（公共管理专业论文）我国地方政府间利益竞合关系研究.pdf

摘要 2 0 世纪8 0 年代以来，我国实施了分权制和市场化改革。随着中央向地方的 逐步放权，地方政府作为一个相对独立的地区利益主体的角色日益突显，在处 理问题时，常常出现以地区经济利益最大化为追求目标，单个地方政府的理性 行为在宏观经济发展角度看来可能就成了非理性行为。为了达到发展本地区经 济的目的，地方政府之间排他的、对抗性的恶性竞争时有产生，往往付出极高一 的代价。随着地方经济地位的进一步提高，地方政府间的竞争也将进一步加尉 特别是在新形势下，我国地方政府承担的不仅是其自身的发展任务，而且负载着二 提高国家竞争力的重任。内部整合是壮大国家整体力量的关键，而区域内部整 合则是形成区域竞争力的关键。因此，根据不同地方政府的利益引导其走向竟 合，可以规范地方政府间的竞争，从而促进区域经济乃至整体经济的快速、稳 定的发展。 本文主要包括了以下几个方面的内容：先分别分析了竞争、合作的积极作 用和局限性，指出地方政府间关系从对抗性竞争走向竞合是一个必然的发展趋 势。然后建立中央一地方政府间的动态博弈模型，根据地方政府间恶性竞争的 三个主要表现分别建立博弈模型，分析了中央一地方及地方一地方政府间的科 益博弈关系，指出我国地方政府间恶性竞争现象实质上是地区竞争的一种“囚 徒困境”博弈，地方政府偏好当前利益使得重复建设、地方保护及无序竞争成 为地区问博弈的纳什均衡，而导致这种非帕累拖均衡的根源是对地方不恰当的 激励约束机制。最后，提出对策。 关键词；地方政府；竞合；利益 a b s t i ：a c t a b s t r a c t s i n t h er e f o 】si nd c c e n t m l i 髓t i 柚dm a r k e t i z a t i i n1 9 8 0 s t h ec h i n e s e 9 0 v e m m e n th 猫d i v i d e di t sp o w e 培t ot h e1 0 c a ld i v i s i ss t a g eb ys t a g ea n dh 嬲 咖b l e dt h e mm o r ea n dm o r ci n d e p e n d tr o l e so fr c 西o n a li n t e r e s te n t i t i e s o n d e a l i n gw i t hc c r t a i ni s e s ，t h em t i 伽i a la c t i o n so f m ei o c a l 群v e m m e n tm a yt u m i n t ot h e 劬t i o m l0 n c si nt 锄so fm 孔r o e c 鲫岫i ho r d c rt 0d e v e l 叩i t sr e g i a l e c o n o m y ，t h el o c a lp o w e r 咖p e t 髂f i e r c c l ya g a i 璐ti t sc o u n t e r p a n s a c t u a l l y s p e a l 【i n g ，t h e yp a yh i g ha n dg a i nm u c h1 st h a nt h e i fm a ) 【i m a lm e r e s t si nt h ev i c i 叫s m p e t i t i o n m e 龃岫e ，t h i sc o m p c t i t i o nw i ub ci i l t e n s i n e df u n h c ra l o n gw i t ht h e e l c v a t i o no ft h es t a t 鸺o ft h 琶r e g i 伽i a le n 锄yd u r i n gt h ep r o c e s so fr e f o 册卸d o 阳1 i n g ，w o r l d i e n c e 锄dt e c h n o l o g yi n n o v a t i ，她dg l o b a l i z a t i o n bp a n i c u l 码 q i i n a se n t r yi n t 0w 1 dh 勰p l a c c dt h er 龉p o n s i b i l i t i e s t h e1 0 c a lg o v e 姗e n t so f n o to n l yd e v e l o p i n gt h e m s e l v c s ，b u tr e i n f o f c i n gm e m p e t i t i v e n c s so ft l l es t a t e hi s l m o w nt h a tt h ek c yp o i i l tt oa d v 粗c ct h eo o 咖t 矿so v e m us 吮n 班hi st 0i n t e g m t ei t s i 璐i d ep a r t s u k e w i s e ，t h ee 鼹e n o fr c a l i z i n gt h er c 西o n a lc o m p c t i t i v e 鹪i st h c r e g i o n a u yi n t e m a li n t e g m t i a o r d i n g l y ，i t 啪陀g u l a l et h ec o m p e t i t i o n 锄o n g l o c a l9 0 v e m m c n t sw i t ht h eg i l i d a n c cf b rt h e mt 0f 0 哪a r dt o w a r d sc o - o p e t i t i o ni n a c c o r d 卸c cw i t l lt h e i rs 印a n t ei n t 豇e s t s ，w h i c hw mb o tt h ec 0 船t a n td e v e l o p m 钮t0 f b o t hr c 酉o n a l 姐do v e r a l le c o n 锄y t h ep a p c ra 船u m e s 也a tt h e1 0 c a l 舀d v e 衄c n t a lr e l a t i sa r ei 1 1 e v i t a b l et 0t r e n d 脚a r d c o 删i t i na t t e m p t st o n s t m c tam o d e lt oc 0 璐t n l et h er c 嬲。璐o fr e g i o i 恼l l y g o v e m m c n t a lc o m p c t i t i o 璐丘o mt h e 锄百eo ft h ei n t e l 伪tr c l a t i o n s a f t e rt h e 柚a l y s i s 0 fi m p a d0 fi n t e r c s tc h a n g c s0 f1 0 c a lg o v e 衄c n t s t h e i f 叫 c t i t i o n s ，i tp r 0 1 ) o s 仃e s p o n d i n gm e c h 姐i s m st 0s p e c du pt h e 唧e t i t i o 璐，i e i n t c r e s tm g i i l a t i m e c h a n i s m ，i n t e r c s tp a r t a l 【i n gm e c h a n i 锄柚di n t e f 鹊t 伽p c t i t i o nm c c h a n i s m k 田w o r d s1 0 c a l9 0 v e 衄锄t ；唧e t i t i o n ：b e 丘t i i 学位论文独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工 作及取得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地 方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含 为获得直昌太堂或其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。与 我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确 的说明并表示谢意。 学位论文作者签名c 手写，：雾j 蝣签字日期：v 刁年，二月p 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解直昌太兰有关保留、使用学位论文 的规定，有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁 盘，允许论文被查阅和借阅。本人授权直昌太堂可以将学位论文的全 部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描 等复制手段保存、汇编本学位论文。同时授权中国科学技术信息研究 所将本学位论文收录到中国学位论文全文数据库，并通过网络向 社会公众提供信息服务。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名：瞳l 巧导师签名： 签字目期：月年陟月矿日 签字日期：杪) 年f 纱月加日 | -_i_1j ，7 第一章绪论 1 1 问题的提出和选题来源 第一章绪论 地方政府竞争是一个古老的命题。正如亚当斯密在其国富论中指出 的：“土地不可以运动，而资本则容易移动资本的所有者很可能是一个世界 公民，他不一定附着于哪一个特定国家。一个国家如果为了要课以重税，而多 方调查其财产，他就要舍此而它了。他并且会把资本移往其他国家，只要那里 比较能够随意经营事业，而且比较能够安逸地享有财富。他移动资本，这资本 前此在该国所经营的一切产业，就会随之停止。耕作土地的是资本，一使用劳动 的是资本。一国税收如有驱逐国内资本的倾向，那么，9 资本被驱逐出去多少， 君主及社会两方面的收入源泉，就要涸竭多少。”任何一个政府都要尽可能多 地吸引包括资本在内的各种生产要素，以增加其收入，- 但这些生产要素的总量 又是有限的，这样就产生了竞争。而且竞争不仅出现在国与国之间，同属一国 的地方政府之间也有竞争。尤其在一个大国，地方政府具有特殊重要的地位。 地方政府、特别是省一级地方政府承担的职能是庞杂、综合性的，除了国防外 交和宏观调控以外，大部分中央政府承担的经济和社会职能地方政府也都具有， 只是职能行使的范围大小不同而己，而各个地方政府都想在一国有限的资源范 围内争取本地发展的最大化，这就必然引起地方政府间的竞争。 随着最近2 0 多年来的科技革命和经济全球化的发展，交通、通讯技术的革 命改变了时空，使生产、流通、分配等经济活动形成了新的格局，区域之间不再 是孤立的关系，而是一个地区的发展受着另一个地区的影响，这就使得各地方 政府间的相关性加强，也必然使地方政府间的竞争加剧。最近几年中，地方政府 竞争问题已成为多方讨论的热门话题，“城市推销”之类的概念在欧洲十分流 行，许多地方政府正采取积极措施以提高其竞争力，迎接欧洲一体化的挑战；去 年以来，美国各州对此问题的研究和讨论也正在兴起。各国都清楚地知道，内部 整合是壮大国家整体力量的关键，而区域内部整合则是形成区域竞争力的关键， 因此，处理好地方政府间的竞争、实现地方政府间的整合才能提高国家的竞争 力，以期在国际竞争中占据优势地位。 2 0 世纪8 0 年代以来，我国实施了分权制和市场化改革。随着中央向地方的 亚当斯密国民财富的性质和原因的研究( 下) 商务印书馆，1 9 7 2 ，4 0 8 第一章绪论 逐步放权，地方政府作为一个相对独立的地区利益主体的角色日益突显，在处 理问题时，常常出现以地区经济利益最大化为追求目标，单个地方政府的理性 行为在宏观经济发展角度看来可能就成了非理性行为。为了达到发展本地区经 济的目的，地方政府之间排他的、对抗性的恶性竞争时有产生，往往付出极高 的代价。随着地方经济地位的进一步提高，地方政府间的竞争也将进一步加剧。 特别是在新形势下，我国地方政府承担的不仅是其自身的发展任务，而且负载着 提高国家竞争力的重任，因此，研究如何规范地方政府间的竞争，引导地方政 府之间从竞争转向竞合。避免地方政府间竞争带来的不良后果就具有重要而现 实的意义。 1 2 国内外研究现状 1 2 1 国外地方政府竞争理论的研究现状 政府竞争最早的论述可以追溯到亚当斯密关于制度竞争的阐述。他从人 们对资本税差异的不同反应角度，来分析要素可移动性对于制度竞争的影响。 他的论述开启了经济学意义上制度竞争的先河，同时也使税收等公共物品与政 府的竞争有机的联系起来。继斯密以后，维克塞尔、林达尔也相继从公共物品 的思路对政府的竞争进行了研究，而明确的对地方政府竞争进行详细论述则应 该是蒂布特( t i e b o u t ) 。他在地方支出的纯粹理论一文中，认为当地方政府 存在竞争关系的时候，也就是居民可以在提供地方性公共产品的区域间自由流 动。如果存在足够多的区域时，居民就可以通过对居住地的选择显示出自己对 公共产品的真实偏好。当居民不满意这一地方政府提供的公共物品的质量和数 量时，居民就可以采取“用脚投票”的方式，离开这一区域而选择公共产品的 质量和数量符合其偏好的区域来居住。这样做的直接结果是，每一区域的居民 可以通过自由流动而对本地区的公共产品达到满意，从而达到了了帕累托最优 状态。2 继蒂布特提出“地方政府竞争”模型以后，德国学者阿波尔特( a p o l t e ) 也结合公共选择理论对制度竞争理论做了进一步阐述。他提出，公共选择理论 发展已经指出了政治选票竞争的许多缺点，但是制度竞争的出现更能够使执政 2 t i e b o u t ，c h a r l e sm ap u r et h e o r yo f1 0 c a le x p e n d i t u r e s j o i 】r 舱lo fp o l i t i c a l e c o n y v 0 1 6 4 n o 5 。o c t o b e r1 9 5 6 ，p 4 1 6 _ 2 4 第一章绪论 者受到被治理者的监督，从而作为政治选票竞争的补充。从这一角度看，制度 竞争“必须始终把政治行为主体置于竞争压力之下，：而且它必须提高一国或者 一个地区居民的福利”。3 阿波尔特的制度竞争理论克服了以往关于投票问题研 究的缺点，将制度竞争的动力与选民的选票联系起来了，增强了竞争机制在政 治选举中的适用性。布雷顿则是目前对政府竞争研究最为系统和前沿的，他认 为以前所有的政治经济学理论观点都隐含一种单一制政府结构的假设，他建议 ，研究者们应该把政府看作一种包括多种因素的“混合制政府结构”。在这一假 设之上，政府竞争才可能作为一种政治经济学分析范式得到运用。何梦笔继承 和发展了布雷顿和阿波尔特等人的政府竞争理论，并对政府竞争理论进行了系 统的阐述，并用来分析中国这样一个转型大国的政府竞争。针对制度竞争，德 国学者柯武刚( k a s p e r ) 和史漫飞( s t r e i t ) 也做出了息己的定义：“制度竞争( 或 体制竞争) 概念突出了内在规则和外在规则体系对于一个国家的成本水平从 而对于国际竞争力的重要性。由于全球化一密集的贸易和更大的要素流动性一 对高成本的制度系统会存在更加直接的反馈，由此会出现调整那些制度的必要 性，不仅会出现被动的制度调整，而且还可能出现预先主动进行的调整”。在 以上定义的基础上，他们对竞争联邦制度进行了深入的探讨，最后提出了? 只 要个人有选择自由，制度就会为满足人们的需要的而以演变和变革”。实际上， 柯武刚( 1 ( a s p e r ) 和史漫飞( s t r e i t ) 在这里提出了制度竞争与秩序构建的关系。 对于这一点，哈耶克就鲜明的从“地方政府竞争”的角度对这个问题进行梳理。 “人们有充分的理由认为，地方政府的行动一般可以为提供次优的解决方案，因 为地方政府的行动具有私有企业的许多优点，却较少缺少中央政府强制性行动 的危险，地方政府之间的竞争或一个允许迁徙自由的地方政府内部较大单位间 的竞争，在很大程度上能够提供对各种替代方法进行实验的机会，而这能确保 自由发展所具有的大多数优点”。另外，迈克尔波特( m i c h a e le p o r t e r ) 在 国家竞争优势一书中，他试图赋予国家的作用以新的生命力，关注地方政 府竞争以及政府对产业发展的扶持政策对产业竞争力的影响，提出了国家具有 “竞争优势”的理论。他在对日本、韩国、新加坡、美国和6 个欧洲国家进行 了比较研究后，得出的结论是：一个国家内的地区间竞争，加上有进入国际大 市场的机会，乃是这些国家中成功的产业部门拥有国际竞争力的关键。他还提 中国地方政府竞争课题组中国地方政府竞争与公共物品融资财贸经济2 0 0 2 ( 1 0 ) 第一章绪论 出了解释国家( 产业或企业) 在国际市场上取得竞争优势的钻石模型( d i 铷o n d s f r 硼e w o r k ) 对地方政府竞争可能带来的负面影响，国外有学者进行了认真分析。基本 观点是：地方政府之间的竞争会演化成过度竞争并导致社会福利下降。布里克 认为，地方政府为了吸引投资者，会竞相压低税收水平，结果导致其财政收入 不足以提供最优水平的公共服务6 。库玻兰认为，地方政府为了吸引新的投资、 创造就业机会，往往不惜降低环境保护的标准，结果工业发展了，环境却受到 破坏，生活质量并没有提高，甚至导致后代生活水平的下降。美国的政府间关 系指导委员会( a d v i s o r yc o 啪i s i o no ni n t e r g o v e r 姗e n t a lr e l a t i o n s ) 也认为， 各州政府的某些竞争已经恶化到“割喉竞争”( c u t t h r o a tc o m p e t i t i o n ) 的程 度，并建议由联邦政府出面干预。这些问题，在我国地方政府竞争的实践中也 不同程度地出现和存在着，这也从另一侧面说明加快地方政府竞争的理论研究 所具有的重要意义。 1 2 2 国内地方政府竞争理论的研究现状 基于中国过去长期存在政治经济集权化状况，地方政府竞争的现象在现实 生活中表现并不突出，因而，国内学者对地方政府间竞争的关注也较晚，成果 不是很多。樊纲、张曙光曾在1 9 9 0 年分析过地方之间的“兄弟竞争”情况，反 映了地方政府之间在投资和货币发行领域的横向竞争以及地方政府和中央政府 之间在同一领域的纵向竞争6 。林尚立则比较客观地描述和分析了国内政府间的 纵向横向政治、经济、行政、文化等关系，并认识到中国地方政府横向间的关 系主要具有经济意义。江西财经大学刘汉屏教授承担的国家社科基金项目地 方政府财政能力问题研究课题，从财政能力的视角分析了地方政府之间的关 系，提出：财政能力是地方政府行政能力的重要体现，反映着提供公共物品和 服务的水平；财政能力的大小，其背后体现的是区域经济和社会发展的水平。 为此，依据中国财政体制的发展变化，必须对地方政府财政能力进行评价，并 提出了对地方政府财政能力进行评价的一系列指标体系。倪鹏飞运用实证的方 法，以部分城市作为评价对象，选择若干指标为样本，对指标进行权数赋值， 。迈克尔波特国家竞争优势华夏出版社2 0 0 2 b r e a k ，g e o r g ef ，i n t e r g o v e r 唧e n t a lf i s c a lr e l a t i si nt h eu n “e ds t a t e s 。t h eb 础i n g s i n s t i t u t i o n ，1 9 7 6 6 樊纲、张曙光公有制宏观经济理论大纲上海三联书店，l o ，1 9 4 - 2 2 8 4 第一章绪论 并根据计算结果，具体分析评价了这些城市政府的竞争力7 。这些成果立足实证 分析，都从一个侧面触及到地方政府竞争问题。比较早地运用产权、制度和博 弈等理论研究中国地方政府竞争问题的是张维迎、粟树和，r 他们在解释中国国 有企业民营化时，认为2 0 世纪8 0 年代初的地方分权政策导致地方竞争，地方 竞争又反过来引发了民营化发展。冯兴元等人主要借鉴德国等欧洲国家的地方 政府竞争理论，并以此作为分析框架，研究中国国内地方政府竞争问题，分析 了国内地方保护、市场分割等问题的制度根源。周业安从制度经济学视角，分 析了地方政府竞争对经济增长的作用，认为：市场化改革带来了经济领域的分 权，在既定的政府管理体制下，这种分权导致地方政府之间围绕经济资源展开 竞争，由于垂直化行政管理架构和资源流动性的限制，地方政府之间的竞争并 不必然带来经济的良性增长，保护性策略和掠夺型策略可能被选择，从而增加 地方之间贸易的交易成本，损害经济增长。合理的分权和促进资源流动的政策 将有助于改变不利的竞争格局8 。中国社会科学院完成的中国地方政府竞争与一 公共物品融资课题比较明确地指出，2 0 世纪8 0 年代以来，中国实施的分权制 和市场化改革，加剧了地方政府间的竞争。该课题定义的地方政府竞争概念比 较宽泛，认为地方竞争是市场经济中当地政府，当地化的企业、居民、区位和 资源等非流动要素围绕获得更多的价值收益在吸引、拥有、控制和转化资源， 占领和控制市场等方面与其他城市所进行的竞争。地方竞争可分解为两个层面： 产品市场面的竞争，非流动要素面的竞争。产品市场竞争的背后体现的是地方 政府竞争等非流动要素面的竞争，这些非流动要素试图营造产品市场竞争的环 境，塑造当地企业产品市场竞争的能力。当地企业产品市场的竞争绩效决定于 其不流动要素面塑造的综合竞争力。政府在竞争中提供的“产品”和城市的其 他非流动要素在竞争中提供的“产品”合在一起构成整体市场竞争环境，影响 本地企业与外地企业在产品市场上的竞争。该课题借鉴西方政府竞争理论，在 地方政府竞争制度的演进和案例研究方面取得一定成果，提出：地方政府竞争 是基于一定的制度等环境而进行的，竞争又反过来作用于制度及其他环境。地 方政府竞争的过程也是地方政府学习的过程。地方政府竞争的信息是不完全和 不确定的，竞争推动政府行为主体相互学习和不断创新、提高；学习和创新反 7 倪鹏飞中国城市竞争力一理论研究与实证分析中国经济出版杜2 0 0 1 。周业安地方政府竞争与经济增长中国人民大学学报，2 0 0 3 ( 1 ) 5 第一章绪论 过来影响地方政府竞争9 。 1 3 本文研究的目的和意义 地方政府竞争是一个古老的命题，随着最近2 0 多年来的科技革命和经济全 球化的发展，交通、通讯技术的革命改变了时空，使生产、流通、分配等经济活 动形成了新的格局，也使得地方政府竞争这一古老的题目获得了新的内容。最近 几年中，地方政府竞争问题在欧洲已成为多方讨论的热门话题，“城市推销”之 类的概念在欧洲十分流行。许多地方政府正采取积极措施以提高其竞争力，迎接 欧洲一体化的挑战。去年以来，美国各州对此问题的研究和讨论也正在兴起。 2 0 世纪8 0 年代以来，我国实施的分权制和市场化改革，加剧了地方政府间的 竞争。我国的对外开放、迎接世界科技革命、参与全球经济一体化，特别是加入 wto ，将使地方经济的地位进一步提高，地方政府间的竞争也将进一步加剧。 但是目前我国地方政府间的竞争还很不规范，为了达到发展本地区经济的目的， 与其它的地方政府之间进行排他的、对抗性的竞争，往往付出极高的代价，却 没有得到各自可能获得的最大利益，因此，研究如何规范地方政府间的竞争， 引导地方政府之间从竞争转向竟合，避免地方政府问竞争带来的不良后果就具 有重要而现实的意义。 地方政府之间不论是竞争还是合作，都是由其各自的利益所决定的，地方 政府之间有了利益联结才有可能从竞争转向竞合。因为地方政府都存在着“利 他”和“自利”的双重动机。“利他”，就是为社会服务，为人民服务，便民服务： “自利”，就是单位利益、部门利益和个人利益。因此，政府之间的关系首先应 该是利益关系，从地方政府间利益关系的角度来探讨地方政府间的竞争有着重 要的价值。 因此，讨论政府间横向关系特别是竞争关系的发生过程，产生的问题及解 决的办法，正确的理解政府间横向关系，为( 一) 改善区域内发展环境； ( 二) 建立区域内良好的发展秩序；( 三) 完善区域内竞争机制，消除地方保护主义； ( 四) 促进区域内经济的可持续发展提供一点参考。 1 4 本文研究的方法、内容以及结构 中国地方政府竞争课题组中国地方政府竞争与公共物品融资财贸经济，2 0 0 2 ( 1 0 ) 6 第一章绪论 政府竞争问题一直是理论界所关注的热点问题，它主要包含两个方面的内 容，一方面是纵向的竞争，即中央政府与地方政府的竞争，另一方面是横向的 竞争，横向的竞争又分为国与国之间、地域之间及地方政府之间几个层面。本 文是从一国内部地方政府间的横向关系来研究地方政府间的竞争。 竞争合作理论是二十世纪九十年代以来产生的一种新的企业管理理论。竞 合将是未来竞争发展的必然趋势，将它引入到地方政府之间的竞争中同样适用。 事实上，一些研究地方政府间横向关系的学者已经提出要通过促进政府间的合 作来改善地方政府间竞争秩序混乱的现状。本文所指的竞争是以合作为目的和 宗旨，以竞争为手段，使竞争参与者( 即各地方政府) 达到“双赢”或“多赢” 的最终目标。 根据“理性经济人的假说”，地方政府具有自利性，其利益是一个客观胞 存在，地方政府之间不管是竞争还是合作，其行为最终都是利益所驱动的，而 地方政府间的利益关系是一个复杂的系统，因此本文从利益机制的角度对地方 政府间的合作进行研究，是从根本上找出促进地方政府间合作的可能性和途径。 ：改革开放以来，随着中央向地方的逐步放权，地方政府作为一个相对独立 的地区利益主体的角色日益突显，在处理问题时，以地区经济利益最大化为追 求目标，单个地方政府的理性行为在宏观经济发展角度看来可能就成了非理性 行为，因此形成了地方政府之间的恶性竞争，例如资源大战、地方保护主义等， 往往付出极高的代价，却没有得到各自可能获得的最大利益。本文将从地方政 府问利益关系的角度，讨论地方政府间由对抗性、排他性的竞争转变为合作的 竞争的可能性。文章将通过建立地方政府间竞合的利益机制模型来分析地方政 府间进行以合作为最终目的的竞争受哪些因素制约，以及这些因素的变化对地 方政府间的竞合如何产生影响，最后针对地方政府的现状提出如何引导、发展 地方政府之间竞合的对策。 第二章理论基础 第二章理论基础 2 1 地方政府间关系理论 政府间关系是指多边多级政府之间利益博弈与权力互动的一种政治经济文 化关系。其中的“多边多级”既包括纵向的中央政府与地方政府、各级地方政 府之间的关系，也包括同级地方政府之间以及不存在行政隶属关系的非同级政 府之间的关系，在现阶段还包括部门间的关系。 关于一国内部中央与地方政府或地方政府之间的相互竞争，哈耶克、蒂鲍 特、布雷顿、阿波尔特、何梦笔等人的分析较为经典。自由主义经济学家哈耶 克认为：“地方政府的行动具有私有企业的许多优点，却较少中央政府强制习 惯行动的危险。地方政府之间的竞争或一个允许迁徙自由的地区内部较大单位 间的竞争，在很大程度上能够提供对各种替代方法进行试验的机会，而这能确 保自由发展所具有的大多数优点。尽管绝大多数个人根本不会打算搬家迁居， 但通常都会有足够的人，尤其是年轻人和较具企业精神的人，他们会对地方政 府形成足够的压力，要求它像其竞争者那样根据合理的成本提供优良的服务， 否则他们就会迁往他处。”蒂鲍特在分析“联邦财政主义”时提出的“用脚投 票”理论，与哈耶克的思想有异曲同工之妙。 目前对政府竞争研究最为系统和前沿的当属布雷顿，他认为以前所有的政 治经济学理论观点都隐含一种单一制政府结构的假设。他因此建议研究者们应 该把政府看作一种包括多种因素的“混合制政府结构”。在这一假设之上，政府 竞争才可能作为一种政治经济学分析范式得到运用。 阿波尔特是对“机构竞争”进行系统和详尽分析的德国学者。他对“区位 竞争”和“机构竞争”概念进行了区分，认为“机构竞争”这一概念适合于研究 “区位”这一黑箱内部的关系，而“区位竞争”不适合。阿波尔特还认为，只有 当各种身份的居民是可流动的，管辖范围不同的政治家之间的竞争才能开展。这 样，政治家就有着避免和限制机构竞争的多种可能性。政治家可以禁止人员迁出。 或引入严厉的资本外流控制，可以禁止商品的输入或者将它与某些特定的条件 挂钩。 8 第二章理论基础 德国著名制度经济学家何梦笔对有关政府竞争理论进行了系统性总结，他 强调：如果撇开自然地理条件，政府竞争在很大程度上是制度竞争或体制竞争。 同时，他也是最先借助欧美国家当前的政府间竞争理论分析中国政府间竞争闻 题的外国学者，他设计了一个政府间竞争的分析框架，对中国和俄罗斯的经济 转型作过比较制度分析。 国内学者冯兴元分析了中国的行政区域政府间竞争现象。他认为，我国经 济发展过程中辖区政府间制度竞争一直存在，在地方分权和经济市场化的背景 下这种竞争愈加激烈，因而必须找到相应的规范思路。冯兴元还对布雷顿、阿 波尔特、何梦笔、柯武刚和史漫飞的政府竞争理论进行了系统的综述，并试图 建立起中国辖区政府间竞争理论的分析框架。 李军鹏对政区竞争理论进行了归纳，探讨了政区竞争理论的内容、机制和 作用，以及竞争机制设计的基本原则和重大理论与实践意义。 政府间关系的研究。欧美联邦制国家政府间关系较为复杂，学者们对这方 面的讨论也较热烈。p r 多麦尔在管理地方政府的政府问关系一书中， 系统研究过美国政府间的横向与纵向关系问题。他认为，纵向政府间关系基本 是两个体系的综合，即宪法和法律体系；横向政府间关系“可以被看作是由地 位对等的地方当局形成的分散体系，而且这些地方当局被竞争与协商的动力所 驱动。”又如，d s 赖特( w r i g h t ) 的理解政府问关系、a m 霍威特 ( h o w i t t ) 的联邦主义管理：政府间关系研究以及d c 奈斯( n i c e ) 2 的。 联邦主义：政府间关系的政治等著作，从不同角度探讨了美国式联邦制下 的政府间关系问题。 而国内学者对政府间关系的研究主要以薄贵利、谢庆奎、林尚立、辛向阳 等为代表。在中央与地方关系研究和集权分权与国家的兴衰两部著作 中，薄贵利教授不仅描述了西方国家的中央与地方关系的基本概况，更重要的 是对中国的中央与地方关系的历史与现状、集权与分权的二难选择及其与几千 年中国的兴衰关联作了独到而又深刻的分析。，谢庆奎教授对中国政府问关系的 分析，不仅有中央与地方政府关系的一面，还有地方政府之间的关系，以及各 地区政府之间的关系和政府部门之间的关系的又一面。林尚立教授的专著国 内政府间关系以全新的视角，从规范的层面探索了经济市场化、政治民主化、 权力法治化以及“一国两制”的政府生态环境下，我国国内的政府间关系的定 位和路向问题。辛向阳则主要从历史发展的角度，对我国长期以来中央与地方 第二章理论基础 政府之间的关系进行了梳理和探讨。 除此以外，还有一些学者从与区域经济发展的角度讨论了地方政府之间的 横向关系。华东师范大学的刘君德教授通过对中国行政区划与经济发展之间的 关系的深入研究提出了“行政区经济”概念。刘君德指出，中国行政区的经济功 能十分突出，地方政府在自身利益最大化的动机驱动下对经济进行了不合理的 干预，使得区域经济行为带有强烈的政府行为色彩。在内外部环境允许的情况下， 这种政府行为极易演变成地方本位主义和保护主义，从而导致“行政区经济”的 区域经济运行状态。主要从事区域行政与区域发展研究的陈瑞莲教授论述了在 促进区域经济的发展中协调政府间关系的必要性及其理论依据，分析了政府间 关系的现状，并对协调政府问关系的对策进行了探讨。谢晓波则针对我国转型 经济的特殊性，指出了我国地方政府的竞争特点是：谋取中央提供的优惠政策 和特特殊待遇作为主要内容；竞争范围和重点在不断变化；竞争缺乏良好的秩 序；竞争机制尚不完善，并分析了地方政府竞争和区域经济发展之间的关系， 最后提出规范地方政府竞争行为的对策。 另外，一些学者也对政府间利益关系进行了讨论。纪宝成认为建设有中国 特色的社会主义市场经济秩序的目的就是要实现社会经济利益的协调和和谐 下的市场资源配置的最优，主要分析解决国内市场秩序的治理问题。洪远鹏 认为地方利益是以地方经济利益为核心的综合利益，并分析了地方政府追求地 方利益的行为与经济发展的关系。赵全军分析了中央与地方政府及地方政府间 的利益关系，并提出协调政府间利益关系的措施。 2 2 公共选择理论 公共选择学派的重要研究成果主要有两方面：一是“政治市场”学说。二是 对官僚主义行为的分析。公共选择学派认为，政府一旦形成，其内部的官僚集 团也会有自己的利益，也是一个经济人，也会追求自身利益的最大化，由此甚 至会导致政府的变异，如大量滋生寻租与腐败现象等等。他们否定了“二元性 的假设”，将经济学对人的分析假设重新统一到“经济人假设”。 官僚是一种政治体制最基本和最重要的载体，其行为动机和行为方式直接 决定着制度的运作过程和运作结果。对官僚体制的经济学分析旨在回答这样几 个问题：官僚的行为动机是什么? 政府机构怎样作为组织来运作? 官镣机构运作 1 0 第二章理论基础 的外部环境如何影响官僚的行为? 理性官僚的整体行为策略是什么，公共选择学 派认为，官僚们所迫求的是高薪、特权、权力、恩惠等等，而这些都是与财政 预算的规模正相关的。由于中间投票人的意愿在实际生活中是难以准确地掩饰 出来的，因此，官僚们总会扩大预算规模，造成公共产品的过剩，而公共产品 的过剩就是国家机构太大的同义语。公共选择学派的官僚理论破除了一个神话： 即人们相信政府是为公共利益服务的，区别于经济人是为私人利益服务，因此， 政府官员应该有比常人更高的道德。 公共选择学派首次将政府官员也作为经济人看待，认为他们也一样在追求 自己的私利。尽管他们不参与市场交易，但他们与民众之间实质上是交易关系： 民众以纳税的方式赋予他们尊严而体面的生活，他们则利用自身的资源为民众 公共利益服务，他们是民众雇佣来为民众服务的。这一理论很好地解释了政府 运作方式及政府官员行为的选择。由于政府官员也不过是追求自利的经济人， 加之民众又通过契约把一部分权利交给了政府，因而，始终存在着他们利用政 府的名义亦即公共利益的名义来增进私人收益的可能，即权力寻租的可能性。 公共选择学派的官僚理论得出这样一个结沦：国家并不是入们习惯认为的那 样是代表社会和集体利益的，政府的存在不过是交易者们迫求降低交易成本的 结果：国家及其代理者也是经济人，它总是根据自己对公共利益的理解来制定政 策，因而未必最大限度地符合公共利益。因此不能神化政府。由于人们的行为( 经 济的进而政治的) 都是为了追求私利，为此，政府决策的公正性就受到了挑战o 2 3 竞合理论 因为对合作竞争认识的不同视角及对合作竞争概念的不同界定，自然就产 生了不同的关于合作竞争成因的理论研究。具有代表性的经济学基础理论研究 有： 1 、企业交易成本理论。根据科斯在其企业的性质( 1 9 7 3 ) 中所述，企 业就是为了节省交易费用而存在。但如果企业间的对抗竞争过于激烈，就会使 企业所面临的外部负效应增大，从而使得企业成本及交易成本急剧增大，直接 影响企业的发展。而后张五常( 1 9 8 3 ) 的研究指出，企业并不是用非市场方式 替代市场方式，而是用交易费用较低的要素市场替代了交易费用较高的产品市 场，是市场形态高级化的表现。在科斯和张五常的基础上，杨小凯和黄有光 第二章理论基础 ( 1 9 9 4 ) 建立了一个关于企业均衡的契约模型。该模型的特点是把企业所有权 的内部结构与定价成本相联系，同时把企业的均衡组织形式与交易效率相联 系。在模型中，选择不存在于企业和市场之间，而存在于自给经济、市场与企业 三者之间。企业理论的一个分支科斯张五常杨小凯说明：分工和 专业化水平的提高，提高了生产率的同时，也提高了市场上的对抗性竞争程度， 同时也伴随着交易费用的提高，各要素之间的依赖性增强。世界上几次大的收 购，兼并浪潮就是从对抗性竞争走向合作竞争的集中体现。另一方面，从企业 理论的另一个分支科斯威廉姆森r i c h a r d s o n 来看，由于市场的 不确定性和资产专用性的增强，企业之间的互补性决定了企业之间需要合作， 这种合作是通过企业之间的多样化契约来实现的，它可以降低交易成本和生产 成本，推动技术的联合开发。各种战略联盟和虚拟企业的出现就是从对抗性竞争 转为合作竞争的另一种形式。 2 、生态系统理论。莫尔于1 9 9 6 年提出企业生态系统合作演化理论，该理 论认为，在当今产业界限日益融合的情况下，企业不应把自己看做是单个的企 业，而应把自己当做一个企业生态系统的成员，这个经济系统的成员包括供应 商、生产者、竞争者和其他利益相关者。在企业生态系统中，企业战略的制定 与传统战略有很大不同：战略制定的基本单位不再是企业或产业，而是合作演 化的生态系统；企业业绩不仅是企业内部管理好坏和行业平均利润的函数，而 且还是企业在生态系统中联盟和网络关系管理好坏的函数：个别企业的成长不 再是考虑的重点，整个经济网络的发展和公司在其中的地位成为考虑的重点： 合作不再局限于直接的供应商和顾客，而是扩展到所有可以被纳入整个生态系 统范围内的企业：竞争不再被看做主要在公司与公司之间进行，而是主要在企 业生态系统之间以及在系统内取得领导和中心地位上进行竞争。该理论的一个 贡献是超越了2 0 世纪9 0 年代以前的战略管理理论偏重竞争而忽视合作的缺陷， 给出了在产业融合环境下理解企业经营的整体生态系统的基本框架以及企业如 何在其中发展并取得领导地位的战略管理方法。合作竞争是由系统的固有特性 决定的，系统所具有整体性、目的性、稳定性和适应性等特性，决定了企业必 须进行合作竞争。首先，相互竞争的企业必定具有一定的相关性，如果企业之 间进行合作而不是单纯的竞争，那么系统整体的资源和能力就不仅仅是各个企 业的资源能力的总和，而将出现1 + 1 2 的整体性效果，为各企业带来意想不 到的好处：其次，组成系统的各个企业必定具有相同的最终目的，共同的利益 第二章理论基础 追求为各企业的合作提供了良好的基础，并且形成了强大的驱动力：再次，系 统中的各企业共处在一个外晃环境中，他们与外界都进行着物质、信息等各方 面的交换，外界环境的任何变化必然会对各企业的生产经营活动造成影响，所 以各企业有必要一致“对外”，合力寻求适应外部环境变化的方法。 3 、竞争力聚合理论“合作”意味着“双赢”，企业间进行合作不是简 单的“1 + l = 2 ”，合作使竞争力发生了聚合，达到了“l + 1 2 ”肭效果。 合作中每一个企业的竞争力都增强了，因为合作体内发生的不仅仅是物理变化。 更多的是化学变化，合作增强了企业竞争力，创造了竞争优势。合作使其中的每 一个企业受益，合作体内发生的化学变化可以概括为：价值链交互作用，要素 互补、能量聚合、资源整合等。合作与竞争力聚合的重要意义可以概括如下：合 作中企业获取了“准租金”，即指交易者实际可获收入与该资产次优收入的差： 促进了商业生态系统的健康发展：创造了市场，共同扩大需求：重构企业的供 应链系统，整合企业供应链系统内的各要素，从而大大降低产品的总成本、专誊 高最终产品对用户价值，提高整个供应链上的利润，使链上的每一个企业都受 益。 ? 4 ：、新增长理论。新增长理论认为知识的“溢出效应”是经济增长的核心 力量。因此，是技术、知识作为一种非独享性产品所具有的外部经济性即“溢 出效应”推动着经济增长以几何级数的速度向前发展。而现实经济环境中的情 况是：( 1 ) 企业单靠自身的积累很难跟上技术变化的步伐，必须不断地学习： 甚至只有通过合作才能高效地获取并利用企业经营所需要的资源。在竞争中， 企业不可能在内部构建好所有的资源，企业需要外部资源的配合，这就需要企 业间的合作。( 2 ) 产品的研究与开发费用日益庞大，巨额的研究开发费用及失 败的风险逐渐成为企业的第一位压力。因此也就导致了合作竞争的出现。 5 、网络组织效率理论。网络组织理论对合作竞争的描述是从组织的角度 出发，认为企业间的合作竞争关系实际上构成了一种网络组织。它是介于市场 和企业之间的一种制度安排，不是侧重于利用企业内部的既有资源，而是偏重 于利用企业外部的“共享资源”。网络组织中的企业行为由相互之间的关系所 决定。它的运行是在定义成员角色和各自任务的基础上通过密集的多边联系、 互利和交互式的合作从而形成一条包括许多节点的对等知识网络，每个节点之 间都以平等身份保持着互动式联系，来完成共同追求的目标，因而网络组织中 各企业之间实质上是一种价值互补关系。网络组织成员之间在优势互补的基础 第二章理论基础 上，事实上形成了一条跨企业、跨行业甚至跨地区的价值链。它对经济效率的 提升有积极的作用，主要表现在以下几个方面：实现了规模经济的扩张：有利 于避免重复建设，优化资源配置：促进了分工和专业化的发展：降低了生产成 本和交易成本。 合作竞争理论尽管最早出现在经济学领域，但一些学者同样把它引用到政 府竞争的研究领域，运用它对政府之间的关系进行分析。例如朱文辉在走向 竞合珠三角与长三角经济发展比较一书中借鉴美国哈佛大学教授亚当布 兰顿伯格和耶鲁大学教授巴里内尔布夫提出的竞合( c o o p e t i t i o n ) 理论，分 析了长三角和珠三角内部不同地方政府之间关系演变的性质，但他只是运用竟 会理论进行实证分析，没有提出适合其它地方政府的一般规律。另外还有一些 学者认识到地方政府间的关系应该从对抗性的竞争走向合作，如陈瑞莲教授在 试论区域经济发展中政府间关系的协调一文中提到地方政府间应该进行良 好的信息沟通，建立双边或多边的协商机制，降低交易费用，但是合作不等于竞 合，并且我国地方政府间应该从对话性合作转向有实质性利益和结构安排的制 度性合作。 1 4 第三章我国地方政府间利益竞合关系的现状 第三章我国地方政府间利益竞合关系的现状 3 1我国地方政府间利益竞合关系的发展历史 我国的渐进式改革是沿着“在传统体制框架内引入市场激励机制”和“体 制外成长”等两条路径逐步推进的。”其中，在传统体制框架内引入市场激励机 制，就必然要实施行政性分权和经济性分权。 1 9 7 8 年以前，我国实行的传统体制是一种高度集权的计划经济体制。这种 体制的基本特征是：。财政统收统支，同时企业的一切经济活动都由政府决定。 这种体制的弊端是明显的：从政府与企业的关系看，权力集中到政府而企业没 有自主权，从而抹