（公共管理专业论文）赤峰市产品质量检验机构体制改革与合理布局研究.pdf

摘要 为了适应社会主义市场经济发展的要求，认真贯彻落实党的十六届三中全会 精神，推进事业单位改革，国家质量监督检验检疫总局将对质量技术监督系统技 术机构和检验检疫实验室进行重大改革和规划调整。本文以作者所在单位一赤峰 市质量技术监督局为背景，对产品质量检验机构的体制改革进行分析。以实证分 析和定量分析的方法，对比了国内外产品质量检测机构的管理方式，研究了目前 产品质量检验机构在管理机制和合理布局中存在的问题，提出了解决问题的对策 和建议。 本文前三部分概括分析了国内外产品质量检验机构的现状及管理方式。第四、 五部分通过对赤峰市产品质量检验机构现状的研究，分析了工业欠发达地区产品 质量检验机构存在的问题。本文就产品质量检验机构如何转变职能，合理布局提 出了解决方案，作者认为产品质量检验机构应按照资源合理优化原则、政事分开 原则、市场取向改革原则、服务地方经济原则进行职能转变。力争实现在规模、 技术水平上与国民经济和社会发展相适应，在机制和功能上与社会主义市场经济 相适应在运作和规范上与国际通行作法相符合的目标。 本文的研究对赤峰市产品质量检验机构的体制改革和合理布局有重要意义， 对工业欠发达地区产品质量检验机构的体制改革有重要参考价值 关键词：质量检验体制改革委托一代理合理布局 a b s t r a c t t h i s p a p e ra n a l y z e s f i m c t i o nt r a n s f o r m a t i o no fq u a l i t yi n s p e c t i o no r g a n i z a t i o n ， t a k i n gc h i f e n gc i t yi n s p e c t i o nb u r e a uo fq u a l i t y t e c h n o l o g y a sa l le x a m p l e s o m e c o u n t e r m e a s u r e sa n ds u g g e s t i o na r ep u tf o r w a r db a s e do nc o m p a r i n ga d m i n i s t r a t i o n p a t t e r n s o fq u a l i t y i n s p e c t i o no r g a n i z a t i o n d o m e s t i ca n do v e r s e a s r e s e a r c h i n gi n t o p r o b l e m so fm e c h a n i s ma n d a l l o c a t i o no fq u a l i t y i n s p e c t i o no r g a n i z a t i o nt h r o u g h q u a l i t a t i v ea n a l y s i sa n dq u a n t i t a t i v ea n a l y s i s p r e s e n ts i t u a t i o na n da d m i n i s t r a t i o n p a t t e r n s o fp r o d u c t s q u a l i t yi n s p e c t i o n o r g a n i z a t i o n d o m e s t i ca n do v e r s e a sa r e g e n e r a l l ya n a l y z e d i nf r o n tt h r e e p a r t s a d m i n i s t r a t i o np r o b l e m so fp r o d u c t sq u a l i t yi n s p e c t i o no r g a n i z a t i o ni nu n d e v e l o p e d a r e a sa r ea n a l y z e di nf o u r t ha n df i f t hp a r t sw i t hr e s e a r c h i n gi n t op r e s e n ts i t u a t i o no f c h i f e n gc i t y sp r o d u c t sq u a l i t yi n s p e c t i o no r g a n i z a t i o n s t h i s p a p e rp r e s e n t s as o l u t i o n p l a n o nf u n c t i o nt r a n s f o r m a t i o na n dr a t i o n a l a l l o c a t i o no fq u a l i t yi n s p e c t i o no r g a n i z a t i o n s i ti sc o n s i d e r e dt h a ts u c hp r i n c i p l e sa s r a t i o n a l o p t i m a la l l o c a t i o n ，g o v e r n m e n t i n s t i t u t i o ns e p a r a t i n g ，m a r k e t i n go r i e n t a t i o n ， s e r v i c i n gl o c a le c o n o m yi nf u n c t i o nt r a n s f o r m a t i o no fq u a l i t yi n s p e c t i o no r g a n i z a t i e n ， s ot h a ti ta d a p t si t ss c a l ea n dt e c h n i q u et on a t i o n a le c o n o m i ca n ds o c i a lp r o g r e s s ，s u i t s w i t hs o c i a l i s mm a r k e te c o n o m yi nm e c h a n i s ma n df u n c t i o n ，a c c o r d sw i t hi n t e r n a t i o n a l u n i v e r s a lr u l ei no p e r a t i o na n dc r i t e r i o n t h i s s t u d yh a sag e n e r a ls i g n i f i c a n c e f o rf u n c t i o nt r a n s f o r m a t i o na n dr a t i o n a l a l l o c a t i o no f q u a l i t yi n s p e c t i o no r g a n i z a t i o n s ，a l s oa v a l u a b l er e f e r e n c et oo r g a n i z a t i o n r e f o r m a t i o na n df t l n c t i o nt r a n s f o r m a t i o no f r e l e v a n ti n s t i t u t i o n s k e yw o r d s ：q u a l i t yi n s p e c t i o n ；s y s t e mr e f o r m ；c o m m i s s i o na g e n c y ；r a t i o n a la l l o c a t i o n 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作和取得的研 究成果，除了文中特别加以标注和致谢之处外，论文中不包含其他人已经发表或 撰写过的研究成果，也不包含为获得苤壅盘鲎或其他教育机构的学位或证书而 使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了 明确的说明并表示了谢意。 学位论文作者签名：签字同期：年月同 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解墨盗盘茔有关保留、使用学位论文的规定。 特授权苤壅盘鲎可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数掘库进行检索， 并采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编以供查阅和借阅。同意学校向国 家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权说明) 学位论文作者签名：南哟峰翮签名：锄锡 签字日期：玉叼4 年，月j 日签字日期：砂牛年f 月1 日 第一章前言 1 1 选题的意义 第一章前言 产品质量检验机构是质量技术监督工作的重要技术保障。它是在我国计划经 济时期建立和发展起来的事业单位，为质量技术监督系统全面履行综合管理和行 政执法监督职能发挥了有效作用，提供了技术保障。产品质量捡验机构依其职能 主要承担以下工作： 1 、依法开展质量监督检验，计划检验，仲裁检验和质量鉴定。 2 、受理产品质量的委托检验和委托鉴定。 随着我国经济体制、科研体制改革的深入，质量技术监督事业的发展产品 质量检验机构目前存在的问题和暴露出的矛盾越来越突出：一是产品质量检验机 构原来由地方各级政府及各行业主管部门设置，使其数量多，布局不够合理，低 水平重复建设造成产品质量检验资源的极大浪费，难以形成与国外同类检验机构 竞争的水平和规模i 二是技术装备落后，基础设施老化，高新技术领域检验装备 少、水平低，技术保障服务能力不能完全适应经济和社会发展需要：三是人才结 构不合理，缺乏高素质人才，严格的人事编制管理限制了优秀人爿的进入，且现 有人才流失严重，不少专业、学科出现人才断层，科研开发、技术创新能力较弱； 四是缺乏自我发展的机制和能力，产品质量检验机构由政府部门设霞，过多地依 附于政府部门，发挥技术优势和技术潜力、面向市场服务社会的能力和意识不强。 为了贯彻落实党的十六大提出的“发展要有新思路。改革要有新突破，开放 要有新局面，各项工作要有新举措”的精神，更好地为履行国家赋予的质量技术 监督的综合管理和行政执法职能提供强有力的技术保证，产品质量检验机构应该 进行重新整合、总体规划、合理御局，以地方经济资源和经济发展为切入点，使 力量集中、布局合理的产品质量检验机构成为质量技术监督部门服务地方经济的 强有力手段和行政执法的有力保障。 为了稳步推进产品质量检验机构的改革，充分发挥产品质量检验机构的作用， 必须依据资源合理优化原则，政事分开原则，市场取向原则服务地方经济原则 对产品质量检机构进行改革，使其与社会主义市场经济相适应。 内蒙古自治区赤峰市的工业发展较落后，产品质量检验工作起步较晚，技术 第一章前言 力量薄弱，检验设各陈旧，检验人员业务素质不高。在目前情况下如何应对“入 世”的挑战，如何建立符合w t o 规则和市场经济体制的赤峰市产品质量检验机构 是今后质量技术监督系统改革的重点，为此要了解赤峰市产品质量检验机构的现 状，掌握赤峰市经济的发展方向、产业结构状况，研究公共事业单位的运行规则、 管理模式，进而加快赤峰市产品质量检验机构改革的步伐，使赤峰市产品质量检 验机构尽快与国际惯例接轨。 目前国家质量技术监督检验检疫总局只确立了上海、广东、四j i 、河南、辽 宁、甘肃六个省市作为技术机构改革试点单位地市级技术机构的改革研究还属 空白，因此，本课题的研究将对赤峰市产品质量检验机构的发展有着重要的意义 对工业欠发达地区产品质量检验机构的改革有参考价值。 1 2 研究的主要内容 本文在结构安排上分为五章，首先介绍了国内外产品质量检验机构的现状与 管理运行模式，其次运用委托一代理理论分析政府参与事业单位的不同形式的效 率。提出产品质量检验机构的改革方向，然后以赤峰市产品质量检验机构的改革 为实例，对工业欠发达地区产品质量检验机构的资源合理布局提出具体建议。本 文的研究框架主要包括以下几个方面： l 、以国内外资料为基础。分析了我国产品质量检验机构的现状与问题，介绍 了国外发达国家产品质量检验机构的管理制度与运作方式。提出了我国产品质量 检验机构与国际惯例接轨的意义与必要性。 2 、从理论上对我国产品质量检验机构的职能转变与运营效率进行分析。政府 参与事业单位运营的形式，有政府直接运营，市场运营政府给予补贴等多种形式。 运用委托代理理论对两种主要形式进行效率比较分析认为，在设计一种合理的 激励机制的前提下，市场运营且政府补贴比政府直接运营具有更高的效率。运用 公共产品的有效供应理论，分析了具有外部效应的混合产品的提供方式，这为我 国产品质量检验机构的投资多元化改革和市场改革提供了理论基础。 3 、以调查资料为基础，实证研究赤峰市产品质量检验机构的职能转变与合理 布局的重要意义。赤峰市位于内蒙古东部、属于工业欠发达地区，产品质量检验 机构起步较晚，设备陈1 日，技术力量薄弱，已不适应社会主义市场经济的要求， 随着我国科技体制改革的深入，质量技术监督管理体制改革的实施，赤峰市产品 质量检验机构也面临改革与发展的问题，赤峰市产品质量检验机构的改革与发展 2 第一章前言 问题在工业欠发达地区具有一定的代表性，研究好赤峰市产品质量检验机构的改 革与发展问题对质量技术监督系统的改革具有重要的参考价值。本文对赤峰市产 品质量检验机构的检验设备，检验人员知识结构状况，检验机构承担的计划检验 数量进行调查研究，对赤峰市的资源状况和产业结构进行了资料统计，优化分析 了质量检验机构的合理布局，列产品质量检验机构的体制改革提出了意见和建议。 第二章产品质量检验机构的管理制度与发展趋势 第二章产品质量检验机构的管理制度与发展趋势 产品质量是一个国家经济实力的重要标志之一。产品质量代表了一个国家的 形象，一个民族的精神。一个国家产品质量的好坏，从一个侧面反映了全民族的 素质。 2 1 我国产品质量检验机构的现状与管理制度 2 1 1 产品质量管理与监督的基本概念 2 1 1 1 质量的概念 我们所讲的“质量”词，是根据英文q u a l i t y 翻译过来的。q u a l i t y 的原意是品 质、特质。我国的香港和台湾，都把这个词翻译为品质，已故的我国著名经济学 家孙冶方先生，生前曾十分倾向于把q u a l i t y 一词翻译为品质。 所谓质量。按照国际标准化组织i s 0 9 0 0 0 ：2 0 0 0 版标准中的定义是指：“一组 固有特性满足要求的程度”。这里所说的“一组固有特性”是指产品、工程、服务、 流程性材料、计算机程序( 软件) 等等所具有的“特性”。这些“特性”满足“要求” 的程度就构成了“质量”好坏的判断依据。那么一般的要求有哪些呢? 一些“要求” 可以是明确的，而另外些“要求”则可能是不太明确的，我们可以举一个日常生活 中常见的例子加以说明。例如对彩电屏幕的大小、功能、清晰度、音质等提出明 确的要求，这便是“明确的需要”。但彩电有些电磁性能指标、诸如辐射、工作时产 生的电磁波等。消费者在购买时可能不会提出明确的要求，而法律、法规、强制 性标准对此已经做了专门规定，这些便属于隐含的“要求”。所以彩电的质量就是 彩电在屏幕大小、功能、清晰度、音质等方面满足消费者明确要求的能力的特性， 以及满足法律、法规、强制性标准规定的辐射、电磁干扰等隐含要求的能力的特 性这两部分决定的。 按照1 9 9 9 年版辞海的定义，“质量”一是指产品或工作的优劣程度，如建 筑质量、工程质量、教学质量。二是物理学上的术语，指度量物体惯性大小和引 力作用强弱的物理量。前者是本文所讨论的范畴，后者属于物理学，不属本文讨 论的范畴。因此，简单地说，质量就是产品、工程、或者服务的优劣程度。 第二章产品质量检验机构的管理制度与发展趋势 要深刻理解“质量_ 词的含义，需要注意把握以下三点： 第一要处理好“质”和“量”的关系，没有质的保证，量的增加没有实际意义， 只能造成资源的浪费。因此，要把数量的增长建立在质量提高的基础上。 第二要从“符合性”的质量观转变到“适用性”的质量观上来。计划经济条件 下，强调的是符合国家或行业标准，而市场经济条件下，质量是反映产品或服务 满足明确或隐含要求能力的特征和特性的总和，强调适用性，既不能质量低劣， 也不能“质量过剩”。 第三 要从单纯的质量观念转变为综合的质量观念，即从只注重产品的技术 性能，转变为整体注重产品的功能适用性、使用适用性和销售适用性；既注重反 映产品功能性的主要技术性能指标先进，更要注重产品使用、维修方便并保证安 全以及交货及时和售后服务周到等。 2 1 1 2 质量管理的概念 般意义上，我们所讲的质量管理( q u a l i t ym a n a g e m e n t ) 主要是指企业内部 的管理行为。著名的质量管理专家以及国际标准化组织( i s o ) 对这种管理行为的 内涵都有明确的界定。 美国质量管理专家费根堡姆认为，质量管理就是考虑到使消费者完全满意， 并且能在最经济的水平上进行生产，提供服务，企业各部门在质量开发、质量保 持及质量改善上所做努力的有效体系。 日本质量管理专家石川馨对质量管理所下的定义为：质量管理就是关于丌发、 设计、生产、销售以及服务于最经济的、最有用的，而且购买者满意的产品的经 营方法。 i s 0 9 0 0 0 ：2 0 0 0 版标准对质量管理所下的定义为“在质量方面指挥和控制组织 的协调活动”，主要包括确定质量方针、自标和职责并在质量体系中通过诸如质量 策划、质量控制、质量保证和质量改进使其实施的全部管理职能的所有活动。 所有关于质量管理的表述尽管在文字上不尽相同，但在实质上都是说明，质 量管理是指产品形成过程中确保其质量的各种管理活动。 2 1 1 3 质量监督的概念 质量监督在国家标准g b t 6 5 8 3 1 9 9 4 中，被定义为：“为了确保满足规定的要 求，对实体的状况进行连续的监视和验证并对记录进行分析”。这里的“实体”仍然 主要是指产品。“规定的要求”主要是指国家有关质量的法律、政府有关质量的法规、 规章以及强制性标准、产品生产企业明示的标准或技术指标、合同规定的质量要 求等，对产品生产企业来说，可以是企业内控标准、技术规范、技术条例、图纸 第二章产品质量检验机构的管理制度与发展趋势 及合同要求等。“连续”是指持续的或一定频次的。由此可知，质量监督是对“实体”， 按“规定的要求”进行“连续”的监视和验证，并对记录进行分析的活动。 实际上人们对质量监督概念的认识是随着对质量概念的认识不断深化和发 展的。在全面质量管理中质量已经不仅仅是指产品、工程和服务的质量，而且 还包括工作的质量等等。质量监督的内涵也必然随其发展变化。但在质量技术监 督工作中，质量主要是指产品的质量，质量监督主要是指对产品质量进行的监督。 2 1 2 产品质量管理与质量监督的必要性 在社会主义市场经济条件下，政府加强宏观质量管理与质量监督是质量提高 的必要条件，抓质量工作是政府的重要职能。 认为质量只是企业的行为，只需要由市场调节的观点，实际上是对市场调节 作用缺乏了解。市场对质量的作用是基础性的，是质量提高的主要推动力，但市 场的作用不是万能的，其作用有一定范围，具有短期性、滞后性、盲目性，会自 发产生一些消极和破坏因素，产生一些妨碍公平竞争干扰市场机制正常发挥， 使市场偏离有效状态的因素，这些特性和缺陷只能对质量的发展带来副作用。市 场对质量作用的主要缺陷是： 1 、调节的短期性。在激烈的竞争和价格变动只是代表一个短期信号的情况下， 企业通常只追求短期利益，对长期的质量目标一般不关心。例如，短期内，企业 生产产品的质量是好的、合格的，一定时期以后，总供给大于总需求了，过剩的 那部分产品即便是在理化性能指标上是好的甚至是符合标准的，但仍然是一种质 量损失和浪费。因此，市场对质量难以进行长期的调节，市场调节的结果可能使 质量眼前的发展与长远发展相脱节，甚至矛盾。这就需要政府制定中长期的发展 规划和发展战略，并通过实施产业政策来推动。 2 、对质量调节的盲目性。企业通过市场价格了解社会需求方向。供不应求时， 企业发现，只要产品生产出来，就能够在市场上销售出去，企业有利可图，这样 就造成了企业盲目扩大生产，从而导致企业只注重数量而忽视质量，使产品质量 整体下降，如2 0 世纪8 0 年代，电视机、电冰箱等家电产品供不应求，市场上品 牌林立，产品质量参差z ；齐：产品供大于求时，市场竞争激烈，产品质量出现两 极分化，一些正规厂家生产的产品质优价高，一些规模小、管理差的企业为了降 低成本，采购价低质劣的原材料，生产假冒伪劣产品冲击市场，造成市场经济秩 序的混乱。 6 第二章产品质量检验机构的管理制度与发展趋势 3 、市场功能有缺陷。市场对质量的调节功能的主要缺陷是：仅靠市场机制难 以协调各市场主体之间因质量问题而引发的利益矛盾，会导致单个市场主体与其 他市场主体和社会利益的背离，甚至产生一些消极和破坏因素。如投机舞弊、虚 假广告、社会各种以赢利为目的缺乏公平的乱评比，侵害别人利益丽获取高利的 假冒伪劣等同市场有直接联系的社会犯罪等等；些产品的质量对直接用户( 消 费者) 造成损害和经济损害而得不到补偿。如工厂排放污染物对附近居民的影响， 电冰箱、空调器压缩机用的氟里昂对大气臭氧层的破坏，农用地膜、塑料袋等塑 料制品造成的白色污染问题，农药在水果蔬菜、茶叶里的残留量等等。这类质量 问题对外部影响一般难以通过市场价格表现出来，当然也难以通过市场机制的自 发作用得到补偿和纠f 。 4 、市场失灵。市场竞争的结果往往导致垄断。而垄断反过来又会破坏市场竞 争。垄断者可以通过操纵市场，而不是通过提高质量来牟取暴利，因而失去提高 质量的动力，妨碍质量的提高。 上述情况可以看出，市场对质量的作用有无法避免的局限性和缺点，影响和 制约了质嚣的提高，要克服这些缺陷必须借助政府的力量和加强宏观质量管理与 质量监督。 2 1 3 我国产品质量检验机构的建立和现状 产品质量检验机构是随着我国经济的发展而逐步开展的。早在新中国成立初 期，为了加强对资本主义工商业承担加工订货产品质量的监督，我国在一部分重 点城市建立了工业产品质量检验所，对采购商品的质量进行监督检验。随着国民 经济的恢复和发展，特别是由于大规模的工业建设和保护人民群众的生命安全和 健康的需要，国家实施了产( 商) 品质量抽套制度，1 9 8 6 年依照国务院批准实施 的产品质量监督检验中心管理试行办法，国家和地方相继建立了产品质量监督 检验所，开展综合性产品质量监督和产品质量监督检验工作。各行业部门也建立 了一些专业化的产品质量检验机构，如进出口商品检验所，石油化学产品检验所， 药品检验所，船舶检验所，锅炉压力容器安全检验所，开展了部分专业性的质量 监督和产品质量监督检验工作。 - 目前，全国质量技术监督技术机构共有3 4 7 3 家，固定资产总额已达1 2 4 亿元 人民币，仪器设备4 6 4 亿元人民币。国家产品质量检验中心2 4 2 家。以国家质检 中心为龙头，以省级质量技术机构为骨干，市区级技术机构相配合的质量技术监 第二章产品质量检验机构的管理制度与发展趋势 督网已经形成。一支具有较高科技水平和较强专业技术能力的科技队伍，一批设 备先进、具有规模的产品质量检测技术机构和实验室已在国家经济生活中发挥着 巨大的作用。 2 0 0 2 年，全国检验检疫机构共检验检疫出入境货物6 2 0 万批货值2 3 1 7 亿美 元，共发现不合格货物3 6 万批，货值2 3 4 5 亿美元，截获疫情2 4 6 2 批。2 0 0 2 年 承担了国家监督抽查8 4 1 2 家企业的2 2 4 类9 4 4 7 种产品。地方监督检验生产企业 3 5 2 万家，检验产品4 4 9 万批次，抽查检验3 1 3 万家商业企业的5 6 4 万批次的商 品。查处伪劣商品4 7 万批次。 2 1 4 我国产品质量检验机构的管理 2 1 4 1 检测活动 产品实物质量是否符合标准或技术要求、合同的约定等，均需通过产品检测 活动加以证明。检测是商品交换活动的产物，供需双方出于各自利益的需要，或 有关产品质量争议仲裁部门对产品质量的判定都必须依托于产品质量检验，利 用相应的技术手段，依据标准或技术要求对产品质量进行检测、测试。我国国家 标准( g b t 6 5 3 8 1 9 9 4 ) 对检测的定义为：“对实体的一个和多个特性进行诸如测 量、检查、试验或度量并将结果与规定要求进行比较，以确定每项特性合格情况 所进行的活动。” 2 1 4 2 检验机构 检验机构是指具有一定检测技术能力和设施条件，依法设置或经授权的、从 事产品质量检验或其他提供中介检验服务的实体机构。检验机构分为承担法定任 务的检验机构( 或监督检验机构) 和中介检验机构。 2 1 4 3 产品质量检验机构的现行管理制度 我国的产品质量检验市场目前还处于初级阶段，特别是商业检验市场的发展 还很不完善。产品质量监督检验，不论是在国民经济发展中。还是在人们的日常 生活中，起到了为产品质量提供科学准确的检测数据，从而为政府实现对产品质 量的监控和消费者购买商品权益的保障提供技术支持，对国民经济发展，确保贸 易的公平交易，保障消费者权益发挥着重要作用。 我国已通过标准化法、计量法、产品质量法的制定实施。将产品质 量检验活动纳入了法制化管理的轨道。 标准化法实施条例第二十九条规定：“县级以上人民政府标准化行政主管 第二章产品质量检验机构的管理制度与发展趋势 部门，可以根据需要设置检验机构，或者授权其他单位的检验机构，对产品是否 符合标准进行检验和承担其他标准实施的监督检验任务。检验机构的设置应当合 理布局，充分利用现有力量。 国家检验机构由国务院标准化行政主管部门会同国务院有关行政主管部门规 划、审查。地方检验机构由省、自治区、直辖市人民政府标准化行政主管部门会 同省级有关行政主管部门规划审查。 处理有关产品是否符合标准的争议，以本条规定的检验机构的检验数据为 准”。 第三十条规定：“国务院有关行政主管部门可以根据需要和国家有关规定设立 检验机构，负责本行业、本部门的检验工作”。 计量法实施细则第三十二条规定：“为社会提供公证数据的产品质量检验 机构必须经省级以上人民政府计量行政部门计量认证”。 第三十三条规定：“产品质量检验机构计量认证的内容： ( 一) 计量检定、测试设备的性能； ( 二) 计量检定，测试设备的工作环境和人员的操作技能。 ( 三) 保证量值统一，准确的措施及检测数据公正可靠的管理制度。” 第三十四条规定：“产品质量检验机构提出计量认证申请后，省级以上人民政 府计量行政部门应指定所属的计量检定机构或者被授权的技术机构按照本细则第 三十三条规定的内容进行考核。考核合格后，由接受申请的省级以上人民政府计 量行政部门发给计量认证合格证书。未取得计量认证合格证书的，不得开展产品 质量检验工作。” 产品质量法第十九条规定：“产品质量检验机构必须具备相应的检测条件 和能力，经省级以上人民政府产品质量监督部门或者其授权的部门考核合格后， 方可承担产品质量检验工作。法律、行政法规对产品质量检验机构另有规定的， 依照有关的法律、行政法规的规定执行。” 第二十条规定：“从事产品质量检验、认证的社会中介机构必须依法设立，不 得与行政机关和其他国家机关存在隶属关系或者其他利益关系”。 为了实施对依照标准化法设立和授权的产品质量检验机构的审查认可( 验 收) 工作，原国家技术监督局质量监督司于1 9 9 0 年发布了国家产品质量监督检 验中心审查认可细则、产品质量监督检验所验收细则、产品质量监督检验站 审查认可细则( 三个细则参照采用了i s o i e c 导则2 5 1 9 8 2 ) ，由此丌始了对国家、 省、地、县各级产品质量监督检验机构的审查认可( 验收) 工作。 9 第二章产品质量检验机构的管理制度与发展趋势 计量法实施细则中将对产品质量检验机构的考核称之为计量认证。计量 法实施细则实施后，原国家计量局为规范计量认证工作，参照英国实验室认可 机构( n a m a s ) 、欧共体实验室认可机构等国外认可机构对检验机构的考核标准， 结合我国实际情况，制定了对检验机构计量认证的考核标准，在试点的基础上于 1 9 8 7 年开始对我国的检验机构实施计量认证考核。从1 9 8 7 年至1 9 9 0 年3 年对检 验机构计量认证的考核实践，原国家技术监督局( 由国家计量局、国家标准局、 国家经委质量局合并而成) 发布了我国对检验机构计量认证的考核标准产 品质量检验机构计量认证技术考核规范( j j g l 0 2 1 9 0 参考采用i s o i e c 导则 2 5 1 9 8 2 ) 。 计量认证与审查认可( 验收) 在我国丌展十几年来，为规范检验机构行为， 整顿检验秩序，提高检验工作质量发挥了应有的作用。检验机构本身也通过持续 的评审考核逐步建立起了一套较为完善的质量保证体系，这些检验机构通过十余 年的发展成长现已成为我国质量检验体系中的中坚力量。 进入2 1 世纪特别是为适应目前国内和国际形势发展以及政府职能转变，实 行政事和政企分开，建立廉洁高效的政府管理的要求，把属于企业、事业、中介 组织的职能完全放给企业、事业及中介组织，属于政府职能的要严格依法行政。 根据市场经济发展的规律，检验机构应属中介组织。由于历史原因，计量认证和 审查认可( 验收) 工作分别由计量部门和质量监督部门实施，其考核标准差异基 本类同，致使检验机构长期接受考核条款相近的两种考核，造成了对检验机构的 重复评审。同时，我国入世在即，对检验机构的考核标准也需要与国际上对实验 室考核的标准趋向一致。国家质量技术监督局为解决重复考核和与国际惯例接轨 问题，同时又兼顾我国法律要求和具体国情，决定制定“二合一”评审标准产 品质量检验机构计量认证审查认可( 验收) 评审准则，替代原计量认证考核条款 ( 5 0 条) 和审查认可( 验收) 条款( 3 9 条) 。该“二合一评审准则已于2 0 0 0 年1 0 月2 4 日发布，该评审准则从根本上解决对检验机构的重复评审问题，也是计量认 证与审查认可发展的必然结果。 该评审细则不仅涵盖了g b t 1 5 4 8 1 1 9 9 5 校准和检验实验室能力的通用 要求( 等同采用i s o i e c 导则2 5 1 9 9 0 ) 全部内容，同时满足了计量法对检 验机构计量认证的要求和标准化法对检验机构审查认可( 验收) 的特殊要求， 也参照了i s o i e c l 7 0 2 5 1 9 9 9 检测和校准实验室能力的通用要求的有关规定。 我国发布计量认证i 审查认可( 验收) 评审准则顺应了对检验机构( 实验室) 第二章产品质量检验机构的管理制度与发展趋势 考核的国际潮流，为使国内检验机构适应入世后境外检验机构进入中国检验市场 的冲击，为国内检验机构走出国门创造了必要的条件，必将对检验机构的发展、 壮大和工作方式同国际惯例接轨起到一个新的推进作用。 2 2 西方发达国家的产品质量检验机构管理制度的概述 西方发达国家的产品质量检验机构大多数为第三方实验室( 独立于供、需双 方的实验室) ，对这些产品质量检验机构的管理主要是采用实验室认可制度。 实验室认可是指由权威机构依据正式发布的认可要求，对实验室有能力进行 规定类型的检测或校准活动所给出的一种正式承认，并向社会公布，以证明被认 可的检测机构具备对特定产品进行检测的技术能力，其认可对象是检测和校准实 验室。 2 2 1 实验室认可的由来 实验室认可起因于人们对检测或校准结果可信度的需要以规范检测行为和 引导检测市场的健康发展。实验室认可是检测市场发展到一定阶段的必然产物， 无论是发展商贸、质量认证、公正活动的仲裁，还是政府对市场的规范，都需要 实验室提供公正、可靠的数据。为此，就需对各类实验室的公正性和技术能力按 照统一的准则要求进行认可，使人们对获准认可的实验室提供的检测结果放心。 为了使各国家和地区建立的实验室认可制度及对实验室的准则要求趋于致，国 际标准化组织( i s o ) 和国际电工委员会( i e c ) 组织制定并发布了指导实验室认 可的国际文件，即i s o i e c 指南5 8 检测和校准实验室认可体系运作和认可的一 般要求，i s o i e c 标准1 7 0 2 5 校准和检测实验室资格的通用要求，i s o i e c 指 南4 3 利用实验室间比对的能力验证。 实验室认可这一概念的产生和运作，可追溯到2 0 世纪4 0 年代，起因是由于 缺乏统一的检测标准和技术手段，使得澳大利亚在第二次世界大战中无法向英军 提供军火，1 9 4 7 年澳大利亚建立了世界上第一个国家实验室认可机构( n a t a ) ， 6 0 年代英- 国建立了相应机构( n a m a s ) ，进而使欧洲组成区域性的欧洲实验室认 可合作组织( e a l ) ；7 0 年代美、法、新西兰等有了实验室认可活动；8 0 年代发 展到东南亚，建立了区域性的“亚太实验室认可合作组织( a p l a c ) ”：9 0 年代更 多的发展中国家包括中国加入了实验室认可的行列。此间“国际实验室认可大会 ( i n t e r n a t i o n a l l a b o r a t o r ya c c r e d i t a t i o nc o n f e r e n c e ) ”于19 9 7 年成立，并于l 9 9 6 第二章产品质量检验机构的管理制度与发展趋势 年从比较松散的组织形式变成为一个实体，即“国际实验室认可合作组织 ( i n t e r n a t i o n a l l a b o r a t o r y a c c r e d i t a t i o nc o o p e r a t i o n ) ”，英文缩写为i l a c 。 2 2 2 实验室认可的作用 对于检测校准实验室来说，其最终成果体现出具的检测报告校准证书上。能 否向社会出具准确、可靠的高质量报告证书，并得到社会各界的信赖与认可已成 为实验室能否适应市场需求的核心问题。为了满足社会对报告证书的质量要求， 仅靠对报告证书本身的审核、批准、把关显然是不够的。因为影响报告证书质量 的因素很多，诸如仪器设备、环境条件、量值溯源、检测方法、样品处置、人员 素质，为了保证报告证书的质量，必须对上述影响报告证书质量的所有因素 进行全面控制，其控制范围应涉及报告证书质量形成的全过程。为了对全过程丌 展有效的质量控制，采取预防措施，减少或消除质量问题的产生，就必须以体系 的概念去分析，研究质量形成全过程中各项要素包括直接影响和间接影响检验报 告证书质量的各要素的相互联系和相互制约的关系。以整体优化的要求处理好各 项质量活动的协调和配合。实验室必须掌握质量管理体系的运行规律，及时分析 解决体系的适应性问题，使质量管理体系能持续有效地运行。 实验室认可活动正在向双边和多边互认的趋势发展。当产品从一个国家销往 另一个国家时，没有必要既在出口国又在进口国重复进行检测或校准。多边互认 的结果是减少重复检验，以时间、人力和物力的大量节约来促进商品的自由流通。 目前世界贸易组织( w t o ) 以及亚太经济合作组织( a p e c ) 都把实现世界性或区 域性范围内实验室认可的相互承认，放在相当重要的地位，认为这是消除非关税 贸易技术壁垒，促进国际贸易发展的重要手段。 2 2 3 认可机构 认可机构是按照i s o f l e c 指南5 8 的要求建立，负责实验室认可制度的具体实 施，具有明确法律地位的实体机构。按照国际惯例，认可机构应具有开展认可活 动所需的职权及资源( 人力、物力、资金等) ，能够实现其公正性和独立性的、完 善的组织结构及文件化的质量管理体系，以及根据国际准则要求建立文件化的质 量体系和程序文件。同时，认可机构应依据i s o t l e c 标准1 7 0 2 5 检测和校准实验 室能力通用要求，制订对实验室的基本要求。i s o i e c 标准1 7 0 2 5 是根据检测和 第二章产品质量检验机构的管理制度与发展趋势 校准实践，总结检测和校准活动中需要控制的1 3 个要素的基础上，制订出的描述 实验室管理体系的国际文件。因此，按照i s o i e c 标准1 7 0 2 5 来建立质量管理体 系，规范实验室的检测和管理工作，就可以最大限度的保证检测报告，校准证书的 高质量和准确可靠，这正是人们对检测和校准结果信任的基础，世界上已有5 0 多 个国家的认可机构均采用i s o i e c 标准1 7 0 2 5 作为本国实验室认可的依据，供评 价和承认实验室能力时使用。 2 3 我国产品质量检验机构的计量认证审查认可( 验收) 制度同实 验室认可制度的关系及其发展 为了使实验室认可工作同国际通行做法完全一致，使我国的实验室管理水平 和检测能力同国际惯例接轨，1 9 9 4 年9 月原国家技术监督局成立了中国实验室国 家认可委员会( 英文缩写c n a c l ) ，由c n a c l 负责实验室认可工作，其运作程 序同国际通行做法完全一致，运行数年来已为国际同行所认同，1 9 9 9 年同亚太实 验室认可合作组织( a p l a c ) 有关成员签署了互认协议，2 0 0 0 年又同国际实验室 认可合作组织( i l a c ) 的3 5 个成员签署了互认协议。按照国际惯例，申请实验室 认可是实验室的自愿行为。实验室为完善其内部质量体系和技术保证能力向认可 机构申请认可，由认可机构对其质量体系和技术能力进行评审，进而做出是否符 合认可准则的评价结论。如获得认可证书，则证明其具备向用户、社会及政府提 供自身质量保证的能力。 计量认证是我国通过计量立法，对凡是为社会出具公证数据的检验机构( 实 验室) 进行强制考核的一种手段，也可以说计量认证是具有中国特点的政府对实 验室的强制认可。 审核认可( 验收) 是政府质量管理部门对依法设置或授权承担产品质量检验 任务的质检机构设立条件、界定任务范围、检测能力考核、最终授权( 验收) 的 强制性管理手段。这种授权( 验收) 前的评审，当然也完全可以建立在计量认证 审查认可评审或实验室认可评审的基础上。这样就可以大大减少对实验室的重复 评审，这是多年来产品质量检验机构( 实验室) 一直期盼的。为此，将计量认证 和审查认可( 验收) 评审内容统一，正是我们改革调整发展的真_ i _ f 目的。 综上所述，我们了解到计量认证审查认可( 验收) 是法律法规规定的强制性 行为，其管理模式为国家和省级管理，以维护国家法制的需要其考核工作是在 注重国际通行做法的基础上，充分考虑了我国国情和计量认证审查认可( 验收) 第二章产品质量检验机构的管理制度与发展趋势 实践的基础上而实施的。c n a c l 实验室认可工作是我国完全与国际惯例接轨的一 套国家实验室认可体系，目前已有亚太、欧洲、南非和南美洲等地区实验室认可 机构承认其认可结果。为促进c n a c l 认可工作与计量认证审查认可( 验收) 工 作的逐步统一，1 9 9 7 年5 月，国家质量技术监督局以“技监局评发1 9 9 7 1 8 l 号”文 件规定了：国家产品质检中心“审查认可”、“计量认证”和省、自治区、直辖市及计 划单列市质检所“验收”的评审工作授权给c n a c l 承担。可以预期，随着中国经济 同世界经济的不断融合中国经济加入世界经济大循环进程的不断推进，政府对 检验机构考核的管理模式将逐步改革。到那时计量认证、审查认可( 验收) 的评 审和实验室认可评审的模式必将趋于一致，我国经济发展的轨道也将完成与世界 经济的对按。 第三章我国产品质量检验机构职能转变与运营分析 第三章我国产品质量检验机构职能转变与运营分析 产权不明晰的商品需由政府参与提供，但政府参与提供的形式有多种，其中 最主要的是政府运营事业单位和市场运营政府补贴两种形式，本文根据委托 代理理论对这两种不同形式的效率进行比较，并得出对我国产品质量检验机构机 制改革有益的一些思想。 3 1 1 不对称信息与委托代理关系 不对称信息是委托代理理论的基础，因此我们首先介绍不对称信息。所谓的 不对称信息就是在相互对应的经济人之间不作对称分布的有关某些事件的知识 或概率分布。简单的说，就是某些参与方比其他参与方知道的信息更多。不对称 信息普遍存在于现实社会中，用它可以解释我们社会中许多制度性安排。阿克洛 夫给出的i e l 汽车市场的例子，将非对称信息的透视方法引入各种传统的经济分析 领域，为我们分析市场失败是如何产生的，以及政府的或非市场形式的协调是否 将改善社会福利等问题，提供了新的观察角度和分析视野。在公共经济学领域， 非对称信息得到广泛应用。例如，政府难以确切了解每个社会成员的具体能力、 需求和偏好方面的信息，这样，社会成员往往愿意表示自身对公共商品需求不高， 以此作为减少或不承担社会公共义务的理由。但是，政府又不能对那些宣称对公 共商品需求不同的社会成员的具体信息进行有效控制。而这些社会成员又可以在 少付出或不付出成本的前提下享受社会提供的公共商品，这就是所谓的“搭便车” 问题。许多研究表明，“搭便车”现象是非对称信息的必然经济结果。 委托代理关系就是建立在不对称信息的基础之上的。委托代理关系 事实上就是居于信息优势与处于信息劣势的市场参与者之间的相互关系。简单地 说，只要在建立或签订某种合同前后，市场参加者双方所掌握的信息不对称，这 种经济关系都可以被认为属于委托代理关系。掌握信息少( 或处于相对的信 息劣势) 的市场参与者称为委托人。由于信息不对称现象在经济活动中相当普遍， 而许多经济合同都是在不对称信息条件下签订和执行的，所以，经济活动中的许 第三章我国产品质量检验机构职能转变与运营分析 _ _ h - - _ _ _ 一 多经济关系都可以归结为委托代理关系。具体地讲，政府与国有企业、政府 与事业单位、企业顾主与雇员、股东与经理、证券投资者与经纪人、保险公司与 投保人、医生与病人等，都可