（公共管理专业论文）我国高等学校实施会计委派制度研究.pdf

m p a 学位论文作者：赵宪平我国高等学校实施会计委派制度研究 中文摘要 会计委派制度是指财产所有者向其所属企、事业单位统一委派会计人员，并 对他们的任免、调遣、考核、奖惩、工资和福利行为进行统一管理的一种会计人 员管理制度。其目的就是彻底改变会计人员与其隶属单位的关系，使会计人员脱 离所在单位的依附关系，不再受行政领导的约束，起到强化会计监督职能的作用。 高校会计委派制是高校管理体制重大改革之一，本文依托委托代理理论，重 点分析了高校实施会计委派制过程中存在的问题，探讨完善高校会计委派制度的 对策。论文分为4 个部分： 第一部分，引言部分，阐述了高校会计委派制度产生的背景、研究方法、思 路及理论基础。第二部分，高等学校会计委派制度综述。第三部分，高等学校实 行会计委派制存在的问题。第四部分，完善高等学校会计委派制的对策。 关键词：高校，委托代理理论，会计委派制 m p a 学位论文作者：赵宪平我国高等学校实施会计委派制度研究 a b s t r a c t t h ea p p o i n t e da c c o u n t a n t ss y s t e mi sf o ra c c o u n t a n t st ob ep o s i t i o n e db yap r o p e r t yo w n e r i ni 担a f f i l i a t e db u s i n e s s e sa n de a t e r p f i s c s ，w i t ht h ep r o p , m yo w n e ri no v e r a l lc h a r g eo ft h e a p p o i n t e da c c o u n t a n t s a p p o i n t m e n t , d i s m i s s a l ，t r a n s f e r , e v a l u a t i o n , r e w a r d ，p u n i s h r a e n t , p a y r o l l a n dw e l f a r e t h ei n t r o d u c t i o no ft h i sn e ws y s t e mi st oe s t a b l i s ht h er o l eo fa c c o u n t a n t sa s p e r s o n n e ld c 吐a c h e df r o mt h ei m m e d i a t ee x e c u t i v el e a d e r s h i po fb r a n c hd i v i s i o n sw h e r et h e a c c o u n t a n t sa g ep o s i t i o n e d ：h e n c ea c c o u n t a n t s r o l eo f m o n i t o ri sc o n s o l i d a t e d t h ea p p o i n t e da c c o u n t a n t ss y s t e mi n s i d eu n i v e r s i t i e si so b ek e ya d m i n i s t r a t i o nw h i c hi s r e f o r m i n g t h i sp a p e rf o c u s e so n a l la n a l y s i so f a p p o i n t e da c c o u n t a n t ss y s t e mi nt h ec 0 1 1 1 墨eo f i m p l e m e n t a t i o n t h i ss t u d yr e s o r t st ot h et h e o r yo f p r i n c i p l e - a g e n c ya n dp r o b e si n t oas u g g e s t e d o fi m p r o v i n ga a s t h i sp a p e rb r e a k sd o w ni n t o4s ( i o n s ： c h a p t e r1i n t r o d u c t i o n ：b a c k d r o pf o rt h ea d o p t i o no fa a sa n dt h em e t h o d so fr e s e a r c ha s w e l la st h et h e o r e t i c a lb a s i so ft h ea p p o i n t e da c c o u n t a n t ss y s t e m c h a p t e r2i n t r o d u c 吐i o n ：t h ei m p l e m e n t a t i o no ft h es t a t u sq u oo ft h ea p p o i n t e da c c o u n t a n t s s y s t e ma n de t c c h a p t e r3a n a l y s e st h ep r i m a r yp r o b l e m si n s i d eu n i v e r s i t i e s c h a p t e r4s o m em e a s u r e st a k e nt oi m p r o v et h ea p p o i n t e da c c o u n t a n t ss y s t e m b yr e s o r t i n g t ot h et h e o r yo fp r i n c i p l e - a g e n c y ，t h i sp a r to ft h es t u d yp u tf o r w a r ds o m es u g g e s t i o n sf o r i m p r o v i n ga a s k e yw o r d s ：u n i v e r s i t i e s ，p r i n c i p a l - a g e n tt h e o r y , a p p o i n t e da c c o u n t a n t s s y s t e m i i 原创性声明 本人郑重声明：本人所呈交的学位论文，是在导师的指导下独立进行研究 所取得的成果。学位论文中凡引用他人已经发表或未发表的成果、数据、观点 等，均已明确注明出处。除文中已经注明引用的内容外，不包含任何其他个人 或集体已经发表或撰写过的科研成果。对本文的研究成果做出重要贡献的个人 和集体，均已在文中以明确方式标明。 本声明的法律责任由本人承担。 论文作者签名：盔盛耸 关于学位论文使用授权的声明 本人在导师指导下所完成的论文及相关的职务作品，知识产权归属兰州大 学。本人完全了解兰州大学有关保存、使用学位论文的规定，同意学校保存或 向国家有关部门或机构送交论文的纸质版和电子版，允许论文被查阅和借阅； 本人授权兰州大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检 索，可以采用任何复制手段保存和汇编本学位论文。本人离校后发表、使用学 位论文或与该论文直接相关的学术论文或成果时，第一署名单位仍然为兰州大 学。 保密论文在解密后应遵守此规定。 论文作者签名： 鞘同期：砗业 m p a 学位论文作者：赵宪平我国高等学校实施会计委派制度研究 ( 一) 研究背景 一、引言 改革开放以来，随着社会经济的不断发展，会计信息失真问题也日趋严重， 大量的国有资产不断流失，给经济体制改革和社会经济可持续发展带来严重阻 碍。究其根本原因是国家对行政事业单位的领导和国有企业的经营者缺乏有效的 监督。实行会计委派制，是解决这一问题的有效措施。 所谓会计委派制，是指财产所有者向其所属企事业单位统一委派会计人员， 并对他们的任免、调遣、考核、奖惩、工资和福利待遇进行统一管理的一种会计 人员管理制度。n ，实行会计委派制是会计管理体制的一次重大改革，它有效地 解决了会计领域出现的会计信息失真等问题，对完善法人治理机制，建立健全监 督约束机制，净化会计工作秩序，保证会计资料的真实、完整具有重大意义。 财政部自1 9 9 7 年开始在全国部分地区进行会计委派制试点，起到了良好效 果。1 9 9 8 年中央纪律检查委员会第二次全会公报指出：在国有企业、国有控股企 业进行会计委派制试点，有条件的地区和部门，也可以试行会计委派制。2 0 0 0 年财政部、监察部又联合印发了关于试行会计委派制度工作的意见( 财会 2 0 0 0 1 2 号文) 明确要求在党政机关、财政拨款的事业单位及有政府授权收费或 罚没职能的事业单位，试行会计委派制度。朱镕基总理在2 0 0 0 年的政府工作报 告中又明确提出，要进一步推行会计委派制度，加大从源头上预防和治理腐败 的力度。在此基础上，衍生出了相对应的内部会计委派制。一些高等学校也把会 计委派制作为发展中的一种重要管理制度。对此，教育部、财政部关于清理检查 直属高校资金往来情况，加强资金管理确保资金安全的通知( 教财 2 0 0 2 2 号) ， 要求高校要加强资金集中管理，实行会计委派制。 在计划经济体制下，高校经费完全来自国家财政扶持，但随着市场经济体制 的建立和发展，高校经费来源越来越多元化，以政府拨款为主，学费收入、科研 收入、校办产业收益上缴、捐赠收入等为辅。特别是高等教育体制改革后，高校 的办学形式越来越多样化，经费来源渠道也日益增多，原有的高度集中的计划经 济财务管理模式已不能适应教育投资多元化的需要，多数高校已建立了与市场经 济相适应的集中与分级管理相结合的高校财务管理模式。 随着高校管理体制改革和学校内部管理体制改革的不断深入，高校内部除了 存在院( 系) 、处、科研院所等教学研究机构和后勤服务部门外，还出资兴办了 m p a 学位论文作者：赵宪平我国高等学校实施会计委派制度研究 出版、科技、投资等校办产业，加上校办产业与不同经济实体之间的相互参股外， 高校之间的联合、兼并、合并、一校多区、跨地区办学等多种办学方式也不断出 现，导致高校的内部组织结构日趋复杂化，问题层出不穷，如些学校不同程度 地存在预算管理不严格，收费管理不规范，挤占挪用专项资金，私设“小金库”， 校办产业产权关系不明晰，未按财务会计制度规定加强收入管理、支出管理和固 定资产管理等问题。从而暴露了高校制度不健全、财务管理不严格、内部审计不 力、票据管理不规范等问题，如不尽快解决，将会影响高校的各项改革与发展。 2 0 0 4 年，审计署对教育部等中央部门直属的1 8 所高校2 0 0 3 年度财务收支情况 进行了审计，并对债务、投资等情况进行了审计调查。发现部分高校违规和不规 范收费仍然存在，部分校办企业管理不严，有的存在严重违法违规问题。 为了适应教育投资新格局，学校在改革教育制度的同时，加快了财务管理体 制改革，然而在改革进程中，也伴随出现一些与改革初衷相违背的问题，突出表 现为大量国有资产流失、会计信息失真。实施高校会计委派制是在当前高校存在 会计信息失真，财务收支混乱，国有资产流失问题严重的背景下产生的，其中， 会计信息失真是表面现象，财务收支混乱是原因，国有资产流失是结果。一些二 级单位负责人受部门或个人利益的驱动，往往授意、指使会计人员做假账，提供 虚假财务会计报告。会计人员由于其与所在单位存在一定的依附关系，往往不得 不听命于单位领导，对财务数据进行“技术处理一，从而造成账目混乱，帐实不 符，数据失真，违法违纪事件屡有发生。可以说，对二级单位的财务监督，长期 以来一直是高校财务管理的薄弱环节。在深化高校财务改革，建立与高校其它各 项改革适应的新型财会监督运行机制的今天，实行会计委派制无疑是个好办法。 这一制度的实施，有助于充分发挥会计职能作用，有效制止会计监督软化，防止 经济上的各种腐败现象，让高校有限的资金能发挥最大的社会效益和经济效益 d 1 。为此，各地高等学校对会计人员管理体制进行了改革，对会计人员进行统一 管理，实行会计委派制，将会计人员从二级单位独立出来，由学校进行直接委派， 以更好地行使会计监督，达到会计信息真实准确，维护高校经济秩序的目的。为 了解决这些问题，一些地方和高校开始实行会计委派制。 高等学校会计委派制即高校内部会计委派制是指高校财务机构向各校内独 立核算的二级学院及其它校办产业、后勤集团统一委派会计人员，会计人员依法 进行会计核算，实施会计监督，参与二级单位经营管理，并由财务部门对委派会 计统一管理、定期考核、交流换岗、严格监督的一种会计管理制度。嘲 实行会计委派制度，是加强会计监督和管理的有效形式，是从源头上预防和 治理腐败的重要措施。因此，要充分认识到实行会计委派制的重要性和必要性， 积极探索实行会计委派制的有效办法和途径，稳步推进会计委派工作在高校顺序 2 m p a 学位论文作者：赵宪平我国高等学校实施会计委派制度研究 开展。但高校实行会计委派制后也面临着不能从根本上解决会计信息失真，缺乏 法律依据，各利益主体之间存在矛盾冲突，受被委派人员素质制约等困境。因此， 高校应采取相应的措施，完善会计委派制。本文试从高等学校会计委派制产生的 背景出发，依托委托代理理论对高校在实行委派制过程中出现的问题进行分析， 进而探讨完善高等学校会计委派制的解决对策，目的在于理顺会计委派制在高校 实施过程中高校、二级单位及委派会计之间的关系，为会计委派制在高校的顺利 实施，提供科学合理的依据。 ( 二) 研究方法及思路 本文主要采用的是文献研究法，在阅读大量文献资料的基础上，构思写作该 篇论文。本文的结构安排如下：第一部分，阐述了我国高校会计委派制度产生的 背景、研究方法及思路、国内研究现状以及本文采用的理论基础。第二部分，高 等学校会计委派制度综述。主要对高校财务管理的现状进行分析，提出高校实行 会计委派制的必要性以及高校在实行会计委派制过程中采取的具体措施。第三部 分，高等学校实行会计委派制存在的问题。主要从学校、二级单位、委派会计三 方面进行分析。第四部分，针对存在的问题，探讨完善高校会计委派制的对策。 本文的主要创新之处在于将指导企业改革的委托代理理论应用到高等学校中来。 ( 三) 国内研究现状 会计委派制在全国试行以来，许多专家、学者都从不同层面对这一制度进行 了剖析、探讨，大致可归纳为以下两种观点。 1 、认为会计委派制度可行的讨论 刘颖( 2 0 0 2 ) 认为在高校内部逐步推行会计委派制，不失为加强会计监督和管 理的一种有效的形式，会计人员被赋予独立的地位，不再依附于单位、受制于领 导，可以理直气壮地抵制一切不合法的财务收支，提供真实、可靠的会计信息， 全面、公正地反映所在单位经济责任的履行情况，并能及时有效地监督制止腐败 行为。对于解决财力分散、财经纪律松弛、资产管理混乱，私设小金库等问题都 将起到积极的作用。 张劲松，丁虹( 2 0 0 1 ) 认为会计信息作为经济信息的重要组成部分，改革会计 人员管理体制，实行会计委派制能提高会计信息的真实性，为企事业单位和其他 有关方面的微观经济决策，国家的宏观经济调控提供了坚实的基础，为市场经济 的正常运行和加快我国经济体制的步伐提供了保障。啼1 m p a 学位论文作者：赵宪平我国高等学校实施会计委派制度研究 梁杰，杨洋( 2 0 0 2 ) 认为会计委派制度的试行有充分的法律依据。中纪委二、 三、i 四次会议和朱锫基总理在九届人大政府工作报告中均提出试行会计委派 制工作的意见，专门对试行会计委派制进行了部署。可见，无论从理论角度，从 现实角度，还是从法律角度，试行会计委派制度都有充分的依据和理由，是合情 合理合法的。嘲 2 、认为会计委派制存在不足的讨论 王群( 2 0 0 7 ) 认为会计委派制对于遏制会计信息失真，根治腐败，阻止国有 资产流失，无疑是一种见效快的办法。但由于其自身固有的缺陷，决定了它并不 是一条治本之计，要从根本上解决问题，必须建立健全企业内部控制制度体系， 同时必须加强会计职业道德建设。口1 张友昌( 2 0 0 0 ) 认为高校实行会计委派制，会计人员本身要有过硬的专业素 质和职业道德，具有独立的工作能力和较高的政策水平及管理水平，而这一条却 正是大多数院校所欠缺的。目前，高校财会队伍中高水平的会计师人才较少，且 知识结构不合理，还不能适应大范围的委派。同时相应的规章制度要跟上。如： 对派出人员的监督制度、轮岗制度、考核制度、奖惩制度、培i j i l 锘, l 度等等，并要 配套实施。嘲 郎云辉( 2 0 0 7 ) 认为从经济学上分析，任何一项新制度的采用，都必须相应 地分析其投入产出之比。如果花费很高的成本，并没有收到相应的效益，那么这 项制度至少是不经济的。州 综上所述，目前对高校实行会计委派制度的认识尚不统一，会计委派制度作 为市场经济体制下出现的新生事物，它在高校的实施效果还有待实践的继续检 验。以上分析大多是从不同的视角对会计委派制度本身所进行的探讨，基本上属 于理论和宏观层面的分析，对于如果实行会计委派制度，在具体实施中，会计委 派制度所涉及的各方存在的矛盾冲突等问题，以及根据这些矛盾、问题，来探讨 完善高校会计委派制的对策，则缺乏系统分析。 ( 四) 研究的理论基础委托代理理论 关于会计委派制度产生的理论依据目前在理论界存在多种解释。本文试从委 托代理理论的角度出发，对高校实施会计委派制度进行探讨。 委托代理理论是企业理论的一个分支，产生于企业的契约理论。契约理论主 要包括两个具有影响力的理论：交易费用理论和代理理论。代理理论重点研究的 是企业内部结构与企业的代理关系，集中分析企业内部不同成员( 监督者和被监 督者、委托人和代理人) 的激励和风险分配问题。1 9 3 7 年科斯首先提出了契约 4 m p a 学位论文作者：赵宪平我国高等学校实施会计委派制度研究 理论，其后阿尔钦和德姆塞茨、威廉姆森、克莱因、詹森和麦克林、利兰、罗斯、 格罗斯曼和哈特、霍姆斯特姆、莫尔、博尔腾等学者在科斯的基础上加以发展， 形成了完善的企业契约理论，这一派理论的共旨是企业为“一系列合约的联结 回。但是，每个学者的侧重点各不相同。 罗斯( 1 9 7 3 ) 认为如果当事人双方，其中代理人一方代表委托人一方的利益 行使某些决策权，则代理关系就随之产生了。嘲 詹森( j m i c h a e l ) 和梅克林( w m e c k l i n g ) 认为：委托代理关系是一种契约 关系，在这种契约关系下，一个人或更多的人( 即委托人) 委托一个或一些人( 即 代理人) 根据委托人利益从事某些活动，并相应地授予代理人某些决策权的契约 关系。可见，委托代理关系就是委托人授予代理人一定权力，要求代理人按照合 同约定，为委托人的利益服务。他们也认为，如果委托代理双方都追求效用最大 化，那么就有充分的理由相信，代理人不会总以委托人的最大利益行动，即，双 方的效用函数不一致，代理人并不一定为委托人的利益服务，甚至不惜以牺牲委 托人的利益为代价来谋取私利。圆 米尔斯文和斯利格利茨进一步发展委托代理理论，他们认为：“委托代理关 系就是人们交易过程中的合约关系，在这种合约关系下为了使双方的利益关系得 到协调，委托人希望设计一种合约机制授权给代理人从事某种活动，并要求代理 人按委托人的利益行动。 委托代理理论是契约理论最重要的发展之一。它是2 0 世纪6 0 年代末7 0 年 代初一些经济学家深入研究企业内部信息不对称和激励问题发展起来的。委托一 代理理论认为，企业委托一代理问题存在的原因源于两个方面，一方面是信息不 对称。代理人拥有私人信息，而委托入处于信息劣势，委托人能够了解到的有关 代理人的信息是有限的：委托人对代理人的素质和能力无法充分了解，代理人的 努力程度只有代理人自己知晓，公司盈利的上升或下降是否是由于代理人的能力 或工作努力程度所致更是无从判断。另一方面是利益不对称。委托人和代理人的 利益常常不一致，而他们又都是追求自身利益最大化的经济人，所以代理人有通 过不可观察的行为来为自己谋求利益的动机。由于这两方面的原因，代理人有可 能背离委托人的利益，产生“道德风险”和“逆向选择。所谓道德风险： 道 德风险的一个表现是签约后由于信息不对称，委托人无法观察和知晓代理人是否 恪尽职守，是否严格按契约的要求为委托人服务，是否在工作中“偷懒 或出现 有损委托人利益的行为等。这样，代理人可能会利用信息优势，在追求自身利益 or 俐斯社会成本问题财产权利与制度变迁一产权学派与新制度学派 c ，上海：上海人民出版社，1 9 9 4 8 ， p 5 9 6 7 。 。胡乐明等真实世界的经济学新制度经济学纵览 c ，北京：当代中国出版社，2 0 0 2 ，p 1 2 8 。 5 m p a 学位论文作者：赵宪平 我国高等学校实施会计委派制度研究 最大化的同时，选择有损委托人利益的行动。n 2 1 所谓逆向选择：逆向选择的一 个表现是签约前由于委托人和潜在代理人之间存在信息不对称，委托人并不知道 潜在代理人的才能，只能按照代理人的平均薪酬出价，结果这个平均值会赶跑那 部分才能高于平均水平从而期望薪酬也高于平均水平的候选人，最后委托人只能 从那些才能较低的候选人中选择代理人并与其中一个成交。同时，代理人也可利 用一些委托人所不知道的私人信息优势，签订对自已有利的契约。n 2 1 因此，委 托代理问题的关键在于，委托人设计一套有激励意义的合约，避免代理人以委 托人的利益为代价追求自己的目标，并促使代理人在最大化自己利益的同时实现 委托人的利益最大化，从而增大代理效果和减少代理费用。 委托者为减少代理人的道德风险，控制代理成本这就产生了激励约束机制。 完善合理的激励机制应满足两个约束条件：( 1 ) 参与约束条件，指“有理性的 代理人参与接受委托人设计的机制时，代理人在该机制下得到的期望效用必须不 小于他在不接受这个机制时得到的最大效用；( 2 ) 激励相容约束条件，指“代 理人有积极性来选择委托人希望他选择的行动，即他这样做所得的期望效用不小 于他那样做所得的期望效用。n 羽 委托代理理论认为，委托代理关系可以存在于一切组织和一切合作性的经营 活动中，存在于企业的每一个管理层面上。高等学校在实行会计委派制度过程中， 存在着一种委托代理关系，委派主体是学校财务处，委派客体是二级单位，代理 人是委派会计。本文试图依据这个理论分析高校在实行会计委派制度过程中存在 的问题，进而提出解决对策，使会计委派制度在高校顺利推行。 6 m p a 学位论文作者：赵宪平我国高等学校实施会计委派制度研究 高等学校会计委派制度综述 ( 一) 高等学校财务管理现状 高等学校是指以通过国家规定的专门入学考试的高级中学毕业学生为主要 培养对象的全日制大学、学院。高校的财务管理是指高校范围内有关资金的组织、 筹集、调拨、使用、结算、分配以及资金使用效益管理工作的总结。高等学校财 务管理的主要任务是：依法多渠道筹集事业资金，合理编制学校预算，努力节约 支出，提高资金使用效益；加强资产管理，防止国有资产流失；建立健全财务规 章制度，规范校内经济秩序；如实反映学校财务状况，对学校经济活动的合法性、 合理性进行监督。n 钔 随着我国高校改革的不断深入，高校由政府统一管理的公益性福利事业单位 转换成为自我约束、自我发展的独立法人，高校由政府全额拨款转变成依法多渠 道筹集资金。这就使得高校的地位发生了根本性的转变，从计划经济走向市场经 济。在充满激烈竞争和挑战的市场经济环境中，高校必须转换财务管理理念，更 新财务管理方式，以适应市场经济发展的需要。 1 、高校二级单位的构成和分类 根据高校的社会职能、资金管理特点、经济利益及会计监督要求等不同因素， 可在总体上将高校二级单位分为以下四类： ( 1 ) 教学、科研机构主要包括高校内部的学院、职能处室、科研院所等机 构。这类机构在高校中的涉及面最广、资产价值最大，是高校的核心机构。它们 主要有以下特点：作为非营利的事业机构承担着为社会培养人才、科学研究和服 务社会的主要职责，代表高校的价值和声誉；其资金来源以财政拨款和校级预算 为主，通过编制和执行预算的方式进行资金管理，资金的来源和运用具有明显的 刚性；会计监督以确保资金安全和防范财务风险为重点。n 5 1 ( 2 ) 高校后勤机构近年来，随着高校后勤社会化改革的不断深化，大部分 高校以出资人的身份设立了高校后勤公司或后勤集团，促使其进行企业化经营， 逐步向企业转变。改革后的高校后勤机构主要有以下特点：高校后勤机构由事 业单位向企业转变；后勤公司的管理机制和内部控制处于逐步建立和完善的过 程中；作为独立的市场参与者，逐步成为独立经营、自负盈亏的市场经营主体， 同时后勤公司与高校保持着天然的、不可分割的联系；对高校后勤机构的会计 7 m p a 学位论文作者：赵宪平 我国高等学校实施会计委派制度研究 监督以加强内部控制、防范经营风险为重点。n 5 1 ( 3 ) 校办企业主要包括高校以自有资金，利用科技和人才优势设立的各种 经济实体。目前，以理顺高校与企业产权关系、全面推进以现代企业制度建设为 主要内容的高校产业管理体制改革正在积极进行之中。改革后的高校产业主要有 以下特点：高校作为高校资产经营公司的出资人、高校资产经营公司作为高校 产业企业的出资人，分别行使出资人权利，履行出资人义务；作为独立的企业 法人，其享有独立的民事权利，对外独立承担民事责任，拥有人、财、物的权利； 以企业利润最大化为目标，自主经营、自负盈亏；以现代法人治理结构为核 心，确保公司规范运作；会计监督以保护股东合法权益、防止企业经营风险向 高校转移为重点。【l 胡 2 、目前高校的财务管理体制 根据高等学校财务制度的规定，高等学校可以根据自身实际情况，在 校内建立：“统一领导，集中管理 或“统一领导，分级管理 的财务管理体制。 一般地说，规模较小的高校实行“统一领导、集中管理 的体制；规模较大的高 校则普遍实行“统一领导、分级管理”的体制。其主要特征是把整个学校的财务 收支列为学校预算管理对象，实行统一预算、统一核算、统一管理；二级单位和 基层单位在学校统一政策、统一计划和统一制度的前提下，实行集中管理或分级 管理。 所谓集中管理，是指学校在预算编制、执行、控制、调整及评价分析由学校 集中管理，从而形成财权的集中管理、财务规章制定和执行的集中管理以及会计 事务的集中管理。 所谓分级管理，是指为调动学校基层单位在核定的预算管理范围内的积极 性，学校将事业计划及与这相应的预算下达到基层单位，基层单位在核定的预算 范围内负责管理使用。这样，一方面调动了基层单位的理财积极性，另一方面加 重了基层单位的责任。分级管理只是财权的下放，但财力仍旧集中管理。实行“统 一领导、分级管理 的财务管理体制，有力地调动了二级单位增收节支的积极性。 但如果财权过于分散，单位独立性较强，学校的总体利益和宏观控制在不同程度 上会受到伤害和削弱，从而造成高校在财务管理上的宏观失控。 3 、现阶段高校的会计人员管理体制 目前我国高校的会计人员管理体制是：会计人员主要由用人单位自行管理， 各单位自主设立会计机构，任免会计人员，对会计人员进行日常管理，会计人员 m p a 学位论文作者：赵宪平 我国高等学校实施会计委派制度研究 的聘用、职务变迁、工资、福利待遇等均由所在单位负责，其经济利益与所在单 位利益直接挂钩。 4 、目前高校财务管理普遍存在的问题 ( 1 ) 学校预算管理不到位，财务监督不力。 高校各项资金的使用过程是否科学合理，关键在于财务预算管理。没有预算 来把关，高校内部财务宏观调控的作用就难于发挥。预算管理的重点在于预算的 编制和预算的执行，预算编制的基础工作在于会计信息的收集。如果会计信息失 真，将给学校财务管理工作直接影响，进而影响学校教育事业的发展。现实中， 一些高校二级财务机构设置不规范，没有配备专职财务人员，他们的经济利益与 所在单位的利益紧密联系在一起，容易出现为了小集体利益，加大支出，数据不 准确，账务处理不合理的现象。从学校实体来看，只见花钱，不见效益，以至出 现“重分配、轻管理；重拨款、轻效益的局面。n 司如：教育经费的使用，存在 着不同程度的浪费现象，一些学校过分下放财权，管理与控制跟不上，学校资金 分散，只能被动的对各单位的经费使用情况进行简单的数字汇总，对其购买物资 从价值上进行管理，而至于其经费使用过程却无力追踪，同时对有关部门上报的 收入是否真实可靠，有关制度的执行是否严格等也无从监管，容易导致学校财务 宏观调控能力减弱，从而导致学校预算很难实现。 ( 2 ) 二级财务管理不规范，内部控制制度不够完善。 随着高校运行模式的改变，预算外资金收入呈现大幅上升趋势，收费项目繁 多、内容复杂，对此大部分高校却监管不够，资金使用混乱。违反规定多收费、 少上缴，忽略了社会效益、学校整体利益。创收单位总认为预算外收入是自己创 收的资金，只考虑如何多为本单位积累资金、多为教职工发奖金，随意乱开支， 请客送礼，乱发钱物，私自挪用等，至使学校预算管理长期不能规范化，甚至产 生一些腐败行为。二级单位普遍存在财务管理基础薄弱，财务人员素质较低问题。 而学校则缺乏完善的对二级单位财务监督和内部财务约束机制，给学校的正常管 理和党风廉政建设带来隐患，会计信息失真现象严重。 ( 3 ) 资金来源渠道复杂，“帐外设账和“小金库问题存在。 随着高校办学自主权的不断扩大，各种收入渠道增多、数额加大，学生学杂 费收入、办班收入、科研管理收入、捐款收入等已成为高校教育经费收入的主要 来源，很多高等院校的二级单位都拥有数量不等的自管资金。部分二级单位不能 很好的处理局部与整体、眼前与长远利益的关系，侵占学校资源，违反财经纪律， 将创收收入账外设账，形成“小金库。另外，长期以来高校对固定资产保值增 值意识较为淡漠，监控不力，造成大量国有资产流失、帐实不符，学校财务管理 9 m p a 学位论文作者：赵宪平 我国高等学校实施会计委派制度研究 问题严重，从而加大学校的财务风险。 ( 4 ) 对财务管理工作重视不够，忽视对财务人员的素质教育。 目前，高校的财务工作仍然局限于记账、算账、报账，对内、对外只能提供 有关的历史数据和基本信息的解释。财务部门仅仅是对经费收支进行简单核算， 对内对外提供的财务信息，未加以深入的财务分析，资金效益的考核无从谈起。 对财务人员，缺乏严格的考核办法，会计业务水平参差不齐，缺乏适应新业务、 新环境的能力。随着学校办学规模的扩大、经费来源的拓宽、资金总量的迅速增 长，经济业务变得更加繁琐，对内部控制的要求也越来越严格，高校的财务工作 环境发生了深刻的变化，守旧的会计理念，已经不能适应新形势下的财务工作要 求。 ( 二) 高等学校实行会计委派制的必要性 高校实行会计委派制，是加强会计工作法制化的重要举措，也是加强会计监 督、正确处理学校与校内各单位经济利益关系的有效措施。 1 、有利于加强会计监督，规范高校经济秩序 会计信息质量要提高，会计监督是保证，必须充分发挥会计监督的职能作用。 会计法第三条规定：“会计机构，会计人员依照本法进行会计核算，实行会 计监督”。然而，在现行会计管理体制下，会计人员的人事关系、工资福利关系 以及职称、职务的晋升等一系列与个人利益相关问题，都与本单位密切相关。而 会计人员所监督的对象又是本单位，会计人员往往从自身利益考虑，很难旗帜鲜 明地去维护学校的利益。会计工作的固有特性需要会计人员拥有相对的独立性来 保证其监督职能的实现，这种相对独立性正好由会计委派制来保证。实施会计委 派制度后，委派会计人员由学校财务处统一领导，在业务上受财务处的监督，按 照统一的财经政策，统一的财务收支计划，统一的财务规章制度，统一调配资源， 统一业务领导“五统一”原则，履行自己的职责，这样就理顺了学校与二级单位之 间的财务关系。他们最大的职责是维护学校的利益，掌握部门的发展现状。在工 作中，委派人员通过坚持财会原则、依法行使职权，在充分支持二级单位依法理 财的前提下，发挥会计的监督作用，严格要求二级单位按财务制度办事，能够有 效地维护财经纪律的严肃性，以减少经济领域的违纪行为和犯罪行为。 2 、有利于高校“统一领导、分级管理 财务管理体制的落实 随着经济体制改革的深入，高校正由原来完全依靠国家财政拨款的体制向多 1 0 m p a 学位论文作者：赵宪平 我国高等学校实施会计委派制度研究 渠道筹措教育经费的体制改变。随着高校经费来源的多元化，形成了高校内部 利益主体的多元化，一些创收单位或校办企业或系办公司在创收活动中逃避学校 财务监督，乱开账户，造成资金分散。还有些单位随意乱收费、私设小金库，将 应纳入学校账户核算的资金以各种名义和方式截留，造成资金“体外循环，分 散学校有限财力。实行会计委派制后，委派人员由学校财务处统一领导，在业务 上受财务处的监督，有了统一的财经政策、统一的财务收支计划、统一的财务规 章制度，统一的资源调配计划，统一的业务领导，这有利于加强学校宏观控制， 可适当集中财权，提高资金的使用效益。这就保证了“统领导、分级管理”财 务管理体制的落实。n 7 ， 3 、有利于加强会计监督，提高会计信息质量 当前高校内部会计信息失真、会计效能偏低的现象已不容忽视，产生这一情 况的原因是多方面的，有的是学校领导为了加快学校的建设和发展，加大了收入 指标或支出范围；有的是单位领导为了个人政绩或完成目标，授意会计人员虚报 利润，做假账，设账外账，编制虚假报表：也有些会计人员受利益驱使做假账， 做假报表等。这些行为严重地扰乱了学校正常的经济秩序，造成国有资产、集体 资产的严重流失，使学校的经济利益蒙受损失。实行会计委派制后，理顺了关系， 明确了职责，被委派会计人员脱离了所在单位的依附关系，会计人员可以严格执 行财经纪律，依法理财，避免了行政干预，能够正确处理好“独立性”与“服务 性 的关系并寓监督于服务之中，提高了会计信息的真实性和完整性，保证了财 务处理的合理性、合法性，达到了管理和监督目的，保证了会计信息的真实性和 可靠性。 4 、有利于加强学校廉政建设，从源头上治理腐败 近年来，高校受社会上不良风气的影响，贪污腐败现象日益严重，导致学校 资产大量流失，会计信息严重失真，财务秩序陷入紊乱。会计职能弱化，尤其是 会计监督职能弱化，是经济腐败的根本原因之一。高校实行会计委派制正是针对 高校发展中出现的新情况、新问题，加强高校党风廉政建设的一项机制创新。现 行体制下，高校内部部门工作的会计依附于所在单位的部门领导，无法独立行使 会计监督职能。会计委派制的实行，将会计监督与单位的经济活动直接结合起来， 将党风廉政建设置于“核算一监督一控制”的统一体中，成为党风廉政建设的制 度保障。其次，会计委派监督是经济活动的源头监督和基础监督，与其它监督手 段组成监督网络，增强了落实高校党风廉政建设责任制的可行性。 m p a 学位论文作者：赵宪平 我国高等学校实施会计委派制度研究 5 、有利于保证高校国有资产保值增值 长期以来，高校国有资产管理工作十分薄弱，普遍存在账实不符，大量资产 帐外留存，国有资产流失现象严重。一方面由于高校是以教学科研为中心的事业 单位，人们往往把培养人才和科研成果的财力消耗，看成是办学的必然，资产保 值意识较差。另一方面会计人员不能从学校利益出发秉公办事，维护资产的完整。 目前，二级单位约束机制不健全，国有资产的管理实际效果不尽人意。会计委派 制能有效地遏制高校内独立核算二级单位日益增多的违法违纪现象，防止腐败行 为侵蚀学校的资产，有利于提高高校环境中人们的资产保值增值意识，并促使其 转化为实际行动。委派会计人员参与单位的重大决策，寓监督于管理和服务之中， 对单位实行全过程控制，较好地解决了国有产权代表缺位问题，加强了国有资产 的管理，防止国有资产流失，确保国有资产保值增值。 6 、有利于会计队伍的管理和建设 财务管理水平的好坏主要取决于财务管理人员素质的高低。随着高校事业的 快速发展，要创一流的大学首先必须拥有一流的会计队伍。长期以来，高校财务 人员水平参差不齐，一方面表现在校内会计人员长期归属于某一单位管理，从事 某一固定岗位，彼此之间的业务不熟悉，特别是财务处的会计工作人员，长期从 事事业会计工作，对校办企业、基建会计业务并不能完全掌握，难于对其业务进 行指导，影响全校整体会计工作的质量。另一方面表现为有些二级单位擅自聘用 会计人员，甚至任用不懂会计的人无证上岗，导致这些单位账户混乱，影响了企 业的发展。财务人员终日忙于日常事务，忽视了新知识的学习，不了解新的财经 动向，很难适应高校财务改革与发展的要求，这些严重地影响了教育事业的发展。 实行会计委派制，会计人员由财务部门统一领导，统一管理，通过培训、继续教 育等形式，建立一套完善的针对会计工作和会计人员的管理制度和措施，扩大了 视野，调动了会计人员的积极性，会计人员不断更新知识，并把竞争机制引入会 计人员的管理之中，从而提高了各岗位会计人员的整体素质，推动财会队伍建设 向高层次发展。 ( 三) 高等学校实行会计委派制的具体内容 1 、管理体制 会计委派制度的主体是学校财务部门，委派会计人员由财务部门或由财务部 门下设的会计核算中心具体管理，委派会计人员的人事档案、职务晋升、工作调 动、专业职称、工资奖金、福利等均由学校实行统一管理。 1 2 m p a 学位论文作者：赵宪平 我国高等学校实施会计委派制度研究 2 、委派范围 各高校根据其具体情况，设置不同的委派范围。如，河南科技大学对校属独 立核算单位财务机构的会计进行委派；中国药科大学规定，全校有会计核算的事 业单位和事业性质企业化管理的单位，以及产业集团总公司、后勤服务集团总公 司的财务负责人纳入会计委派范围。对于学校参股的股份公司或有限责任公司， 其会计人员的配备按公司法规定执行。但其会计业务应受学校计财处的领导， 必须按月向计财处报送会计报表，接受计财处的监督和管理，计财处应定期检查 其财务收支情况；山东大学规定全校各事业单位以及事业性质实行企业化管理的 单位，因财务工作需要应设置会计人员岗位的均实行委派。兰州大学规定对实行 单独核算的校内二级事业单位、校内具有法人资格、独立核算的经济实体、学校 独资和控股的校办企业均实行会计委派，等等。 3 、委派形式 各高校由于办学规模的差异，其机构设置和财务运作方式必然不同。高校应 在统一财经纪律、统一财务政策、统一核算标准的前提下，针对二级单位的具体 情况实行切实有效的会计委派方式，务求实效。从各高校实施的情况看，归纳起 来，会计委派主要有以下几种方式： ( 1 ) 财务总监或总会计师制。对那些占有学校资产较多，业务量较大的大 中型企业或集团公司，如后勤总公司、上市公司、产业集团公司等可实行财务总 监或总会计师委派制。委派主体为学校，财务总监或总会计师以校方代表身份进 入监事会，对校方负责，独立行使财务管理监督权，列席公司董事会，对公司的 发展决策提供战略性意见，实施控制职能。财务总监或总会计师的工资、津贴及 奖金由学校统一管理和发放。n 8 1 如：哈尔滨工程大学对其后勤集团，哈尔滨工程 大学科技园两个二级单位采用了总会计师委派形式。 ( 2 ) 会计主管委派制。对校办产业中规模较大的独立核算、自负盈亏、具 有法人资格的单位，其资产主要由学校投资的，可实行财务主管委派制。这种形 式是由学校财务部门或主管财务的副校长委派会计人员担任该单位的会计主管， 领导二级单位的会计工作。被委派会计人员的人事档案、职务晋升、职称评定、 工资福利等由人事部门及财务部门统一管理，并实行在单位之间定期轮换制度。 该委派人员与二级单位之间是服务与被服务的关系，对被委派单位的财务工作起 到监督和指导作用，他参与重大经济事项的决策，以确保国有资产的安全，并确 保会计信息的真实、准确和完整。如：浙江大学对其教育发展基金会、出版社、 建筑设计院、投资控股有限公司等二级法人单位实行会计主管委派。n 田 ( 3 ) 成立会计核算中心。对那些与学校财务收支口径相近或基本一致的二 m p a 学位论文作者：赵宪平我国高等学校实施会计委派制度研究 级核算的单位( 如：学院、工会等) 在保证二级单位预算管理体制、资金所有权 和使用权不变的前提下，对二级单位的财务实行“集中管理、分户核算 ，单位 不再设立会计机构和配备会计人员，不开设帐户，具体会计业务由会计核算中心 处理，会计核算中心隶属于学校职能部门，由学校财务处直接领导。这种资金集 中核算的形式具有以下特点和优点：各部门不再自行开户并不改变这部分资金 的会计责任主体及其使用，却又有利于学校统筹调配资金和对资金的管理。资 金集中到校级财务进行集中核算、并委派专人负责，这并没有改变各部门对各自 拥有资金的支配权和所有权，也不影响资金的使用范围，但对不合理、不合法的 支出行为，核算中心的委派人员有权拒付，加强了资金使用的监督力度。有利于 规范二级单位的经济行为。由会计核算中心的专业会计人员进行会计核算工 作，避免由非会计专业人员管理帐务而出现的会计信息失真和可能出现的资金管 理混乱的现象，同时有利于加强对委派会计人员的监督和管理。n 8 3 如：清华大学 设立4 个报账点，委派会计分别在各报账点进行集中业务核算。 4 、报账工作流程 各高校基于本校的具体情况，所采取的工作流程有所区别。 清华大学：充分利用计算机网络优势，在校本部、东区、西区、南区下设4 个集中报账点，委派会计分别在各报账点进行集中业务核算。 北京大学：委派会计在院系一次完成会计报销和录机的工作。生成院级凭单， 校财务处再根据院级凭单，生成校级凭单。 武汉大学：委派会计派到各院系办公，并在院系完成会计业务的报账、录机 工作。由于学校没有实现联网，各院系委派会计每月月底生成一张当月发生的业 务汇总表，上交到财务处，财务处根据汇总表所记录的会计业务录入计算机。 中国农业大学：委派会计人员到各学院办公，在学院为老师提供手工核算报 账后，再到财务处会计核算中心进行报账，核算中心财务人员对各学院所发生的 各项经济事项，再做一次审核报账，最后完成录机工作。 5 、被委派会计的职责与权限 实行会计委派制必然涉及被委派人员的管理权限和相应的职能调整，高校必 须制订相关的制度，以确保会计委派工作真正落到实处，有利于被委派人员依法 行使监督权和管理权。 ( 1 ) 被委派会计的主要职责监督被委派单位的资产运营情况，确保国有 资产保值增值，对国有资产流失承担相应的责任；监督被委派单位的财务收支活 动，对上报财务报告的真实性、合法性、有效性负责；