论文）我国“机动车辆交通事故强制保险”的政策分析.pdf

我国”机动车辆交通事故强制保险“的政策分析 摘要 随着人类社会进入汽车时代，机动车交通事故频繁发生，成为危害社会人身 和财产安全的一大杀手。由此引发的侵害赔偿问题若得不到及时解决，受害人无 法通过制度保障获得应有治疗和政策保护，势必对社会和谐稳定构成影响。以立 法方式强制全体机动车所有者投保“交强险一并建立社会救助基金制度是当今世 界的通行做法。然而我国“交强险 通过两年多的施行，非但政策效果不理想， 反而因政策制定缺陷、相关配套政策缺失、厘算不合理、数据真实性等原因倍受 社会责疑。 作为如此重要的一项公共政策，政府公共权力机构应根据公众意志、满足公 众利益，对全社会车辆赔偿责任开展有效的管理，维护社会公正，确保社会公平， 协调公共利益，促进社会全面发展。“交强险 政策必须满足公正性、公平性、 公开性的基准性价值，体现政策公共特性的基本维度。通过提取、分配、管制、 象征等基本功能，实现“交强险 的自由、安全、平等、秩序和繁荣，最终维系 整体社会的公共利益。 关键词：公共政策；权力寻租；价值取向；法制环境 我国”机动车辆交通事故强制保险”的政策分析 a b s t r a c t w i t ht h ed e v e l o p m e n to ft h es o c i e t y , w eh a v ee n t e r e dt h ee r ao fa u t o m o b i l e t r a f f i c a c c i d e n t sh a v eb e c o m eo n eo ft h eb i g g e s tk i l l e r s , w h i c hw i nh a r mo u rl i r e sa n d p r o p e r t i e s i fc a s u a l t i e sc a nn o tg e tt h ei n s u r a n c es e t t l e m e n ti nt i m e , t h e yc a nn o tg e t t h el e g a lt r e a t m e n ta n dp r o t e c t i o n ，a n dt h i sw i d e f i n i t e l yh a r mt h eh a r m o n ya n d s t a b i l i t vo ft h es o c i e t y i ti st h ew o r l d w i d ec o m m o np r a c t i c et of o r c ea l lt h em o t o r v e h i c l eo w n e r st ob u yt h em o t o rv e h i c l ea c c i d e n tl i a b i l i t yc o m p u l s o r yi n s u r a n c ea n d t oe s t a b l i s ht h es o c i a la s s i s t i n g 位n d t h ec o m p u l s o r yi n s u r a n c eh a sb e e nc a r d e do n f o rt w oy e a r si no u rc o u n t r y , h o w e v e r , i th a sa r o u s e dd o u b t sa n dc o m p l a i n t s ，d u et o t h ed e f e c ti np o l i c y m a k i n g , l a c ko fr e l e v a n tr e g u l a t i o n s ，i m p r o p e rc a l c u l a t i o na n dt h e d a t ar e l i a b i l i t y b e i n gs u c ha ni m p o r t a n tp o l i c y , t h eg o v e r n m e n ti n s t i t u t es h o u l db a s eo np u b l i cw i l l ， t r yt om e e tp u b l i ci n t e r e s t s t oa d m i n i s t r a t et h ei n s u r a n c ec l a i me f f e c t i v e l y , s o 鹊t o m a i n t a i ns o d a li u s t i c e , t oe n s u r es o c i a lf a i r r l e s s ，t oc o o r d i n a t ep u b l i ci n t e r e s t s ，t o p r o m o t et h ed e v e l o p m e n to fo l a fs o c i e t y t h ep o l i c yo ft h em o t o rv e h i c l ea c c i d e n t l i a b i l i t yc o m p u l s o r yi n s u r a n c es h o u l dm e e tt h en e e d so fi u s t i c e , f a i r n e s sa n do p e n n e s s ， e x p r e s st h ee s s e n t i a lc h a r a c t e r i s t i c so ft h ep u b l i cp o l i c y b yt h em e a n so fo b t a i n i n g , a l l o c a t i n g , s u p e r v i s i n ga n ds y m b o l i z i n g , t or e a l i z et h ef r e e d o m ，s a f e t y , e q u a l i t y , o r d e r a n dp r o s p e r i t yo ft h ec o m p u l s o r yi n s u r a n c e ，s oa st oe n s u r et h ep u b l i ci n t e r e s t so ft h e w h o l es o c i e t y k e yw o r d s ：p u b l i cp o l i c y , p o w e ra b u s e ，v a l u eo r i e n t a t i o n ，l e g a le n v i r o n m e n t 西北大学学位论文知识产权声明书 本人完全了解学校有关保护知识产权的规定，即：研究生在校攻读学位期 间论文工作的知识产权单位属于西北大学。学校有权保留并向国家有关部门或机 构送交论文的复印件和电子版。本人允许论文被查阅和借阅。学校可以将本学位 论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等 复制手段保存和汇编本学位论文。同时，本人保证，毕业后结合学位论文研究课 题再撰写的文章一律注明作者单位为西北大学。 保密论文待解密后适用本声明。 杪， 学位论文作者签名：棚 指导教师签名：，乃霉旷 1 ，和g 年z 月7 日j b 逐年7 月护日 西北大学学位论文独创性声明 本人声明：所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得 的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，本论文不包含 其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得西北大学或其它教育机构 的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均 已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：群洲纠 徊g 年f z 月7 日 。 我国”机动车辆交通事故强制保险”的政策分析 1 、绪论 随着人类社会进入汽车时代，机动车辆日渐普及，道路交通事故越来越频繁， 事故造成的损失越来越严重，而车祸受害人往往是社会中的弱势群体，为强化对 交通事故受害人的保护，世界上大多数国家和地区通过强制车辆所有者办理保 险，并建立社会救助基金制度以保障受害人的基本权益。 机动车辆交通事故的归责原则的客观化及保障机制的社会化，作为刚性机 制，公众对此的需求，催生我国政府推出新型的管理政策。 2 0 0 7 年3 月1 日第三版 1 2 我国”机动车辆交通事故强制保险”的政策分析 “交强险既承担了本不应该承担的查勘、理算成本，又承担了不应该承担 的1 0 0 元范围内的后车损失赔偿责任，而这1 0 0 元不应该承担的赔偿责任，却悄 悄成为了商业保险的利润，转移到商业险中。 3 2 3“交强险 未能发挥公共政策的辐射作用，带动国民 保险意识的提升 中国是一个有着5 0 0 0 年历史的农业社会，在以农作物生长期为生产周期、 以家庭为生产单位、以依赖风调雨顺过上好日子为特征的小农经济的基础上，形 成了注重血缘人情和短期利益的传统文化。这样一种文化下，听天由命的宿命论 主宰了人们对待风险的态度，以家庭为单位的保障和事后救助理所当然地成为人 们防范风险的主要手段。这一切正好与保险这样一种以事先、主动、长期、社会 和契约为特征的风险防范手段具有天壤之别。中国是一个实行了3 0 多年社会主 义计划经济制度的国家，在计划经济时代，企业的生产经营由国家计划安排，城 镇职工的生老病死、天灾人祸由国家统筹，农村的农民作为人民公社社员，这一 切可依赖人民公社，而人民公社则有政府这个坚强后盾。几十年计划经济制度养 成了人们对国家、对政府的依赖，其结果是人们的风险意识越来越弱，主动防范 风险的意识越来越淡。 “交强险推行所借助的强制力量，并未能很好地引导国民认识保险的基 本特性。首先，保险是一种非必需的服务产品，企业和个人购买保险不是为了消 费，而是为了在发生风险事故时获得经济补偿。其次，作为一种无形的服务产品， 依靠专门的精算技术确定出来的保费和保额，以及其复杂的保单条款使得消费者 对保险产品的性能和价格难以进行直观的评估，因而在交费和理赔时就容易产生 误解，发生纠纷。而对于那些并未出险，从而未能享受到保险理赔带来的利益的 消费者，则更难体会到保险的价值。 3 2 4 权力寻租造成“交强险力重伤 中国保监会规定“交强险 手续费每单的4 ，已在竞争中名存实亡，1 0 1 3 我国”机动车辆交通事故强制保险“的政策分析 甚至更高的诱惑层出不穷。多计应收保费和列支营业费用，正是不少保险公司推 高“交强险一手续费的危险暗道。商业险出现坏账，影响的只是一家保险公司的 经营成果，而为国家代办的交强险如果出现坏账，就是整个行业和制度的问题。 当前保险公司除自身人员直销外，还必须依赖具有客户资源和资质的专业中 介、车行、修理厂等渠道代销，保险公司和中介真正赚取的只有2 一3 ，看似 毛利高，其实净利润却降低了。车行和修理厂作为兼业代理，他们只把车险作 为副业经营，可以把手续费全部返还给客户，以争取更高的主营业务收入，而保 险公司和专业中介机构在同样的手续费比例下则不具竞争优势，通过挂应收保 费、虚列营业成本等方式开展竞争，掌握车辆管理资源的相关部门和拥有大型车 队的单位在此领域可以很容易地实现权力寻租，实际是通过保险公司对社会资源 的侵占，由此产生的重伤最终转移到广大车辆所有者身上。 3 2 5 救助基金没有实质性突破 让人们翘首以待的交强险 另一只“翅膀 救助基金。按“交强险 规 定，在抢救费用超过“交强险一责任限额之后，肇事车未参加“交强险 或者机 动车肇事后逃逸等情况下，将由救助基金先行垫付事故受害人丧葬费用、部分或 全部抢救费用。但至今未有明显的实施指引，据资料显示，2 0 0 4 年5 月至2 0 0 6 年5 月，深圳市属及各区属医院约有2 7 0 0 万元人民币的交通伤员救助费得不到 支付。伤者拖欠医院的救治费，直接影响救治的质量和效果，甚至有些伤者因此 被家人遗弃在医院里，救助基金此时应在体现人文的关怀和社会伦理价值。 道路交通事故社会救助基金和“交强险的关系非常密切，实际上是配套的 制度安排。在抢救费用超过“交强险责任限额之后，肇事机动车未参加“交强 险或者机动车肇事之后逃逸的三种情况下，将由救助基金先行垫付，交通事故 伤害人丧葬费用、部分或者全部的抢救费用，同时救助基金管理机构有权向道路 交通事故责任人进行追偿。救助基金的来源一般主要包括以下各个方面：1 ，交 。陈伊维：机动车强制险条例对保险公司经营的影响，载中国保险报2 0 0 6 年4 月l o 日 1 4 我国”机动车辆交通事故强制保险“的政策分析 强险保费收入按照一定比例提取的资金；2 ，对于按照规定投保交强险机动车辆 的所有人、管理人的罚款，比如未有按期投保交强险所进行罚款，把这个资金放 到这里面去；3 ，救助基金机构依法向道路交通事故责任人追偿的部分资金，也 放到这里面去；4 ，救助基金的利息收入也放到这里面去。国 机动车强制保险立法的根本目的在于保障机动车事故受害人。然而，目前虽 然已经从保费中按比例收取了救助基金，但由于至今并未明确管理机构，因此仍 然无法使用。换句话说，现在的救助基金基本上是挂在墙上的一块“大饼，看 得见、摸不着。 3 2 6“先行垫付”难以先行 人们期待得到政府授权的财政部制定机动车交通事故社会救助基金管理办 法至今未出台，“交强险 执行中暴露出缺乏“先行垫付 的政策依据。“先 行垫付 本应是“交强险“的一大亮点，它的初衷是保障受害人得到及时救助。 这条原则规定，保险公司应该先替车主垫付受害人的损失，保障受害人得到及时 救助。但交强险条款中对“先行垫付的另一个规定是：由被保险人向保险公司 提出申请，而不是保险公司直接把钱赔付给保险受益人。这就存在一个问题，受 害人的权益还要通过被保险人来实现。这个中间环节的增加在很大程度上削弱了 “交强险 对受害人利益的保障。即使保险公司先行垫付，他们对于垫付抢救费 的细节疑虑颇多。因为“交强险条例规定，保险公司垫付抢救费用必须是“根 据公安交管部门的通知和医疗部门的抢救费用清单，按照卫生主管部门指定的 交通事故人员创伤临床诊疗指南和国家基本医疗保险标准进行核实，符合规 定的才垫付费用。但目前交管部门的垫付通知书通过什么方式转达到保险公司， 没有统一规定的细则；卫生部门也没有统一要求医疗部门出具抢救费用清单，保 险公司从大多数医院拿不到抢救费用清单；此外，国家的交通事故人员创伤临 床诊疗指南还没有出台。这样的种种原因使得“交强险一先行垫付的功能大打 。张新宝、陈飞机动车交通事故责任强制保险条例理解与适用) 2 0 0 6 年1 1 月法律出版社第2 2 3 页 1 5 我国”机动车辆交通事故强制保险”的政策分析 折扣，公共政策的社会伦理价值难以体现。 1 6 我国”机动车辆交通事故强制保险”的政策分析 4 、“交强险 问题产生的政策分析 4 1 “交强险 问题产生的原因分析 从整个“交强险 的立法过程来看，不仅存有不符合我国现行立法法规定的现 象，更有违背行政立法权运行所应遵守的法律理念，这些问题主要体现在以下几 个方面： 4 1 1 行政立法主体较长时间内怠于行使行政立法权，导致 法律缺位 诚然，“交强险 作为一种全新的法律分配风险的责任机制，对行政立法部 门来说具有一定的难度。但是我国2 0 0 3 年l o 月2 8 日即颁布道路交通安全法， 至次年4 月1 日才正式施行，已经留有一定的时间余地，但国务院未能根据该法 积极履行行政立法职责，而明确国务院该立法职责的权力机关全国人大常委会也 未能实施有效监督。 4 1 2 行政立法主体连环授权，与立法事项有利害关系的行 业协会事实上行使了立法权 根据我国立法法的规定，国务院主要是针对三种事项制定行政法规，一 是为执行法律的规定需要制定行政法规的，二是宪法第八十九条规定的国务院行 政管理职权的事项，三就是法律制定条件尚不成熟经人大或其常委会授权的。那 么如何看待道交法第十七条“具体办法由国务院规定 的性质呢? 一些学者 将其看作是国务院为执行法律规定而需要制定行政法规，另一些学者则将其看作 是国务院被人大常委予以授权。不管我们如何看待它的性质，它都明确了一点， “交强险一具体办法的立法主体应当是国务院而不是其它国家机关或者其它部 1 7 我国”机动车辆交通事故强制保险”的政策分析 门、组织。但国务院在其制定的机动车交通事故责任强制保险条例中，将最 具有实质性影响意义的赔偿限额规定权授权给保监会等国务院下属事业单位和 部门。而保监会行使被授予的立法权方式竟然是批复同意中国保险行业协会制定 的“交强险一条款。试问批复同意属于哪一种立法法规定的立法方式? 这实质上 等同于授权给保险行业协会立法。保险行业协会在事实上行使了如此重要的立法 权，违背了利害关系主体应当回避的立法原则。实际上这种做法也造成了比较严 重的弊病，比如集装箱拖车等特种车辆每年的“交强险 保费约5 6 0 0 元，但是 发生财产损失最多赔偿2 0 0 0 元，这还叫保险吗? 还能发挥保险的风险分散机制 吗? 保险须以小博大，其射幸性是最大的本质特征，上面这样的保险还要实施强 制，岂不成了变成了强制“收费”强制“不保险片? 在实质上，条款是一个披着 规章外衣的格式合同。 道交法第7 6 条规定“交强险赔偿限额内的损害不问加害人的过错直接 由保险公司承担，对于超过责任限额的部分，则根据民法的侵权责任机制予以分 散，也就是说是采用的无过失保险模式。而条例则将责任限额划分为被保险 人有责任和无责任的限额，并赋予了保险公司在驾驶人未取得驾驶资格或者醉酒 时享有不予赔偿的抗辩权利，采用的不是无过失保险模式，而是责任保险模式。 保监会批复同意的条款则更是多处修改法律的规定，甚至对法院在审判中如 何分配诉讼费负担加以规定。如第十条就规定对于间接损失和仲裁、诉讼费用“交 强险 不负责赔偿或者垫付。我国立法法规定当下位法违反上位法规定时， 可以由有关机关予以改变或者撤消，但这种上位法对下位法的监督，主要采取的 是一种从上至下的方式，如果从下至上，人大或者下位法的备案机关针对提出来 的审查或者建议则可听可不听。况且人不遇到与己有关的事情，何必自寻烦恼， 等真正发生了交通事故，再要针对适用的法律法规向有权机关提出审查建议，则 为时已晚。 4 1 3 存在经验和模型的欠缺 1 8 我国”机动车辆交通事故强制保险”的政策分析 由于我国的现实问题，作为一个从几千年封建社会发展而来的社会主义初级 阶段，缺乏全国性强制办理保险的成功实例，“交强险 一项涉及面极广的公共 政策欠缺经验和模型。我国人保、平安这两大保险巨头2 0 0 7 年在港交所公布了 2 0 0 6 年年报，其中“交强险一的业绩令人吃惊。人保财险年报披露，2 0 0 6 年赚 净保费5 5 6 1 6 亿元人民币，比2 0 0 5 年增加了4 2 ，增加的主要原因是由于上 年车险己赚净保费快速增长，而车险保费的骤增仰仗“交强险业务的带动。平 安年报的车险业务也出现大幅拉升，车险的毛保费达到1 1 0 5 7 亿元，同比增长 了4 7 n 之多，远高于平安产险3 3 1 的平均增幅。 中国社科院金融研究所研究员易宪容指出，现行的“交强险 条例和费率是 依据保险公司单方面提供的数据和资料制定的，监管部门和公众都处于信息劣 势，因而无法保证保险公司、政府、车主、第三者的利益达到平衡。作为强制性 保险，“交强险一应该让更多的公众参与讨论，监管方应该将“交强险费率的 制定过程及实施情况公开透明化。正因缺乏成功的经验和模型，才出现保险公司 趁“交强险出台之机狠创了一笔利润的不合理现象。 4 1 4 保费基础缺乏充分的听证论证 对于“交强险的保费是否有必要进行听证，目前各路专家并没有统一意见， “公说公有理，婆说婆有理。笔者认为，车主作为“交强险 的利益相关体，应 该能够充分表达自己的意见，保监会在费率制定和条款设计上，应该把车主的意 见考虑进去。车主享有知情权是应该的。 首先，据保监会公布的信息，全国机动车“交强险 承保率约为3 8 ，这个 数据是否可信? “交强险一是一种法定的强制性险种，况且还有一整套机制强迫 车主购买“交强险修，并不是车主想不买就能轻易逃避我们确实没有数据证 明3 8 这个数据有假，但生活常识告诉我这个数据有问题。如果全国机动车“交 强险一承保率远不止3 8 ，就意味着“交强险一实际保费收入远不止5 0 7 亿元， o 中国保险年报2 0 0 7 年第三期 1 9 我国”机动车辆交通事故强制保险”的政策分析 那么在此基础上的任何亏损或盈利数据，也都是有问题的。 其次，保监会公布的“交强险赔付支出1 3 9 亿元，而各类经营费用高达 1 4 1 亿元，后者比前者还要高，这明显不合理。车主出钱购买“交强险 ，主要 是用来赔付交通事故受害人的，而不是用来养活保险公司的。“交强险经营费 用高于赔付支出，这与养路费“养人不养路 有何区别? 再次，尽管保监会公布的审计报告表明“交强险 出现账面亏损，但仍计划 提高“交强险修责任限额，并下调1 6 种车型的交强险基础费率( 其余车型费率 不变) ，下调幅度从5 至3 3 不等既然亏损，就应当上调而不是下调交强 险基础费率，为何反其道而行之? 是因为顾及社会舆论而不得不有所“表示， 还是因为“交强险 原本就不亏损并且大有盈余，从而采取让小利的办法来掩盖 “交强险 暴利问题? 诸如此类的问题，充分表明听证的必要性。 4 2 “交强险听证制度问题分析 自1 9 9 8 年价格法实施以来，我国各级价格机构围绕如何建立听证制度， 从理论上和实践上进行了积极探索，价格听证逐步为社会所接受。从关起门来定 价、一纸通知执行到举行听证会，让公众知情参政，应该说中国在引进民主议政 机制、推进民主法制建设跨出了重要一步，这是经济民主和政治文明的重大发展。 但我们也应该看到，中国听证制度尚处于起步阶段，在实践中还存在这样或那样 不尽如人意的地方，我国“交强险一的听证存在以下几个问题： 4 2 1 听证透明度不高 “交强险 价格听证即基础费率的关键和核心就是公开透明的制度安排。听 证的公开，既要求听证内容的公开，又要求听证程序的公开，包括听证会之前的 代表选拔与名单的公开、听证会代表发言与论辩的公开、听证结果的公布与质询 等。但是，“交强险出台前的确定是未经听证的，由人数极少的“保险行业协 我国”机动车辆交通事故强制保险”的政策分析 会 组织各保险公司专业人员研讨，各保险公司上报而确定，明显存在着“秘密 保护一、“信息隔离 的现象，存在着“暗箱操作、“民主作秀 的嫌疑。现 行的“交强险 条例和费率是依据保险公司单方面提供的数据和资料制定的，监 管部门和公众都处于信息劣势，因而无法保证保险公司、政府、车主、第三者的 利益达到平衡。作为强制性保险，“交强险 应该让更多的公众参与讨论，监管 方应该将交强险费率的制定过程及实施情况公开透明化。 4 2 2听证公正性不足 听证是防止部门化倾向、保证社会公正的有效手段之一。听证会的公正性， 不仅是听证会本身所具有的特征，也是听证会的组织者和参与者所要达到的共同 目标。所谓听证的公正性，不仅要保证结果的公正性，更重要的是保证程序的公 正性。从法律上讲，程序的公正性是保证结果公正性的必要条件。强调结果的公 正性而不注重程序的公正性，是不符合法治精神的。因此，保险价格的听证程序 的公正性是听证的必然要求。按照价格法的规定，举行听证是政府价格决策 的程序，不是最终决策，不享有终局裁定权。但是，在没有社会公众参与的“交 强险一出台，到2 0 0 7 年1 2 月的唯一的“交强险听证会，参会人员仅1 2 人， 虽然比“交强险神秘出台多些透明，但民意的体现仍然单簿，听证会大多数代 表的意见和消费者的意见，应该在政府的决策中得到尊重和比较充分的体现。大 多数代表的意见应该作为政府保险行业主部门和价格决策部门作出最终决策的 重要参考依据之一，因为现代民主政府的一个重要特征，就是公众能够参与并影 响公共决策。听证的公正性也要求克服非正常的、不合法的“场外交易 。依据 西方的管制俘虏理论，由于外部性的存在，广大消费者没有动机去“收买管理 者。而被管制者却常常去“收买 管制者，因为其“收买 行为所带来的收益没 有外部性。这种只听不证的决策怪象和听证失语，是有悖于听证会初衷的，是对 听证公正性价值的扭曲。公正性仅仅成为口头的说辞，而不能得到真正的实现。 4 2 3 听证平等性缺位 2 l 我国”机动车辆交通事故强制保险”的政策分析 广大车主和保监会的谈判地位是否平等，主要体现在以下两个方面：其一， 听证会是否能够保证双方发言的机会均等，这又表现在发言的人数和每个人发言 的时间是否相同；其二，双方是否都能够提出举行的价格听证会的请求，表面上 看来广大车主和保监会的谈判地位是平等的，但由于车主掌握的信息不充分和时 间限定性，难以掌握机动车辆保险行业生产经营的真实情况，只能从感性认识方 面发表意见，致使双方话语权沦为事实上的不平等，谈判地位呈现非对称状况， 甚至出现车主“虚位现象。按照听证办法，三类机构可以要求举办听证会， 一类是欲调价的经营者，一类是欲调价的政府主管部门，还有一类就是消费者。 但实际上，即使是在听证制度已经实行五十多年的美国，也很少有消费者要求举 办听证会的情况发生，这一点可以用“集体行动的逻辑 ( t h e l o g i c o f c o l l e c t i v e a c t i o n ) 来说明。一般认为，由具有相同利益的个人所 形成的集体是要为他们的共同利益而行动的。但事实并非如此，在很多情况下， 即使收益远远大于成本，群众仍不会采取任何集体行动，因为付出成本的那部分 人不能排斥集体中其它人享受行动带来的收益，此所谓“搭便车 ( f r e er i d e r ) 问题，这样采取行动的那部分人所承担的成本和享受的收益就会出现不对称。于 是“有理性的，寻求自我利益的个人不会采取行动以实现他们共同的或集团的利 益 。因此，单个的车主没有足够的激励去提出举行价格听证会的请求。实际上， 保险行业协会在提出申请前就已经做了详细的准备工作，车主只有在听证会组织 者发出公告之后才知道听证会要举行，他们能用来做准备的时间比保险行业协会 和保监会少得多。 我国“交强险的首次听证会，为保证听证会投保人代表、社会公众代表和 旁听人员的选取公开、公平、公正，保监会委托长安公证处进行现场监督，从报 名信箱收到的有效邮件中抽取投保人代表、社会公众代表和旁听人员名单。从 2 0 0 7 年1 2 月3 日中午1 2 点报名开始到2 0 0 7 年1 2 月6 日中午1 2 点报名截止， 报名信箱共收到3 8 8 封邮件，其中有效的报名人数分别为：投保人代表8 2 位、 2 2 我国”机动车辆交通事故强制保险”的政策分析 社会公众代表6 9 位，旁听人员5 2 位，其余为重复报名以及无效报名。如此具 有影响面的一项公共政策，其听证的参与由于信息、机会、规则设计等各种因素 限制，其听证作用可想而知。 4 2 4 价值取向出现偏差 公共政策的价值取向受政策主体价值选择的影响，表现出多元的形态，这种 多元性表现为公平、效率、民主、秩序等。公平作为其中最为基本的价值，在现 代公共行政中的地位越来越明显，现代公共行政越来越强调将公平作为公共政策 的基本价值目标。然而在现实生活中，广泛存在的寻租活动使公共政策偏离了公 平价值取向，导致公共政策的非公共化。圆 经济体制类型与公共政策的选择，尤其是公共政策价值目标的选择，有着紧 密的内在联系。显然，计划经济体制与市场经济体制下的公共政策的基本价值取 向具有很大的差异性。当今世界多数国家实行的都是市场经济体制，我国目前也 初步建立了具有中国特色的社会主义市场经济体制。市场经济体制是我们探讨 “交强险公共政策价值取向的理论前提，市场经济体制下公共政策功能的重新 定位是我们正确选择“交强险 公共政策价值取向的理论依据。 实践证明，市场机制是一种有效的资源配置方式，通过合理的市场竞争能够 有效的解决效率问题。但是市场并不是万能的，市场机制对资源的配置也会产生 其自身无法克服的缺陷，这就是所谓的“市场失灵 。市场失灵成为公共政策形 成的逻辑起点，即为弥补市场缺陷，纠正市场失败，客观上需要政府通过及时制 定并有效实施公共政策来干预市场，保护经济效率，维护社会公平。因此现代各 国的市场经济大多是“市场机制+ 公共政策的混合经济，即一方面是资源配置 方式的市场化，把市场作为资源配置的基础；同时又因市场缺陷的存在而不能缺 少政府的宏观调控和政策干预。鉴于此，现代市场经济中的政府公共政策，就具 d 中国保监会网站h t t p ：w w w c i r c g o v c n 。王洛忠：我国转型期公共政策过程中的公民参与研究利益分析的视角 中国行政管理，2 0 0 5 年 第8 期 2 3 我国”机动车辆交通事故强制保险”的政策分析 备以下的双重功能，即一方面政府要通过宏观经济调控，通过公共政策的制定和 实施，以克服和矫正市场的固有缺陷，解决那些市场不能解决或解决不好的问题； 另一方面，政府的公共政策必须保障、促进市场资源配置的充分、有效发挥，而 不是人为地改变乃至扭曲这种作用。 当今世界各国尽管大多实行市场与政府的二元调节机制，但因各自的国情、 经济发展模式及其发展水平等方面的差异，各国在处理政府与市场的关系上，以 及在公共政策的选择和运用上，又有一定的差别。然而，所有市场经济国家在处 理政府与市场的关系上，在公共政策的制定和实施上，都应该恪守下列共同原则： 以弥补市场缺陷为出发点，以市场机制作用的正常、有效发挥为归宿。换句话说， 在市场经济条件下，市场始终是资源配置的基础，包括公共政策在内的政府活动， 不能破坏这个基础，而只能保障、促进市场配置作用的有效发挥，并针对具体情 况对市场调节进行适当调节和补充。市场失灵为政府公共政策作用的发挥提供了 需要和可能，但公共政策却不能代替市场的效率和功能。 从上述对市场经济条件下公共政策功能的重新定位中我们可以看出，公共政 策的主要价值取向应是效率基础上的公平。随着公共政策对市场经济调节作用的 发挥，作为现代公共政策的基本价值和理念的公平也随之表露出来。因此可以说， 公平不仅是市场经济的自然法则，而且也是公共政策自身发挥功能的基本条件， 因此，在公共行政过程中，人们往往会自觉或不自觉地用公平理念来衡量某一公 共政策，并根据这种公共要求的满足程度决定对公共政策行为的服从。 在我国社会主义市场经济体制建立和完善的过程中，我们要以公平为导向， 重构我国公共政策，重点是解决好公共政策的“越位和“缺位一问题。所谓“越 位，就是公共政策超出市场经济条件下应有的作用范围，给市场机制作用的发 挥带来了不利的干扰；所谓“缺位一既需要发挥公共政策作用的某些方面，又存 。江云花： 保险公司专家解惑强制第三者险十大悬疑，载京华时报2 0 0 6 年4 月6 日第3 版。 。王洛忠： 我国转型期公共政策过程中的公民参与研究利益分析的视角 中国行政管理，2 0 0 5 年 第8 期第7 页 2 4 我国”机动车辆交通事故强制保险”的政策分析 在着政策真空或不到位之处。只有在充分发挥市场机制作用的前提下，解决好公 共政策的“越位一和“缺位 问题，才能实现效率与公平的有机统一。 对于“公共政策( p u b l i cp o l i c y ) 具体涵义的讨论，行政学界一直莫衷一 是、众说纷纭。比较国内学者和国外学者的定义，我们不难发现，国内学者倾向 于给出它的技术性定义。例如，张金马认为，“公共政策是党和政府用以规范、 引导有关机构团体和个人的准则和指南，其表现形式有法律、规章、行政命令、 政府首脑的书面或口头声明和指示以及行动计划与策略等。一陈庆云认为，“公 共政策是政府依据特定时期的目标，在对社会公共利益进行选择、综合、分配和 落实的过程中所制定的行为准则。 而美国的政治学家戴维伊斯顿( d a v i de s t o n ) 则从较为抽象和概括的角度，认为公共政策是对全社会价值做出的权威性的分 配。一般说来，行政学研究者倾向于从“政策过程的角度来考察公共政策，认 为这是一个包括“政策设计一政策抉择一政策实施一政策反馈一政策评估 的完 整过程。同时，经历了实证主义的潮流之后，大家也普遍认识到，任何一项公共 政策的出台，都必然包含了政策主体依据特定的伦理标准来进行的价值选择。从 某种意义上说，政策主体的价值选择就意味着公共政策的价值取向。公共政策倾 向的认定，受时空条件的限制，它是动态的；受政策主体阶级倾向利益观念的影 响，它是多元的。 政府作为公共政策的主要制定者，是最大的公共权力持有者，所以公共政策 与一般政策的最大区别就体现在“公共二字上。具体说来，公共政策的价值选 择主要包括公平、效率、民主、秩序等。 公平是从属于价值理性范畴的概念。如前所述，公共性是公共政策最本质的 属性，因此，在现代公共行政中，要求公共政策行为体现公平的结果，尽可能满 足社会主体的公平要求，恰当地运用公平原则，统筹短期利益和长期利益、微观 和宏观等因素，兼顾个人、集体、国家等不同主体的利益主张，平衡与之相关的 。王洛忠： 我国转型期公共政策过程中的公民参与研究一利益分析的视角) 中国行政管理，2 0 0 5 年 第8 期第8 页 2 5 我国“机动车辆交通事故强制保险一的政策分析 利益冲突。作为现代公共行政的一部分，现代公共政策也是如此，公平应体现在 公共政策过程的各个环节上，寓于公共政策的全过程。 效率被定位于工具理性的界限之内。作为一项政治产品，公共政策不应仅仅 只关注社会公平，还应注重效率的价值取向，把“蛋糕一做大。它要求行政主体 在公共政策行为过程中，应当以经济有效的方式，以尽可能少的“投入 ，获取 尽可能大的“功效 。中外学者都重视公共政策的分配功能，强调公共政策的权 威性，具体来说，公共政策的权威性根源于它以效率为前提，承认、维护并增进 了社会的公共利益，因而得到了公众的普遍认同和支持。效率作为行政系统的基 础目标，是现代公共行政的一项原则。 民主就是指个人基本的权利和自由得到体现和保护，人民对政治权力的监 督，政治权力在宪法和法律规定的界限内行动，对个人隐私的保护等。在现代民 主社会中，民主倾向不容置疑。公共政策除了体现公平和效率的价值取向之外， 还应尽可能满足社会主体的民主要求，担负起维护民主的责任，这是公共政策的 一项基本功能。 秩序是一个行政系统的稳定状况，包括公共秩序的维持、社会的稳定等，公 共政策有责任保护整个行政系统的良性运行，有责任改革那些在制度上、功能上、 效果上妨碍社会秩序的因素和影响实现秩序目标的政府行政管理体制。从“交强 险 的出台和政策推行的现实可以看出，公众的价值取向与保险行业的价值取向 存在较大差距，而作为此项公共政策的制定者与出台者采取了精英决策模式，注 重行业精英意见而忽视政策的公平、民主、效率，政策效果可想而知。 4 2 5 政策出台未全面考虑社会公平 什么是公平? 古往今来，仁者见仁，智者见智，众说纷纭。不同时期以来， 不同学派的不同学者对于公平的认识都不尽相同，观点各异，概括起来主要有机 会公平、过程公平、结果公平等。但是，总体来说，他们绝大多数都认识到公平 涉及伦理价值判断。这些认识都从不同的侧面揭示出公平的基本内涵：公平在本 我国”机动车辆交通事故强制保险”的政策分析 质上是一种平等，一种有条件的平等，允许人与人之问存在差别；并且反映出了 某种利益倾向，这种利益倾向表现为一定社会中占主导地位的评价公平与否的基 本标准。“交强险 的出台与修改未能全面考虑到社会公平，主要表现如下： 第一，忽视公平与效率的对立统一。“交强险 从颁布到实施不足一个月， 其效率之高不容置疑，但忽视了公平与效率的统一。两者实际上并不完全排斥， 一方面，经济效率是实现社会公平的必要条件之一。如果“交强险这项公共政 策缺乏效率效应，则政府主管部门就不能对社会进行有效的管理，之前的机动车 管理所无法解决的问题仍将大量存在，道路交通管理将陷入无序状态，导致资源 的极大浪费，公众对于交通管理的要求得不到解决，从而必将破坏并无法实现公 平。另一方面，如果这项公共政策中贯彻公平理念，则可以博得公众的信任、支 持、配合，改变困扰我国多年的道路管理难题，从而提高政府的威信，取得良好 的行政效应。不可否认，从一定意义上讲，过于强调公平理念虽然会给公共政策 行为造成一定的障碍，看起来似乎影响行政效率，成为行政效率的羁绊，但实际 上，公平价值观具有防止公共政策行为的专横，维护公众对政府的信任和良好关 系，减少政府保险行业管理部门与社会公众之间的摩擦，有助于行政效率的最大 化。 第二，公共政策的公平价值取向存在差距。公平与效率的统一只是相对的， 两者之间的冲突仍不可避免。有时公平与效率发生冲突，就像鱼与熊掌二者不可 兼得的“两难选择。尽管高效率的行政活动具有稳定社会、繁荣经济的作用， 并能克服官僚主义“拖拉扯皮 的弊端，但是如果公共政策片面追求效率，则往 往会侵犯公众的合法权益。因此，有人认为效率与公平之间的矛盾的解决，需要 根据社会客观的变化而不同，其理论基础在于：“价值是一个由多种要素构成的， 以多元形态存在的体系，在该体系内部多种价值要素的位阶是上下浮动的。在社 会发展的每个阶段和每个特定时期，总有一种价值处于首要地位，在进行价值评 我国”机动车辆交通事故强制保险“的政策分析 价和选择上，既不能没有重点，也不能顾此失彼。一基于此，政府保险行业主 管理部门在进行决策的过程时，必须做出权衡，在公平与效率的价值上不能干篇 一律，而应根据“交强险 公共政策特有的背景、情势以及轻重缓急来定夺。 4 2 6国情环境以致留下权力寻租空间 公共政策作为政治系统的输出物，是一种正式的制度安排，其基本功能在于 能及时有效地解决社会公共问题以及对稀缺的社会资源进行及时有效的配置。在 民主社会中，公共政策表现为集体选择的结果，因而在理论上，公共政策的制定 应该具备帕累托最优( p a r e t oo p t i m u m ) ，以社会利益最大化为目标，公共性是 公共政策的价值基础和核心目标。因而，公平作为公共政策价值取向中最为核心 的一项标准，在现代政策研究中占有十分重要的地位。但在现实中，公共政策在 制定和执行中或多或少的偏离了此目标，因为在公共政策的制定和实施过程中存 在一种衍生物，那就是“租。政府干预中广泛存在的寻租活动造成了社会资源 的巨大浪费，使公共政策偏离了社会利益最大化的基本准则和公平的价值取向。 公共政策的非公共化时有发生。 在托里森的定义中，“寻租是为获取人为的收入转移而耗费的稀缺性资源。 这种人为的稀缺一旦产生，寻租活动的非经济性就难以避免。因为寻租作为一种 非生产性活动，是对既得利益的重新分割与转移，它游离于生产过程之外，仅仅 改变生产要素的产权关系，一般通过例如游说、奉承甚至贿赂等不正当手段来达 到目的，并不能带来价值增值。寻租者们竞相通过寻租活动来影响政府的行为， 使公共政策改变法律规定的权利，让价值分配的天平朝自己这一方倾斜，以社会 公共利益的衰减为代价来增加自身特殊利益的攫取。寻租是有成本的，布坎南将 寻租行为造成的社会成本分为三类：保持垄断地位的支出；政府部分对这类支出 做出反应的努力；寻租行为所引起的第三方的各种扭曲行为。所以，寻租行为导 于敏： 机动车损害赔偿责任与过失相抵一法律公平的本质及其实现过程 ，法律出版社2 0 0 4 年版 2 8 我国”机动车辆交通事故强制保险”的政策分析 致了资源配置的扭曲和社会福利的损失。 由此可见，“交强险一作为一项重要的公共政策，其非公共化实质上是一种 利益实现的过程，作为交易双方的政府行业主管部门和利益集团都实现了各自的 特殊利益，以致社会对保险行业在“交强险”实施后“不盈不亏 的强烈质疑。 这正如西方著名学者布坎南所言，由于政府是由个人组成的，政府的各项职能只 能是人去完成的，因此，组成政府的这些人不可避免的具有经济人的性质，以追 求最大化的个人利益为行为准则。公共权力的非公共运用就是他们为追求个人特 殊利益而造成的公共政策公共性的丧失。 综上所述，“交强险 政策的出台，让本已与保险公司密切联系的政府保险 行业主管部门更深地卷入了经济生活，政府保险行业主管部门通过“交强险 公 共政策来调节社会机动车辆拥有者与相关责任的关系，与车辆管理相联系的权力 部门也可以在管理中对购买“交强险直接或间接影响，从而有寻租的条件。寻 租对特殊利益的争夺损害了公共利益，导致了公共政策的“非公共化 ，在“孤 掌难呜的现代化经济 ( 萨缪尔森语) 中，人类陷入了自己设计的两难陷阱 市场的缺陷需要公共政策补救，但随之而来的寻租问题又难以遏制。 o 张民安：现代法国侵权责任制度研究，法律出版社2 0 0 3 年舨第3 1 3 页 2 9 我国”机动车辆交通事故强制保险“的政策分析 5 、完善“交强险 政策的具体措施 5 1 完善“交强险政策的具体措施 要使“交强险不负重望，发挥政策效力，实现政策的初衷，笔者认为应 该完善以下的以下具体措施： 5 1 1 完善立法，为“交强险。公共政策提供合法的法律保 证 人大及其常委在明确或者授予国务院等行政机关某项立法权限时，应当同 时另行宣布该立法权限行使的期限，防止行政立法主体长期怠于行使立法职责。 人大及其常委在明确或者授予国务院等行政机关某项立法权限时，应当注明被指 定的行政立法机关不得再行授权。我国立法法已经规定在授权立法时，被授 权机关不得再行授权其他机关行使立法职权，但对于在法律本身只是指定某机关 立法时，立法法并未规定这一点，这就容易导致立法权限的连环授权的情况， 导致立法权限实际落入并不具有立法资格的主体手中。“交强险的立法权限即 是如此，应将其实际由不具备立法资格的“保险行业协会纠正过来。 5 1 2 确保“交强险”公共政策的争议处理具备有效的处置 机构 赋予“交强险 案件当事人以个案( 不论是行政争议还是民事争议)