（公共管理专业论文）领导班子和领导干部工作绩效社会化评价体系研究—以内蒙古盟市厅局领导班子和领导干部实绩考核为例.pdf

摘要 改革开放二十多年来，我国干部人事制度改革取得了显著成就，有中国特色的干部人事制度 框架体系正在全面构建并逐步完善。在这个整体架构中，干部考核制度作为其中的重要环节，得 到了各级党委和组织人事部j 的高度重视。 1 9 9 6 年以来，内蒙古在全区范围内推行干部实绩考核制度，在加强领导班子和干部队伍建设、 完善考核管理机制等方面做了不少有益的探索和尝试，对内蒙古经济社会的发展起到了积极的推 进作用。本论文以内蒙古开展实绩考核工作八年的实践为例，打破传统的理论与实践的分j 二，从 理论与实务整合的角度，考察现有考核体系的实然状态，总结优劣，对绩效考核的经验与问题进 行了探讨和分析。 论文首先力图阐明绩效考核的涵义及其在公共部f 、j 人力资源管理中的作用。其后概要介绍 世界主要国家和地区绩效考核的背景与发展趋势，以及我国干部考核制度的基本情况对绩效考 核理论特别是衡虽考核的标准理论进行综述。搭建分析框架，选择内蒙占盟市厅局党政领导班子 及其成员的实绩考核作为研究实例，重点介绍了内蒙古干部实绩考核的基本做法和经验，梳理分 析了内蒙占干部实绩考核的内容、指标体系和考核方法上存在的问题以及影响绩效考核的客观限 制因素。在此基础上，研究提出领导班子和领导干部考核指标体系和相应的评价办法。 论文旨在研究制定领导班子和领导干部考核的内容、指标和考核评价办法，加强计算机技 术在考核中的使用推广，形成一套科学的考核方法和评价结果生成机制，并提出改革和完善考核 制度的措施与建议重点为考核的组织、指标设计、实施与反馈等环节提供政策建议。 本项研究认为，对领导班子采取目标管理式的绩效考核、对领导干部采取行为标准考核， 是改进领导班子及领导干部政绩评价和考核的方向。大多数公共部门的考核应坚持定最与定性分 析相结合建立可测量绩效和满意度考量等组成的多元考核评价体系，构建绩效考核社会化评价 体系。以保证考核内容与程序的繁简适当和较强的可操作性，增加民主透明度，确保考核结果的 客观公正。 本论文的研究对于促进内蒙古乃至全国干部考核制度的改革完善，加强领导班子和干部队 伍建设，提高行政效率，改进管理方式，建立行为规范、运转协调、公止透明、廉洁高效、面向 民众的行政管理体制具有积极的意义。 关键词：绩效考核，社会化评价，领导班子，领导干部 a b s t r a c t s i n c et w e n t yy e a r sa g ow h e nt h ep o l i c yo f r e f o r ma n do p e n i n gt ot h eo u t s i d ew o r l df i r s ts t a r t e d ， t h er e f o r mo f c a d r ep e r s o n n e ls y s t e mh a sm a d ear e m a r k a b l ea c h i e v e m e n t ，a n dt h ef r a m e w o r ko f c a d r e p e r s o n n e ls y s t e mw i t hc h i n e s ef e a t u r e sh a sg o ts e tu pa n dg r a d u a l l yi m p r o v e d w i t h i nt h a tf r a m e w o r k ， t h ec a d r ec h e c ka n de v a l u a t i o ns y s t e m ，a st h em o s ti m p o r t a n ts e c t i o n th a sb e e nh i g h l ys t r e s s e db yt h e r e l a t e dp a r t yc o m m i t t e e , t h eo r g a n i z a t i o na n dp e r s o n n e ld e p a r t m e n t so fa l ll e v e l s i n1 9 9 6 ，t h ep e r f o r m a n c eo r i e n t e dc a d r e e v a l u a t i o nw a sp r o m u l g a t e di ni n n e rm o n g o l i a a u t o n o m o u sr e g i o n s of a r ，i th a sa c h i e v e dal o ti ns u c ha r e a sa sb e t t e r i n gt h et e a m w o r ko fb o t h l e a d e r sa n dc a d r e s ，a n dt h es y s t e mo fe v a l u a t i o na n dm a n a g e m e n t ，w h i c hh a sb e e np l a y i n ga l la c t i v e r o l ei nd e v e l o p i n gt h er e g i o n a le c o n o m ya n ds o c i t y b a s e do nt h ea b o v e - s a i dw o r ko ft h er e c e n te i g h t y e a r s ，i n s t e a do f t h et r a d i t i o n a ld i v i s i o no f t h e o r ya n dp r a c t i c e ，t h i st h e s i sh a si n v e s t i g a t e dt h es t a t u sq u o o f t h ep r e s e n tc h e c ka n de v a l u a t i o ns y s t e m ，s u m m a r i z e di t sa d v a n t a g e sa n dd i s a d v a n t a g e s a n dh a sg i v e n as t u d ya n da na n a l y s i so nt h ef a v o r a b l ee x p e r i e n c e sa n dp r o b l e m so ft h ep e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n s y s t e m f i r s t ，t h i st h e s i st r i e st oe l u c i d a t et h ec o n n o t a t i o no fp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o na n di t sf u n c t i o ni n h u m a nr e s o u r c em a n a g e m e n ti n p u b l i cd e p a r t m e n t s t h e n ，ab r i e fi n t r o d u c t i o n i sg i v e nt ot h e b a c k g r o u n da n dt r e n d so fd e v e l o p m e n to fp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ns y s t e mi nd i f f e r e n tc o u n t r i e si nt h e w o r l d ，t ot h eb a s i cs i t u a t i o no fc a d r ee v a l u a t i o ns y s t e mi nc h i n a ，a n dt ot h et h e o r yo fp e r f o r m a n c e e v a l u a t i o n ，w i t ht h et h e o r yo fe v a l u a t i o nc r i t e r i ai np a r t i c u l a r b a s e do nt h ef r a m e w o r ko fa n a l y s i s ， t a k i n gt h ea c t u a lp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o no f t h el e a d i n gg r o u p so f b o t hp a r t ya n dg o v e r n m e m td i v i s i o n o f e a c hl e a g u e m u n i c i p a l i t y , d e p a r t m e n ta n db u r e a ui ni n n e rm o n g o l i aa st h ef o c u sf o rt h ec a s es t u d y , t h i st h e s i sg i v e sag e n e r a ld e s c r i p t i o nt ot h ef u n d a m e m t a lw a y so f d o i n ga n de x p e r i e n c e ，a na n a l y s i st o t h ep r o b l e m se x i s t i n gi nt h ec o n t e n t ，t a r g e ts y s t e ma n dw a y so fc h e e k a n de v a l u a t i o no fc a d r e p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n ，a n dt h eo b j e c t i v ef a c t o r sa f f e c t i n gt h ep e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ni n i n n e r m o n g o l i a ， t h ea u t h o ro ft h i st h e s i st h i n k st h a tt h eo b j e c t i v eo r i e n t e dp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o na n dt h e e v a l u a t i o no fb e h a v i o r a ls t a n d a r da r et h er i g h td i r e c t i o no fr e f o r mo fc a d r ee v a l u a t i o n t h ec h e c ka n d e v a l u a t i o no fm o s t o ft h ep u b l i cs e r v i c ed e p a r t m e n t ss h a l lb eb a s e do nac o m b i n a t i o no fb o t h q u a n t i t a t i v ea n dq u a l i t a t i v ea n a l y s i s ，a n dam u l t i - f a c t o re v a l u a t i o ns y s t e mc o n s i s t i n go fm e a s u r a b l e t a r g e ti t e m sa n ds a t i s f a c t i o nf a c t o r ss h a l lb es e tu p ，n a m e l yas o c i a l i z e da p p r a i s a ls y s t e m ，s oa st o g u a r a n t e et h ef e a s i b i l i t yo ft h es y s t e m , t oi n c r e a s ei t sd e m o c r a t i c n e s s ，t oe n s t u et h eo b j e c t i v e n e s sa n d r i g h t e o u s n e s so ft h er e s u l t s t h ep u r p o s eo ft h es t u d yi st ot r yt od r a wu paw h o l es y s t e mo fm e t h o d c o n c e r n i n gt h ec o n t e n t , s e t t i n gu pt h et a r g e ti t e m sa n dp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n ，t oe m p h a s i z et h e a p p l i c a t i o na n dp o p u l a r i z a t i o no fc o m p u t e rt e c h n o l o g yi ns u c he v a l u a t i o na c t i v i t i e ss oa st of o r ma l l w h o l es e to fs c i e n t i f i ce v a l u a t i o nm e t h o da n dt h ec o m p u t e r - b a s e de v a l u a t i o no u t p u tm e c h a n i s m t h e m o s ti m p o r t a n to fa l li st o p u tf o r w a r ds o m em e a s u r e m e u t sa n ds u g g e s t i o n st o t h er e f o r ma n d i m p r o v e m e n to f t h ee v a l u a t i o ns y s t e m ，w i t ht h ep o l i c y - r e l a t e ds u g g e s t i o n sc o n c e r n i n gt h eo r g a n i z a t i o n ， t a r g e td e s e d p t i o nd e s i g n ，i m p l e m e n t i n ga n df e e d b a c ka si t sm a i nf o c u s e s t h i ss t u d yw o u l dh a v ea np o s i t i v es i g n i f i c a n c et ot h ei m p m v e m e u to f r e f o r mo f c a d r ep e r f o r m a n c e e v a l u a t i o ns y s t e mi ni n n e rm o n g o l i ao ri na l lc h i n a , t h ef u r t h e rc o n s t r u c t i o no f t h el e a d i n gg r o u pa n d c a d r et e a m ，b e t t e r i n gt h ea d m i n i s t r a t i v ee f f i c i e n c y ，i m p r o v i n gt h ew a yo f m a n a g e m e n t ，s e t t i n gu pa l l a d m i n i s t r a t i v em a n a g e m e u ts y s t e mw h i c hi sb e h a v i o r a l l ys t a n d a r d i z e d ，o p e r a t i o n a l l yc o o r d i n a t i v e ， r i g h t e o u s a n d d e m o c r a t i c ，h o n e s t a n de f f i c i e n t ，a n ds e r v i n g t o t h e m a s s e s k e yw o r d s ：p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n ，s o c i a l i z e da p p r a i s a l ，l e a d i n gg r o u p ，l e a d e r s 1 1 1 独创性声明 本人声明所呈交的论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成 果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发 表或撰写过的研究成果，也不包含为获得中国农业大学或其它教育机构的学位或证书 而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明 确的说明并表示了谢意。 髋雌名勃司慨2 0 0 4 砂阳 关于论文使用授权的说明 本人完全了解中国农业大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留 送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅，可以采用影印、缩印或扫描等复 制手段保存、汇编学位论文。同意中国农业大学可以用不同方式在不同媒体上发表、 传播学位论文的全部或部分内容。 研究生签名 导师签名 昀飞 时间：肼年z 月矽日 时阚：泸哟争年 乙玛 中国农业大学硕士学位论文 第l 章绪论 1 1研究背景及意义 第1 章绪论 干部人事工作作为政治体制的重要组成部分，历来被世界各国政府、政党所重视。我党同样 非常重视干部工作。中央三代领导人对干部选拔任用、培养教育、管理使用、监督考察等方面发 表过许多深刻的论述和重要的讲话，这为制定干部考核政策和促进干部队伍的建设起到极为重要 的指导作用。早在1 9 3 8 年毛泽东同志在论述中国共产党在民族战争中的地位时就强调指出 “政治路线确定之后，干部就是决定的因素”。1 9 7 8 年邓小平同志在解放思想，实事求是，团 结一致向前看的讲话中明确指出：“用人的政治标准是什么? 为人民造福，为发展生产力、为 社会主义事业做出积极贡献，这就是主要的政治标准。要根据丁作实绩大小、好坏，有奖有罚、 有升有降。”江泽民同志曾指出：“要建立党政领导班子任期目标责任制和领导干部岗位职责规范， 制定切实可行的以实绩为核心，包括德、能、勤、绩、廉各个方面在内的评价标准，真正使干部 评价工作制度化、规范化。” 改革开放2 0 年，我国干部人事制度改革大胆探索、稳步推进、不断深化、硕果累累。进入 二十一世纪，国际国内形势发生了巨大变化，干部人事工作也要适应时代发展的要求，与时俱进， 不断创新，不断发展。由于历史和现实的原因，我国现行的干部人事制度存在着许多与现实不相 适应的地方，改革干部人事制度是我们党新时期面临的一项紧迫任务。时代发展要求我们尽快建 立起一套与建设有中国特色社会主义政治、经济、文化相适应的干部人事制度。努力建设一支高 素质的、能够担当重任、经得起风浪考验的干部队伍，为我国全面建设小康社会提供组织保证和 人才支持。深化干部人事制度改革是新时期组织部门的重点和难点工作。党的十六大明确提出， 要通过深化干部人事制度改革，努力形成广纳群贤、人尽其才、能上能f 、充满活力的用人机制， 把优秀人才集聚到党和国家的各项事业中来。深化干部制度改革，要以“三个代表”重要思想和 党的十六大精神为指导，逐步创造一个公开、平等、竞争、择优的用人环境，健全一种干部能上 能下、能进能出、充满活力的用人机制。 胡锦涛同志指出：“追求什么样的政绩，是衡量一名领导干部能否正确对待群众、正确对待 组织、正确对待自己的试金石。”并特别强调，“激励干部傲到求真务实，必须建立健全一整套科 学合理的制度、标准和方法，形成科学评价体系，全面准确地评价干部的工作实绩，为正确识别 和使用干部提供科学依据。”党的十六膳三中全会提出了坚持以人为本，树立全面、协调、可持 续的科学发展观，同时提出科学发展观与正确政绩观紧密联系，要树立科学发展观，必须树立正 确政绩观。会上提出的“五个统筹”、“五个坚持”，是党中央审时度势，根据我国经济社会发展 的实际提出的，是对科学发展理的全面概括，五者缺一不可，不可偏废。党的十六届四中全会进 一步提出要建立体现科学发展观要求的经济社会发展综合评价体系，抓紧制定体现科学发展观和 止确政绩观要求的干部实绩考核评价标准。当前，如何具体落实、具体实施全面发展的新理念和 新思维，关键一点就在于转变传统的干部政绩考核体系，通过狠抓组织和领导管理，使各级领导 干部树立正确的“政绩观”。根据这一总的指导思想，作为干部人事制度在实践基础上创新的产 中国农业大学硕士学位论文 第1 章绪论 物干部实绩考核_ 丁作，也要不断创新，不断发展。干部实绩考核t 作是干部人事带9 度改革的 一项重大举措，它把管人与管事相结合，使干部考核中对“绩”的考核有了可供衡量的标准，为 评价领导干部提供了客观依据，使干部能上能r 成为可能。然而，几年来，干部实绩考核在实践 中也暴露出一些不容忽视的问题，需要进一步加强研究开拓创新。在总结以往经验的基础上， 用时代发展的要求审视实绩考核工作，研究和探索开展实绩考核工作的新思路、新途径、新方法。 改进政绩评价和考核的方法，建立和完善科学的干部政绩考核体系。在这样的背景前提下。本项 研究显得十分必要和紧迫。 1 1 1 绩效考核的涵义与作用 为了做好本论文的研究，有必要首先将绩效考核和工作实绩考核的涵义界定清楚。“绩效” 从字面意思上看，是成绩和效果的总称，两者是一个相辅相成的统一体。指的是行为主体的工作 和活动所取得的成绩和产生的积极效果。成绩产生效果，效果反映成绩，效果是成绩的导出，而 成绩是效果的根本所在。成绩侧重于从定量的角度进行考评，常以产出与投入的比率来衡量，而 效果则更侧重于从定性的角度进行考评。具体到领导班子和领导干部工作实绩，是指领导班子及 其成员在贯彻执行党的路线方针政策、履行岗位职责、实现任期目标的实践中所取得的绩效，是 一个人思想政治素质、知识水平、组织领导能力、t 作努力程度等内在因素与工作基础、工作条 件等外在环境因素相结合的综合效应。“考核”在不同的国家有不同的称谓，如考绩、鉴定、绩 效评价等，但它们的内涵却具有共同性。在公共部门，考核主要是指国家行政机关依据法规所规 定的管理权限，按照一定的原则和工作绩效测量标准，定期或不定期的对所属公职人员在工作中 的政治素质、业务表现、行为能力和工作成果等情况，进行系统全面的考察与评价。即通过考核 公职人员履行岗位职责和完成所承担工作任务的情况，正确评价公职人员的德才表现和工作实 绩，为公职人员的奖惩、培训、辞退以及调职、调资提供依据。 因此，在一般意义上，我们这里所讲的“工作实绩考核”就是指“绩效考核”。关于绩效考 核，目前国内外尚无一致公认的定义。简单讲就是用系统的方法、原理对一个组织的工作成绩和 效果的考核和评价。概括地说，绩效考核就是根据管理的效率、能力、服务质最、公共责任和社 会公众满意程度等方面的判断对政府公共部r j 管理过程中投入、产出、中期成果和最终成果所 反映的绩效进行评定和划分等级。从框架上而言，政府绩效主要包括三个方面：经济绩效、社会 绩效、政治绩效三个具体维度。其中，经济绩效表现在经济持续发展上；社会绩效是经济发展基 础上的社会全面进步：政治绩效最经常的表现为制度安排和制度创新。另外，我们还可以从微观、 宏观两个层面来理解公共部门绩效考核的理论内涵：在微观层面。绩效由个人绩效和组织绩效构 成。个人绩效评估是指对行政组织中个体成员的业绩、贡献、主动精神、能力等作出的评估，包 括个人的工作表现、工作成绩、工作态度，以及他的专业知识熟练程度。组织绩效评估是对行 政组织作为一个整体的绩效情况进行的评估。它主要涉及对行政组织各项职能的履行程度、提供 公共服务的情况、推动社会进步等方面的评价。是以特定的政府机构或公共部门为关注对象，体 现为这些单位的工作成就或效果，具体以效率、效益、服务质量以及服务对象的满意程度等来衡 量。从宏观层面来说，是整个公共部门或狭义上政府的绩效的测评，政府为满足社会和民众的需 求所履行的职能，体现在政治的民主与稳定，经济的健康、稳定与快速发展，人们生活水平和生 2 中国农业大学硕士学位论文 第1 章绪论 产质量的持续提高，社会的公正与平等，国家安全和社会秩序的改善，文化的发展和精神文明的 提高等方面。 在中国行政管理学会联合课题组的研究成果中，对政府绩效管理也给出了一个较为系统的表 述。所谓政府绩效管理，就是运用科学的方法、标准和程序，对政府机关的业绩、成就和实际工 作作出尽可能准确的评价，在此基础上对政府绩效进行改善和提高。 1 1 2 论文研究的理论意义 公共部门绩效考核的意义在于：一是公共管理的必要手段；二是提高公共部门绩效的动力机 制：三是有利丁- 政府信誉和形象的提高；四是可改进政府对公共事务管理和公共服务传递的方法 与技能的管理工具。对政府公职人员进行绩效考核的作用包括有：第一，是建立政府有效竞争激 励机制的基础，对于健全人事行政管理制度具有极为重要的意义；第二，为公共部门人力资源管 理的其他活动提供了依据；第三，是选拔优秀人才和合理使用人才的重要途径：第四，为行政领 导依法管理公务员提供了保证，也为公众依法监督公务人员的行为提供了手段：第五，是组织生 产力发展的重要手段之一。总之，如何有效地调动个体和组织的积极性和创造潜能，持续提高他 们的绩效水平。是人力资源开发与管理的核心，也是组织部门管理领导班子和领导干部所追求的 目标。为了提高政府的行政效率和行政能力，八十年代以来，建立绩效导向型的考核制度成为世 界许多国家特别是第三世界国家公务员制度改革的重要方向。绩效考核的重要性表现在公共组织 管理的多个方面，因此，绩效考核也自然成为政府进行公务员管理的一个核心职能。建立科学的 考核机制，使之能够客观评价公务员的上作实绩，是建立绩效导向型公务员制度的关键，是合理 配置政府人力资源的关键，也是加强各级领导班子和干部队伍建设的需要。 1 1 3 论文研究的应用价值 目标管理式的绩效考核( 即干部实绩考核) 是解放思想，转变观念的产物。由于传统的干部 考核缺乏手段和载体，造成了考核的单一性和封闭性。形成了少数人中考核少数人的悔圈，评价 干部时定性的东西多、定量的东西少，主观的东西多、客观的东西少，不能准确评定领导班子和 领导干部的政绩。为了克服这种情况，在传统干部考核的基础上，引入工作目标责任考核中较为 科学的工作管理方法，形成了目标管理式绩效考核。目标管理式的绩效考核，是以目标的达成状 况为评估对象，即涉及了组织整体绩效的考量，也就是“考事”。 当前进一步推进目标管理绩效考核工作具有重人的现实意义。首先，强化目标管理绩效考核 是在新形势下改进党的领导方式，推进政治文明建设的重要探索和迫切需要。实行目标管理绩效 考核的新机制，使箨级党委抓人事而不越俎代庖，重考核而不事无巨细。通过将指导思想、奋斗 目标、大政方针和重要工作部署转化为可操作、可监控、可考核的目标管理体系，来统一思想、 统一意志、统一行动，抓好工作推进和落实。第二，一个地区要实现经济、社会更快更好地发展， 很重要的一条是要建立起有效的动力机制和监督机制。通过这种机制来加压驱动，使广大干部群 众开拓创新，把好的决策、政策迅速转化为现实的生产力。而实施目标管理绩效考核，就是要崩 体现进取精神的目标，最大限度地开发出党政干部的人力资本和潜能。增加危机感、压力感、紧 迫感，树立起奋发向上、敢为人先的新观念，使其能够不辱使命，扑下身子认认真真做事，扎实 3 中国农业大学硕士学位论文 第1 章绪论 履行自己的职责，在其位、谋其政、奖其功、究其过，从而为各项工作目标的落实提供动力和保 证。第三，强化目标管理绩效考核是深化干部制度改革的迫切需要。在德才兼备的前提卜，将目 标考核结果作为干部使用的重要依据，从而建立起以实绩论英雄的正确导向。第四，加强目标管 理绩效考核，是应对a - g - 挑战，建立高效政府组织的迫切需要。我国的入世给处于转型期的各级 党委政府带来的挑战是全方位、深层次的。这里包括对行政管理机制提出的新要求，那就是政府 机构和人员更精干，决策更科学，落实更有力，政策更具透明度，廉洁程度更高，效率进一步提 高。唯有如此，才能创造出有利于提升全方位竞争力的“软环境”。 借鉴企业重视结果、重视成本效益核算的理念，采取绩效评估、标杆管理、目标管理、政府 业务流程再造等企业管理技术来改进政府管理，打造高绩效的政府组织，已成为世界各国推进政 府改革的重要趋势。目标管理绩效考核的实施有利于增强党委和政府工作的计划性、连续性和透 明度，推进政务公开化；有乖j 于促进整个党政机关下作逐步走向科学化、民主化、规范化和法制 化的运行轨道；有利于加速推进政府各部门转变职能，引导其将注意力、发挥作用的基本点放到 培育、完善和创造有效率的市场环境上来；有利丁提高机关的工作效率和丁作水平，促进各级机 关职能和干部作风的转变，克服责任不清、奖罚不明、推诿扯皮的现象；有利于提高管理效能和 水平，建立一个办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体制和运行机制，增强党委政府的活 力、应变力与创新力，加快党政机关由领导型向服务型转变。 1 2国外研究现状及发展趋势 1 2 1 世界主要国家和地区绩效考核实践的基本状况 从历史的沿革看，非正式的绩效评价有着极为悠久的历史。根据戴维斯等人的考证，中国人 至少在公元三世纪己开始应用正式的绩效评价。中国西周时期的周礼大司徒中记载的乡里 教化察举制度和欧美1 9 世纪初建立的公务员制度，是东西方最早见诸于文献的“制度性考核”。 尚书上有句话，叫“三载考绩，三考，黜陟喹明”。意思是说，用“考绩”的办法来鉴别官 员的优劣，优者升进。劣者降免。西方公共部门绩效评价的理论和实践研究始于第二世界大战前 后，盛行于2 0 世纪七八十年代的西方行政改革国家，尤其是英美等国在9 0 年代得到较全面的 发展。 1 、美国的实践 1 8 8 7 年，美国联邦政府开始实行考绩制度。联邦文官委员会和美国总统均促使政府荐部门重 视考绩t 作，并于1 9 1 2 年设立“考绩司”，专门负责考绩制度的推行。1 9 2 0 一1 9 5 0 年之间，美国 实行“统一考绩制度”。 美国公务员制度最大的特色是它最早建立了比较规范的职位分类制度。通过r ：作分析与职位 分类，试图建立一个以下作为中心。对公务员有客观的绩效测量指标，人员编制定最，并实行同 j 二同酬的规范管理制度，使职位分类成为公务员管理各个环节的依据和基础。由丁职位分类工作 极其复杂，这个制度在美国的建立和推行也经历了一个较长的过程。扶1 8 9 5 年提出动议，到地方 政府( 芝加哥市) 首先运作，再到美国国会讨论，1 9 2 3 年正式通过了美国第一个职位分类法， 中国农业大学硕士学位论文 第1 章绪论 并成立了人事分类委员会，推行职位分类制度。美国国会于1 9 5 0 年1 2 月通过工作考绩法。该 制度基于“工作分析”，对每一个职位定出具体的“工作标准”，包括工作数量、质量、知识要求 等。然后依据这些标准来评定工作人员的工作好坏。考绩的原则由人事管理局制定。各部门的具 体考核方案由各部门自行制定，报人事管理局批注后实施。由于新的考绩制度基于工作分析和职 位说明书，科学性、客观性和针对性都比较高，沿用至今而没有大的变动。美国公职人员绩效考 核每年进行一次，以3 月3 1 日为截止日期。考绩结果分为三等，即“优异”、“满意”、“不满意”。 考绩结果直接与奖惩挂钩。另外，工作考绩法还规定，考勤也是考核的内容之一。1 9 7 8 年是 美国公务员历史上十分重要的里程碑。这一年，卡特政府对美国公务员制度进行了比较全面的改 革，通过了著名的公务员制度改革法。 从美国行政改革的历史看，对政府绩效的强调重点也发生着变化。绩效动机由单纯的“追求 效率”和“控制成本”趋向于更为广泛的目标，最终演化为多目标的综合体系。其政府绩效评估 体系的突出特点是由硬性指标和软性指标共同组成。硬性指标是由美国会计总署承担的对政府的 绩效审计( 即5 e 审计) 。审计部门独立于政府行政部门，联邦政府的管理与预算局审批各部的年 度绩效计划，总审计署独立对政府机构进行绩效评估，并向国会和公众公布评估结果。美国政府 责任委员会提出政府公共服务的指标有四个：投入指标、能力指标、产出指标和结构指标。软性 指标由社会公众对政府进行评价，定期发布政府支持率。美国的公共组织绩效评估以公民满意为 主要标准，公民是绩效评价的主体。 表1 1政府绩效与结果法的主要框架 f 1 ) 对机关使命的全面陈述； ( 2 ) 总的目的和目标，包括与结果有关的目的和目标； 战略( 3 ) 描述如何达成目的和目标，包括描述达成目标所需的管理过程、技能和技术、人力、信 规划息、资本和其他资源； ( 5 年) ( 4 ) 要对绩效目标怎样包括在计划之中进行描述； ( 5 ) 确认对目标的实现可能产生重要影响的主要外部因素和不可控制的因素； ( 6 ) 描述计划的评估。 内容 ( 1 ) 建立绩效日标以界定计划活动实现的绩效水平； 绩效 ( 2 ) 用客观、量化的，可衡量的形式表述目标 计划 ( 3 ) 简要描述实现计划目标所要求的运作过程、技能和技术、人力、财力、信息和其他瓷源； ( 4 ) 建直绩效指标，以此衡量或评价每一个计划活动的相关的产出、服务水平和结果； ( 年初) ( 5 ) 为比较实际的计划结果和已确立的绩效目标提供基础； ( 6 ) 描述用以证明和确认可衡量的价值的手段。 ( 1 ) 陈述续效计划中确立的绩效指标，同时要将实际达成的绩效目标与计划中表达的绩效目 绩效 标相比较； 报告 ( 2 ) 如果绩效甘标是用替代的形式加以说明，这一计划的结果应依据这种特殊要求加以描述， 包括绩效是否未能满足蛏低限度要求的、有效的或成功的计划标准； ( 年终) ( 3 ) 评估财政年度绩效目标的实现程度，根据达标的绩效来评估本财政年度的绩效计划，解 释和描述绩效目标未能实现的原凶。 图表来源；刘旭涛：政府绩效管理) 。机械工业出版社2 0 0 3 年，第1 2 4 页 9 0 年代以来，美国把重塑政府形象作为美国公共绩效管理发展的最新里程，与改革纵深阶段 中国农业大学硕士学位论文第1 童络论 相适应。1 9 9 3 年，政府专门成立了由副总统戈尔领导的国家绩效审查委员会( n p r ) ，同年通过的 政府绩效与结果法( g p r a ) 要求所有的联邦机构使用和发展绩效评估技术，并向公民报告绩 效状况。在该法案中，对改革的主要目的和内容进行了捐定( 见表卜1 ) 。1 9 9 7 年2 月，n p r 召开 首次政府间基准比较研讨会，成立了跨国绩效评估研究小组。并颁布了“顾客需求战略规划最佳 实践的基准诧较研究报告”，由藏 发了一场绩效评估的新运动。 总的来讲，美国在推动和应用政府绩效管理方面的特点是多方面的。一是高层政治领导人的 重视和推进；二是通过更具权威性的立法途径来实施；三是绩效管理的实施允许有一定的灵活性 和弹性；四是通过绩效协议建立新的合作伙伴关系；五是注重对现有信息技术的应用。 2 、英国的实践 绩效考核赢甩最持久，最广泛，技术上比较成熟的当属英国。它也楚当年撒切尔政府为克服 官僚主义提高行政效率和散能的一个重要组成部分，1 9 7 9 年，英国政府推行改革，开展了著名 的“雷纳评审”。雷纳评审是“以解决问题为导向”的“经验式调查”，调查的起点是“人们已经 了解的东西而非不了解的东西”。正是针对相当熟悉并似乎司空见惯的东西，评审者提出问题和 质疑，以便发现存在的问题。从而拟订提高效率的具体方法和措施，并征求建议，在有关方面人 员对所要采取的改革措施达成共识的基础上，由被评审单位的负责人实施改革的具体措施。1 9 8 0 年，英国环境大臣赫尔在环境事务部率先建立了“部长管理信息系统”，它集目标管理、绩效评 估为一体旨在向部长提供全面的、规范化的信息。1 9 8 2 年，撒切尔政府公布了著名的“财务管 理新方案”。要求政府各部门树立浓厚的“绩效意识”。1 9 8 3 年英国卫生与社会保障部第一次提出 了较为系统的绩效评估方案。这一方案包括1 4 0 个绩效指标，应用于卫生管理部门和卫生服务系 统的绩觳评估。1 9 8 6 年，针对财务管理新方案在实施中出现的新问题，擞切尔政府提出了“下一 步行动方案”。1 9 9 1 年7 月，梅杰首楣以政府自皮书的形式提出“公民宪章”，且的在于促进政府 各行业、各部门提高效率，改进服务，重塑政府在公众的形象。仅仅在4 个月后又发表竞争求 质量白皮书，进一步建议将市场和竞争机制引入到公共服务的提供中。 总的来讲，在英国近二十多年的行政改革中，绩效管理始终贯穿于改革的过程之中并不断加 以改进和完善。一是以解决政府自身的管理问题为起点，行政改革强调以提高政府效率为目标； 二是阱系统全新的管理理论为行政改革的指导思想，同时也为绩效管理1 具的引入奠定了制度基 础；三是孛央政癌高层领导的大力倡导秘持续箍进；对绩效管理方法的不辑疵愿瓤完善起弱关键 的作用：四是英国行政改革中的绩效管理策略引入外部市场和公众评价主体，打破了传统上行政 效率主要以政府自身为评价主体的做法。 表1 - 2 显示了英国当代行政改革的历程。从雷纳评审一直到后来的政府现代化白皮书，可以 看出在不同的阶段，改革的侧重点有所不同，追求的目标有所不同，改革的主要形式不同，但不 同阶段之间有着有机的联系，且对每一重大改革措施都进行独立的评估，以保证下一步改革具有 坚实的蓦醯。在政府和社会关系上。馥举体现了政府退却、公共服务市场化、社会化等理念；在 政府内部管理上，改革体现了公民为中心、服务导向、结果为本、市场机制为基础等理念。 5 中国农业大学硕士学位论文 第1 章绪论 表1 2英国当代行政改革大事件 改革运动开始时间 效率评审( e f f i c i e n c ys c r i t i n i e s ) ，亦称雷纳评审( r a y n e rs c r i t i n i e s ) 1 9 7 9 矩 部长管理信息系统( m a n a g e m e n ti n f o r m a t i o ns y s t e mf o rm i n i s t e m ) 1 9 8 0 链 财务管理新方案( f i n a n c i a lm a n a g e m e n ti n i t i a t i v e ) 1 9 8 2 燕 下一步行动( t h e n e x t s t e p s ) 1 9 8 8 矩 公民宪章运动( t h ec i t i z e n sc h a r t e r ) 1 9 9 1 燕 竞争求质量运动( c o m p e t i n gf o rq u a l i l y ) 基本支出评审( f u n d a m e n t a le x p e n d i t u r er e v i e w s ) 1 9 9 3 缶 持续与变革( c o n t i n u 砖a n dc h a n g e ) 以及进一步持续与变革( t a k i n g 1 9 9 4 正 f o r w a r d c o n t i n u i 母a n d c h a n g e ) 的政府白皮书 1 9 9 5 正 全面支出评审( t h e c o m p r e h e n s i v es p e n d m g r e v i e w s ) 1 9 9 7 芷 政府现代化( t h em o d e r n i z i n gg o v e r n m e n tp r o g r a m m e ) 1 9 9 9 生 图表米槔：刘旭涛：( 政府绩效管理 ，机械工业出版社+ 2 0 0 3 年，第1 0 5 页 3 、法国的实践 法国公务员考评是首长考评制，侧重于对业务能力的考评，称为“评定”与“鉴定”。 二战前，法国考评公务员的内容是：教育、性格、行为、精确、对人关系和特别才能等6 个方面。侧重于素质、品德与能力。二战后，曾把考评项目扩展到1 4 个，如身体适应性、专门 知识、工作能力、服务精神等。但考评时并不一定要全部使用，而只要从中选择6 个以上足以考 评到公务员的品德和才能就可以。由主管领导对被考评者逐项打分，分值范围是o 2 0 分。各项 分数累加起来作为被考评者的考核得分，最后接总分确定考评等次。 4 、亚洲国家的实践 政府绩效评估在日本被称为行政评价。2 0 世纪9 0 年代，日本开始引入行政评价。在中央层 次，日本的总务省专设行政评价局，是专r j 对政府行政活动进行评价的机构，行使行政评价、政 策评价和行政调解等职能。其主要执行以下任务：为政策评价体系构建一个基本框架，掌握政府 各部执行政策评价的过程，并编写年度报告。对公职人员的考核日本实行“工作评定”( 日文叫 “勤务评定”) 制度。并专门制定和实施了工作评定的根本标准，关于工作评定手续与记录 的政令。工作评定分为两种：一是定期评定，即每年在一定时间评定一次。二是特别评定，即 对试用划内的人员进行一次以上的评定，或者在行政长官认为必要时，随时进行评定。工作评定 “由主管机关首长或由他指定的本机关内部的上级职员实施”，即由上级给f 级评定，不采取群 众讨论方式。上级给下级写的评语，不告知下级。评定的项i ：t 主要是四项：工作成绩、工作能力、 性格、适应性。考核结果有评语式，也有记分式，还有两种并用的综合式。评定结果从好刘差分 为a b c d e 五档。 现行的香港的公务员考核制度也叫“成绩评价”制度。二战前七十年代期间，香港实行的 是“考绩报告制度”，7 0 年代末开始对考绩报告制度进行改进。1 9 8 0 年，港府发表公务员薪俸 及服务条件常务委员会第四号报告书，在此基础上形成新的考核制度，即“成绩评价”或“绩 7 中国农业大学硕士学位论文 第1 章绪论 效评估”