（公共管理专业论文）温州市政府工程招标投标监管体制研究.pdf

摘要 摘要 上世纪8 0 年代起我国在建设领域开始采用招标投标制度，政府工程采购采 用招标投标可以节约财政支出、防止腐败、提高投资效率。我国于2 0 0 0 年1 月 1 日起实施招标投标法，但政府工程招标投标活动中仍存在着法律体系不健 全、条块分割严重、制度不完善、市场主体不合格、失信违法现象严重、监管手 段缺乏科技创新等问题。招标投标制度是从发达国家借鉴来的一项制度，我们必 须结合我国的国情来深入研究，以完善招标投标监管体制，保障招标投标机制真 正发挥作用。 本论文针对上述问题进行了深入的探讨，研究分析了政府工程招标投标的法 律体系、监管体系、制度规则、监管机构及市场主体，剖析了当前监管体制中各 种问题的表现和成因，并提出了国外监管体制中值得借鉴之处。 在一般性分析的基础上，本文提出完善监管体制的目标，对浙江省创新政府 工程招标投标监管体制的三种模式进行政策分析，以温州市为例，考察其监管体 制的现状和特点，从而提出改革和完善温州市政府工程招标投标监管体制的七项 具体措施，即：健全法律法规、建立统一的共同市场、整合监管体系、完善制度 规则、加强对招标投标各方主体的监管、推进信用体系建设、推行电子政务。本 文对我国的招标投标监管体制研究有一定的借鉴意义。 关键词：政府工程，招标投标，监管体制，温州市 a b s t r a c t a b s t r a c t i nt h e8 0 so fl a s tc e n t u r y , c h i n ab e g a nt oa d o p tb i d d i n gi nb u i l d i n gw o r k s ，i ts a v et h e e x p e n d i t u r e ，p r e v e n tc o r r u p t i o n ，a n dp r o m o t et h ee f f i c i e n c yo fi n v e s t m e n t a l t h o u g ht h el a wo f t h ep e o p l e sr e p u b l i co fc h i n ao nt e n d e r sa n db i d sw a si m p l e m e n t e df r o m j a n u a r y , 1s t ，2 0 0 0 ，t h e r ea r ea l s om a n yp r o b l e m ss u c ha si m p e r f e c tl e g a ls y s t e m ，s e r i o u s f r a g m e n t a t i o n ，e c t t h eb i d d i n gi n s t i t u t i o nw a sl e a r n e df r o mt h ed e v e l o p e dc o u n t r i e s ，w es h o u l d s t u d yo ni td e e p l ya c c o r d i n gt ot h ec o n d i t i o no fo u rc o u n t r y s ow ec a ni m p r o v et h em o n i t o r i n g s y s t e mo fb i d d i n g ，e x e r ti t si n f l u e n c eo nb i d d i n g t h i sd i s s e r t a t i o n sr e s e a r c h e so nt h e s eq u e s t i o n sd e e p l y t h ed i s s e r t a t i o na n a l y z e st h el e g a l s y s t e m ，m o n i t o r i n gs y s t e m ，s y s t e mo fr u l e s ，r e g u l a t o r sa n dm a r k e tp l a y e r so ft h eb i d d i n gf o r g o v e r n m e n tp r o j e c t s ，f i n d sp e r f o r m a n c ea n dc a u s e so fd i f f e r e n tp r o b l e m so ft h ec u r r e n t m o n i t o r i n gs y s t e m ，a n dp u t sf o r w a r dt h el e a r no ft h ef o r e i g nm o n i t o r i n gs y s t e m b a s e do nt h eg e n e r a l a n a l y s i s ，t h ed i s s e r t a t i o np u t sf o r w a r dt h eg o a lt oi m p r o v et h e m o n i t o r i n gs y s t e m ，a n a l y z e st h r e em o d e l so fi n n o v a t i o no fz h e j i a n gp r o v i n c e ，a n di n s p e c t st h e c u r r e n ts i t u a t i o na n dt h ec h a r a c t e r i s t i c so fm o n i t o r i n gs y s t e mo fw e n z h o uc i t y , i no r d e rt op u t f o r w a r dt h es p e c i f i cm e a s l e st or e f o r mm o n i t o r i n gs y s t e mo fb i d d i n gf o rg o v e m m e mp r o j e c t s ： p e r f e c t i n gl e g a ls y s t e m ，i m p r o v i n gt h eb i d d i n gm a r k e t ，i n t e g r a t i n gm o n i t o r i n gs y s t e m ，p e r f e c t i n g s y s t e mo fr u l e s ，s t r e n 班h e n i n gt h es u p e r v i s i o no ft h em a i np a r t i e s ，p r o m o t i n gt h ec r e d i ts y s t e m ， i m p l e m e n t i n ge - g o v e r n m e n t t h ed i s s e r t a t i o nh a ss i g n i f i c a n c ef o rt h er e s e a r c ho fo u rc o u n t r y s m o n i t o r i n gs y s t e mo fb i d d i n g k e yw o r d s ：g o v e r n m e n tp r o j e c t s ，b i d d i n g ，m o n i t o r i n gs y s t e m ，w e n z h o u i i 目录 图目录 图3 1 招标投标各方主体调节机制图 图4 1 温州市本级交易平台0 6 年投标人中标率分布图 图4 2 温州市本级交易平台0 6 年代理机构完成项目投资总额 图4 3 温州市中心本级平台0 6 年行业监督情况分布图 v 目录 表目录 表3 1 各行业样本在“地方保护对企业生产经营影响程度 问题各选项上的分 布( ) 表4 1浙江省地级市公共资源交易中心概况 表4 2 温州市本级交易平台0 5 0 7 年交易情况统计表 表4 3 温州市本级交易平台0 6 年建设工程交易项目各专业分布表 表4 4 温州地区建筑业企业数量分布情况 表4 5 温州市建筑业企业资质等级分布情况 表4 6 温州市本级交易平台0 6 年投标人中标情况统计表 表4 7 温州市本级交易平台专家库专业分布情况表 v i 学位论文版权使用授权书 本人完全了解同济大学关于收集、保存、使用学位论文的规定， 同意如下各项内容：按照学校要求提交学位论文的印刷本和电子版 本；学校有权保存学位论文的印刷本和电子版，并采用影印、缩印、 扫描、数字化或其它手段保存论文；学校有权提供目录检索以及提供 本学位论文全文或者部分的阅览服务；学校有权按有关规定向国家有 关部门或者机构送交论文的复印件和电子版；在不以赢利为目的的前 提下，学校可以适当复制论文的部分或全部内容用于学术活动。 学位论文作者签名：膏蕾知改 年；月) p e t 经指导教师同意，本学位论文属于保密，在年解密后适用 本授权书。 指导教师签名：学位论文作者签名： 年月日年月日 同济大学学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下，进行 研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本学位论文 的研究成果不包含任何他人创作的、已公开发表或者没有公开发表的 作品的内容。对本论文所涉及的研究工作做出贡献的其他个人和集 体，均已在文中以明确方式标明。本学位论文原创性声明的法律责任 由本人承担。 签名：渺陡 炉1 年专月y 日 第1 章引言 1 1 研究背景 第1 章引言 近年来我国国民经济保持了较快发展的良好势头，全国固定资产投资快速 增长。国家统计局2 0 0 7 年国民经济和社会发展统计公报显示，2 0 0 7 年我国全社 会固定资产投资达到1 3 7 2 3 9 亿元，增长2 4 8 。其中，房地产开发投资达到2 5 2 8 0 亿元，增长3 0 2 。全年国内生产总值达到2 4 6 6 1 9 亿元，同比增长1 1 4 。 工程建设增强了国民经济发展的后劲，基础设施得到加强。2 0 0 7 年全年基本建 设新增发电机组容量1 0 0 0 9 万千瓦，新增2 2 万伏及以上变电设备1 8 8 4 8 万千伏 安，新建铁路投产里程6 7 8 公里，新建铁路复线投产里程4 8 0 公里，新增电气 化铁路投产里程9 3 8 公里，新建公路1 4 3 5 9 5 公里( 其中高速公路8 0 5 9 公里) 这些涉及公共利益和公众安全的工程项目大多来自政府投资。这类工程的建设 水平高低、质量优劣，直接关系到固定资产投资的经济效益、关系到入民群众 生命财产的安全、关系到社会公共利益，同时也关系到资源的合理利用、环境 保护、生态平衡以及经济和社会的可持续发展。 政府工程采购是政府直接配置资源的行为，即政府经济职能中提供公共产 品和进行宏观调控的职能，是政府投资项目执行中的工程建设部分，也是最主 要的部分。对政府投资项目的定义涉及到政府工程采购领域的界定问题。发达 国家政府工程又称公共工程，是一个与私人工程相对的概念，包括国有企业等公 营机构投资的工程。我国的政府采购法将政府采购的资金来源范围确定为 “财政性资金”，没有将国有企业投资纳入，但我国绝大部份公有经济投资工程 是国有企业投资工程，当国有企业作为工程投资的业主时，由于缺乏实质上的 产权约束，业主承包商以及各种中介机构可能串谋起来，将工程的定价拔高到 大大高于正常招标竞争情况下定的中标价。这不但损坏了国家和人民的利益， 而且不利于我国招标投标市场的正常、规范化运作。所以本文所研究的“政府 工程”，既包括政府通过财政投资，发行国债或地方财政债券，利用外国政府赠 款以及国家财政担保的国内外金融组织的贷款等方式独资或合资兴建的固定资 产投资工程项目，也包括公有制企业、组织等公营机构的投资工程。 第1 章引言 政府工程采购不仅是政府完成公共事业的要求，同时也是干预经济生活的 手段。政府需要有效地使用建设资金，提高经济效益，防止腐败现象，保护国 家利益、社会公共利益，而规范的招标投标正是适应这种需要的一种行之有效 的制度。招标投标是商品交易活动中的一种最佳的运作方式之一，也是国际上 通用的一种经济手段。招标所制定的一套程序方法，为市场参与者从资格审查 起到履约的全过程规定下完整的交易规则，规范了买卖双方的交易行为。 上世纪八十年代初，我国首先在工程建设领域推行招标投标制度，二十多 年来，对提高政府投资工程经济效益和反腐败方面发挥了巨大作用。但是在整 个国家由计划经济体制向市场经济体制转变的背景条件下，客观存在的一些很 大的障碍因素还没有克服，加之政府工程招标投标监管体制存在着缺陷，制约 了招标投标制度作用的有效发挥。 近年来，全国各地都对政府工程招标投标监管体制进行了积极的探索和有 益的尝试。如四川省成立了省招标投标监督委员会，统一出台招标投标监管制 度；湖南株洲市则成立了市招标投标管理局，将行业监督部门对招标投标活动 的管理权限分离出来，进行专项执法。浙江省在招标投标监管体制上也做了有 益的探索，作为中纪委组建公共资源交易统一平台的试点，全省各地以地方政 府为依托，大胆创新，积极稳妥推进公共资源配置市场化向纵深发展，并形成 了三种不同的管理模式。各地公共资源交易平台坚持“政府引导市场、市场公 开交易、交易规范运作、运作统一监管”的原则，以打造“高效、廉洁、务实、 创新 的平台形象为目标，进一步完善和规范了各项监管制度和交易规则，优 化了平台的各项服务功能，取得了较好的社会效应和经济效应。 温州市于2 0 0 4 年7 月建立公共资源交易管理平台，笔者于当年1 1 月调入 公共资源交易管理委员会办公室业务处工作，具体从事招标投标管理制度制订、 政策调研、法规宣贯、管理协调工作。作为一名从事招标投标监管的工作者， 在实践中注重经验积累和制度创新，在理论上注重理性思考和研究，就显得尤 其重要。工程招标投标是公共资源交易中的重要组成部分，而政府工程项目又 占当前工程建设项目中的主导地位，也是对公共利益和公共安全影响最大、公 众最为关注的部分，将政府工程招标投标监管体制研究作为m p a 的选题，借鉴 市场经济国家政府工程监管的经验，按照社会主义市场经济体制的要求和国内 招标投标监管体制的特点，提出完善温州市政府工程招标投标监管体制的政策 建议，有一定的现实意义。 2 第1 章引言 1 2 文献综述 我国虽然从2 0 世纪8 0 年代初期开始在各个领域推行招标投标制度，且取 得了很大成绩，但对招标投标理论的研究相当匮乏。与其他学科和领域不同， 国内外直接研究招标投标的理论成果不多。国外关于招标投标的理论主要有： 西方经典的拍卖理论，博弈论中涉及招标投标的不完全信息静态博弈理论，揭 示原理和拍卖规则设计理论等。国内现有的工程招标投标文献大多是通论性的 介绍，或是某一领域、某一类标的招标投标的一般实务，以及法规汇编。内容 主要集中在以下几个方面：( 1 ) 讨论招标投标的条件、方式、过程和程序：( 2 ) 评标的计算方法、投标策略：( 3 ) 法律法理；( 4 ) 招标投标制度的实用效果，如 经济效果、反腐败作用等。比较深入系统的研究有张莹的博士论文我国招标 投标理论与实践研究、刘晓君的博士论文经济转型时期建筑工程招标投标机 制研究等。 总体而言，国内的招标投标研究理论性、学术性不强，缺少规范与实证相 结合、充分运用现代经济学理论和管理工程方法的系统研究，远远不能适应中 国当f j 快速发展的经济形势和招标投标的实践需要，这也给本文的研究带来了 相当的困难。 在政府工程招标投标研究中应用的理论主要有：拍卖理论、委托代理理论、 监督机制设计理论。下面分别简要介绍： ( 1 ) 拍卖招标理论 现实中的经济活动中普遍存在着信息不完全与信息不对称。要获取市场交 易的好处，就必须尽可能降低交易成本，招标或拍卖改变了信息的收集、加工 处理方法，降低信息成本进而降低交易成本。 威廉维克瑞在1 9 6 1 年将拍卖划分成四种类型：英式拍卖、荷式拍卖、密 封第一价格拍卖和密封第二价格拍卖。1 拍卖理论一般把这四种拍卖方式称为四 大经典拍卖方式。生活中常用的具体拍卖方式要么就是这四种拍卖方式，要么 就是这四种拍卖方式的变形。英式拍卖( e n g li s ha u c t i o n ) 一般首先由拍卖人宣 布卖方的保留价格或从参加竞拍的人中得到的第一个报价，任何报价一旦被拍 卖人接受就成为既定标价( s t a n d i n gb i d ) ，投标人无法撤回，只要报价高于既 1 v i c k r e yw i l l i a m c o u n t e rs p e c u l a t i o n ，a u c t i o n s ，a n dc o m p e t i t i v es e a l e dt e n d e r s j o u r n a lo ff i n a n c e ，19 6 1 ， v b l 1 6 ：8 3 7 3 第1 章引言 定标价都是可以接受的，最后当没有人愿出一个更高的价格时，拍卖品就出售 给最后一个投标者( 也是出价最高的人) ，成交价格等于其出价；荷兰式拍卖 ( d u t c ha u c t i o n ) 中规定的初始价格水平一般高于任何一个买方所愿意支付的价 格，然后，拍卖人逐渐降低价格直到有第一个买方接受，拍卖品在这一接受价 格卖给这个买方；密封第一价格拍卖( f i r s tp r i c es e a l e db i da u c t i o n ) 是最 普通的封闭投标拍卖程序，最高出价者按该价格购得拍卖品；密封第二价格拍 卖( s e c o n dp r i c es e a l e db i da u c t i o n ) 也是一种封闭投标拍卖形式，但是与第 一价格拍卖不同，提交最高价的投标者赢得拍卖品，但按次高标价支付。 其中，密封第一价格拍卖是各个潜在的买者将报价以密封的形式递交给拍 卖者，拍卖者在收到所有合格的投标者的报价之后公开将其打开，从中选出报 价最高的人作为交易对象。在拍卖者开标之前，投标人不得随意修改自己的报 价，报价机会只有一次。这种类型的拍卖中，当拍卖品为一般物品时，拍卖人 将拍卖品卖给出价最高的投标商、而当拍卖品为工程项目的实施权( 采购合同 商品) 时，拍卖品卖给要价最低的投标商，即是招标投标。一般商品拍卖的高 价中标与采购合同商品招标的低价中标在实质上是一致的1 。 拍卖理论的模型有独立私人价值模型、共同价值模型2 ，还有米尔格罗姆和 韦伯( m i l g r o m t ，w e b e r ，1 9 8 2 ) 建立的既包括私人价值模型又包括共同价值模型 的一般模型3 。这些拍卖模型都假定投标人之间没有串谋行为，这与实际情况是 相违背的。事实上，不论是发达国家或发展中国家，招标或拍卖( 尤其是政府 采购招标) 中的串谋行为屡见不鲜。m i i g r o m ( 1 9 8 5 ) 证明了在竞争者之间存在长 期竞争关系的拍卖中，英国式拍卖更容易导致竞买者串谋的现象发生。所以在 政府采购与建筑工程招标的市场中，由于参与者存在长期的竞争关系，容易出 现串谋，因此能够减少串谋的密封第一价格拍卖应用最广泛。 成熟市场经济条件下招标或拍卖理论的文献主要是研究两类问题4 ，一类是 在给定委托方选择的机制下什么是投标人的均衡策略；另一类是在给定投标人 的类型下什么是委托人的最优激励机制设计。它们几乎都是假定经济制度是外 生给定的，即是建立在以下隐含的基本假设基础之上的： 1 张莹我国招标投标理论与实践研究： 博士论文 杭州：浙江大学，2 0 0 3 ，2 3 2m c a f e er p a n dm c m i l l a n j a c t i o n sa n db i d d i n g j o u r n a lo f e c o n o m i cl i t e r a t u r e ，1 9 8 7 ，v 0 1 6 6 5 6 7 7 7 3 8 m i g r o mp a u lr a n dw e b e ra n dr o b e r tj at h e o r yo f a u c t i o n sa n dc o m p e t i t i v eb i d d i n g e c o n o m e t r i a , 1 9 8 2 ， v 0 1 5 0 ：1 0 8 9 1 1 2 4 刘晓君经济转型时期建筑工程招标投标机制研究： 博士论文 西安：两安交通大学，1 9 9 8 ，2 1 - 2 2 4 第1 章引言 投标人可以完全自由地根据自己掌握的私人信息进行报价； 拍卖或招标是在完善( 或规范) 的市场体系中进行的，不存在非正式的 合同； 委托方有充分的选择自由和很强的承诺能力； 代理方是与委托方没有任何隶属关系的、独立的经济主体。 这些假设与我国价格体系、监督体系不完善以及政企不分依然存在的现实 是存在很大差距的。根据刘晓君关于经济转型对工程招标影响机理的研究，市 场监督机制成熟程度对招标投标的影响重大，如果监督机制不完善，投标人可 能出现低价抢标，然后通过偷工减料等行为向业主转移风险的行为；工程造价 管理体系的市场化程度不高，则会出现投标人压级压价，恶性竞争，为解决恶 性竞争所作的设置标底行为，又会出现围绕标底的大量不规范行为( 刘晓 君，1 9 9 8 ) 。 ( 2 ) 委托代理理论 委托代理理论是过去3 0 多年里契约理论最重要的发展之一。它是2 0 世纪 6 0 年代末7 0 年代初一些经济学家深入研究企业内部信息不对称和激励问题发展 起来的。委托代理理论的中心任务是研究在利益相冲突和信息不对称的环境下， 委托人如何设计最优契约激励代理人。由于构成代理关系双方的条件各异，需要 有别，行为目标也就会有这样或那样的冲突，而且信息的不对称也使委托人很难 验明代理人的实际行为是否合理或面临着验明这一情况的费用会很高因此，如 何协调好代理关系，使委托人和代理人构成的组织能够有效运行，便成为个独 特的组织问题，也就是所谓的“委托代理问题 。 委托代理关系并不必然会导致委托代理问题，如果具备以下几种假设之一， 即不会产生委托代理问题： 委托人有完全的理性，在签订委托代理契约时，把代理人可能的机会主义 行为全部想到并写进契约。 委托人与代理人不存在着信息不对称，或者说，委托人可以不费成本地监 督代理人。 代理人没有机会主义动机，完全忠诚。 两者的目标函数完全同构。 显然，以上假设在现实中是很难成立的。换句话说，研究委托代理问题， 就是如何完善契约，避免代理人的机会主义行为，减少监督成本，使委托人和 5 第l 章引言 代理人利益目标尽可能一致。 政府工程采购是政府代表纳税人进行投资，以提供公共产品。政府工程采 购的运作经过了纳税人一政府一政府部门一项目业主一代理公司一承包商及供 应商等多层次复杂的委托代理关系，在这个委托代理链条上，纳税人没有参与 谈判和签约的权力，无法在法律上约束代理人的行为；政府只是一种合法性的 概念设置，所以抽象的政府就落实到了具体的政府部门上1 ，政府部门集“裁判 员 和“运动员 于一身，容易引发“同体监督 问题；同时，各级代理人由 于缺乏产权约束，容易产生诸如寻租、串谋等问题，因此有人认为，“在不对称 信息条件下，政府采购部门在采购活动中要获取价格、质量、交付、服务等方 面的利益，必须通过设计科学合理的激励和监督机制，使得供应商在追求自身 利益最大化的同时实现委托人( 采购部门) 的利益目标。 2 ( 3 ) 监督机制设计理论中的“巡警监督 和“火警监督”模式 m c c u b i n sa n ds c h w a r t z 将监督方式区分为“巡警监督 和“火警监督”两 种方式，认为警察巡查涉及巡视、探察以及其它直接监督和汇报手段( 如审计、 稽察、调查等) ，如果要处理某种突发性事件，“巡警监督 将是最有效的，但 会花费大量时间和努力，可能降低士气和机构的有效性。而且，由于信息不完 全、不对称，且被监督者容易形成利益集团来蒙骗监督者，因此需要很高的成 本投入，监督效果不一定理想。而“火警监督”则是在第三方，主要是利益集 团的受益人不再满意机构工作时就会发出，通过利害关系人的“检举揭发 来 进行监督，其申诉会使委托人有机会更明确地规定其目标，这就减少了委托人 的监督成本，因为第三方有承担这些成本的激励，他们希望保持已有的利益。 这样委托人就获得了一种效益优势3 。但它要求必须有利害关系人的“检举揭发 ， 因此适用范围窄。一个有效的监督机制是根据被监督对象的特点，以一种方式 为主，另一种方式为辅，两者有机结合的监督机制。 在政府投资项目的招标投标活动中，信息是很不完全、很不对称的，且招 标人、投标人、评标专家以及监督者都只是所有者代表，缺乏产权约束，容易 形成利益集团。这种利益集团形成后容易对其他落选的投标人造成损害，因为 他们投入成本进行投标要求的回报除了中标外，还要求公开、公平、公正的待 1 李鸣，马建臣，毛景立公共采办研究北京：经济科学出版社，2 0 0 5 6 2 6 4 2 康辉，伊丛丛委托一代理理论及其在政府采购中的应用物流科技，2 0 0 4 ，第3 期：7 4 7 6 3 m c c u b b i n sm a t h e wd a n dt h o m a ss c h w a r t z c o n g r e s s i o n a lo v e r s i g h to v e r l o o k e d ；p o l i c ep a t r o l sv e r s u sf i r e a l a r m s a m e r i c a nj o u r n a lo f p o l i t i c a ls c i e n c e2 8 ，f e b r u a r y , 1 9 8 4 ：1 6 5 - 1 7 9 6 第1 章引言 遇，如果招投标活动中有违规行为，则他们的利益就受到了损害，出于保护自 身利益的需要，投标人相互之间，以及投标人对招标人有强烈的监督要求。因 此政府对招标投标活动的监督最好以“火警监督”模式为主，使投标人相互之 间以及投标人对招标人进行积极的监督，因为各投标人对市场价格、彼此的底 细比较清楚，对招标人的违规行为也看得很明白，举报起来有理有据，对违规 者的震慑力很强。1 目前我国对政府投资项目招投标活动的监管以“巡警监督 为主，且其机 制不健全。当前我国对政府投资项目招标投标活动的监督执法分别由各行政主 管部门负责，监督力量分散、薄弱。在现行的政府投资项目管理体制下，这些 主管部门很多仍然在直接插手工程项目的管理，尤其是直接干预招标投标活动， 有的主管部门负责人还兼任项目负责人，因此，这种监督实质上是自我监督、 同体监督，难以从根本上形成监督者与被监督者相互之间的制衡关系。同时，“巡 警监督主要是事后监督，且监督和处罚的力度不够。而在现实中，因为存在 诸如缺乏统一、协调、高效的行政监督申诉机制，招标投标活动的透明度不够， 举报者举报动力不足等问题，导致“火警监督 难以有效开展。 1 3 研究的目的和意义 从政府的角度考察，世界上许多国家积极推行招标，有些国家通过立法对 政府采购和投资实现招标。这是因为招标这种交易方式具有公开、公平、公正 和择优竞争的特点，可以使政府采购和投资具有较高透明度，以防止政府部门 工作人员腐败，最大限度避免不正当交易和不正当竞争，确保国有资产的投资 效益和政府采购货物的质量。特别是二战后，西方国家的政府采购迈向制度化、 法律化，它不仅是政府满足自身直接需要的措施，也是政府加强预算支出管理的 一个重要手段，在强化政府对经济干预作用的情况下，更成为政府对宏观经济 进行调控的有力工具之一。从民众方面来考虑，公民要求政府提高政府资金的利 用效果也是促使政府采购招标制度发展的动力。 在计划经济向市场经济的转型过程中，在我们这样一个多种经济所有制并 存在的国家来说，在招标投标的监管体制有着很强的特殊性，对于国外的政府 1 向强，黄一冈我国政府投资项目招标投标活动监督机制的改革，科技情报开发与经济，2 0 0 4 年，第9 期： 1 1 8 一1 1 9 7 第1 章引言 采购的监管体制进行借鉴但绝不能照搬照抄。在西方发达市场条件下所发展的 招标投标机制，在解决信息和激励问题上也存在一些不完善的地方，这些问题 也成为西方经济学及招标投标等需要进一步研究的内容。而我国大陆目前所处 的不完善市场条件的影响，使得现阶段我国工程招标投标机制不仅仅具有西方 发达市场经济所具有的不完全市场的特征，同时，还存在一些西方发达市场经 济条件下所没有的制度方面及市场发展方面的信息及激励问题。由于政府工程 可以完成政府机构所具有的公共利益的约束和要求，使得政府机构有激励去采 取行动干预政府工程采购，而这种资源的配置方式，往往偏离了市场交易双方 通过招标投标机制所形成的最优选择。具体表现为：不完善市场条件下工程建 设市场运行的不稳定和绩效的大起大落，导致政府一次次的干预和管理，而这 种中国政府运用行政手段，通过招标投标管理机构，加强对招标投标的管理形 成了某种特定的招标投标监管体制。政府本身的双重性影响，使得政府干预 市场的行为具有两面性：一方面，政府对社会目标的偏好及其所具有的某种制度 优势，使得政府对市场的干预带来了市场效率的改进。另一方面。这种干预本 身，也由于政府自身的权力因素等方面的影响，导致权力向市场的渗透和权力 从市场的不退出，造成政府管制下招标投标机制的无效性以及地方政府和行业 主管部门的保护主义所形成的不充分的市场竞争，甚至还会带来权力寻租。 政府本身存在的信息和激励问题，也可能造成低效率的政府干预和政府失灵。 因此，本论文着眼于从理论和实证上分析政府工程招标投标监管体制中的 问题，力图提出解决问题的思路和对策，合理地规范政府行为，完善监管机制， 从而使招标投标制度的功能和效用在政府工程采购领域真正得以发挥。 1 4 研究方法 ( 1 ) 采用实证分析方法，对政府工程招标投标监管体制中的法律法规体系、 招标投标制度、监管机构、招标投标各方主体进行了分析研究。 ( 2 ) 采用比较和研究相结合的方法，对国内外政府工程招标投标监管体制进 行对比和研究。 ( 3 ) 采用政策分析的方法，对浙江省创新政府工程招标投标监管体制的三种 模式进行分析研究。 ( 4 ) 采用理论和实际相结合的方法，综合现代经济学和公共管理学的基本原 8 第1 章引言 理和成果，结合委托代理理论，针对温州市政府工程招标投标监管体制的改革 实践，提出对策和措施。 1 5 论文结构安排 本文的基本结构遵循提出问题、分析问题、解决问题的思路进行，结构如 下： 第1 章介绍本文的研究背景，明确了所研究的“政府工程”的含义，对国 内外关于招标投标监管体制的研究进行了文献回顾，从国内招标投标体制的特 殊性阐述了研究的目的和意义，并介绍了本文的研究方法。 第2 章回顾了招标投标监管体制的建立和发展历史，从法律体系、招标投 标市场建设、监管机构及其措施的角度介绍了监管体制的现状，继而提出当前 主要存在的法律体系不健全、条块分割严重、制度不完善、参与招标投标的各 方主体不合格、失信违法现象严重、监管手段缺乏科技创新等问题。 第3 章在上一章所提出问题的基础上，进行深入的研究分析。研究了当前 规范政府工程招标投标的三部主要法律( 建筑法、招标投标法、政府采购法) 存在的缺陷和不足；分析了监管体系条块分割的具体表现和成因；对招标投标 制度的具体规则逐个剖析，找出影响“公开公平公正”原则的症结：对监管机 构进行研究，着重对部门监管中的突出问题同体监督进行了分析；并从招 标投标的调节机制入手，对各方主体行为进行分析，指出在当前不完全市场经 济条件下市场主体的不成熟；最后从国外政府工程招标投标监管体制研究中提 出了可以为我们借鉴之处。 第4 章以温州市为例研究完善政府工程招标投标监管体制。首先提出了完 善监管体制的目标，并介绍了浙江省创新政府工程招标投标监管体制的实践， 着重介绍了监管体制的三种模式，并从监管效率、廉洁保障及政策可行性三个 方面进行了政策分析，指出三种模式的利弊和创新实践面临的瓶颈。用大量的 数据对温州市工程建设招标投标市场的现状和特点进行考察，分析了监管体系 的现状和困境，从而提出改革和完善温州市政府工程招标投标监管体制的七项 具体措施：健全法律法规、建立统一的共同市场、整合监管体系、完善制度规 9 第1 章引言 则、加强对招标投标各方主体的监管、推进信用体系建设、推行电子政务。 1 0 第2 章工程招标投标监管体制的发展及现状 第2 章工程招标投标监管体制的发展及现状 2 1 工程招标投标监管体制的发展历史 我国的招标投标监管按对象分，可分为对参与招标投标活动主体的监管和 对招标项目及过程的监管。对招标人的监管因资金来源而有所区别，重点是政 府工程的招标人；对招标代理机构、投标人、评标专家的管理则是由国家专门 部门对其进行资格认定，进行协调、考核和监督。招标项目和过程监管，则是 由招标监督机构按照国家法律法规进行监管。 随着我国计划经济体制向市场经济体制转变，招标投标监管体制的发展大 致分为以下三个阶段1 ： ( 1 ) 行政推动阶段，大致在八十年代，处于社会主义计划经济体制下的一种 探索。 这一时期的特点是依靠政府各职能部门的行政力量推动招标投标的开展； 它的管理目标是改变行政分配任务的作法，将企业引入招标、投标的轨道。这 一时期管理的核心任务是打破垄断，促进竞争，为招标投标创造起码的条件， 推动其发展。各级政府的管理形式有：宣传发动、搞好试点、培训干部制定 条例设立统一归口管理机构，把好关口，诸如招标条件的落实投标资格审 查，标底审查，评标决标，质量监督等等。在这种方式下，政府的直接控制渗 透到招标活动的各个重要环节，政府的各种管理机构，仍在原有体制下行使职 能。仅仅依靠行政推动，没有从根本上解决市场吸引力问题，招标投标无内在 动力。因此招标投标流于形式，招标的公正性得不到有效监督，大多形成私下 交易，暗箱操作，缺乏公开公平竞争。 ( 2 ) 行政推动与宏观调控的结合阶段，九十年代初期到中后期，招标投标制 度得到了长足的发展，全国的招标投标管理体系基本形成，为完善我国的招标 投标制度打下了坚实的基础。 这一时期的特点是，政府依靠行政手段直接管理微观经济活动的作法逐步 由发展起来的间接控制手段所取代。其管理目标是：既要保证竞争的公正性， 蒋瑞忠招标竞争机制与社会主义市场经济北京：电子工业出版社，1 9 9 5 7 - 9 l l 第2 章工程招标投标监管体制的发展及现状 又要保证直接控制转向间接控制的平稳性，以保证招标投标市场改革顺利进行。 为此，管理的核心任务是制订招标政策和措施，协调企业间横向利益关系，建 立并发展间接控制手段。在此基础上，政府对招标微观活动的管理逐步减少， 转为依靠中介服务机构，以及依靠经济杠杆、法律手段来间接控制。管理类似 “半行政干预型”管理，只不过政府的直接控制与1 8 j 接控制的范围，一直处于 此消彼长的过渡状态之中。它是招标范围扩大后解决管理力量不足的必然途径， 也是新旧管理模式之间弹性衔接，以防止管理体制改革反复，避免市场混乱、 保证改革的平稳发展。 在这一时期，招标投标法制建设步入正轨，从1 9 9 2 年建设部第2 3 号令的 发布到1 9 9 8 年正式施行建筑法，以及各省、市制定的有关招标投标的法规 和规章、规范性文件，都对全国规范建设工程招标投标行为和制度起到极大的 推动作用。 自1 9 9 5 年起在全国各地陆续开始建立起的建设工程交易有形市场，把管 理和服务有效的结合起来，初步形成以招标投标为龙头，相关职能部门相互协 作的具有“一站式 管理和“一条龙 服务特点的建筑市场监督管理新模式， 为招标投标制度的进一步发展和完善开辟了新的道路。 ( 3 ) 政府宏观调控阶段，2 0 0 0 年颁布的招标投标法，2 0 0 3 年颁布的政 府采购法标志着国家通过法律手段来推行招标投标制度，以达到规范招标投 标活动，保护国家和公共利益，提高公共采购效益和质量的目的。从此，我国 的招标投标的发展进入了全新的历史阶段。 不可否认的是，我们仍处于不完善的市场经济阶段，招标投标的市场化进 程取决于整体市场经济的改革。因此，这个阶段应该是目标模式的主体框架。 它的特点是政府摆脱对招标投标微观活动的直接叁与，转入宏观间接控制，加 强对市场竞争的监督；政府对招标投标活动的干预，主要是运用各种经济杠杆 和法律手段，搞好对招标投标的宏观总量控制，综合运用经济。法律和必要行 政手段管好招标投标市场，通过市场机制，引导企业行为合理化，达到招标投 标活动正常进行。 实现这一管理模式的前提条件是，市场机制已充分发挥作用，企业已有较 充分自主权和自我约束能力，并能对市场做出灵敏有效、及时合理的反应。在 此情况下，已形成为招标各方服务的第三产业系统；招标投标法规系列化、程 序方式规范化；产品价格严重扭曲的状态基本解决，已能够反映价值规律；经 1 2 第2 章工程招标投标监管体制的发展及现状 济活动的社会监控网络己基本成型并正常运转。 这种管理方式是逐步发展形成的。虽然管理科字化、现代化的任务仍在继 续，但新的管理模式已经形成管理体制的改革已处于相对平稳时期，且使企 业活力充分发挥使生产力出现一个高度增长的局面，这是招标投标真正体现出 经济和社会效益的阶段。 2 2 工程招标投标监管体制现状 2 2 1 规范工程招标投标的相关法律法规规章 我国从8 0 年代初开始逐步实行招标投标制度，经过反复总结、提高，结合 我国改革开放的实际情况和经济发展、社会进步的需要，建立了一系列规范工 程采购招标投标的相关法律法规规章。目前，我国的招标投标管理法律规范按 法律法规效力的不同，可分为三个层次：第一层次是由全国人大及其常委会颁 发的招标投标管理法律。主要有中华人民共和国建筑法、中华人民共和国 招标投标法、中华人民共和国政府采购法。第二层次是由国务院颁布的招标 投标行政法规以及有立法权的地方人大颁布的地方性招标投标管理法规。第三 层次是由国务院有关部门颁发的有关招标投标的部门管理规章以及由地方人民 政府颁布的地方性招标投标管理规章。这一层次的管理规章是最多的，也是最 具体的。 ( 1 ) 中华人民共和国建筑法( 以下简称建筑法) ，1 9 9 7 年1 1 月1 日第 八届全国人大常委会第2 8 次会议通过，自1 9 9 8 年3 月1 日起施行。 建筑法所规范的“建筑活动 ，“是指各类房屋建筑及其附属设施的建 造和与其配套的线路、管道、设备的安装活动。”监管主体根据第六条：“国务 院建设行政主管部门对全国的建筑活动实施统一监督管理。”在第1 6 、1 9 、2 0 、 2 1 条中首次将招标投标活动写入了国家法律的层面。 ( 2 ) 中华人民共和国招标投标法( 以下简称招标投标法) ，1 9 9 9 年8 月3 0 日，九届全国人大第十一次会议审议通过，自2 0 0 0 年1 月1 日起施行。 招标投标法是我国社会主义市场经济法律体系中非常重要的一部法律， 是整个招标投标领域的基本法。招标投标法同之前颁布实施的建筑法、合 同法、建设工程质量管理条例一起，共同构成我国建筑市场管理的基本法律 1 3 第2 章工程招标投标监管体制的发展及现状 法规体系。招标投标法实施以来，对规范建筑市场的招标投标行为，保护招标 投标双方的合法权益和社会公共利益，有效地遏制招标投标领域的不正之风和 腐败行为，起到了积极的作用。它提出了公开、公平、公正和诚实信用的招标投 标原则实现了中标单位评定标准的重大变革确立了招标代理机构的法律地 位，为规范建筑市场招标投标交易行为创造了条件。它改变了长期以来工程建设 领域招标投标管理政出多门的现状，实现了全国工程建设领域招标投标管理法 规的协调一致，为全国统一建筑市场的最终形成奠定了技术基础。 根据法律要求，国家行政机关按照部门职责的，围绕招标投标问题，又制 定了许多行政法规及规章，以便于操作。主要有：建设工程质量管理条例、工 程建设项目招标范围和规模标准规定( 国家计委令第3 号) 、关于国务院有关 部门实施招标投标活动行政监督的职责分工的意见( 国办发 2 0 0 0 3 4 号) 、 工程建设项目施工招标投标办法( 国家计委等七部委令第3 0 号) 、工程建 设项目勘察设计招标投标办法( 国家发改委等八部委令第2 号) 、工程建设项 目货物招标投标办法( 国家发改委等七部委令第2 7 号) 、评标委员会和评标 方法暂行规定( 国家计委等七部委令第1 2 号) 、招标投标部际协调机制暂行 办法( 发改法规 2 0 0 5 1 2 8 2 号) 、公路工程施工招标投标管理办法( 交通 部令2 0 0 6 年第7 号) 、水运工程施工招标投标管理办法( 交通部令2 0 0 0 年第 4 号) 、水利工程建设项目招标投标管理规定( 水利部令第1 4 号) 、铁路建设 工程招标投标实施办法( 铁道部令第8 号) 、政府采购信息公告管理办法( 财 政部令第1 9 号) 等等。 各地有立法权的人大机关也都制定了地方性法规，地方人民政府颁布地方 性规章，以规范招标投标工作。以浙江省为例，有浙江省招标投标条例、浙 江蒗建没工程勘察设计管理条例、浙江省建设工程监理管理条例、浙江省 建筑业管理条例、浙江省工程建设违法行为行政处分规定( 省政府令第1 1 0 号) 、浙江省政府投资项目管理办法( 省政府令第1 8 5 号) 、浙江省建设工程 造价计价管理办法( 省政府令第1 7 3 号) 等等。 为使招标投标工作更具备可操作性，作为对行政、地方法规及规章的细化， 各地行业监督部门又发布了一些规范性文件，以浙江省为例，从2 0 0 1 年至2 0 0 7 年7 年间，仅省建设厅发布的规范招标投标规范性文件诸如浙江省工程建设 项目招标代理管理暂行办法、浙江省工程建设项目自行招标暂行办法、浙 江省建设工程评标专家管理暂行办法等达1 7 个之多，而省发改委、