（公共管理专业论文）我国流动人口子女就学政策研究——以贵阳市为例.pdf

我国流动人口子女就学政策研究以贵冈i 市为例 摘要 伴随着改革开放和我国城市化进程的推进，流动人口问题逐渐凸现，由此带 来的一系列在医疗卫生、住房、子女教育、社会保障等方面的问题逐渐受到政策 的关注，其中流动人口子女的就学问题尤为突出。流动人口是我国社会发展中出 现的一个新的社会阶层，是现阶段的弱势群体，有效地解决流动人口问题及其一 系列由此带来的社会问题是我国构建和谐社会的重要目标。 在解决流动人口子女就学问题上，我国政府尝试着通过各种努力、各种渠道、 采取了各种措施来解决好就学问题，并分别在1 9 9 6 年、1 9 9 8 年、2 0 0 3 年针对这 一问题先后颁布了三个中央政策，并在许多政策文件中颁布了许多规定来解决这 一问题。各地方政府也在中央政策的指导下，根据各地实际情况颁布了当地的流 动人口子女就学政策。但是，近几年来，流动人口子女的就学问题始终没有得到 最有效地解决，始终受到诸多体制上和制度上的阻碍。政策的科学性和合理性、 政策的有效执行对于政策问题的解决起到至关重要的作用，我们有必要通过对流 动人口子女就学问题的全面认识、通过对政策和政策执行的全面分析，来了解这 一问题悬而未决的真正原因，找到我们解决这一问题的努力方向。 本文首先分析流动人口子女就学问题出现的背景，认识它背后的社会因素； 然后，对这一问题存在的影响作进一步的阐明，了解它对于整个社会和流动人口 子女个体都存在哪些影响：第三部分着重对流动人口子女就学政策作时l 日j 上的梳 理和趋势的总结，并对政策存在的弊端以及由此带来的政策执行上的困境进行分 析总结；第四部分以贵阳市为例子，对地方具体的流动人口政策进行了实症研究； 第五部分通过分析总结对流动人口子女就学政策提出建议，指出在解决这一问题 上的政策重点和方向，以及社会整体在这一问题上的应然行为。 关键词：人口流动，流动人口子女，就学政策，执行困境，对策，建议 i v 贵州大学2 0 0 8 届硕+ 研究生学位论文 a b s t r a c t a l o n gw i t ht h ec h i n a s r e f o r ma n do p e n i n ga n dt h ep r o c e s so fc i t y i n g ，t h ef l o w i n g p o p u l a t i o n sp r o b l e ma p p e a r sg r a d u a l l y a n df o l l o w sw i t ht h i s ，t h ep r o b l e m so ft h em e d i c a lc a r e ， l i v i n g ，c h i l d r e n se d u c a t i o n ，s o c i a le n s u r ea n do t h e r sa r ep a i d a t t e n t i o nt ob yt h ep o l i c i e s ，a n d a m o n gt h o s e ，t h ef l o w i n gp o p u l a t i o n sc h i l d r e n se d u c a t i o np r o b l e mi st h eh o tt o p t h ef l o w i n g p o p u l a t i o ni san e ws o c i a ls t a t u mi nt h e p r o c e s so ft h ed e v e l o p m e n to f t h es o c i a l ，a n di t i sa l s oa f e e b l eg r o u pa tp r e s e n t s o l v et h i sp r o b l e ma n do t h e rs o c i a lp r o b l e mf r o mt h i se f f e c t i v e l yi sa n i m p o r t a n tg o a li nt h eh a r m o n i o u ss o c i e t y si n s t r u c t i o n o nt h ef l o w i n gp o p u l a t i o n sc h i l d r e n se d u c a t i o np r o b l e m s o l v i n g ，o u rg o v e r n m e n tt r yt o m a k ee f f o r t sa n dt a k em a n ym e a s u r e si no r d e rt os o l v et h ec h i l d r e n ss c h o o la r e n d a n c ep r o b l e mi n t h ec i t y i n1 9 9 6 ，1 9 9 8a n d2 0 0 3 ，t h e r ea r e t h r e ec e n t r a lp o l i c i e si s s u e d ta n di ne v e r yp o l i c y t h e r e a l eal o to fr e g u l a t i o n sp u b l i s h e dt os o l v et h ee d u c a t i o np r o b l e m a n dt h ed i s t r i c tg o v e r n m e n ta l s o i s s u e dt h e i r sp o l i c i e sb a s e do nt h ec e n t r a lp o l i c ya n dt h e i r l o c a ls i t u a t i o n s b u t ，i nt h er e c e n t y e a r s ，t h ef l o w i n gp o p u l a t i o n sc h i l d r e n se d u c a t i o np r o b l e mh a sn o tb e e ns o l v e de f f e c t i v e l y ，a n d i ta l s oi sr e s t r i c t e db ys o m es t r u c t u r ep r o b l e ma n di n s t i t u t i o np r o b l e m t h es c i e n t i f i ca n dt h e r a t i o n a lo f t h ep o l i c y ，t h ee f f e c t i v e n e s so f t h ep o l i c y se x e c u t e a r ei m p o r t a n tf a c t o r sf o rt h es o l v i n g t h ep o l i c yp r o b l e m i ti sn e c e s s a r yt oi n q u i r ei n t o t h ew h o l ep r o b l e m a n da n a l y z et h ep o l i c i e sa n d t h ep o l i c i e se x e c u t ei no r d e rt of i n do u tt h er e a lr e a s o n sa n dt h ed i r e c t i o n st h a tw es h o u l dm a k e e f f o r t st o t h i sp a p e rw i l la n a l y z et h eb a c k g r o u n do ft h ea p p e a r a n c eo ft h ef l o w i n gp o p u l a t i o n s c h i l d r e n se d u c a t i o np r o b l e mt of i n do u tt h ef a c t o r so f t h es o c i a ls u p p o f ta tf i r s t ，t h e n ，e x p l a i ni t s e x i s t e n c e si n f l u e n c e0o nt h ef l o w i n gc h i l d r e na n dt h ew h o l es o c i e t y t h et h i r dd e p a r t m e n tw i l l s u mu pt h et e n d e n c yo ft h ep o l i c i e sa l o n gw i t ht h e t i m e ，a n da n a l y z et h ed e f e c to ft h ep o l i c ya n d t h ep o l i c e se x e c u t e t h ef o u r t hd e p a r t m e n tw i l lp u tf o r w a r dt h es u g g e s t i o n so nt h ep o li c ya n dt h e a c t i o n sw es h o u l d t a k eo t i t k e yw o r d s ：t h ep o p u l m i o n sf l o w - t h ef l o w i n gp o p u l a t i o n sc h i l d r e n ， e d u c t i o np o l i c y ，t h ed i f f i c u l tp o s i t i o no f e x e c u t e ，s o l u t i o n ：a d v i c e v 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下， 独立进行研究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本 论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的科研成果。 对本文的研究在做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确 方式标明。本人完全意识到本声明的法律责任由本人承担。 论文作者签名： 关于学位论文使用授权的声明 本人完全了解贵州大学有关保留、使用学位论文的规定，同 意学校保留或向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子 版，允许论文被查阅和借阅；本人授权贵州大学可以将本学位论 文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、 缩印或其他复制手段保存论文和汇编本学位论文。 ( 保密论文在解密后应遵守此规定) 论文作者签名： 我国流动人口子女就学政策研究以贵阳市为例 上- j 刖盖 流动人口子女教育问题的提出，是由我国流动人口的现实状况决 定的。自上世纪8 0 年代中期以来，我国由传统社会向现代社会迅速 转型，随着工业化、城市化进程的日益加快，适应市场对劳动力资源 合理配置的需求，大量农村剩余劳动力由农村流向城市，由欠发达地 区涌向发达地区，全国各地掀起了一股波涛汹涌的“民工潮。据有 关方面估算，目前全国流动人口总数约1 4 亿，约占全国入口总数的 1 10 ，并仍然呈上升趋势。在现阶段，我国流动入口的流动特点主要 是：在城市滞留时间逐渐延长和家庭化流动趋势越来越明显。这就意 味着大批学龄儿童将随父母流入城市，而且要在城市中渡过他们的青 少年时期甚至一生。本文将就我国有关流动人口子女的就学政策进行 一些探索性的研究。 首先从概念上要界定好流动人口子女和流动人口子女就学问题 的概念和范畴。流动人口子女，它最常见的含义是指“进城务工的农 民工子女”，相近的概念还有“外来民工子女 、“农民工子弟 、 “民工子女 等等，本文使用“流动人口子女 意指农村剩余劳动力 “流动进城打工这些人群的居住在城市的子女，不包括留守在家黾 的子女；流动人口子女就学问题着重研究鉴于他们的“边缘化”带来 的在城市的受教育困难问题。这里使用流动人口子女，而没有采用如 “农民工子女”、“外来民工子女 ，是意图缩减城市与农村这种由 于名称上带来的差异所造成的文字对于研究的主观影响，从观念上和 思想上尽量消除对于这一特殊群体的异样的看法。 由于流动人口是一个特殊的社会阶层，它行走于城市与农村的边 缘地带，长期以来受到来自国家制度和社会政策的忽视或是一定程度 上的观念的歧视，在城市中遭遇到种种因素的制约，从而给生活带来 许多不便，使他们无法象城市人那样平等地享有社会权利。在城市化 进程的社会背景下，他们选择迁徙到城市寻找就业机会是一种必然趋 势，社会也应该顺应趋势为他们的迁徙创造各种便利条件，尤其是在 l 贵州大学2 0 0 8 届硕士研究生学位论文 其子女受教育问题上，更应该为他们创造良好的受教育环境，并在一 定的条件下给予他们更多的照顾和扶持，因为解决好流动人口子女就 学问题涉及到中国整个国民素质的提高，涉及到整个社会的安定团结 和构建和谐社会目标的实现。 针对现实中流动人口子女在就学中存在的问题和困难，各级政府 应认真地采取各种政策和措施来彻底解决这一问题，应被提到一定的 政治高度。在流动人口子女就学政策上，中央和各级政府应投入足够 的力量去了解和认识这一问题，认真地研究以往政策存在的优点与不 足，发扬优点、改进不足，为未来的政策方向提供信息，科学地制定 未来政策并有效地执行。 做好流动人口子女义务教育工作，是实践“三个代表 重要思想 的具体体现，是贯彻落实中华人民共和国义务教育法、推动城市 建设和发展、推进农村富余劳动力转移以及维护社会稳定的需要，是 各级政府的共同责任，也是各级政府在解决流动人口子女就学问题上 的重要政治使命，是构建和谐社会的重要任务，也是全社会共同的任 务。 2 我国流动人口子女就学政策研究以贵阳市为例 第一章我国产生大规模人口流动的历史背景和社会背景 人口流动与迁移是社会发展的必然结果，也是加快世界文明进步 的重要因素，显而易见，没有从四大发明发源地向外的人口流动与迁 移，世界其他地区仍将是一片不毛之地，没有从以欧洲为主的旧大陆 向美洲新大陆的人口迁移与流动，当今北美世界经济的核心地区也就 无从谈起。哥伦布偶然发现新大陆的意义也将黯然失色。 迁徙自由，作为人身自由的重要组成部分，是现代法治国家公民 的一项基本人权，也是近代民主宪政条件下公民的一项重要的宪法权 利。称为“世界人权宪章 的l9 4 8 年世界人权宣言及19 6 6 年公 民权利和政治权利国际公约均确认迁徙自由是公民的一项不可剥夺 的人权，并得到国际社会广泛认可。 我国19 5 4 年宪法第九十条规定了迁徙自由，但因种种原因，后 来颁行的所有宪法( 19 7 5 ，l9 7 8 ，19 8 2 年宪法及其修订版) 却取消了 这一条。由于公民的迁徙自由受到了限制，直到2 0 世纪8 0 年代末 9 0 年代初，我国才开始出现了大规模的地域性人口流动，其主体是 农村剩余劳动力。 要透视流动人口子女就学问题，就应先从了解这一问题形成的历 史背景和社会背景开始，探明它独特的存在原因和形成方式。 1 1 城市化进程对于流动人口的巨大需求 城市化，是乡村人口向城市人口转化，以及人类的生产、生活方 式由乡村型向城市型转化的一种普遍的社会现象。城市化是工业化的 必然结果，它随着工业化和现代化的发展而发展，又进一步促进工业 化和现代化。 从18 世纪中叶开始，到2 0 世纪中叶，多数西方发达国家用了近 2 0 0 年的时间基本上实现了城市化。例如在2 0 世纪中叶时，一些西 方国家的城市化水平为：美国7 2 ，英国8 7 ，联邦德国7 9 ，澳大利 【l 】张英红城市化滞后与农民歧视，城市化导报，2 0 0 3 - 2 - 1 8 3 贵州大学2 0 0 8 届硕士研究生学位论文 亚8 3 。心1 然而，中国城市化的进程是一条十分曲折而反复的道路。 从十九世纪下半叶到二十世纪中叶，由于世界列强的侵略以及军阎割 据的困扰，导致我国城市化的发展进程很不均衡。有些地区，比如上 海，城市迅速扩张，而另一些地区则完全处在工业化的进程之外。中 华人民共和国成立以后，城市布局有了比较明确的规划，但自2 0 世 纪5 0 年代中期以后建立了城乡二元分割的社会结构，使得城市化长 期停滞，更有甚者，在较长的一段时间里，实行的是“反城市化”战 略，比较典型的如知识青年上山下乡、市民返乡等等。此种逆历史潮 流的做法，不但解决不了城市人口的聚集，反而使我国的城市化问题 积蓄。由于我国的城市化长期处于停滞状态，因此我国实行改革开放 政策后，人口从农村向城市的流动就呈现出一种突然爆发的局面。总 之，我国的城市化没有经历一个循序渐进的过程。 改革开放后，在建立社会主义市场经济体制的背景下，我国开始 了工业化的新历程，在经济发展过程中，劳动力、技术、资本等生产 要素不断从传统产业向现代产业转移。城市经济的发展和基础设施建 设的步伐加快，大批三资企业和个体、私营企业的蓬勃发展，经济开 发区建设的启动以及人口管理制度的松动等诸因素都极大的刺激了 我国农业人口的流动。 伴随着经济增长，由产业结构非农化而引发的生产要素由农村向 城市流动和集中，城市化进程使得一个农业人口转化为非农业人口， 农村地域转化为城市地域，农业活动转化为非农业活动，农村价值观 念转化为城市价值观念，农村生活方式转化为城市生活方式。1 数千 万的农业人口大量的流入城市寻求就业机会，为城市的开发和建设提 供了廉价的劳动力，填补了大中城市生产生活服务等各个领域的许多 空白，从事着城市中最为繁重和艰苦的劳动，大多集中于餐饮、零售、 保姆、清洁等服务业、建筑业或制造业，或成为劳动密集型的“三资 企业中的员工。他们到来并加入城市劳动大军，对城市的建设和发展 起到了不可低估的作用。从整个社会的角度看，数以亿计的城市流动 f 2 】赵民朱志军论城市化与流动人口城市规划，1 9 9 8 ，1 ：8 一l l 唧陈柳钦产业发展与城市化 e b o l 2 0 0 4 0 9 1 7 冒w x s l x c o m 4 我国流动人口子女就学政策研究以贵阳市为例 人口已经成为一个相当规模的、身份和社会地位十分独特的社会群 体，这一群体又在以他们独特的生存方式和行为方式影响着其他社会 群体的存在，影响着城市化进程的前进。 1 2 农村大量剩余劳动力的出现 中国城市化进展缓慢，滞后于工业化进程，使得农村地区积累了 大量的剩余劳动力。改革开放以来，随着农村以联产承包责任制为主 的改革的推进，以家庭为主体的用工方式把劳动者劳动的好坏与他们 自身的利益紧密结合在一起，激发了劳动者的劳动热情，大幅度提高 了劳动生产率，使得以往看来是必须的劳动力现在成为多余，形成过 剩；另一方面，以家庭为主体的农业生产单位又不可能组织起“出钱、 出力 的农田水利建设大军，也排挤出相当数量的相对剩余劳动力。 h 大批劳动力从耕地上剩余下来，而当前多数农村尚无条件就地转 移，因此大量剩余劳动力滞留在农村，使农村出现了劳动生产率低、 农产品商品率低、农民收入低的“三低”现象，累积了十分突出的社 会矛盾。在改革开放大潮中，面对着日益蓬勃发展的城市建设和一片 欣欣向荣的改革景象，农民进城寻求生存和发展的机会，成为理所当 然的事。据公安部公布的人口统计，19 9 0 年中国农村有4 2 亿劳动 力，其中农业劳动力3 3 亿多，在当时的农业生产水平条件下，只需 2 - 2 2 亿农业劳动力，剩余1 2 亿到1 5 亿农业劳动力；到了2 0 世 纪末，剩余农村劳动力达到2 5 亿到3 亿。改革开放以后伴随着城市 化进程的推进，大中城市的发展和小城镇的建设，为吸纳农村剩余劳 动力提供了广阔的就业空间。这样，从农村到城市，从内地到沿海， 就自然成了剩余劳动力转移的一种自发形式。我国流动人口19 8 2 年 仅有3 0 0 0 万人，19 9 3 年达到7 0 0 0 万，到19 9 7 年就突破了1 亿人， 2 0 0 3 年为1 4 亿，超过了全国人口总数的10 ，约占农村劳动力的 3 0 。 【4 】刘德军中国农村剩余劳动力流向何处 n b o l 中国农业信息网2 0 0 3 0 9 1 6 5 贵州大学2 0 0 8 届硕士研究生学位论文 1 3 社会流动自由度的扩大 由于历史原因和新中国成立后实行的城乡分离的政策，中国存在 城乡二元经济结构和社会结构，由此形成的各项社会制度，如户籍制 度、土地分配制度、就业制度、医疗制度、教育制度、养老保险制度、 婚姻制度等等制约着农村剩余劳动力的流动和就业，农村劳动力不能 在城市和乡村之间自由流动。 19 5 8 年中国政府正式颁布严格的限制人口自由流动的政策法规 中华人民共和国人口管理条例，随后又颁布一系列中华人民共 和国户口登记条例等配套改革措施，明确将城乡居民分为“农业户 口 和“非农业户口两种不同的户籍，严格限制入口迁移。在计划 经济体制下，城乡二元社会结构同时意味着就业的城乡分隔，特别是 建立户籍制度以后，除了考大学、参军等极少的机会，农民的孩子注 定要世世代代当农民，似乎农民就根本没有就业问题，或者说，农民 被剥夺了选择职业的权利。 改革开放以后，我国政府逐步放开对农村人口流入城市的限制， 户籍制度、农村土地分配制度、物资供给制度等“社会屏蔽”制度的 社会功能已经大大削弱，学历、产权、技术证书等作为社会屏蔽和筛 选的功能越来越突出。19 8 2 年以后，中共中央、国务院明确提出了 “允许农民进城开店、设坊、兴办服务业，提供各种劳务 的社会、 经济政策，农业人口急剧流入城市。 6 我国流动人口子女就学政策研究以贵刚市为例 第二章流动人口子女就学问题形成的原因和产生的影响 2 1 形成的原因 在中国经济的迅速发展和城市化进程的不断深入的大社会经济 和文化背景下，越来越多的农村剩余劳动力涌入城市，而且流动方式 也从开始的单个流入转变为举家迁徙，以一亿城市外来工的15 每人 携带一个子女计算，就有15 0 0 万名受教育者，强1 呈现出“流动人口 数量持续增加，流动形态家庭化；流动滞留时间延长，流动意向移民 化；第二代快速成长，移民城市化问题更加突出”1 等特点。这一特 殊的受教育群体的教育问题在现实的社会和教育发展中，已经成为一 个亟待解决又难以解决的问题，它受到一些社会制度和教育制度的制 约而逐渐成为顽疾。 2 1 1 落后的户籍制度的诟病 户籍制度是国家行政管理的一项基本制度，主要功能是对公民身 份情况的登记，确认公民的权利能力和民事行为能力，证明公民身份， 便于公民参加各类社会活动；同时为政府制定国家经济和社会发展规 划、配置劳动资源等提供人口数据及相关基础性资料。户籍制度是以 1 9 5 8 年颁布的中华人民共和国户口登记条例为核心的限制农村 人口流入城市的规定以及配套的具体措施，如定量商品粮油供给制 度、劳动就业制度、医疗保健制度等辅助性措施，以及在接受教育、 转业安置、通婚子女落户等方面又衍生出的许多具体规定。 自19 5 8 年1 月中华人民共和国户口管理条例正式实施以后， 中国形成了农村户口和城市户口“二元结构 的户籍管理体制，这种 户籍管理制度曾在国家社会管理中起到了重要的作用，为各级政府制 定国民经济发展计划提供了准确的人口资料和相关基础性资料。这种 “二元 的户籍结构造成教育、就业、社会保障等方面的巨大悬殊， 嘲张铁明论中国教育需求趋势与巨大市场窄间教育科学研究，2 0 0 4 。1 1 【6 1 王涤关于流动人口子女教育问题的调查中国人u 科学，2 0 0 4 4 7 贵州大学2 0 0 8 届硕士研究生学位论文 强化了农村人和城市人之间等级的差别，使它们之间存在一条不可跨 越的鸿沟，将农村人困守在土地上。在我国城市化进程中这种“二元 的社会结构已经显得越来越不与时代发展相协调，逐渐成为社会发展 和经济发展的阻碍力量。 首先，城市和农村户口的二元化管理无法对城市流动人口进行有 效的管理，农村人口只能作为城市的暂住者存在，没有归属感；城市 人则对这一外来人口有一种观念和心理上的排斥和歧视，两者之间的 不和谐共存衍生出一些城市管理、社会治安上的显性和隐性的不稳定 因素；二是阻碍农村人口的自由迁徙，中国正处于农村人口向城市大 迁徙的历史时期，农村剩余劳动力到大中型城市寻找就业机会是中国 经济和社会发展的必然要求，但是二元的户籍结构使农村人口的自由 迁徙呈带着更多的阻碍因素，羁绊着进城的脚步；三是户籍与政治、 经济、文化教育等权利挂钩，被人为赋予了太多的“附加值”。流动 人口在城市居留日益长期化，从单身流动为主过渡为家庭型流动为 主，居住方式也从居住宿舍工棚为主过渡为以租赁为主的常态化居住 模式，交往方式从血缘地缘为基础的传统交往日益扩大为更丰富的社 区活动和社会联系，对城市的各项公共服务需求也迅速增长， 1j 下是 由于这些人为的阻挠使流动人口在享受城市公共设施、医疗、就业、 教育等方面不能与城市人口平起平坐，一些基本权利被剥夺。 二元户籍制度带来的是二元的社会结构、教育结构，资源分配方 式也是一分为二的，城市人在享受着由城市赋予的资源和权利，农村 人口享受的资源则是由自己所在的县乡镇负责。当前城市的公共服务 系统是为城市现有户籍统计下的城市人口服务的，当大批农村人口涌 入城市后，城市公共服务系统供给难以应对大量外来人口对公共服务 的需求，尤其表现在教育、医疗、社会保障等部门。九十年代后期， 中国流动人口举家迁移现象增多，流动人口中儿童数量急剧增加，直 接带来子女教育的问题，但户籍制度直接造成“教育二元结构 给流 动子女在城市的就学造成了许多制度上、程序上的困难。从现有的户 籍管理制度来看，目前农民工子女上学遇到很大的障碍，原因就在于 【7 】任远城乡统一的户籍改革可能失败 e b o l w w w p c o p l e t o m 2 0 0 5 1 1 - 0 4 8 我国流动人口子女就学政策研究以贵阿i 市为例 他们没有城市户口，于是流入地政府往往把这些孩子接受义务教育的 责任推到他们户口所在地，但举家迁徙的现实让他们必须在城市选择 就学。流动人口在城市的居住需要办理各项强制性的证明、各项手续， 在子女入学上更是程序繁琐。目前很多公立学校借读的必备条件是流 动人口子女的父母必须有“三证( 暂住证、计划生育证或学历证、 工作证明) ，有的学校还需要流动人口子女原籍的县级教育行政主管 部门或乡政府的证明，持这些证件向居住地中学或教育行政部门申 请。阳3 另外，即使是申请成功，流动人口子女能够在公办学校入学， 他们仍须交纳高额的学费和各种名目繁杂的赞助费，这些程序上的为 难和经济上的高额征收实际上已经将大部分流动儿童排斥在城市的 正规教育系统之外，选择一些私立学校或是条件简陋的流动人口子弟 学校是他们的无奈之选，也是对现实的二元户籍制度无力抗争的结 果。 2 1 2 教育管理制度改革的滞后 我国长期以来是计划经济体制下的制度化社会，形成了过分依赖 计划的作风。中国经济的迅速发展和城市化进程的大步推进，使得社 会面貌发生了巨大的结构性的变化。而制度改革落后于现实发展，对 市场发展情况估计不足，对发展造成了阻碍。教育系统在大批流动人 口涌入城市的过程中，始终未料到这一现象对城市教育的需求和冲 击，在“分级办学、分级管理”的教育管理体制的制度惯性作用下， 教条式地执行各项制度，在教育发展规划、教育资源分配、学校布局、 学校管理等方面没有考虑到现有城市流动儿童的存在，依然没有将这 一特殊群体纳入到城市中去。 我国义务教育法规定，适龄儿童在户口所在地就近入学，因 此从法律上明确了流动儿童就学的地域限制，也表明了流动儿童的义 务教育责任由户口所在地政府负责，流动儿章的教育经费也是在户口 所在地教育部门手中，流动儿童到流入城市入学首先在制度上就阻碍 i s 】李雅儒孙文营阳；盏平北京市流动人口及其子女教育状况调查研究( 上) 首都师范大学学报( 社会科 学版) 2 0 0 3 1 9 贵州大学2 0 0 8 届硕士研究生学位论文 重重。户口的限制使他们失去了在流入城市j 下常接受义务教育的权 利，他们无法向城市儿童那样在正规的公立学校上学，而是大多数无 奈地选择了条件简陋、办学不规范的打工子弟学校，少数能够进入正 规公立学校上学的流动儿童也是交纳了一定数额的“赞助费”、“借 读费”等一系列名目繁杂的费用后才勉强被接纳的，而勉强入学后还 可能会受到来自老师、同学对他们的歧视和不平等待遇：更有一部分 家庭贫困的儿童只能选择辍学在家，或帮助父母从事一些体力劳动， 或四处游荡，放弃自己选择上学的平等权利。 另一方面，城市教育行政部门、正规的公立学校在接受流动儿童 入学上也受到教育成本、办学经费等方面的限制。由于我国教育经费 是根据生均教育成本划拨到适龄儿童户口所在地政府，加上我国教育 经费不足是客观现实，因此流入地城市在接纳流动儿章入学问题上承 担着经费上的负担，在一定程度上确实感到力不从心。公办学校在接 收了一部分流动儿童的进入后，可能会出现学额超编、班级规模过大 的问题，加上城市儿童和农村儿童在生活习惯、观念意识等方面存在 差异，两者在原有的学习基础上也参差不齐，给任课老师也带来教学 上和管理上的麻烦，客观上使公立学校鉴于现实的考虑放弃接收流动 儿童入学，或者收取高额的费用补充经费上的困难。由于目前我国的 教育经费沿用传统的划拨方式，没有考虑到流动人口子女在城市就学 上的现实，流入地政府和流出地政府在教育经费问题上没有形成必要 的经费转移形式，造成流动入口子女教育经费在城市的“空白 。 教育制度改革上的滞后和严格限制使这一特殊的流动儿童群体 在城市中接受的教育其实是对他们在经济上和精神上的双重剥削和 压制，他们一直远离于城市的正常教育体系，无法融入其中接受平等 的义务教育。 2 1 3 教育政策层面的问题 伴随着流动人口大批涌入城市，流动儿章的教育问题逐渐浮出水 面亟待解决，我国政府以及各级人民政府或各级教育行政部门也在思 1 0 我国流动人口子女就学政策研究以贵阳市为例 考如何解决这一问题，并相继颁布了国家级或地方级的若干关于这一 问题或有所涉及的意见或通知，旨在合理有效地解决这一迫在眉睫的 问题，但出于政策本身或是政策执行、政策所涉及的方方面面的问题 使得解决这一问题也是步履维艰，在一定程度上造成流动人口子女教 育问题始终不能得到最彻底的解决。关于政策对于流动人口子女教育 问题的影响在本论文下面的内容中将详细论述，在此只做略论。 2 2 产生的影响 2 2 1 人口流动对义务教育的影响 l 、正面影响 ( 1 ) 据新华网2 0 0 3 年4 月l2 日报道：2 0 0 2 年，我国有9 4 0 0 万农 民工流向城市，全国农民收入的l7 来自劳务收入，在劳务输出大省 安徽和四川，这个比例高达3 0 。可见，农民迸城务工对增加农民收 入发挥了积极作用。n 1 另一方面，虽然义务教育是国家赋予儿童的教 育权利，于情于理都该由国家投资，但事实上我国现阶段基于财力、 税务等视角的考虑，其投资主体还在于地方政府，义务教育阶段学生 还得交一定的杂费，我国的义务教育还不是完全的免费教育，所以农 民工收入的增加客观上增加了其子女普及九年义务教育的可能性。 ( 2 ) 由于城市职业和岗位大都需要一定的知识和技能，但外出农民 的知识素质一般不高，不少人也自感在就业竞争中文化素质低而无力 与本地劳动力竞争，故只有从事一些低收入的脏、累、苦、差或没有 保障的工作。叫这些农民工感觉自己难以在城市真正立足并难以真正 融入城市生活，虽然有相当的自卑感，但同时又产生一股强烈的冲动， 希望他们的子女通过教育不要重复自己在城市低人一等的地位。外出 务工的农民普遍认为一个孩子不仅应接受九年义务教育，而且还要考 上大学。农民观念的更新为义务教育的完全普及提供了主观紧迫感。 ( 3 ) 在农村剩余劳动力向城市流动的过程中，农村传统的“女子无 【9 】赖琼琴农村富余劳动力转移与农民收入增加韶关学院学报( 社会科学版) 。2 0 0 4 ，( 7 ) ：8 1 8 4 【1 0 】刘青秀从农民外出务工看中国农村教育开放教育研究2 0 0 2 ，4 ：4 9 5 1 11 贵州大学2 0 0 8 届硕十研究生学何论文 才便是德 ，女孩子只要能做饭、洗衣服、扫地、织毛衣、喂猪和伺 候男人就可以的观念受到了前所未有的冲击。让女童也至少具备最基 本的识字、计算方面的能力，以便能够适应城市工作的需要，成为大 多数外出务工农民的共识。所以，农民外出务工为扫除新一代女童文 盲，为义务教育的完全普及起到了促进作用。 ( 4 ) 相对于城市，农村义务教育资源十分匮乏，这种教育结构的二 元格局现象与经济发展的二元结构现象有着密切的相互关系。农民工 带着子女进城求学，虽然在城里处于边缘地位，但仍比放在老家上学 要强得多。据调查，7 4 7 8 的流动人口家长认为孩子在现居住地上学 好，比认为在家乡上学好的高出5 8 2 6 。而且，家长普遍认为与原 来相比，子女在流入地上学后，各方面都有“喜人 的变化。1 这说 明虽然农民工子女进城求学存在着很大问题，但这一现象表明农村适 龄儿童、少年可以占有城市义务教育资源，从长远来看，有利于城乡 二元教育结构、两极分化的转变。 2 、负面影响 ( 1 ) 农村初中、小学对留守生的义务教育难度很大 农村的年轻父母们外出打工，无暇顾及孩子，很大部分选择把孩 子让老人照看，这就形成了留守生的义务教育问题。隔代教育本身是 有缺陷的，往往导致家庭教育拖学校教育的后腿。成功的教育一定是 学校、家庭、社会交融的立体教育。当孩子处在生理发育、心理发育、 个性形成的关键时期，更需要家庭、学校、社会三种教育环境有机统 一 1 3 1 0 ( 2 ) 流动人口子女进城完成九年义务教育难 义务教育的责任，从法律上理应由政府承担。我国义务教育法 明确规定：各级政府负有对当地适龄儿童、少年儿童实行义务教育的 法律责任，所有儿童、少年都有接受义务教育的权利。然而，农民工 子女流动到城市，就自动放弃了其接受当地义务教育的权利，让农民 工原居住地政府承担这一责任实属鞭长莫及。而对流入地的城市政府 】王涤关于流动人口子女教育问题的调查中国人【j 科学，2 0 0 4 ，4 ：5 8 6 5 【1 2 1 谭世高略论农民外出务t 对农村教育t 作的负面影响川北教育学院学报，2 0 0 2 ，4 ：6 7 6 8 1 2 我国流动人口子女就学政策研究以贵阳市为例 来说，农民工子女既无本市户口，又非本市居民，因而不关心他们的 义务教育问题。这就造成了相当一段时期我国农民工子弟入城接受义 务教育的“真空状态。直到1 9 9 6 年，原国家教委制定了城市流动 人口中适龄儿童、少年就学办法( 试行) ，农民工子女入城的教育权 利才受到了法律保护。但事实上，农民工子女仍享受不到与城市居民 子女同样的教育机会。 首先，城市正规学校起初不接纳无本地户口的农民子女入学，后 来，正规学校原则上不排斥农民工子女入学，但各种额外的费用为农 民工子女迈进正规学校的大门设置了一道“门槛”，成为他们平等享 受义务教育权利不可逾越的经济屏障。 其次，由于种种条件限制，相当一部分农民工子女就读于流动人 口子弟学校和简易学校，这类学校办学条件差，师资严重匮乏，教育 资源奇缺，使农民工子女失去了与城市居民子女平等参与竞争的机 会。 另外，流动人口子女教育过程中受到教师及学生的歧视和不平等 的待遇，为他们的身心健康发展设置了无形的障碍。1 2 2 2 人口流动对其子女自身的影响 人口流动不仅对流动人口自身，而且对其子女也产生了非常大的 影响。流动人口子女作为“第二代移民 ，他们往往是被动地迁移。 大部分流动人口子女认为“流动 是家庭活动的一个部分，并不清楚 “流动”的目的性。进入新的环境与接触新的文化后，起初都会感到 新鲜和好奇。然而，当他们遭遇到城市文明的排斥和歧视后，往往没 有他们的父辈那样，能够比较理智地面对“流动过程。一部分流动 人口子女会迷茫、困惑、对“流动 本身进行否定，有一部分甚至会 出现自我身份危机。下面试从四个方面分析人口流动对其子女带来的 影响： 1 、社会化的影响 【3 1 杨素苹社会转型时期农民工子女教育问题探析现代中小学教育，2 0 0 4 ，6 ：4 - - 6 1 3 贵州大学2 0 0 8 届硕十研究生学位论文 “移民未成年子女 的“社会化和“社会整合”问题，r 卡亨 ( r e u v e nk a h a n e ) 所做的研究为我们提供了非常有趣的案例。他说“所 谓移民就是指一个过程，在此过程中，一种文化向另一文化进行整体 流动，并往往引发一些问题。该过程给个人或群体的认同带来了某种 危机感，迫使其“重新调整 ( r e a d j u s t m e n t ) 自己的认同。移民，尤 其是其未成年的子女，陷入了一种两难的处境一一在一个新社会中， 他们应该维系认同固有价值体系中的哪些部分? 又应该如何整合于这 个社会? 他们融入主流社会的问题首先产生于对学校生活的适应过 程。迁移不仅仅是一个物理意义的跨越行为。该行为使他们被迫置于 一个过程，在此过程中，他们此前所一直依据的价值体系被剥夺和重 新组织。与此同时，该行为还使他们不得不面临一种新情况，即在归 属的过程中去获得一种与这种多重归属相适应的新的认同。这种现象 也许一方面表现为在认同问题上的失衡，另一方面则表现为富有主体 性的状况应对。他( 她) 跨越的是什么? 在此过程中丢弃了什么或者重 新得到了什么? 1 在入口流动这样一个迁移过程中，流动人口子女 必然会面对一个如何“重新调整 的问题。而这样的调整又往往不能 单单依靠个人的力量可以实现，需要得到家庭、学校和社会各方面的 支持与配合。 2 、心理影响 在心理上，流动人口子女在城市化的过程中还不断地产生强烈的 “剥夺感”。相对剥夺和参照群体理论是斯托弗等( s t o u f f e re ta l ，) 在二次世界大战期问研究士兵的士气和晋升的关系时提出的。简单地 说，斯托弗发现士兵不是依据绝对的、客观的标准来评价他们在生活 中所处的位置，而是根据他们相对于周围的人所处的位置来评价。他 们以与自己比较的那些人作为他们的参照群体( r e f e r e n c eg r o u p ) ， 如果比较的结果是自己处于较低地位，他们就会有相对剥夺感 ( r el a tiv ed e p r iv a tio n ) 。n5 1 戴维斯( d a v is ，j a ) 明确地界定，相对 1 4 1r e u v e nk a h a n e ：t h eo r i g i n so fp o s tm o d e r ny o u t h ：i n f o r m a ly o u t h m o v e m e n t si nac o m p a r a t i v e p e r s p e c t i v e w a l t e rd eg r u y t e r & c o ，s c i e n t i f i cp u b l i s h e r s ，1 9 9 7 ，p 8 6 【15 1 s t o u f f e r ，s a m u e la ，e ta 1 ：t h ea m e r i c a ns o l i d e r ：a d j u s t m e n td u r i n ga r m yl i f e ，v 0 1 1 ；c o m b a ta n d i t sa f t e r m a t h v 0 1 1 p r i n c e t o n ：p r i n c e t o nu n i v e r s i t yp r e s s 1 9 4 9 。p p 2 8 3 1 4 我国流动人口子女就学政策研究以贵阳市为例 剥夺的概念是指，在与群体内成员中拥有自己想拥有的资源的“相似 他人 ( si m ila ro t h e r s ) 比较时产生的。刚第一代流动人口的参照群 体和“相似他人往往是农村老家的乡亲们或者与自己一同出来打工 的老乡，而其未成年子女由于从小被从乡下带到城市里，或者就是在 城市中出生，因而其参照群体与“相似他人”往往是城市居民和学校 的同学。在与“相似他人 的比较过程中，流动人口从困惑到迷茫， 强烈的“被剥夺 意识有时甚至会导致对主流社会的仇恨或者报复情 绪。 流动人口子女及其他们的家长在城市中处于“边缘人 的社会角 色和地位，其各项权利也被边缘化和忽略，尤其是对于正在成长中的 儿童来说，遭遇到的种种不公和不平等必然使他们的身心受到伤害。 流动人口子女在内心深处都有上学的渴望，对于前途也有一种期望， 其父母之所以选择离乡背井、举家迁徙也是想改变自己和子女的命 运，但在城市的遭遇却使他们无法融入其中，有的甚至会被迫失学。 据中国儿童中心主持完成的让我们共享阳光一中国九城市流动儿童 状况调查研究报告显示：流动儿童中义务教育年龄段近10 处于失 辍学状态，近半数流动儿童不能适龄入学，在学流动儿章的“超龄 现象存在。六周岁流动儿童未入学的比例达到4 6 9 ，9 周岁和10 周 岁还在上小学一、二年级的占相当年龄流动儿童的1 9 7 和4 6 ，l3 周岁和l4 周岁还在小学就读的人占相应年龄流动儿童的31 和1o 。 【l7 】 2 0 0 3 年，中国青年政治学院社会工作学教授史柏年对流动儿童 所作的一份调查显示：流动儿童普遍存在自卑与自信并存的现象，正 面的少、负面的多。对于流动儿童而言，长期生活在对其前途担忧、 无奈和迷茫的心境中，其心理健康的两个极端均令人担忧：一种是， 面对难以改变的社会现实，由此产生“我对不起别人”的念头，久之 形成自我认同底下的性格；一种是面对无法实现的现实，产生“别人 【1 6 】d a v i s j a ：af o r m a li n t e r p r e t a t i o no ft h et