（公共管理专业论文）论我国失地农民权益缺失与保障.pdf

山东大学硕士学位论文 摘要 近年来，随着我国工业化和城镇化的加速推进，失去土地的农民数量逐年递增。 其中大多数沦为社会中新的弱势群体，他们失去的不仅仅是土地，还有就业岗位、居 住地点、生活保障等权利，特别是失去了低成本的生活方式和发展方式，却分享不到 土地升值所带来的利益。 产生失地农民权益缺失的原因是综合性的，其中农村土地制度和征用制度不完 善，地方政府行为的趋利性是主要原因。当前农村集体土地产权模糊，土地征用过程 中农民处于被动地位，权益得不到法律上的保障。征地补偿标准明显过低，不能体现 土地交易价格等因素。地方政府在面对土地转换用途后的升值利润时往往扩张公共利 益的范围，造成征地范围过宽。土地补偿款在分配、使用、管理上不合理，缺乏严格 的监督机制。对失地农民安置办法流于形式。以上都是土地征用制度不完善造成的。 发达国家建立的土地征用补偿制度在征地补偿费、征地补偿方式、征地程序等方 面积累了诸多实践经验，充分保障了失地农民的合法权益。 解决失地农民权益缺失先要改革土地制度。建立合理的征地补偿和利益分享机 制，确定科学合理的补偿标准，改进征地补偿办法。从土地的具有的生产资料和社会 保障的双重功能角度对农民进行补偿，在补偿中还应考虑到土地的升值。要完善土地 征用程序，建立健全征地监督机制，给予农民在土地征用过程中平等的谈判权利，将 农民作为利益关系人，将被征地人的意愿表达政策议程。发挥农民利益集团的作用， 与政府进行平等的谈判和协商。土地制度改革的核心是明确土地产权，体现对农民集 体土地财产权的尊重、以法律形式明确产权主体及农民对土地占有、使用、收益、处 分和转让等权利。 本文最后从社会保障入手，通过尽快建立失地农民最低生活保障、养老保险、医 疗保险等制度，使失地农民尽快融入城市生活。特别要向失地农民提供不断学习、培 训的机会，搭建创业平台，通过增强自身发展能力来实现可持续保障。 关键词：失地农民权益土地征用保障 ， 山东大学硕士学位论文 a b s t r a c t a st h es p e e d i n go fi n d u s a i a l i z a t i o n sa n du r b a n i z a t i o n , t h ep o p u l a t i o no ft h e l a n d l e s s - f a r m e r sw i l lf u r t h e ri n c r e a s ei nr e c e n ty e a r s m o s to ft h e mb e c o m et h e d i s a d v a n t a g e dg r o u pi nt h es o c i e t y , w h on o to n l yl o s el a n db u ta l s oo c c u p a t i o n ，h o u s e ， s u b s i s t e n c e ，a n ds p e c i a l l yl o s et h el o w - c o s tw a yo fl i v i n ga n dd e v e l o p i n g h o w e v e r , t h e y d on o ts h a r et h ei n t e r e s t so ft h el a n dv a l u ei n c r e m e n t s t h ec a 吣eo ft h el o s tr i g h t sa n di n t e r e s to ft h el a n d l e s s - f a r m e r si se x t r e m e l y c o m p l i c a t e d t h em a j o ro n ei st h ef a u l t yr u r a ll a n ds y s t e ma n dl a n dr e q u i s i t i o nm e c h a n i s m ， a l s ot h eb e h a v i o ro ft h el o c a lg o v e r n m e n tf o ri n t e r e s t s n o w , b e c a u s et h ep r i n c i p a lp a r to f r u r a lc o l l e c t i v el a n do w n e r s h i pi sn o tc l a r i t y , f a r m e r sa r es op a s s i v ei nt h ep r o c e s si fl a n d r e q u i s i t i o nt h a tr i g h t sa n di n t e r e s t sc o u l dn o tb eg u a r a n t e e d l a n dr e q u i s i t i o nc o m p e n s a t i o n s t a n d a r du n a b l et or e f l e c tt h el a n dm a r k e tp r i c e f a c i n gt h ep r o f i t so ft h el a n do fw h i c ht h e u s a g ei st r a n s f o r m e d ，t h el o c a lg o v e r n m e n tw i l la l w a y se x t e n dr e q u i s i t i o n e dl a n da n d p u b l i ci n t e r e s t s t h ei l la l l o c a t i o no fc o m p e n s a t i o nf u n da n dt h el a c ko fs p e c i f i cr e g u l a t i o n s o ns e t t l e m e n to fl a n d l e s s f a r m e r si st h er e s u l to ft h ef a u l t yl a n dr e q u i s i t i o ns y s t e m 。 t h ei n s t i t u t i o no fl a n dr e q u i s i t i o nw h i c hw e s t e r nd e v e l o p e dc o u n t r i e se s t a b l i s h e dh a s m u c he x p e r i e n c ei nt h ec o m p e n s a t i o n ，t h em e t h o d so fc o m p e n s a t i o na n dt h ep r o c e d u r e ， w h i c hf u l l yp r o t e c tt h el e g a lr i g h t sa n di n t e r e s to fl a n d l e s s f a r m e r s t h el a n di n s t i t u t i o nr e f o r mi st h es o l u t i o no ft h el o s tr i g h t sa n di n t e r e s t so ft h e l a n d l e s s - f a r m e r s t h er e f o r mi n v o l v e st h er e a s o n a b l el a n dr e q u i s i t i o nc o m p e n s a t i o na n d t h em e c h a n i s mo fi n t e r e s ts h a r e w em u s tc a l c u l a t eas c i e n t i f i ca n di m p r o v et h em e t h o d so f c o m p e n s a t i o n i nc o n s i d e r a t i o no ft h ef u n c t i o no fb o t hp r o d u c t i o nm a t e r i a la n dm e a n so f s o c i a l s e c u r i t y , m o r e o v e rr e f e r s t h ei n c r e a s eo fl a n d p r i c e a f t e rt h el a n d u s a g e t r a n s f o r m a t i o n o nt h eo t h e rh a n d ，w ec o m p l e t et h ep r o c e d u r eo ft h el a n dr e q u i s i t i o n t o g e t h e rw i t l lt h es u p e r v i s o rm e c h a n i s m ，w h i c he n s u r et h ef a r m e r sh a v ee q u a lr i g h t st o n e g o t i a t e a l s ow et a k et h ef a r m e r sa st h ei n t e r e s tp e r s o n sw h o s ew i l ls h o u l db ep u to nt h e p o l i c ya g e n d a t h ef u n c t i o no fi n t e r e s tg r o u po ft h ef a r m e r sn e e de m p h a s i z ef o rg e tt h e c h a n c e so fe q u a ln e g o t i a t i o na n dd i s c u s s i o nw i t ht h eg o v e r n m e n t t h ek e yo fl a n d 2 山东大学硕士学位论文 i n s t i t u t i o nr e f o r ml i e si nt h ei d e n t i f y i n gt h el a n do w n e r s h i p ，w h i c he m b o d yf u l lr e s p e c tf o r t h ec o l l e c t i v eo w n e r s h i po fr u r a l m e a n w h i l et h em a i nb o d yo f p r o p e r t yr i g h to fr u r a l c o l l e c t i v el a n da n dt h er i g h t so ff a r m e r su p o nt h el a n ds u c ha sp o s s e s s i o n ，u 期l g e ，p r o f i t , d i s p o s a la n d t r a n s f e rm u s tb ep r e s c r i b e di nl e g a lt e r m s t h et h e s i sd e a l s 、j i ，i mt h es o c i a ls e c u r i t ys y s t e ma tl a s t b a s i cs o c i a ls e c u r i t yi t e m sa s m e d i c a li n s u r a n c ea n dr e t i r e m e n ti i 蝤m 玎m c cm u s tb ee s t a b l i s h e da ss o o na sp o s s i b l es oa st o e n s u r et h a tt h el a n d l e s s - f a r m e r sj o i ni nt h eu r b a nl i f e t h em o s ti m p o r t a n ta s p e c ti st h a tt h e g o v e r n m e n ts h o u l ds u p p l yt h ec h a n c e so fs t u d y i n ga n dt r a i n i n g ，a n de n c o u r a g et h e mt od o t h e i ro w nb u s i n e s s e ss oa st oi m p r o v et h ea b i l i t yo f a c c o m p l i s h i n gs u s t a i n a b l ei n s u r a n c e t h r o u g ht h e i ro w n e f f o r t s k e yw o r d s ：l a n d l e s s - l a m e r , r i g h ta n di n t e r e s t , l a n dr e q u i s i t i o n ，s o c i a ls e c u r i t y 3 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进 行研究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何 其他个人或集体已经发表或撰写过的科研成果。对本文的研究作出重要贡 献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本声明的法律责任由本人 承担。 论文作砉签名：五巫羹 e t 关于学位论文使用授权的声明 本人同意学校保留或向国家有关部门或机构送交论文的印刷件和电子 版，允许论文被查阅和借阅；本人授权山东大学可以将本学位论文的全部 或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其他复制手 段保存论文和汇编本学位论文。 ( 保密论文在解密后应遵守此规定) 论文作者签名：王硷导师签名： 日期：2 翌堕：封 山东大学硕士学位论文 1 1 问题的提出 第一章引言 2 0 0 7 年1 月2 9 日，国务院出台中央“一号文件一：中共中央国务院关于积极 发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见，这是中央自2 0 0 4 年以 来连续第四年的头号文件锁定“三农问题 。从农民增收到提高农业综合生产能力， 再到发展现代农业建设社会主义新农村。国家的政策开始大幅度向农村倾斜，中 国人民大学农业与农村发展学院院长温铁军教授直言：中国的问题根本上是农民 问题。研究农民问题，必然成为中国理论界和相关工作部门的重要课题。 当前学术界在三农问题的研究上，有相当的深度和广度。但是把土地作为利 益客体，特别是从解决当前失地农民权益缺失问题的视角来研究，还是比较新颖 并且具有现实意义。本篇选题为当代中国失地农民权益缺失及保障，主要基于以 下考虑： 从土地资源与农民关系入手，在中国，土地一直是农民的基本生产资料。农 民的生存、发展都与是否拥有土地及拥有土地的多寡联系在一起。农民的权利和 利益也都附着在土地上，正如毛泽东同志所说：“谁赢得农民，谁就会赢得中国； 谁解决了土地问题，谁就能赢得农民。如今，解决好农民与土地的关系问题， 同样关系到建设社会主义和谐社会的宏伟蓝图。 从工业化和城市化的发展进程来看，一部分农民主动或被动地离开土地是不 可避免的，土地非农化、农民市民化就成为了城市化进程中的必然产物。但是， 近年来，随着我国城市化的快速发展，在土地征用过程中出现了地方政府侵害农 民权益、对失地农民进行补偿安置不合理、农民生活失去保障等现象，严重影响 了社会稳定，加剧了贫富差距。从2 0 0 4 年以来，这些“无土地，无工作，无保障” 的农民越来越多，并成为新的社会热点问题。 失地农民问题解决不好，必定会严重影响城乡社会的稳定和农村经济的发展。 然而，一直是弱势群体的农民在其权益遭受侵害时，难以从我国现有的法律法规 中找到真正保障其权益的条文和切实可行的救济途径。由于这些体制、机制和管 。斯诺和路易斯慧勒：斯诺眼中的中国，中国学术出版社。1 9 8 2 ，第4 7 页 山东大学硕士学位论文 理等多方面的疏忽，失地农民往往迫于无奈，频频发生非制度性的信访、群体性 事件、甚至暴力上访。据统计，在全国各地的土地上访案件中，有7 0 以上是因 征地引发的，而且这种上访具有明显的群体性、组织性、对抗性和持久性。解决 这些边缘化困难群体的权益缺失问题，成为关系国民经济健康发展和社会稳定的 重大问题。所以，对农民失地权益问题进行系统的研究，探讨如何深化农村土地 产权制度改革、完善和健全土地征用的补偿机制、如何构建失地农民社会保障体 系对党和国家都有重要意义。 就中国来说，由于失地农民权益缺失问题的深化是近几年的事，虽然国内的 专家、学者以及政府官员的部分研究成果已经影响或进入到政策议题中，但专题 研究在总体上处于未成熟阶段，研究成果还没有完全运用于实践过程，解决目前 棘手的问题。国内专门论及失地农民权益的学术论文的数量也有限。随着我国继 续推动科学发展观，促进和谐社会建设，保障失地农民的合法权益越来越为学者 所重视。本论文围绕这一热点问题展开研究，试图为解决我国失地农民权益缺失 问题提供对策建议。 1 2 研究综述 2 0 0 0 年后，在资本升值的催动下，新一轮的全国“圈地热”席卷而来，由城 市化而引发的失地农民、农民工等问题浮出水面。2 0 0 2 年左右，学者们逐渐将研 究的重点转到城市中的农民问题上来，对农村土地制度、城乡二元体制等进行深 层次的思考。许多专家认为“城市本位”是以牺牲农民利益为代价，所以可以“推 进中国城市化，把农民变成市民 。也有学者认为用城市化的方法来减少农民数量 在中国是非常危险的，目前也是不现实的。首要问题是粮食安全问题，有限的土 地必须要保证粮食生产；其次中国农民数量太多，推进城市化进程，政府需要拿 出巨大的资金来支持，这在目前还不太可能，同时环境和生态的代价也太大；再 次即使能够把农民变成城市居民，在较长时间内，农民身分符号虽然有所改变， 但是生存的压力会很大。 学者们对城市化过程中的失地农民研究主要如下： 。邵金菊：失地农民市民化问题的调查与思考东裕社区失地农民的个案调查) ，宁波农村经济， 2 0 0 4 ( 2 ) 2 2 2 5 页 2 山东大学硕士学位论文 1 失地农民问题凸现 对失地农民的研究从2 0 0 2 年以后逐渐多起来，高勇在2 0 0 4 年2 月2 日的人 民日报认为目前全国失地农民总数估计在4 0 0 0 万人左右，每年还要新增2 0 0 多 万人。失地农民主要对补偿标准偏低，难以维持长远生计；征地安置方式和平调 村民集体资产的行为；土地增值收益分配方式等三方面问题反映强烈。 而实际上失地农民数量大于此，江苏社科院农村发展研究所的徐元明以江苏 为例，按乡村人口人均1 4 4 亩耕地计，2 0 0 2 年的乡村失地人口就达2 2 万，历年 累计失地乡村人口超过2 0 0 万。由于农民土地以3 0 万亩每年的速度递减，每年平 均新增失地农民2 0 万- 3 0 万人。从开发区占地角度，上个世纪9 0 年代全国每年 流失的耕地数量为1 0 0 0 万亩以上，人为征地为5 0 0 万亩，按人均2 亩地计算，1 3 年问全国失地农民数量起码达到6 5 0 0 万人次。东部一些发达地区，人均耕地只有 几分，失地农民的系数就更高。( 杨盛海、曹金波：城市化进程中的失地农民问 题对策探析，中国农村研究网2 0 0 4 年9 月1 9 日) 。 失地农民问题在沿海发达地区尤其是一些大城市郊区体现得更为明显，对这 些地区失地农民的生活现状、问题和原因方面的研究也逐渐多起来，如江浙粤等 地区，以及上海、杭州、深圳、成都、天津、北京等大城市郊区失地农民都有学 者做了实证研究。如朱明芬2 0 0 3 年在中国农村经济第三期发表的浙江失地 农民利益保障现状调查及对策研究。 关于失地途径，白呈明2 0 0 3 年第一期的人文杂志上撰文农民失地问题 的法学思考指出，农民稳定的土地经营承包权构成了农民安身立命的根基。然 而农民的这种权利却在一定的范围内，沿着一定的路径萎缩、失缺，并渐呈扩张 之势。在排除农民自主性的抛荒弃地后，在强大的外力作用下，农民正沿着以转 让、转包、租赁、拍卖、人股、抵押、互换、返租倒包等形式为主体的农地流转 和以国家征用农地、农村城市化用地、农村兴办各类企业用地为主要表现形式的 农地非农化的途径失去他们的土地。而农地非农化是构成农地锐减的重要原因之 一，农地非农化的过程也是农民失地的过程。 2 对于失地农民问题产生原因方面的研究 ( 1 ) 关于土地征用制度 中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文认为，现行征地制度是导致大量失 地农民悲剧的开端，利用政府权力征地的范围过宽，几乎任何经营性用地，政府 3 山东大学硕士学位论文 都要动用征地权，这不符合市场经济规则。 徐元明、高珊在江苏省农村土地征用与收益分配研究认为，在土地的“农 转非”和农村劳动力的“农转非”这两个转移中，由于现行土地使用制度缺陷凸 现，在土地非农化转移的收益分配中，处于弱势地位的农民权益受到侵害。 ( 2 ) 关于征地补偿标准和安置方式 陈锡文认为，征地补偿太低也是造成失地农民问题的原因。农民失去土地后， 给予农民的补偿必须能够替代基本生产资料和基本生活保障这两大功能。否则就 会造成大批农民失地又失业，不仅严重侵害了农民权益，还会增加社会不稳定因 素。因此，征地后土地的所有权发生转变，仅用补偿这个概念极不合理，由此导 致了征地过程中的补偿只由政府一方说了算，农民没有任何商谈的余地，他认为， 土地一级市场由国家垄断，农地转为非农地都必须变为国有土地，这一条必须打 破。法律赋予的各项财产权都是平等的。无论是国家的财产、集体的财产还是私 人的财产，只要法律有明确的规定，在行政过程中就都应该得到平等保护。 胡岩松在2 0 0 2 年第九期的国土资源上发表城郊结合部失地农民安置途 径选择对土地法实施条例中被征地农民的三种安置途径的弊端进行分析。 认为在市场经济条件下自谋职业是有效选择，但建立完善的社会保障制度是前提。 对于失地农民的安置，在用低保兜住最低收入群体的同时，一方面要提高补偿标 准，一方面要探索系统性的安置办法。 国土资源部征地制度改革研究课题组的潘明才认为，征地补偿是因土地被征 用、需要安置失地农民而给予的经济补偿，是一次性的，而安置涉及失地农民的 长远生计，是个根本性问题。计划经济时期，国家征地给予适当补偿后，会安排 被征地农民转非、招工，享受市民、工人的福利待遇，征地后的长远生活基本可 以得到保证，因此农民一般能够接受。市场经济条件下，传统的安置办法往往不 可行，农民失地后很容易陷入失业困境，造成生活无出路。因此，城市化进程中， 征地安置，应重点解决好失地农民就业、创业和社会保障问题。 ( 3 ) 关于补偿收益分配 徐元明( 2 0 0 5 ) 提出把征地补偿改为征地赔偿，承认土地农民集体所有权及其 土地承包经营权的财产性质，作为征地主体的政府和作为土地所有者的集体及土 地使用者的承包农户在法律上处于平等地位，双方按照市场机制进行交易，从而 体现具有土地所有权和使用权的物化价值。 4 山东大学硕士学位论文 周城在2 0 0 3 年驳斥了农地的产权完全归农民所有的观点，指出我国农地集 体所有制的本质为“共同共有制 ，这意味着农村集体经济的每一个成员都平等 地拥有一份土地权利。“共同共有制 条件下其成员所拥有的权利与“按份共有 制 不同前者的土地所有权是不能按份分割的而后者却是能够按份分割的。 作为农村集体经济成员的农民，并不拥有按份分割农地所有权的权利，而只拥有 一份平等的土地使用权在实行土地集体经营时，农民拥有一份平等地参加集 体劳动的权利。而在实行家庭承包制的条件下，每个农民拥有一份平等的土地承 包权；当农民因农村社区集体经济的土地被国家征用而丧失土地承包权时，有权 要求国家给予足够的安置补助费。农村集体经济组织从国家取得的土地补偿费， 应当由作为农地所有者的农村集体经济组织所有并计入公积金，而不应当平均分 配给集体经济的全体成员或失去承包土地的农民。只有当某一农村社区集体经济 组织，因其土地全部或绝大部分被征用而难以为继时，才会出现将土地补偿费分 配给农民的问题。补偿应给农民。 孔祥利、王君萍、李志建2 0 0 4 年的农民失地途径、成因、对策中认为， 地权主体的失缺，这是造成农民失地的根本原因；现行补偿制度导致征地的成本 收益不对称刺激了圈地行为；利益集团的寻租行为助长了土地的征占；信息 不对称下农民的劣势地位必然导致在和政府的博弈下失地的结果；政府对土地征 占监督不力，以及圈地带来的暴利，致使占用农地的利益主体有恃无恐。 ( 4 ) 关于土地管理体制 田宝玉2 0 0 4 年第九期农业经济的农村土地流转中政府的角色定位与农 民利益的保护一文指出，土地流转中农民利益的流失与政府有直接或间接的关 系。农民利益流失的主要原因是由于基层政府利益驱动，基层民主制度不完善， 监督机制弱化。 中国土地勘测规划院的黄小虎认为，在我国土地公有条件下，政府既是城市 土地的“地主 ，又是国民经济的管理者，这种双重身份决定了政府在征用农地时 不能以地租最大化为追求目标。 ( 5 ) 关于土地相关法律法规 汪晖在2 0 0 2 年的城乡结合部的土地征用：征用权与征地补偿中认为，我 国现行法律关于土地征用权的规定相互矛盾，从而导致土地征用权的滥用。我国 现行的土地征用制度无论在征地权行使和征用范围方面，还是在征地补偿方面都 5 山东大学硕士学位论文 存在缺陷，征地权的滥用、征用范围的扩大以及征地补偿的不足不可避免地导致 土地黑市的形成以及土地利用效率的损失，与此同时，大量失地农民的生活得不 到保障引发了许多社会问题。 中国社会科学院农村发展研究所的王小映认为应修订土地管理法，把农地 征用的服务对象限定在公共公益性建设用地的范围，严格约束政府滥用公共权力 侵害农民的土地财产权益；对经营性目的的农地转用探索建立土地发展权转让制 度，保障农民集体性地参与分享农地转用过程中的土地增值收益。 ( 6 ) 关于失地农民的社会保障体系 关于失地农民社会保障基金的来源。基金是体系建立的基础。 马驰、张荣2 0 0 4 年第一期农村金融研究中的城市化进程与农民失地 认为，土地补偿安置费以及土地转用后的增值收益是失地农民社会保障基金的主 要来源。然后利用社保基金进行投资，以确保未来有足够的资金来支持失地农民 的最低生活保障、养老保障、医疗保障、受教育培训和法律援助。 杨盛海、曹金波认为，缴纳社会保险的费用可以由以下三部分组成：政府、 土地开发中增值效益、农民各出一部分。作为政府有责任为自己的公民投保，同， 时政府的参与增加失地农民的信任感；从土地增值的效益中拿出一部分投保可以 让失地农民享受到土地增值的收益，不再产生不满；失地农民自己出一部分买社 会保险也理所当然。 张时飞在以土地换保障：解决失地农民问题的可行之策一文中提出，失 地农民社会保障专项基金可通过如下渠道筹集：一是政府一定比例的财政拨款； 二是从政府土地出让金净收益中提取不少于1 0 的资金；三是在行政划拨土地和 有偿出让土地时，按照每平方米3 0 元的标准提取资金：四是从土地储备增值收益 中提取1 0 的收益；五是从全国社会保障基金投资收益，社会各界捐献、国有资 产变现收人等渠道筹集资金。 国务院体改办产业与市场司的俞燕山提出，现阶段可以考虑根据不同的条件 设定不同的保障方式：一是对长期在城镇就业、收入和生活己经相对稳定，但尚 无条件加入城市社会保障体系的乡镇企业职工及其他居民，鼓励商业保险机构开 展养老、医疗等保险项目；二是对己经脱离土地、丧失工作机会又无其他生活来 源的小城镇常住居民，在收入调查的基础上，建立小城镇生活救济制度；三是对 于有条件的小城镇，可逐步建立规范的养老和医疗保障制度，待条件成熟时，纳 6 山东大学硕士学位论文 入当地统一的社会保障体系。 李炳坤在论加快我国小城镇发展的基本思路( 管理世界，2 0 0 0 年第三期) 认为，根据小城镇发展的进程，在适当的时候应当考虑和酝酿建立小城镇的社会 保障制度。对己经在小城镇落户、有稳定住所和工作岗位的农民，根据国家的统 一要求和各地的实际情况，在养老、医疗、失业等方面逐步建立必要的社会保障 制度，以增强小城镇的凝聚力，保证小城镇居民的基本生活质量。但是，对这个 问题切不可操之过急、期望过高，国家的整体经济实力决定了我们不可能实行高 水平的社会保障制度，只能实行较低水平的社会保障制度，应主要以自我保障和 商业保险为主。 中共浙江省委农业和农村办公室的葛永明认为，保障资金应由国家、集体、 个人三者共担，国家出资部分在土地出让净收益中列支，国家和集体分担的一次 缴纳，纳入社会保障基金，存入社会保障基金财政专户之中尤其应该从土地补偿 费中划出一部分成立专门的养老保障基金，委托社会保险机构管理，用于失地农 民的养老金发放。 李四清2 0 0 4 年认为，对被征地农民社会保障，可先实行基本生活保障方式； 也可实行基本生活保障和社会保险相结合的办法；有条件的，还可直接纳入城镇 社保体系。被征地农民参加基本生活保障和基本养老保险，所需资金由政府、村 集体经济组织、个人共同出资筹集。在劳动年龄段内有劳动能力和求职愿望的被 征地农民，可到所在乡镇( 街道) 办理失业登记手续，并享受与城镇集体企业下岗 职工和失业人员再就业同等的优惠和援助政策。 鲍海君，吴次芳在2 0 0 2 年第一期管理世界发表论失地农民社会保障体 系建设一文，认为征地中土地补偿安置费以及土地转用后的增值收益是失地农 民社会保障基金的主要来源，其他的可能来源还有中央政府和地方政府的财政拨 款、失地农民社会保障基金运营收入以及慈善机构的捐赠等。 孙迪2 0 0 3 年认为，应建立以大病统筹为主要内容的农民医疗互助救济制度。 重点解决失地农民因患大病出现的因病致贫和因病返贫的问题，首先保证对失地 农民大额医疗费用的补助。新型农村合作医疗资金是民办公助的社会性资金，要 按照以收定支，保障适度，收支平衡和公开、公平、公正的原则，严格管理，在 国有商业银行注资并设立专门账户，确保资金安全。资金可以滚动使用。 7 山东大学硕士学位论文 1 3 研究方法 本研究以经济发展理论、土地制度理论、地租理论、社会保障理论等为基础， 具体采用以下方法： ，抽象分析与系统分析相结合 研究失地农民权益缺失和保障的问题，必须在深入调查研究、掌握农民开发 利用土地、政府征用土地、农民失地后权益缺失的表现形式等资料基础上，再运 用抽象思维方式，对大量事实材料进行研究加工，寻找解决对策。但是，任何经 济现象的产生不是孤立的，必须采取系统分析的方法，将其纳入整个社会系统来 研究分析，从现行的制度入手，发现规律，提出解决方案。 2 。静态分析与动态分析相结合 失地农民权益的缺失是一个历史的、动态的现象，一方面对影响和决定失地 农民权益的诸多因素和产生背景进行动态分析，另一方面还必须从动态角度对失 地农民权益进行思考和未来发展进行预测，才能更好的解决问题。 3 微观分析与宏观分析相结合 从个别区域的失地农民权益缺失的表现形式、在实践中的经验做法去研究属 于微观方面；从土地制度、征地制度、社会保障制度的构建去研究属于宏观方面。 这两者缺一不可。 4 理论研究与对策研究相结合 研究和解决失地农民权益缺失和保障问题，必须把理论和对策研究结合起来， 认真分析中国当前失地农民权益缺失的原因。探讨和总结不同地区解决失地农民 权益缺失问题的共同特点和普遍规律，从而提出对策措施，努力为不同地区失地 农民问题提供借鉴，创造价值。 1 4 论文结构 本文共分六章，第一章为引言，主要阐述研究意义、文献综述、研究方法、 结构体系及创新和不足。其余五章为本文的主体部分。 第二章，失地农民权益缺失问题的现状。第一节概述当前我国失地农民背景， 失地农民的数量年年扩大，生活质量却日益下降。指出农民失地的五种途径。第 8 山东大学硕士学位论文 二节阐述了失地农民权益缺失的表现：就业机会、土地价值、附着土地的权利、 社会保障的权利。 第三章，失地农民权益缺失的理论分析。分成三节，分别从土地产权模糊、 土地征用法规不完善、地方政府行为的趋利性阐述。 第四章，国外保护失地农民权益的制度与启示。第一节介绍了美国、德国、 英国、日本土地征收补偿制度概况。第二节分析了国外土地征收补偿制度的共同 点。第三节阐述了土地征收权、征地补偿费、征地补偿方式、土地征收程序和土 地征收的法律规范等国外土地征用补偿制度对我国的启示。 第五章，完善失地农民权益保障的土地制度对策。第一节从五个方面建立合 理的征地补偿和利益分享机制。第二节提出完善土地征用程序，建立健全征地监 督机制。第三节结合新颁布的物权法阐述明确土地产权的重要性。 第六章，完善失地农民社会保障制度的对策。分成四节，分别从建立失地农 民最低生活保障制度、建立失地农民社会养老保障制度、建立失地农民医疗保障 制度、完善失地农民就业保障机制提出方案。 1 5 创新和不足 本文对失地农民及其权益进行了系统的研究，在以下内容中进行了创新。 一、在理论上将利益、土地、农民三者联系起来分析，从保护农民权益角度 提出农村土地使用制度改革的建议。二、指出地方政府“经纪人”下的利益驱动 是造成失地农民权益缺失的重要因素。三、在安置失地农民的方式上提出了新的 思路。 农民失地问题是一个非常复杂的社会问题，涉及到经济、文化、政治等需多 方面。对失地农民权益进行研究，需要从事大量的实证调查。本文在这方面存在 不足，虽然做了一些简单的调研，但在对论点的说服力上仍显得单薄。此外，在 利益分析中没有引入博弈论，进行更加缜密有说服力的推理。 9 山东大学硕士学位论文 第二章失地农民权益缺失问题的现状 研究失地农民权益的缺失，首先应明确农民失地的途径，在此基础上再探讨 农民在失地后相应的失去了哪些权益，下面就以上问题进行阐述。 2 1 当前失地农民背景概述 随着工业化和城市化的推进，必然要求大量农业用地非农化，为工业、服务 业发展和城市规模扩大提供建设用地。以及由此带来的农村劳动力向非农产业转 移等一系列问题。市化必须占用大量耕地，必然会产生失地农民。在我国现行的 征地制度下，对农民土地的征用意味着土地的所有权发生了转移，由原来的集体 所有变成了国家所有，许多农民失去了土地最基本的生活资料和生活保障。 由于种种原因，失地农民获得的征地补偿费比较低、缺乏就业和基本的社会保障 等问题一直不能得到较好地解决，严重影响了现代化的进程和社会秩序的稳定。 1 失地农民整体情况 城市本位下各地政府通过土地征占实现城市扩张发展，大量农民仿佛一夜之 间就失去土地，踏上了向城市居民身份转变的征程。 目前，全国失地农民总数估计在4 0 0 0 万人左右，每年还要新增2 0 0 多万人。 有的专家指出，国土资源部公布的数字是根据各地报国务院审批后由农业用地转 变为非农业建设用地项目统计出来的，这些仅是依法审批的土地征用数，还没有 把那些违法侵占、突破指标和一些农村私下卖地包括在内。据统计，违法占地占 合法占地的比例一般为2 0 - 3 0 ，有的甚至更高到8 0 。这意味着1 9 8 7 到2 0 0 1 年实际征占耕地数为4 0 8 0 4 4 2 0 万亩左右，按人均占有土地0 8 亩计算( 实际上 发达地区人均耕地低于o 7 亩) ，失地农民数在5 1 0 0 5 5 2 5 万人。如果加上因农村 超生等原因没有分到田地的“黑户口”劳动力，这个数目则逾6 0 0 0 万。按照目 前城市化进程和基础设施建设步伐，今后每年需征用土地2 5 0 3 0 0 万亩，若按照 城郊农民人均o 7 亩地计算，就意味这每年增加3 5 7 , - - 4 2 9 万失地农民，十年后失 高勇：失去土地的农民如何生活关于失地农民问题的理论探讨，人民日报，2 0 0 4 年2 月2 日。 圆段应碧：切实保护农民的土地权益。经济日报，2 0 0 4 年6 月1 6 日。 廖小军；中国失地农民研究，社会科学文献出版社，2 0 0 5 年，9 8 9 9 页。 1 0 山东大学硕士学位论文 地农民总数将达到1 亿人。不仅如此，在经济效益，地方利益的催动下，占地成 为全国各级政府“政绩”的孵化器。最新统计资料显示，自2 0 世纪9 0 年代起， 中国各地开始大规模兴办开发区，最高峰时达8 0 0 0 多个。在各地城市化进程中， 仅开发区一项，全国现有各级各类开发区3 8 3 7 家，规划总面积达3 6 万平方公里， 规划面积竟然超过了全国现有城镇建设用地总量，甚至超过中国台湾岛和海南省 的面积，而其中国务院批准的仅占6 。 如果用地指标突破，违法用地得不到有 效遏制，失地农民的数量还会继续加大。 根据失地多寡的情况，可将被征地农民分为三类：第一类是完全失地型，即 土地被全部征收，按照国家规定，应将他们纳入城镇居民户籍管理范围，成为城 镇居民。第二类是大部失地型，即大部分土地被征收，还有少量剩余土地可供耕 种，他们仍然保留农村居民户籍。这部分人在城市郊区和农村地区都有可能出现。 第三类是小部失地型，即只有少量的土地被征收，他们仍然保留农村居民户籍。 这部分人主要分布在农村地区，主要是由交通等基础设施建设项目用地而产生。 “圈地热”带来巨大经济效益的背后，失地农民自己的生存状况却日趋恶劣。 从总体看，被征地农民在征地后的收入水平呈现“先高后低 的变化特征。从时 间看，在土地被征收之初，大部分人的生活水平暂时影响不大，甚至在一次性征 地补偿的支撑下，生活水平还有所提高。但随着时间的推移，生活水平将会因村 集体的经济发展状况、个人的健康状况、生活成本增加和就业发展能力等情况出 现了很大的差异。特别是文化程度较低、社会转型能力较差、消费没有计划、就 业创业能力低的被征地农民，生活会逐步陷入贫困。据九三学社的一项调查表明， 目前6 0 的失地农民生活处于十分困难的境地，有稳定经济收入、没有因失地 影响基本生活的只占3 0 。大量生活无着的失地农民的存在成为社会的一大不稳 定因素。 由于自身条件的限制，他们往往很难白谋生路。相当一部分处于失业和 半失业状态。国家统计局对全国2 9 4 2 个失地农户的调查表明，这些失地农户共有 7 1 8 7 名劳动力，其中征地时安置就业1 9 7 人，仅约占劳动力总数2 7 ；外出务工 1 7 8 4 人，约占2 4 8 ；经营二三产业1 9 6 5 人，约占2 7 3 ；从事农业1 8 0 7 人， 。宋斌文：浅淡城市化进程中失地农民的问题，中国劳动保障报，2 0 0 3 年1 1 月1 3 日。 国李晔、谭新政：聚焦征地与安置，专家为“失地农民”说话，解放l j 撤，2 0 0 3 年9 月8 日。 张晓玲、卢海元、米红：被征地农民贫困风险及安置措施研究，中国土地科学2 0 0 6 年2 月。 国张晓玲、卢海元、米红：被征地农民贫困风险及安置措施研究，中国土地科学，2 0 0 6 年2 月。 囝吕勇：失地农民社会保障制度的现状与思考， 山东省农业管理干部学院学报，2 0 0 5 ( 4 ) 。 山东火学硕士学位论文 约占2 5 2 ；赋闲在家1 4 3 4 人，约占2 0 。 2 农民失地的途径 农民失去土地，在当前，主要由以下途径完成： 第一，国家征用土地 在我国经济的高速发展和城市化进程加速的要求下，国家开始对城市周边的 农村集体及农民个人的土地实施征用。目前国家对土地的征用方式主要有两种形 式：一是正式征用土地，获得相应的土地所有权；二是租借使用土地，仅获得规 定年限的土地使用权。在土地征用的初期，大多采取土地租赁的形式。随着部分 土地用户为了保证自己永续经营而提出获取土地所有权的要求，各地开始采取正 式征用土地的方式，从而获得相应的土地所有权。 我国宪法第1 0 条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定 对土地实行征收或者征用，并给予补偿。 ( 2 0 0 4 年3 月1 4 日宪法修正案) 关 于“公共利益 的内容和范围，有学者提出七种用地可以界定为“公共利益 用地：( 1 ) 政府机关和社会团体设施用地：( 2 ) 交通用地；( 3 ) 能源、水利设施用地； ( 4 ) 学校、基础性和公益性科学研究单位用地；( 5 ) 城市基础设施建设用地；( 6 ) m 防 军事用地；( 7 ) 法定其他公益事业用地。 由于国家是集体农地的唯一购买者和土地一级市场的唯一供给者，国家能够 以低微的征地价格( 补偿金) 获得集体土地并转为国家所有，然后再以出让价格( 出 让金) 让渡使用权，使土地进入二、三级市场，以市场价格流转，而这三种价格之 间的差额空间是很大的。在巨大利益的诱惑面前，低价征地、高价出让成为不少 地方政府创造政绩、改善部门福利的捷径。按照我国法律规定，征地是政府行为， 国家为了公共利益可以征地。然而，一些地方政府片面追求“以地生财，几乎一 切征地项目都“搭乘”公共利益，随意“出让、批租 国有土地，加速了农民失 地的过程。 由于国家所处的位级，国家在征用土地的政策议程中，必须恪守法律法规， 保证征地过程中政府的合法性，才能引导各地区政府征地行为的合法。 第二，城市绿化建设占地 在城市规划中，随着经济的发展，宽马路、大广场、大草坪、主题公园、大 。韩俊：失地农民的就业和社会保障，科学咨询( 决策管理) ，2 0 0 5 ，( 7 ) 。 金町馥：中国农民失地问题的制度分析，南京师范大学硕士论文，2 0 0 6 。 1 2 山东大学硕士学位论文 学城建设比比皆是。占用土地。北京市按照1 9 9 3 年总体规划“分散集团式 布 局原则，在市区中心地区与1 0 个边缘集团之间，以及边缘集团之间修建绿化隔 离带，北京市绿化隔离带规划总面积为2 4 0 平方公里，涉及朝阳、海淀、丰台