（公共管理专业论文）论wto背景下的诚信政府建设.pdf

摘 要 论 w t o 背景下的诚信政府建设 摘 要 我国加入w t o 已经五年了，w t o 的一般原则对我国政府行为提出越来越高的要 求，其中我国政府信用能力未能与经济同步增长已成为加入w t o 后面临的一个很 严峻的挑战。政府诚信的缺失阻碍了我国经济和社会发展，在这种背景之下，构 建诚信政府刻不容缓。本文以w t o 背景下我国政府诚信问题为研究对象，在对政 府诚信的相关理论阐述的基础上，剖析了当前我国政府诚信的缺失现状，提出了 构建我国诚信政府的思路和途径。 本文按照“提出问题、分析问题、解决问题”的思路来布局全文，除绪论外， 论文由三部分组成：第一部分，政府诚信的相关理论探析。本部分在对与政府诚 信相关概念辨析的基础上，界定了政府诚信的内涵，并且描述了政府诚信的一般 特征。接着，深刻地分析了政府诚信问题提出的理论基础，并充分阐述了构建诚 信政府的意义。第二部分，分析当前我国政府诚信现状。本部分主要内容包括： 描述入世后我国政府诚信现状和剖析当前我国政府诚信缺失的根源。第三部分， 根据 w t o 的基本原则，针对我国政府诚信的现状，提出当前我国诚信政府建设的 一些思路。 本文的创新之处在于综合运用政治学、经济学、社会学、管理学、伦理学、 法学等学科的理论来分析政府诚信问题， 深刻地剖析了当前我国政府诚信缺失的 现状及成因，比较系统完善地提出了适应 w t o规则的政府诚信建设的思路和途 径，具有一定的现实性和可操作性。 关键词：w t o , 诚信, 政府, 建设 摘 要 t h e c o n s t r u c t i o n o f h o n e s t a n d c r e d i b l e g o v e r n m e n t u n d e r w t o b a c k g r o u n d a b s t r a c t t h e a b s e n c e s o f g o v e r n m e n t a l c r e d i t s e r i o u s l y h i n d e r t h e d e v e l o p m e n t o f o u r c o u n t r y s e c o n o m y a n d s o c i e t y a f t e r f i v e y e a r s o f e n t e r e d w t o . t h e c r e d i t o f t h e g o v e r n m e n t s m e t w i t h a s e v e r e c h a l l e n g e a f t e r c h i n a s e n t r y i n t o w t o . i t s v e r y u r g e n t t o c o n s t r u c t t h e g o v e r n m e n t a l c r e d i t a g a i n s t t h i s b a c k g r o u n d . t h e b a s i s o f c o n c e r n e d t h e o r y a n a l y s i s t o g o v e r n m e n t a l c r e d i t , w i t h a p e r s p e c t i v e o f i n s t i t u t i o n a l a n a l y s i s , t h e t h e s i s a n a l y s e s t h e a b s e n c e o f c u r r e n t g o v e r n m e n t a l c r e d i t a n d p u t s f o r w a r d s o m e t h o u g h t s a n d a p p r o a c h e s t o c o n s t r u c t g o v e r n m e n t a l c r e d i t . o n t h e b a s i s o f c o n c e r n e d t h e o r y a n a l y s i s t o g o v e r n m e n t a l c r e d i t , t o a c c o r d a n c e w i t h t h e p r i n c i p l e o f “r a i s i n g p r o b l e m , a n a l y z i n g p r o b l e m a n d s e t t l i n g t h e p r o b l e m ”，t h e a r t i c l e i s o r g a n i z e d a n d d i v i d e i n t o t h r e e p a r t s , b e s i d e s t h e i n t r o d u c t i o n . : t h e f i r s t p a r t d i s c u s s e s t h e r e l a t i v e t h e o r i e s o f g o v e r n m e n t a l c r e d i t . b a s e d o n t h e m u l t i d i m e n s i o n a l p e r s p e c t i v e s a n d a n a l y s i s o f r e l a t e d c o n c e p t ，t h i s p a r t d e f i n e s c o n c e r n e d c o n c e p t s a n d d e s c r i b e s t h e g e n e r a l f e a t u r e o f g o v e r n m e n t a l c r e d i t 。t h e n i t g e n e r a l a n a l y s e s t h e t h e o r y b a s i s o f t h e a d v a n c e m e n t o f g o v e r n m e n t a l c r e d i t p r o b l e m , a n d s t a t e t h e s i g n i f i c a n c e o f c o n s t r u c t i n g g o v e r n m e n t a l c r e d i t . t h e s e c o n d p a r t i s t h e i n s t i t u t i o n a l a n a l y s i s o f t h e a b s e n c e o f o u r g o v e r n m e n t a l c r e d i t a t 摘 要 p r e s e n t . i t m a i n l y i n c l u d e s t h e f o l l o w i n g p a r t s : d e s c r i b i n g t h e m a i n m a n i f e s t a t i o n o f t h e a b s e n c e o f o u r g o v e r n m e n t a l c r e d i t a t p r e s e n t a n d e x p l o r i n g i t s i n s t i t u t i o n a l o r i g i n . t h e t h i r d p a r t r a i s e s s o m e p o l i t i c a l s u g g e s t i o n s f o r t h e c o n s t r u c t i n g o f t h e g o v e r n m e n t a l c r e d i t a t p r e s e n t . t h e i n n o v a t i o n o f t h i s t h e s i s l i e s i n a n a l y z i n g o f g o v e r n m e n t c r e d i t p r o b l e m w i t h a c o m p r e h e n s i v e a p p l i c a t i o n o f t h e t h e o r y o f p o l i t i c s , e c o n o m i c s , s o c i o l o g y , m a n a g e m e n t , e t h i c s , l a w a n d s o o n . t h e t h e s i s n o t o n l y a n a l y z e s t h e t h e o r e t i c a l o r i g i n o f t h e g o v e r n m e n t c r e d i t i n t h e a n g l e o f h i s t o r y b u t a l s o a n a l y z e s i t s e f f e c t s , n o t o n l y s u m m i n g u p i t s p h e n o m e n o n o f a b s e n c e o f g o v e r n m e n t c r e d i t b u t a l s o p r o b e i t s s y s t e m o r i g i n , a n d o n t h e b a s i s o f t h e a n a l y s e s , r a i s e s s o m e m e t h o d s o f c o n s t r u c t i n g a c r e d i t g o v e r n m e n t f r o m k i n d s o f a n g l e s a n d l e v e l s , a n d t h e s e s y s t e m i n n o v a t i o n i s r e a l i s t i c d i r e c t e d a n d o p e r a t i o n a l t o s o m e e x t e n t . keywords：w t o , h o n e s t y a n d c r e d i t , g o v e r n m e n t , c o n s t r u c t i o n 上海交通大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独 立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论 文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。 对本文 的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。 本 人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：钟周莉 日期： 年 月 日 上海交通大学 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意学校保 留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借 阅。 本人授权上海交通大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库 进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 保密，在 年解密后适用本授权书。 本学位论文属于 不保密。 （请在以上方框内打“” ） 学位论文作者签名：钟周莉 指导教师签名：周伟 日期： 年 月 日 日期： 年 月 日 绪 论 1 绪 论 一、论文选题背景 构筑诚信体系，是规范政府管理行为，遵守规则，履行承诺的前提。加入w t o 不仅要求政府职能作出转变，尤为突出地表现在要求政府按市场经济的要求及 w t o 的规则来规范自己的行为，进一步强化诚信意识及行为。在市场经济中，商 品交换双方是以诚信为基础的，任何一方不守信用，都会使交换遭受破坏。随着 市场经济的发展，交换关系也日益复杂，形成了一个互为制约的信用关系链条， 由此维系着复杂的交换关系和稳定的市场秩序，可以这样认为，如果没有诚信， 就不会有交换，也就没有市场。所以说，诚信是市场经济活动中所推崇的首要的 准则，是市场经济得以生存及发展的基础。由于w t o 是以市场经济体制制约为基 础的，而w t o 一系列规则也都是根据市场经济的有关要求和特征而制定的。因此， 我们可以看出，w t o 规则也是在诚信基础上形成的。在w t o 的诸多原则中都体现了 诚信要求，包括公平交易原则、透明原则和非歧视原则，无一不是建立在诚信的 基础上，各缔约方之间的相互承诺，就意味着相互之间的信用 1 。可见，诚实守 信在世界贸易体系当中占有十分重要的地位。在一个注重信用的世界贸易环境 中， 一个国家的信用体系就成为其国家在国际市场竞争力的重要组成部分及决定 性因素之一。如果一个国家不讲信用，不能遵守规则、信守诺言，不仅容易陷入 不断的贸易纠纷及争端中，还逐渐失去国际市场的竞争力及国内市场的吸引力， 而且会在世贸组织的各项日常活动中，如贸易谈判、制定操作规则中逐渐失去发 言权和影响力。因此，要想借助w t o 这一经济发展平台，来全面提高对外开放水 平，赶上时代潮流，增强外贸竞争力，我们就必须遵守w t o 制定的规则，认真研 究、掌握和充分行使我国作为世贸组织成员享有的各项权利，同时又按照加入世 贸组织的承诺行事，用w t o 的法律框架体系来约束政府职能和行政程序 2 。只有 1 苏文颖. w t o 的基本原则与价值取向对我国政府观念的影响 j . 福建公安高等专科学校学报, 2 0 0 5 , 8 5 ( 3 ) : 7 9 - 8 1 2 孙智英. “入世”与政府信用行为 j . 福建师范大学学报, 2 0 0 2 , 1 1 5 ( 2 ) : 1 - 7 绪 论 2 这样，我国的经济才能在全球竞争中得以立足并发展。现在，国际社会都在关注 着中国的表现，看我们能否遵守规则，信守诚信, 都在评判着我国政府的诚信度。 二、 论文研究意义和应用价值 加入世界贸易组织，应该说我们仍会遇到各种各样、有形无形的关卡，但也 许最大的关卡就在于我们自身。由于产权的不明晰、法制的不健全、诚信体系的 不完善等原因，我国目前的信用状况不佳，远远达不到w t o 的要求，加入w t o 必将 对我国诚信制度的建设提出严峻的挑战。如何尽快建立健全我国的诚信制度、重 建适应社会主义市场经济发展相一致的信用道德规范及相应的法律体系， 以此来 规范和整顿政府、企业的行为，打造中国政府的“诚信形象”，将是在加入世贸 组织后增强外贸竞争力、赢得主动并力争上游的关键。 本文通过系统分析政府诚信的涵义，考察政府信用的历史渊源，分析政府诚 信的关系，指出政府诚信对于当代中国之重要意义，有利于我们更好的了解政府 诚信的来龙去脉， 重点考察当今中国政府特别是地方政府诚信缺失的表现及成因 并加以分析，进而提出重建我国政府诚信的政策建议。通过研究，有利于明确政 府诚信在整个社会信用中的核心作用， 有利于整个社会和学术界都来重视政府诚 信，有利于真正树立起政府“为人民服务”行政宗旨，进一步规范政府行为，强 化政府与人民之间的密切关系，巩固我国社会主义政权，在国际上可以树立我国 政府讲求诚信的形象，有利于我国改革开放政策的进一步顺利进行。 三、本课题研究现状 （一）国内研究现状 中国加入世贸组织经历了第一个五年，我国对w t o 方面的研究主要在经济领 域，对于政府诚信方面存在的问题对入世后产生的影响研究得并不多。虽然有些 专家、学者日渐意识到建立诚信政府对于维护中国良好国际形象，增强外贸竞争 力的重要意义， 并强烈呼吁中国要加强政府信用建设, 但是对于w t o 背景下政府诚 信的缺失及相应对策的分析还不多见。 （二）国外研究现状 西方发达市场经济国家的政府诚信制度是经历了长期曲折的过程才逐步建 绪 论 3 立和发展起来的，其起源可追溯到古代希腊罗马时期，初步确立于1 7 - 1 8 世纪早 期资产阶级革命中，发展于资本主义自由市场经济阶段，2 0 世纪3 0 年代大危机后 进入不断调整和完善阶段。 西方的信用概念更多的是建立在人们的契约法律关系 和观念之上的, 可以说守信的概念就起源于现实中的契约利益关系，对西方的文 明进程产生了深远的影响。 国外学者从社会学的角度探讨了政府诚信的相关问题。 信任与社会资本由社 会学家科尔曼( c o l e m a n ) 进行阐明, 并在福山( f u k u y a m a ) 那里得到了发扬光大。 1 9 9 3 年美国政治学家普特兰( p u t n a m ) 发现近年来美国公众对于他人和社会制度 的信任程度在不断降低, 而且公众对社会政治生活的参与也日益减少。 可见, 对 于整个社会而言, 信任在很大程度上是作为一种突破了个体的关系而存在的, 它 已成为了一种社会关系, 这种关系并非孤立存在, 而是根植于整个社会政治、 经 济、文化的背景网络中, 其生成有着深刻的社会制度的烙印。由此, 社会学大师 卢曼( l u h m a m n ) 将信任分为人际信任和制度信任，前者建立在熟悉度及人与人之 间的感情联系的基础上; 后者则是用外在的像法律一样的惩戒或预防式批判， 来 降低社会交往的复杂性 1 。民众对政府的信任显然属于制度信任的范畴。 1 章延杰. 论政府信用 d . 上海: 复旦大学社会科学基础部, 2 0 0 5 , 5 - 1 1 第一章 诚信政府的基本内涵及其意义 4 第一章 诚信政府的基本内涵及其意义 今天的中国，一方面在加入 wto 的背景下大力发展社会主义市场经济，并 取得了巨大的成就，另一方面在开放的体制和利益的促进下，政治文明和精神文 明建设正面临着严重的挑战，其中在道德建设方面还存在着不少问题，尤以诚信 缺失为重。为此，如何加强今天中国社会的诚信建设，便是人们十分热心关注的 问题。本文仅就社会诚信建设中的政府诚信问题做一些试探性的研究，因为从政 治方面来看，作为社会关系的主要支撑点，政府的诚信度决定了政治、经济、社 会的发展；从社会经济活动方面来看，政府也是市场经济的一个主体。政府如失 去诚信，经济活动就会一片混乱；从国际关系角度方面来看，一个国家的声誉取 决于政府诚信的国际认知度。如政府失去诚信，一切都无从谈起。因此，政府的 诚信处在社会诚信的核心、主导地位，是第一诚信。 因此，诚信制度的建设必 须从政府做起，从法律上保障。搞好第一诚信，其他的诚信才有了基础。 第一节 诚信的概述 一、诚信的内涵 诚信的本意是真实无妄、重信守诺。它作为一种道德规范, 产生于人类社会 初期。“诚”和“信”可以互训, 其含义既相互区别, 又紧密联系。 在中国传统思想中，“诚”有二义，一是本体特性之义，二是德性之义。首 先，“诚”是一个表述宇宙本体特性的哲学范畴。礼记中庸云：“诚者， 天之道也。”朱熹注：“诚者，真实无妄之谓，天理之本然也。”可见，诚就是 实际有、实际存在、真实无妄的意思。从本源上讲，自然宇宙是物质性的、实实 在在地有。自从宇宙形成之后，它就按照自己固有的规律和节拍运动、变化和发 展， 人承认它是那样， 不承认它还是那样。 实就是天道的最基本和最根本的特点。 其次，“诚”是一个表述人的基本德性和精神状态的道德范畴。礼记中庸 第一章 诚信政府的基本内涵及其意义 5 云：“诚之者, 人之道也。”孟子云：“思诚者，人之道也。”在这里，诚 作为道德范畴，其指向的不再是自然界而是人本身。儒家认为，天道的本质特性 是诚，是实有，而人作为自然界发展到一定阶段的产物，人的本质也必须体现天 道的本质特性，所以，“诚”作为人之道，就成为必然了。从人的生命和生活本 身的真实无妄到人性本质的内在要求，“诚”体现了人生价值的本质。因此，真 诚是做人的根本，我们需要把“诚”的原则加以提升，它推广到社会生活的各个 领域。 “信”是普遍的道德要求。“信”是中国传统道德的一个重要德目，说文 解字称“信，诚也、从人言。” 信之德不仅要求人们说话诚实可靠，而且要 求人们办事也诚实可靠。在中国伦理中，信从两个方面被充分体现：一是孔子的 为政之道，二是儒家的为人之德目。当代学者朱伯昆先生在解释儒家伦理中的 “信”时说“信有二义：信任和信用。其内容是诚实不欺。”可见，“信”的涵 义就是诚实不欺、恪守诺言，忠实地履行自己的许诺。中国传统儒家思想中，十 分强调信的作用，把它与仁、义、礼、智并列作为处理人与人关系的道德准则， 强调无论是对人还是对己都必须诚和实。从论语来看， “信”出现了 3 8 次, “人而无信, 不知其可也”，( 论语为政) 这是把“信”看作个人事业成败 的基础：“言必行，行必果”( 论语子路) ，这是把“信”看作个人必备的 品德；“民无信不立”( 论语颜渊) ，这是把“信”看作治国的根本。纵观 孔子及其弟子有关“信”的言论，归结为一点，就是要求人们按照“礼”的规定 互守信用，从而调整统治阶级内部及对立阶级之间的矛盾 1 。在孟子那里， “信” 不仅是朋友之伦理规范，而且也是“威动天下强”和君主建立王道政治的关键。 因此，“信”在我国古代不仅成为普遍被接受的道德规范，更是作为精英伦理的 突出表现之一而被历代政府所弘扬 2 。 在明确了诚与信的具体意义后，我们知道诚与信之间是密不可分的，它们是 互相补充的。孟子曾讲：“居下位而不获于上, 民不可得而治也。获于上有道， 不信于友，弗获于上。矣信于友有道，事亲不悦，弗信于友矣。悦亲有道，反身 不诚，不悦于亲矣。诚身有道不明乎善，不诚其身矣。是故诚者，天之道也；思 诚者，人之道也。至诚而不动者，未之有也；不诚，未有能动者也。”( 孟子离 1 郝晓敏. 诚信内涵解析 j . 经济师, 2 0 0 6 , 4 : 2 5 - 2 6 2 伍永忠. 诚信的双重内涵 j . 贵阳学院学报, 2 0 0 6 , 1 : 3 6 - 3 9 第一章 诚信政府的基本内涵及其意义 6 娄上) 可见，在孟子看来，诚是信之源，信是诚之用，信生于诚，无诚则无信。 诚于中，必信于外。因此，诚与信联结为一个词，表达的是诚实、守信、真实、 无妄之义。此外，诚信还内含着实事求是的精神。比如蔡元培先生就认为，信义 者，实事求是，不以利害生死关系枉其道。也就是要求人们的思想、言语和行为 保持一致，言为心声，言行相符，这与实事求是的精神有相通之处。当然，在现 代汉语中，人们已经广泛使用“诚信”概念，而现代人对诚信的使用大多不再基 于“诚”的本体论意义，而是从规范层面取其“诚实守信”的基本意义。 二、诚信的现代意义 诚信是人们追求的一种德性，是人与人之间合作的纽带，是衡量社会文明程 度的重要标尺。诚信的本质是一种实事求是的精神。加入 w t o 是中国政府和人民 自主的， 主动的选择。 之所以做出这种选择, 是基于对国际经济发展规律的理解， 对中国参与全球经济竞争潜力的认识和信心。对现阶段的中国来说，w t o 和经济 全球化都是双刃剑， 有利有弊。 一方面， 加入 w t o 为中国经济发展提供了新机遇。 例如，中国可以抓住当前国际产业转移的时机，吸引更多的跨国公司来华投资， 加速中国工业化进程，提升产业结构；可以更加深入地参与国际分工，发挥本国 现实和潜在的比较优势；可以抓住新技术革命发展高新技术产业。另一方面，加 入 w t o 中国又面临着严峻的挑战。 因为 w t o 的规则和原则源于各成员国利益的协 调平衡，但一旦成为各成员认同并承诺为国际贸易的行为准则，它就具有国际法 的地位和效力。同时，在经济全球化的大背景下，产业分工越来越国际化，资本、 产品、技术的流动越来越国际化，跨国公司的经营范围越来越国际化，对垄断与 反垄断，竞争与反不正当竞争的调控越来越具有国际化的意义。就经济的发展而 言，已大大超出了国家的疆界，在关税大幅度削减和大量非关税壁垒拆除的情况 下，国家领土的边界线对资本和产品的限制意义大为减弱。w t o 会涉及主权国家 政府的政策，弱化国家( 地区) 政府对经济的调控，政府制定的自主性方面会受 到 w t o 规则的许多制约，国内经济受世界经济影响的比重加大。从资源配置的范 围看，过去政府在本国范围内以行政手段来对本国资源进行配置，而在 w t o 贸易 自由化和开放市场的条件下，本国的资源将通过市场去参与全球性配置，而外国 的资源也将进入国内争夺市场，对这两者，政府都不能像以往那样实行封闭性管 第一章 诚信政府的基本内涵及其意义 7 理。从政府对经济管制的领域看，过去金融、保险、电信、铁路、民航等被视为 国家经济命脉的部门，是国家实施宏观调控的重要手段，而在 w t o 的框架下，这 些部门也将逐步实现开放。从国外进入的金融、电信等企业不可能再像国有企业 那样对政府俯首贴耳， 政府将这些产业作为对国家经济进行宏观调控的指挥棒将 弱化甚至失灵。从政府对国家经济管理的方式看，过去通过高关税或非关税壁垒 排除外国产品对本国产业的冲击，保护民族工业的措施，将按 w t o 的规则要求进 行修改，或逐步削减关税，或拆除非关税壁垒，这将大大削弱政府在进出口贸易 上的管制权。 此外， 最惠国待遇、 国民待遇等原则的贯彻也将弱化一国( 地区) 政 府对经济的垄断控制权 1 。诚信道德要求真实无欺，恪守信用，要求人们的思想、 言语和行为保持一致。 社会在发展，人类在进步，诚信成为社会进步的必然要求。和平共处、互利 合作，这是社会发展的趋势和潮流，信息时代加速了人们空间的交往，缩短了人 们相处的距离，增多了各种条款和协议。靠什么来规范、靠什么来调节这种人际 关系呢？ 当代的诚信是对传统诚信的继承与超越，也必然会受到现实的政治、经济、 社会条件的制约与影响。作为调节人际关系的重要行为规范，诚信的具体内涵也 随着一定历史时期社会经济、政治形态的变迁而发生根本性的变化。传统意义上 的诚信主要体现为以个人为维度建立的诚信关系，现代诚信则不仅包括个人诚 信，更包括以组织为维度建立的诚信关系，比如国家、政府、企业、社会团体等 各类诚信。如果说，传统诚信主要是指对相对人的诚信，那么现代诚信则不仅指 相对人的诚信，而且在更大程度上指对规则的诚信。如果说，传统社会的诚信仅 仅是指向道德范畴的话， 那么， 现代社会的诚信则既是道德范畴， 又是法律范畴。 现代意义上的诚信是在中国传统诚信原则的基础上并借鉴西方的诚信思想 所形成的全新的理念，其出发点和目的是保证社会活动的顺畅进行，利益各方在 诚信原则协调下都能获得自己的利益，从而达到一种“双赢”或“多赢”的态势。 1 郑恒峰. w t o 规则与我国政府的信用 j . 闽江学院学报, 2 0 0 2 , 2 3 ( 1 0 ) : 2 3 - 2 7 第一章 诚信政府的基本内涵及其意义 8 第二节 诚信政府的概述 政府在社会中的地位是“强政府”，因而人们无需怀疑它的合法性，也无须 讨论它的诚信道德问题。但是，随着我国社会政治、经济的成功转型，市场经济 体制的逐步建立，社会主义法律体系的不断完善，公民社会的不断培育壮大，尤 其是我国成功加入 w t o ，原来的“强政府”模式开始发生根本性动摇，这就要求 政府在新时期必须守信。 中国体制改革研究会会长高尚全说，诚信主要有三个方面：政府诚信、企业 诚信和个人诚信。其中，政府诚信是基础，企业诚信是重点，个人诚信是保障。 根据国外的经验，发展中国家在建设国家信用管理体系的初期，政府常常发挥着 主导作用。政府是否真正依法行政，加强监督，提供服务，是否真正是诚信政府， 直接决定着其所在地区的信用，直接对企业、个人信用以及所在地区诚信风气的 形成产生着巨大的影响。政府是否诚实守信至关重要，对社会有四两拨千斤的作 用。政府不诚实守信，上行下效，企业和个人也不会把诚信当回事儿。检讨当前 的信用危机，笔者认为，深层的根子在于政府官员失信于民，有法不依，执法不 严的。吕氏春秋中有这样一段话：“处官不信，则士不畏长，贵贱相轻；赏 罚不信，则民易犯法，不可使令。”当领导的不守信，其威信必然不高，必然受 群众轻视；赏罚不分明，不执行，老百姓当然会有令不行，有禁不止。“信为政 基”是中华民族的古训之一。随着人民民主意识的普及和提高，民不可欺，无信 不立也更加真切地成为执政党的立国之基、执政之本。孔子早就说过：“政者, 正也。子率以正，孰敢不正? ”( 论语颜渊) 。 政府缺乏诚信，政策朝令夕改，制度形同虚设，法律成为具文，老百姓无所 适从， 就会对政府失去信任， 从而导致政府颁布的政令， 设立的制度失去权威性。 政府作为规则的制定者和市场竞争的裁判员， 对于维护诚实守信的社会风气有着 不可推卸的责任。政府手中的行政权如果用好了，它就是诚信行为的忠实卫士； 如果用得不好，它就可能成为失信行为的保护伞。 一、诚信政府的内涵 政府诚信属政治诚信范畴, 是指基于公意产生的政府对其人民赋予的权力的 第一章 诚信政府的基本内涵及其意义 9 正确运用和职责的积极恰当履行。 简言之, 就是政府对它的人民诚实无欺, 讲求信 用。它表明了政府在自身能力限度内的积极实际践约状态1。 第一, 政府诚信体现了行政主体的道德人格。倡导政府诚信实际上就是把政 府作为一种道德的人来检视, 它的核心是要求公务员个体和作为公务员群体的各 级政府机关都要形成人格的自律机制, 包括尊严、品格、品质、良心、良知等。 政府组织一旦内化为道德人, 它才能确定特有的诚信观。 第二, 政府诚信表达了政 府用权的规定性。根据契约论的观点, 公众与政府之间的关系是政治委托代理 的关系。公众是行政权的委托人, 政府是行政权的代理人。在委托与代理关系中, 它包含着行政权力的使用是在委托人的规定意图之中, 按所约定的目标进行, 否 则, 委托代理关系就不能存续。第三, 政府诚信表达了政府权力具有的责任性。 代理理论认为, 权利与责任必须对等, 公共责任的充分履行程度成为政府信用的 实质标准。 政府要信守诺言, 必须保证依法做出行政行为, 并使这种行为得以实现; 反之, 就要承担违约责任, 造成重大损失的还要追究行政和法律责任。 今天的诚信政府的内涵有了更深一步的发展。首先，现代政府诚信，其根本 宗旨是为民众服务，以民为本，而古代统治阶级讲诚信，取信于民，虽然对民众 有益，但其根本目的却是为了更好地维护其统治，两者的宗旨有着本质的不同。 其次，现在讲诚信政府，就要讲法治建设。在当今社会，人们都应具有平等的地 位，都应享有同等的权利，在法律面前人人平等，这是社会进步的表现。现代法 治精神对古代诚信的最大弥补， 可以说是把我们的最高统治者也置于法律的约束 之下。法律不仅仅是统治者进行统治的工具，而是政府与人民所要共同遵守的宪 章。诚信己不仅仅是政府的道德义务，而且还是一种法律责任，政府不诚信意味 着在承担道德义务的同时也要承担法律责任。现代法治精神还认为，政府是人民 达至幸福生活的一个工具，政府要为人民谋幸福。因而，政府必须由公意产生， 应该由民众自己决定是否需要一个政府，以及需要一个什么样的政府。结合我国 的优良文化传统和现代法治精神，当今诚信政府的内涵应该是：政府应对法律诚 信，应对人民诚信，应对其它国家诚信，其内部各部门、上下级之间也应相互诚 信。更重要的是政府应对法律诚信和应对人民诚信。 1 李晓玉. 政府信用研究综述 j . 学习月刊, 2 0 0 6 , 1 2 : 1 5 - 1 6 第一章 诚信政府的基本内涵及其意义 10 二、诚信政府的基本要求 政府诚信是人们对政府是否执行正义、履行其职责的一种主观评价，这种评 价建立在一定的基本要求之上。它包括： 第一，政府在用权理念上要体现实事求是的道德准则。实事求是通常被人们 作为一种哲学范畴来理解和使用，然而，它对政府而言，则是全面表达了政府认 识事物、反映事物以及处理事情过程中尊重客观事实的态度和原则。这种态度和 原则包涵两层意思 1 ：( 1 ) 行为品格要求。政府及公务人员要树立尊重事实、以 事实为依据的道德观念，培养追求真理、维护正义的道德情操。这是实践诚信政 府的最具基础性意义的道德要求。( 2 ) 行为方式要求。政府及其公务人员必须用 实事求是的准则来规范自己的行为，重点是尊重客观条件，倡导严谨、务实、科 学的工作作风；一切从实际出发，量力而行，树立客观、实在的工作态度。 第二, 政府在社会管理上要体现诚实信用品格。诚实信用品格是行政伦理的 价值目标, 它反映的是关于承诺与践诺关系的一种道德规定。 一方面, 有承诺必须 践诺, 另一方面, 践诺之行必须符合承诺之言。 政府的信用目标从总体上讲是以政 府兑现对人民的承诺, 肩负起维护人民利益的责任和使命为根本标志的。政府管 理社会的形式, 一般是通过国家对地方政策( 包括法规、政策、方针、计划等) 的 制定与执行来完成的。 从某种意义上说, 政府管理社会的过程, 实际上也就是一个 制定政策并形成承诺、然后执行政策、兑现承诺的过程。因此, 政府政策的制定 首先必须反映人民的利益要求, 这是根本问题。 但政策一旦形成, 能否始终如一地 被贯彻下去, 则不仅在根本上影响着人民利益的实现, 也在直接意义上成为衡量 政府是否言行一致, 是否讲信用的一个关键因素。 第三, 政府在价值取向上要体现高度的社会责任感的价值取向, 就是对社会 高度负责的精神。它的基本内涵是: 其一, 公民的利益高于一切, 即在处理公民与 政府的关系问题上, 必须把社会责任、公民的利益放在第一位, 必须“永远准备着 为人民而牺牲政府, 却不是为政府而牺牲人民” 2 。其二, 谋求利益最大化的指向 不是利己而是利他。政府是由人民委托授权、以维护和实现人民的根本利益为目 的的权力行使机构, 人民的权力主体地位决定了人民与政府之间的权力委托代 1 崔光胜. 我国政府诚信问题研究 j . 湖北行政学院学报, 2 0 0 4 , 5 : 4 0 - 4 4 2 洛克 英 . 政府论. 下篇 m . 北京: 商务印书馆, 1 9 8 2 , 9 2 - 9 3 第一章 诚信政府的基本内涵及其意义 11 理关系, 因此, 政府必须从本质上解决好“为什么人”的问题。 第四，政府应是一个执政能力强的政府。执政能力强弱似乎与诚信无关，但 实质上两者是息息相关的。人民选举出一个政府，是为了让其为自己更好服务。 因而，一个政府产生的时候，就己经做出了一个改善人民生活水平、有所作为的 承诺。如果一个政府决策不力、无所作为，那么就相当于没有实现这个承诺。所 以， 一个不思进取， 没有政绩的政府即使没犯什么错误也达不到诚信政府的要求。 执政能力强应是诚信政府的条件之一， 但这里应注意的是此处执政能力强弱所指 向的是某一届具体的政府，而不是整体意义上的政府，也就是说，如果一届政府 执政能力不强，我们可以依据法定程序不再让其继续执政，而不是笼统地否定整 个政府体制。 三、诚信政府的判断标准 政府诚信贯穿于政府与公众的整个互动关系之中，是政府履行职能、从事行 政管理、提供公共服务的综合反映。作为一个诚信政府，要取信于民，必须体现 以下行为特征和要求： ( 1 ) 实事求是 诚实是诚信的第一原则，强调交往中的真实不欺，即以尊重事实的态度反映 事物，向他人传递真实信息，讲真话。实事求是，在哲学强调尊重事实，按客观 规律办事， 从实际出发， 在道德意义上与扩张意义上的诚实原则是一致的。 所以， 诚实的态度和实事求是的精神是诚信原则的第一要求。 诚信政府一定是实事求是 的政府。实事求是的道德原则要求政府及公务员在行为品格上必须具有尊重事 实，以事实为依据的道德观念，追求真理维护正义的道德意志和道德情操; 在行 为方式上必须坚持一切从实际出发，按客观规律办事，严谨、务实、科学的工作 作风。 实事求是是构成政府诚信的一个基本内涵， 要求政府实施社会管理的法律、 政策、方针、计划等都必须真实反映人民群众的利益要求。 ( 2 ) 言行一致 诚信的第二层含义是“守信”，即作为诚信主体必须守约践诺，不能只说不 做或口是心非。对政府而言，守信集中体现为“言行一致”的道德要求，做到不 弄虚作假、不言而无信、不禁而不止。政府的言行一致从总体上讲是以政府兑现 第一章 诚信政府的基本内涵及其意义 12 对人民的承诺，以树立诚信政府的良好形象，赢得民众的信赖。具体含义包括三 个方面的内容: 一是要求各项旨在实施社会管理的法律、政策、方针、计划等必 须真正反映人民的利益要求; 二是政府向社会践诺， 保证执行政策中的言行一致， 这首先要求一切政府政策必须保持相对稳定，尽量做到执行上的延续性和一致 性，避免政策的多变性，其次要求政府政策执行上的一视同仁，必须克服因局部 利益至上所造成的政策扭曲，尤其应杜绝各种政策上的歧视行为；三是政府对自 己的承诺，保证履行职责中的言行一致，这首先要求政府机构、部门和职位公务 人员必须以维护人民的整体利益和国家的全局利益为根本职责， 全面履行政府对 公众的承诺，其次要求政府机构、部门和职位公务人员忠于职守、尽职尽责，真 实履行政府部门对公众的具体承诺。 ( 3 ) 依法行政 诚信政府必然是法治政府。依法行政是诚信政府的当然要求。诚信是相互之 间的一种真诚与信任关系，这种真诚与信任关系的策源地是一种契约关系。 “契 约关系要求对于构建一个理想的法律模式来说是一个重要的构成要素” 1 。这里 契约不仅仅是民事的和经济的法律要素， 而且是一个涉及到人类生活广泛领域的 法律构建要素。既然政府的权力是通过人民的“同意”而授予的，那么政府在行 使得到的权力时就必须信守法律，依法办事。因为诚实守信原则是“契约”的 “帝 王条款”。否则，政府就是契约的违背者，其权力的合法性就无从说起。所以， 在任何行动中，诚信政府都应当根据宪法、法律、法规以及法律精神依法办事， 避免文件和领导讲话大于法、 权大于法的现象， 使人们形成对法律和制度的信仰， 依赖对法制的信任来体现政府的诚信。同时，依法行政的基本要求之一就是诚实 守信原则。它要求“行政机关公布的信息应当全面、准确、真实。非因法定事由 并经法定程序，行政机关不得撤消、变更已经生效的行政决定; 因国家利益、公 共利益或其它法定事由需要撤回或者变更行政决定的， 应当依照法定权限和程序 进行，并对行政管理相对人因此而受到的财产损失依法给予补偿。” 2 ( 4 ) 公开透明 公开、坦诚是诚信的基本要求。所以，公开透明也是诚信政府所要求的，它 要求政府的信息对人民公开， 政府应该创造条件让人们知晓和参与政府的代理行 1 全面推进依法行政实施纲要 m , 北京: 法律出版社, 2 0 0 0 , 7 - 8 2 让雅克卢梭. 社会契约论, 西方法律思想史资料选编 m . 北京: 北京大学出版, 1 9 8 3 , 2 8 8 - 2 9 5 第一章 诚信政府的基本内涵及其意义 13 为的全过程。人们的公共利益需求创造了政府，政府的存在价值就在于满足社会 成员的需求. 而政府满足社会成员需要的措施、过程、方式等都应当为成员们所 了解. 同时，政府的行政法规、行政规章与规范性文件、政府机构职能、人员配 置、行政程序、执法依据、会议活动及文件资料等信息都应当公开和便于公众查 询。因为，人民的主体地位决定了公共信息是属于人民的，人民有获得公共信息 的而不容剥夺的知情权。 一切国家机关及其工作人员只是受人民的委托行使国家 权力，有义务随时向人民报告自己的活动情况。政府对人民的任何隐瞒都是对人 民主权这一原则的侵犯，都是对公民的知情权的侵犯。同时，对信息的公开，有 利于对政府的了解，有利于增强公民的利益期待值，从而提高公民对政府的信用 度。所以，诚信政府应该是透明的，对公众敞开的。 四、构建诚信政府的意义 ( 1 ) 构建诚信政府是建立和完善市场经济体制的需要 建立和完善市场经济体制，必须重视和解决政府信用问题。良好的政府信用 是建立和完善市场经济体制的首要前提。只有对社会，对人民高度负责的讲信用 的政府，才能够在法律、法规、规章、政策的制定和执行过程中始终贯彻正义、 公平、合理的原则；才能够按照市场经济体制的要求，彻底转变政府职能，充分 发挥政府在培育和发展各种要素市场、保护市场主体的地位、规范市场行为、维 护市场竞争等方面的作用。 ( 2 ) 构建诚信政府是建立和完善社会信用体系的需要 社会信用体系主要由政府信用、企业信用和个人信用三个层面组成。其中， 政府信用处于基础性地位，是整个社会诚信的基石。“当政府信用成为社会信 用木桶的信用短板时，它就成为影响社会信用建设进程的制约瓶颈” 1 。 只有政府信用建设好了，才能带动企业信用、个人信用建设的顺利进行，推动整 个社会信用体系的建立和完善。 ( 3 ) 构建诚信政府是推进依法治国的需要 依法治国是党领导人民治理国家的基本方略， 这就对党的领导方式尤其是执 政方式提出了新的更高的要求。依法治国的关键是依法行政，依法行政是现代法 1 严小庆