（公共管理专业论文）贵阳城市经济圈行政协调研究.pdf

中文摘要 本文根据国内外城市经济圈发展的经验教训，拟从法律制度、政治、经济、文化 等方面对地方政府间关系进行分析，重点分析地方政府间竞争关系，提出增强地方政 府协调合作意识，转变政府职能、精简机构、提高效率，调整产业结构、以错位发展 超越产业同构，建立科学的绩效考核评价体系，加强公务员队伍建设、提高公务员队 伍整体素质，探索建立良好的政府间协调合作机制，建立行政协调机构，重塑政府信 用，改造和加强行政文化建设，行政协调法制化等十个方面加强行政协调。旨在指导、 规范贵阳城市经济圈地方政府间竞争与合作，进一步加快转变政府职能，建设运转协 调、高效廉洁地方政府，提升城市经济圈地方政府间协调合作水平的对策，加快推进 贵阳城市经济圈建设，充分发挥贵阳作为贵州唯一一座特大城市的辐射带动作用，推 进经济社会发展，避免贵州在新一轮区域发展和区域竞争中被边缘化，不断提升区域 竞争力。 关键词：贵阳城市经济圈，区域经济一体化，政府间关系，竞争，合作，行政协调。 i i i a b s t r u c t a c c o r d i n gt h ee x p e r i e n c e so fu r b a ne c o n o m y c i r c l ed e v e l o p m e n ti nf o r e i g na n dc h i n a ，t h e p a p e rd e e p l ya n a l y z et h er e l a t i o n s h i pf r o m4n e x ta s p e c t s ：l a ws y s t e m ，p o l i t i c s ，e c o n o m y , c u l t u r e b ya n a l y z et h ec o m p e t i t i o nb e t w e e ng o v e r n m e n t s ，w r i t e rh a v em e n t i o n e dt h a t g o v e r n m e n t s s h o u l d i m p r o v e i d e aa n dm a k em e a s u r e s ，w h i c hn o t o n l y i n c l u d e s c o o r d i n a t i o n - c o o p e r a t i o na n df u n c t i o n c h a n g ea n de f f i c i e n c ya n dm u l t i d e v e l o p m e n ta c r o s s s a m es t r u c t u r ea n ds c i e n t i f i cs y s t e m ，b u ta l s oi m p r o v et h el e v e lo fc i v i ls e r v a n ta n d e x p l o r e ag o o dw a yt o c o o r d i n a t i o n c o o p e r a t i o n 3 0t h a tg o v e r n m e n tc o u l dr e s h a p ec r e d i ta n d a d m i n i s t r a t i v ec u l t u r ea n ds y s t e mc o o r d i n a t i o ne c t t h eg o a lo fp a p e ri s ：g u i d i n gt h e c o m p e t i t i o na n dc o o p e r a t i o no fu r b a n - e c o n o m y c i r c l eb e t w e e ng u i y a n gg o v e r n m e n t , a n d r a p i d l yc h a n g i n gt h ef u n c t i o n so fg o v e r n m e n t s ，a n dg e t t i n ge x c e l l e n tp o l i c yt om o v et h e i n s t r u c t i o na b o u tu r b a ne c o n o m yc i r c l ei ng u i y a n g w eh o p eg u i y a n gc o u l di m p r o v eh e r t u r na m o n gn e wa r e ad e v e l o p m e n ta n dc o m p e t i t i o n s ，a tt h es a m et i m es h ec o u l dp l a ym a i n r o l ea sas p e c i a lc i t yi ng u i z h o up r o v “m c e k e yw o r d s ：t h eu r b a ne c o n o m i c a lc i r c l eo f g u i y a n g ，a r e a e c o n o m i ci n t e g r a t i o n ， i n t e r g o v e r n m e n t a lr e l a t i o n s ，o m p e t i t i o n ，c o m p e t i t i o n ，a d m i n i s t r a t i v ec o o r d i n a t i o n 。 i v 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独 立进行研究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不 包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的科研成果。对本文的研 究在做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人 完全意识到本声明的法律责任由本人承担。 论文作者签名： 关于学位论文使用授权的声明 本人完全了解贵州大学有关保留、使用学位论文的规定，同意学 校保留或向国家有关部门或机构送交论文的复印件扣电子版，允许论 文被查阅和借阅；本人授权贵州大学可以将本学位论文的全部或部分 内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其他复制手段 保存论文和汇编本学位论文。 ( 保密论文在解密后应遵守此规定) 论文作者签名：导师签名：笾日 期： 2q q 墨生鱼旦 4 0 贵阳城市经济圈行政协调研究 1 导论 1 1 选题的背景及意义 1 1 1 选题的主要背景 1 1 1 1 世界经济一体化。世界经济一体化，是经济全球化的更高级阶段。随着 社会生产力以及国际分工、交流、合作、竞争等诸多关系的日益发展，世界各国、各 地区经济，包括生产、流通和消费等领域相互联系、相互依赖、相互渗透，由于民族、 国家、地域等因素所造成的阻碍日益减少，世界经济越来越成为一个不可分割的有机 统一整体。参与国际分工、交流、合作、竞争的世界各国政府间通过协商缔结条约并 建立多国的经济联盟，贸易壁垒逐渐消除，商品、资本和劳务能够在这个多国经济联 盟的区域内自由流动，并建立统一的机构来负责监督经济联盟有关的执行和实施共同 的政策及措施。世界经济一体化对于提高规模经济效应、竞争效应、要素的流动性和 使用效率( 即全要素劳动生产率) ，促进技术进步、经济增长，降低国际交易成本， 提高经济联盟内成员之间的分工水平，促进生产力的发展等方面产生了积极而又重大 的推动作用。世界各国和地区的生产、金融、科技等经济领域将融合成为一个整 体，形成完整统一的世界市场，并实现生产要素在全球范围的相对合理配置。 1 1 1 2 区域经济一体化。全球化是建立在区域化的基础上，区域化在全球化中 发展。全球化和区域化的同时发展是当代世界经济发展的新趋势。区域经济一体化可 以使各地生产要素在区域内自由流动，从而有利于建立一个包括商品、资本和劳动力 的要素在内的统一市场。在统一市场中，各地区的比较优势得以充分发挥，生产要素 的优化配置和产业结构的调整能够正常进行，从而促进区域经济的协调发展。随着 全球经济一体化的日益发展，我国区域经济一体化进程也在进一步加快。自从成功加 入w t o 后，我国各省、市面临着范围和强度进一步加大的竞争压力，为谋求规模经济、 增强实力，实现经济要素自由流动；提高效率，形成集团，提高防御能力，国内各城 市纷纷意识到必须积极推动区域经济一体化，借助区域整体势力，发挥地利人和的优 陈槽，薛海：从法日经验看政府在协调长江三角洲区域经济一体化中的作用，世界经济与政治论坛，2 0 0 5 ( 5 ) ， p 4 8 。 l 势，不断自我发展和自我壮大，才能在竞争中立于不败之地。 1 1 1 3 城市经济圈的发展。在全球化和区域经济一体化不断深化的背景下，城 市圈或者叫城市经济圈( 带) 作为经济区域化的空间实现形式，在国家乃至国际经济 竞争与合作中的作用愈加重要。城市圈都市圈( m e t r o p o l i t a na r e a ) 是指是在城市群 ( g r o u pc i t e sr e g i o n ) 进一步发展的基础上，因城市间功能聚集、运作协同、点一圈 一线式空间结构布局日趋突出所形成的城市区域。城市圈作为城市化发展到一定阶段 后所出现的一种城市组织体系日益引起人们的关注。以大城市或特大城市为核心的都 市经济圈的崛起，是当今世界区域经济和城市化发展的重要趋势。城市圈在国外已经 发展得比较成熟，著名的城市经济圈有美国的纽约、洛杉矶、芝加哥为代表的三大都 市经济圈，波士顿一华盛顿都市圈，法国的巴黎一埃松一塞纳一依夫林巴黎大都市经 济圈、英国的伦敦一伯明翰一利物浦都市圈、日本的东京、大阪、名古屋为代表的三 大都市经济圈等等。长江三角洲城市圈、泛珠三角区、长沙一株洲一湘潭城市圈、京津 冀经济圈、武汉城市经济圈、贵阳城市经济圈等等，以各省会城市或中心城市为核心 或轴点的城市( 经济) 圈纷纷映入眼帘，城市( 经济) 圈成了各省市政府发展规划的 主要关键词，打造城市( 经济) 圈成了加强区域合作、提高区域竞争力的重头戏。在 g o o g l e 搜索引擎上键入关键词一“城市经济圈”，约有4 8 2 0 0 0 0 项符合城市经济圈的 查询结果，一时间，城市经济圈成了当下最为时髦的一个词语。 1 1 1 4 贵阳城市经济圈的建立。2 0 0 6 年，中共贵州省委、贵州省政府认真贯 彻落实科学发展观，审时度势地作出了充分发挥省会中心城市优势，做大做强贵阳城 市经济圈，培育发展中心城市核心竞争力，统筹城乡发展，促进我省全面小康社会建 设和实现经济社会发展历史性跨越的战略部署，并初步划定贵阳市各区市县，安顺市 的西秀区、平坝县、镇宁自治县、普定县，黔南自治州的龙里县、惠水县、福泉市、 贵定县、瓮安县、长顺县为贵阳城市经济圈规划范围，以贵阳市为中心、辐射半径大 约为8 0 1 0 0 公里的区域，规划区域国土面积2 4 5 4 7 6 4 平方公里，占全省国土面积 的1 3 9 3 ；其中有特大城市1 个，中小城市3 个。通过大力建设贵阳城市经济圈， 充分发挥城市圈经济带动效应和辐射作用，推动全盛经济社会由好又快地发展。 然而，我国各地大大小小的城市圈组建和发展过程中，创造了不少好的经验和模 式，但传统的行政运行制度及行政区划己经构成了我国区域经济一体化进程的障碍， 造成了经济一体化与市场分割同时存在的格局，现行行政区划犹如“看不见的墙”， 2 阻挡了经济一体化的正常进行，由此而产生的诸侯经济的负面影响也广为存在。因 此，建设贵阳城市经济圈，应认真学习借鉴国内外城市圈发展的经验，有效协调好圈 内地方政府间关系，避免行政区域分割、圈内恶性竞争等问题，促进地方政府间合作 与竞争，充分发挥城市圈合作和协同竞争效应。因此，分析制约城市经济圈整合的因 素，探讨可行的协调机制就显得尤为必要了。 基于此，本文在分析行政阻隔等对城市圈经济融合影响的基础上，探索提升城市 经济圈协调合作水平的对策，对于进一步加快转变政府职能，建设运转协调、高效廉 洁的政府，加强政府间及政府内部部门间协调合作，规范政府间竞争，加快贵阳城市 经济圈建设，充分发挥贵阳作为贵州唯一一座大城市的辐射带动作用，推进经济社会 发展，避免贵州在新一轮区域竞争中再次被边缘化，不断提升区域竞争力。 1 1 2 选题意义 胡锦涛总书记在党的十七大报告中指出：“推动区域协调发展，小区域发展 差距，必须注重实现基本公共服务均等化，引导生产要素跨区域合理流动。要继续实 施区域发展总体战略，深入推进西部大开发，全面振兴东北地区等老工业基地，大力 促进中部地区崛起，积极支持东部地区率先发展。加强国土规划，按照形成主体功能 区的要求，完善区域政策，调整经济布局。遵循市场经济规律，突破行政区划界限， 形成若干带动力强、联系紧密的经济圈和经济带。重大项目布局要充分考虑支持中西 部发展，鼓励东部地区带动和帮助中西部地区发展。走中国特色城镇化道路，按 照统筹城乡、布局合理、节约土地、功能完善、以大带小的原则，促进大中小城市和 小城镇协调发展。以增强综合承载能力为重点，以特大城市为依托，形成辐射作用大 的城市群，培育新的经济增长极。 本课题选择地方政府内部部门间横向关系和地方政府间的纵向关系为主要研究 对象，中国的行政体制和政府运行中暴露出来的诸多问题决定了这一研究课题具有重 要现实意义，尤其是对贵阳城市经济圈建设具有指导意义。 ( 1 ) 探索并指导和规范贵阳市政府间关系，促进贵阳市政府间、政府部门间有 效合作，进一步加快转变政府职能，建设运转协调、高效廉洁地方政府。 ( 2 ) 指导、规范贵阳城市经济圈地方政府间竞争与合作，探索提升城市经济圈 协调合作水平的对策，加强政府间及政府内部部门间协调合作，规范政府间竞争与合 陈橹，薛海：从法日经验看政府在协调长江三角洲区域经济一体化中的作用，世界经济与政治论坛，2 0 0 5 ( 5 ) ， p 4 8 3 作关系，加快推进贵阳城市经济圈建设，充分发挥贵阳作为贵州唯一一座特大城市的 辐射带动作用，推进经济社会发展，避免贵州在新一轮区域发展和区域竞争中被边缘 化，不断提升区域竞争力。 1 2 研究思路及方法 文章主要运用案例分析方法和规范分析的方法。通过理论联系实际分析政府之 间、政府内部部门之间行政协调存在的问题及原因，提出对策措施，然后通过案例和 事实分析来支持本文中的观点。 1 3 论文框架 本文主要分为导论、理论基础、行政协调现状分析、促进行政协调的措施、结语 等五个部分组成。论文的主要框架如下： 4 5 2 1 基本概念的界定 2 基础理论 在行政管理运行中，大量的公务往往不是一个部门独立完成的。各部门是互相联 系的整体，而不是彼此孤立的；各部门之间是动态的互相配合，而不是静止的彼此分 割。行政组织的协调贯彻在整个行政过程中。分工协调做得越好，行政效率越高。相 反，协调机制不健全，互相掣肘，扯皮推诿，就必然导致工作效率低下，影响行政目标的 实现。因此，不断完善行政组织的协调机制，是保证行政组织正常运行的重要手段，也 是行政管理体制改革的重要内容。 在说文中：“调，和也；在汉语词典中“调：和谐；协调”。协调：和 谐一致；配合得当。协调，协就是协作、协同，商议：调就是调和。协调就是指在协 商一致的基础上进行共同合作。 正如“在一千个人心目中就有一千个哈姆雷特 一样，对于行政协调，一千个人 就会有一千个解释。有的学者认为行政协调是一种状态。如，王毓玳认为，行政协调 就是各行政机关以及行政人员之间为达到共同的目标而协同一致的行动以及和谐融 洽的工作状态圆。 有的学者认为，行政协调是一种实现行政主体之间以及行政主体与行政相对人之 间利益趋同的一种组织、引导行为。如，李文钊认为，行政协调是组织、引导行政组 织之间、行政管理人员之间及其与管理相对人之间，在法定范围内趋同利益，从而有 效地达到预期的行政目标 。 更多学者认为，行政协调是一种为实现特定行政目标而实施的行政行为，它贯穿 于行政管理过程始终。如：夏书章则认为，行政协调是指行政管理过程中的协调，是 行政主体为达到一定的行政目标而引导行政组织、部门、人员之间建立良好的协作与 配合关系，以实现共同目标的行为。 杨志忠认为，行政协调是指各级行政机关为了完成职能目标，按照正确原则实行 统一部署，合理分工，并随时采取措施处理上下级之间、各工作部门之间所发生的矛 。罗子初，曾友中：转型期行政协调机制的重塑，地方政府管理2 0 0 1 年( 1 ) ； 王毓玳：论行政协调，地方政府管理，1 9 9 8 年( 1 ) ； 李文钊：行政管理学，警官教育出版社1 9 9 4 年版p 2 3 7 ； 夏书章：行政管理学，中山大学出版社1 9 9 8 年版p 3 0 5 3 0 6 ； 6 盾，使之互相配合、协调一致，从而顺利完成任务的方式和过程。 郭宝平认为行政协调是行政主体运用经济、法律、行政手段，以协商方式，调整 行政系统内部各组织之间的关系，调处矛盾，促使其在总体规划下分工协作、和谐有 序运作的行政行为和方法。它与计划、组织、控制、指挥、监督一起，构成了行政运 行中完成的职能体系。“协调 职能所承担的职责和功能，就是消除行政主体间的矛 盾，减少行政过程中的功能损耗，以发挥行政管理的整体功能。行政协调贯穿于行政 管理全过程，对于行政领导来说，协调是一项经常性的工作。加强行政协调，就是强 化协调功能，促使行政系统整合一体，和谐有序运作 。 行政协调属特殊的社会协调。它指行政机关及其人员运用各种方法，调整行政系 统内部各组织之间，人员之间，行政运行各环节之间的关系，以及行政系统与其外部 环境、管理对象之间的关系，以便和谐合作地实现行政目标的活动 。行政协调是行 政机关为了有效地实现行政目标、利用各种科学有效的方法和手段，调整行政组织内 部构成要素以及它与行政环境之间关系使之和谐有序的过程。行政协调的主体是行政 机关、行政领导者以及行政工作人员。行政协调的客体主要是政府内部的各种管理要 素，同时也要协调政府与外部环境之间的关系回。 综合学者们关于行政协调的“状态论 和“过程论 ，本文认为，行政协调是指 在行政管理过程中，为实现一定行政目标，行政主体在法定权力范围内，运用政治、 经济、法律等手段，以协商方式，不断地调处行政主体之间、行政运行各环节之间、 行政主体与行政管理相对人之间及其与行政环境之间关系，使之和谐有序地合作的行 政行为。 2 2 研究综述 鉴于在文献资料查新过程中，针对行政协调的研究不多，在部分学者的研究中， 仅把行政协调作为行政过程中一种公共关系行为或者作为一种领导艺术来探讨。因 此，根据系统论的思想，本文拟从政府间关系的角度来探讨行政协调。探讨政府间行 政协调机制，其实质是研究政府间关系( i n t e r g o v e r n m e n t a lr e l a t i o n s ) ，而政府间 关系无外乎主要表现为两个方面：一方面是政府间竞争关系，另一方面是政府间合作 。杨志忠：影响行政协调的因素及对策，改革研究，1 9 9 2 年( 2 ) ； 郭宝平：试论加强行政协调，地方政府管理，1 9 9 2 年( 1 ) ； h t t p ：w w w x z 9 1 n e t j p j a h t m ： 固洪威雷，黄华：服务行政一2 1 世纪中国行政管理的方向选择，湖北大学学报( 哲学版) 2 0 0 1 年( 2 ) ； 7 关系。目前，国内外很多学者致力于府际关系特别是地方政府间关系研究，其目的是 探索建立有效的地方政府间协调机制，有效地规范地方政府竞争，避免恶性竞争，促 进地方政府间协调合作，整合和提高地方竞争力，推动地方经济社会全面发展。 2 2 1 国外学者关于地方政府间竞争的研究 政府竞争自古有之。关于政府竞争的最早的论述，可追溯到亚当斯密关于的制 度竞争的论述中。亚当斯密在国富论中提出：土地可以运动，而资本则容易移 动。资本的所有者很可能是一个世界公民，他不一定附着于哪一个特定的国家。一个 国家如果为了要课以重税，而多方调查起财产，他就要舍此而他了。他并且会把资本 。 移到其他国家，只要那里有比较能够随意经营事业，而且比较能够安逸地享受财富。 亚当斯密关于政府竞争的论述开启了制度竞争的先河，把税收等公共产品同政府竞 争有机的联系起来。制度竞争作为政府竞争的重要手段之一，它是以公民有权而且可 以自由选择政府为前提的，而现实生活中，治理者往往受到执政者的种种限制，从而 使其有选择“符合其偏好的区域来居住 的权利附有苛刻的条件，但亚当斯密根据 人们对公共产品的不同反应和偏好指出，要素的“可移性”对政府竞争有着极为重大 的影响作用。 关于“政府间竞争 ( i n t e r g o v e r n m e n t a lc o m p e t i t i o n ) 的研究是学者们在欧洲 一体化的背景下讨论辖区政府间关系时提出来的。而率先借鉴欧美国家政府竞争理论 分析中国政府间竞争问题的是德国中国问题专家何梦笔教授( c a r s t e nh e r e m a n n - p il l a t h ) 。何梦笔认为，新古典理论假设行为主体一方掌握充分的信息，这隐含着没 有学习的余地。演化经济学理论指出，行为主体从一种不完整和不确定的信息状态出 发，且竞争的一个主要功能是甄别、发现、创造新的知识。他总结认为：如果撇开自 然地理条件，政府竞争在很大程度上实际上就是制度竞争或体制竞争。德国学者柯武 刚和史漫飞认为，“制度竞争或体制竞争 这一概念突出了内在规则和外在规则体系 对于个国家的成本水平在国际竞争力中的重要性。由于全球化密集的贸易和更 大的要素流动性一对高成本的制度系统会存在更加直接的反馈，由此会出现调整那 些制度的必要性，不仅会出现被动的制度调整，而且可能会出现预先主动进行的调整。 目前，国外对地方政府竞争研究最系统、最前沿的当属布雷顿( a l b e r tb r e t o n ) 。 布雷顿提出竞争性政府( c o m p e t i t i v eg o v e r n m e n t s ) 概念。他认为：在联邦制国家中 国亚当斯密国民财富的性质和原因研究( 下册) 郭大力、王亚南译，商务印书馆1 9 7 2 版； 8 政府间关系总体上看是竞争性的，政府之间、政府内部部门之间以及政府与政府之外 行为主体之间迫于选民和市场主体( 企业等经济主体以及工会等非经济主体) 的压力， 必须供给合意的非市场供给的产品和服务，以满足当地居民和组织的要求在居民和 资源都可以自由流动的情况下，只有那些提供了最优非市场供给产品和服务的政府才 能够吸引并稳固居民和资源在当地扎根。类似于企业之间的竞争，政府之间、辖区政 府之间为了提高自身的吸引力，就会围绕居民和资源相互竞争。当宪法充分保障居民 的自由迁徙权利时，政府间的竞争只能围绕技术和制度供给开展，通过基础设施建设、 技术平台准备、面向服务的制度体系的构建以及实施各种税收优惠和营销策略等，不 仅能够吸引居民和资源流入当地或本部门，并且能够使之稳定下来。他建议研究者们 应该把政府看作一种包括多种因素的“混合制政府结构”，在这一假设基础上，政府 竞争才可能作为一种政治经济学分析范式得到运用。布雷顿认为，应该把各级政府看 作是某种特殊产品或服务的生产者。他所关注的问题不是政府应该提供什么、不应该 提供什么，而是政府实际提供的所有产品和服务。而且，这些物品可以分为“有益” 和“有害 的物品和服务，有益的如公正( 法院，法律援助等) ，有害的则例如不公正 ( 警察暴力等) 、歧视行为等等。布雷顿还认为，各级政府也与其他生产者处于竞争状 态之中，任何一个政府机构都与上级机构在资源和控制权的分配上处于互相竞争的状 态中；同时，这一政府机构还与类似的机构在横向的层面上展开一系列激烈的竞争。 诺斯认为，制度是博弈的规则，当组织作为参与人时，组织间的竞争就成为制度变迁 的关键。这一思想在更为一般的意义上支持了财政分权理论，即政府间的竞争是分权 定理所赖以形成的一个关键性前提。泰伯特( t i e b o u t ) 认为，政府间竞争要求居民 必须具有在不同的地区之间自由选择政府服务的权利尤其是居民“用脚投票” 的自由流动与退出的权利，这样才能为地方政府行为提供硬性的约束。 莱布特认为，当地方政府存在竞争关系的时候，居民可以在提供公共性物品的区 域间自由地流动。如果存在足够多的区域时，居民就可以通过对居民地的选择显示出 自己对公共物品的真实偏好。如果居民不满意某一地区政府所提供的公共产品的质量 和数量时，居民就可以采取“用脚投票 的方式离开这一区域而去选择所提供公共产 品的质量和数量符合其偏好的区域来居住。这样，通过居民的自由流动而显示出对公 共产品的满意度，从而使地方政府在竞争中达到最好的状态。 2 2 2 国内学者关于地方政府间竞争的研究 9 1 9 9 4 年，樊纲和张曙光曾经对我国地方政府间投资和货币发行等方面的横向竞 争，以及中央政府与地方政府之间的纵向竞争进行过分析。张维迎、栗树和认为是8 0 年代初的地方分权政策导致了地方政府间的竞争。 把政府间关系作为一个相对独立的研究课题进行，其概念的提出缘于林尚立教授 所著的国内政府间关系。国内政府间关系是国内最早对政府间关系进行系统、 全面研究的一本专著。林尚立考察了主要西方国家政府间关系的演变过程与发展的总 体特征，构建了政府间关系的一般理论基础，并且对中国政府间关系的历史选择、传 统模式、改革实践与总体发展进行了详尽、系统的分析，为对国内政府间关系的进一 步研究奠定了良好的基础。谢庆奎在中国政府的府际关系研究中，将 “i n t e r g o v e r n m e n t a lr e l a t i o n s 定义为“府际关系 ，他认为，府际关系即政府之 间的关系，它包括中央政府与地方政府之间、地方政府之间、政府部门之间、各地区 政府之间的关系。杨宏山的府际关系论是近年来政府间关系研究领域中又一较为 系统、全面的研究成果。杨宏山详细分析了府际关系的基本模式，探讨了中国府际关 系的制度创新，并以全球的视野总结了府际关系的演进及其变迁规律。 苏振华将府际关系界定为：市场经济各区域经济体中的政府，围绕吸引具有流动 性的要素展开竞争，以增强各区域经济体自己的竞争优势。刘汉屏则认为：政府竞争 一个国家内部不同行政区域地方政府之间提供公共物品，吸引资本，技术等生产要素 而在投资环境、法律制度、政府效率等方面开展的跨区域政府之间的竞争。他认为地 方政府竞争主要是横向的地方政府间的竞争比较符合中国现阶段的实际国情，其竞争 的目的是为了吸引资本和技术，从而获得经济收入，补缺地方财政。任勇认为：府际 关系是各级政府间为了执行公共政策，而围绕提供不同级别的管理和服务所形成的相 互复杂关系的互动。 一 冯兴元认为：政府间竞争，是指政府之间围绕有形和无形资源的竞争，包括直接 竞争和间接竞争、横向竞争和纵向竞争。政府间竞争在很大程度上表现为制度竞争或 体制竞争，且该定义实际上是广义的政府竞争概念，包括国别政府间、地方政府间以 及中央政府与地方政府间的竞争，外延可以引申到政府和企业间的竞争。 近年来，随着地方政府在区域经济社会发展中的作用日益重要，地方政府间关系 的逐渐成为了学者们的关注焦点和研究热点。一是关于地方政府竞争关系研究。周业 安等人分析了当前中国地方政府竞争的基本特点和集中模式。他们认为，在既定的政 1 0 府行政管理体制下，经济领域的市场化分权导致了地方政府之间紧紧围绕经济资源而 展开激烈的竞争。但是，由于受垂直化行政管理架构和资源流动性的限制，地方政府 之间的竞争并不必然带来经济的良性增长。二是关于地方政府合作关系研究。随着区 域经济合作的深入，不少学者开始探讨研究地方政府间的横向合作问题。张可云紧紧 围绕区域利益这一核心动力，运用博弈论的分析方法，由区域经济竞争、区域经济联 系到区域经济均衡，进而到区域经济冲突与合作，构建了一个新的区域经济关系与政 府合作理论框架。张紧跟对当代中国地方政府横向关系协调进行了规范分析，对如何 有效协调市场化竞争中当代中国地方政府间横向关系及如何提高治理绩效进行了探 讨。三是区域公共管理问题研究。随着市场经济条件下，公共问题“区域化 和“无 4 界化的发展态势，区域公共管理越来越成为一个热门的研究领域。以陈瑞莲、宋月 红等为主要代表的学者对区域公共管理和区域行政的内涵和分析框架的研究，对区域 公共管理研究的缘起动因、研究对象、理论体系、研究方法等进行较为全面的阐述等； 刘君德、鲁勇等明确提出了“行政区经济 概念等等。2 0 世纪9 0 年代以来，台湾政 治学界也开始重视政府间关系的理论和实务研究。暨南国际大学还成立了“府际关系 研究中心 ，着力研究台湾政治经济变迁背景下各级政府的角度调整、府际关系运作 及政府与民间的互动。 尽管学者们的说法不一，但都承认府际关系是政府与政府间的关系，而且竞争关 系属于府际关系的范畴。国外学者的大多是在联邦制体制下和政府间没有互相隶属关 系情况下来研究政府间关系的，强调只有当包括消费者、雇员、资本拥有者在内的， 各种身份的居民在辖区间是可流动的，不同辖区之间的竞争才能展开。但在大多数国 家特别是中国，由于受到户籍及执政者加强管理的限制，居民的“用脚投票 的方式 有着现实的原因而不能实施。在纵向关系上，政府间存在着上下隶属关系；在横向关 系上，政府间虽不存在上下隶属关系，但仍具有行政级别关系，基于此，处理中国政 府间合作与竞争关系不能简单照搬类似美国的州际协定之类的政府协议。 国内学界在政府间关系研究领域取得了很多成果，并在推动中国政府发展方面发 挥了积极的作用；但是我国政府间关系的研究仍然存在着一些不足，许多重要问题始 终未能形成理论上的突破。关于政府间关系中合作与竞争关系的研究，国内大多数的 文献主要探讨地方政府间在区域经济一体化过程中的合作或竞争行为，更多是从分税 制及财政体制方面着眼，以政府间财政和税收关系来解读和分析政府间关系，研究提 出区域经济一体化行政协调体系建设，而很少从法律制度、政治体制层面来分析政府 间关系并提出一系列对策措施，也很少研究分析政府内部部门间关系或者研究不够深 入。谢庆奎的中国政府的府际关系研究，提出：府际关系，就是政府之间的关系， 是指政府之间在垂直和水平上的纵横交错的关系，以及不同地区政府之间的关系。但 是，谢庆奎只对府际关系作了研究，对府际关系在纵向和横向上作了宏观的阐释，并 未具体就事论事。罗垫的政府间关系的理论研究，只从理论上对政府间关系作了 阐释，认为中国政府间关系具有层级隶属关系、不等边的三角关系和网络模式关系三 种特征，并提出了研究政府间关系的理论依据：一是公用地灾难，二是集体行动的逻 辑，三是囚徒困境模型。陈国权、李院林在论长江三角洲一体化进程中的地方政府 间关系中从一体化的角度来看长三角的政府间关系，提出了所谓政府间关系，是指 多边多级政府之间的利益博弈与权力互动的一种政治经济关系，其主旨是如何使长三 角政府之间的关系趋向协调，并未具体研究政府间的横向关系应当如何实施。 1 2 3 行政协调现状分析 3 1 行政协调现状 随着社会分工越来越细密，地区与地区之间、部门与部门之间以及企业与企业之 间的相互性越来越强，人们也越来越认识到协调合作的重要意义。近年来，随着区域 经济一体化趋势的不断，各地方政府间加强了各领域的密切合作，在消除行政壁垒、 加强交通、能源、环保、信息等基础设施建设，特别是城市经济圈建设过程中，圈内 各地方逐步由单独单方面规划走向统一规划，建立了由有关领导、有关部门组成的协 调机构，建立相应的协调机制，为促进地方政府间协调合作，推动经济社会作出了积 极努力和贡献。如：上个世纪九十年代初，长江三角经济协作区成立了长三角经济协 作办主任联席会议，后联席会议升格为市长级协调组织并更名为长江三角洲城市经济 协调会，积极推动城市间的资产重组，打破壁垒，促进生产要素合理流动；加强政策 的协调性、一致性，推动市场的开放性、统一性，更好地实现联动发展，互利共赢。 本世纪初，成立了沪苏浙省( 市) 长座谈会制度，两省一市领导及相关部门负责人定 期召开座谈会，商议经济合作事宜。贵阳城市经济圈建立了由省政府有关领导牵头负 责，贵阳、安顺、黔南州政府和省政府有关部门负责人为成员的贵阳城市经济圈统筹 协调委员会，统筹协调经济圈跨行政区域发展的规划编制、产业布局、重大项目安排、 基础设施、市场体系、生态环境保护、资源开发、主要建设目标落实等重大问题，协 调推进区域互利合作，并在省发改委设立日常协调办事机构。采取轮流主持、平等交 流、共谋发展的办法，引导经济圈内行政区域之间协商建立政府高层领导协调机制， 定期就区域之间的横向联合与协作的重大问题进行沟通和协调，对改善区域内的发展 环境起到了重要推动作用。 但是，随着社会主义市场经济体制的逐步建立，加上受到政治、经济、法律、文 化等诸多方面因素的影响，各地方政府以及地方政府各部门之间在为推动区域经济发 展而协调合作同时，也在为各自地方利益而开展激烈的竞争。地方政府各部门之间存 在着部门利益之争，往往也会直接导致地方政府部门之间的摩擦，并直接对推进区域 经济一体化进程产生较大的影响，增加了政府间协调成本，制约了城市经济圈发展。 主要表现为： ( 1 ) 受地方本位主义影响，政府过度参与竞争。由于在市场经济条件下，每个 地方政府都是一个独立的经济主体，有着自身经济利益，以及受片面追求g d p 的政绩 1 3 观和绩效考核标准的影响，地方政府通常以追求本地g d p 和财政收入增长为主要目标， 运用行政手段干预各种市场要素的流动，客观上削弱了区际市场经济关系，区域壁垒 经济由此产生。因此，在地方经济发展过程中，由于受到地方政府过度地干预和参与 竞争，地方经济运行带有明显的行政区域利益特征。 ( 2 ) 产业同构，重复建设。产业同构是各地方政府为实现本地短期经济利益盲 目竞争、盲目上项目的结果，直接表现为各地重复建设现象，导致资源浪费严重。长 江三角洲各地争相把电子、机械、化工与医药等产业作为本地区未来的主导产业，产 业相似系数越来越高。有数据表明，“十五”期间的产业同构系数，上海与江苏为0 8 2 ， 上海与浙江为0 7 6 ，江苏与浙江则高达0 9 7 。产业同构和重复建设问题在贵阳城市 经济圈也不同程度地存在。 ( 3 ) 机制缺失，协调存在障碍。首先，区域协调的组织体系缺失或协调不力。 目前，我国区域性经济组织的协调在很大程度上仅表现为地区行政领导之间的一种相 互承诺，这种承诺在实际的运行过程往往会随地方政府领导的更换而变成一张无法实 现的空头支票。协调机构多为临时的或松散型的议事协调机构，不具备行政机构的法 定行政管理职能，只有协调权而不具决策权和制裁权，其行政协调行为及协调结果缺 乏法律效力和刚性约束及保障，也缺乏国家层面的认可，难免出现很大的局限性。其 次，统一的市场规则缺失。城市圈受行政区划及地方本位主义及利益影响和制约，难 以形成适应经济全球化和经济网络化需要的统一的市场规则。没有统一市场规则的强 力支撑，就无法有效约束企业等主体尤其是政府的经济行为，无法约束和协调政府基 于地方本位利益而采取的干预市场的行为，无法限制地方政府主导的盲目重复建设的 举动，更无法保障各市场主体参与充分、公平、高效的市场竞争，实现区域范围内的 资源有效配置。再次，各地方政府在制定地方政策上拥有较大自由度。由于缺少统一 的规划与有力的协调，地方政府在制定本地经济发展政策时，往往会从地方本位利益 出发，通过制定各种优惠政策和给予特殊待遇来吸引投资以及项目上马以增强地方竞 争力。在各种实力的较量过程中，各级地方政府往往忽视自身的比较优势与全局优势， 忽视处于产业链的不同环节有不同利润率，劳动密集、资源密集与技术密集的产业长 期利益与短期利益不同，局部利益与全局利益不同，单一地去追逐当前利润率高的产 业，阻碍区域产业之间的合理分工与优化，还引起区域内部产业重复配置与低水平过 度竞争，不利于区域经济的整体协调发展。企业与基层政府对本地经济发展中的环境 1 4 污染等问题关注不够，工业污水和生活污水的排放量增加，恶化本区域的生态环境。 3 2 行政协调现状分析 3 2 1 行政协调现状的法律制度分析 根据国外区域政府间合作的时间经验，区域内地方政府间合作的开展需要一定的 法律框架为基础。而我国区域合作主要依靠公共政策，规定、政策大多是以“决定”、 “通知 、“意见 等文件形式发布的，而未能上升到法律层面，因此其严肃性、规范 性、稳定性明显不足。对地方政府间合作形式、合作范围、争端解决方式均没有明确 的法律规定。地方政府的政策法规政出多门且随意性较大，频频出现“政策打架的 现象，管理缺乏透明度，公平，公正的竞争环境还没有真正形成。地方政府间跨区域 合作治理的顺利进行有赖于一个清晰的合作范围的界定。当地方政府对于跨区域公共 事务有分歧时，在大多数情况下都是将矛盾或难题提交给共同的上一级政府进行裁 决。当前，我国政府间合作形式上大多是以备忘录、行政协议等形式出现，没有明确 的部门法来保障其实施，对于合作中违反行政协议的一方也没有相应的制裁或处罚手 段。由于诸多原因，我国地方政府普遍存在信用危机，政府信用缺失，区域内地方政 府间合作中有些政策不具有严肃性、连续性，说变就变，一个极其具有普遍性的问题 是：新官不理旧帐，一届政府一种政策。政府间合作形式和内容常会因为领导更换而 变更甚至终止，导致政府间合作出现反复或者未能取得预期效果。 3 2 2 行政协调现状的政治分析 ，3 2 2 。1 地方政府官员晋升博弈。当前，由于我国对于政府官员的考核，往往是 上级部门或上级领导以被考核官员在任期内对经济发展的贡献大小为标准来评价官 员执政能力，地方的g d p 增长速度和增长幅度在很大程度上决定着地方政府官员的升 迁，因此不可避免地出现地方政府官员为达到自身职位升迁的目标而采取不顾一切、 急功近利、只顾眼前、忽视长远的做法甚至采取极端的办法推动本行政区域g d p 的快 速增长。改革开放以来，随着我国中央与地方的行政分权改革不断深化，地方政府逐 渐成为相对独立的利益主体，极大地促进了地方政府在发展地方经济上的积极性、主 动性和创造性，各地千方百计地大力发展经济，对中国经济连续2 6 年高速发展产生 了直接的推动作用。作为“经济人 的地方政府，也不免有着实现自身利益最大化的 冲动。在利益多元化的情况下，地方政府往往会从自身利益出发，把经济增长作为其 唯一的目标，盲目上推进“短、平、快”项目，重复建设，只强调经济增长的数量， 1 5 不注重经济发展的质量，造成社会资源浪费严重，而对于与老百姓切身利益相关的有 关重大社会问题，地方政府却不予重视，导致地方经济社会发展不平衡，从而危及社 会稳定；地方保护主义严重阻碍着统一大市场的形成，致使中央或上级政府的宏观调 控能力弱化，地方政府在资源、项目审批权等重大经济决策问题上与中央政府讨价还 价，并从地方利益出发，对中央的宏观调控政策或替换性或选择性或附加性或象征性 地执行，极大地削弱了中央宏观调控政策的权威。 3 2 2 2 政府部门职能交叉影响对行政协调产生较大影响。政府机构庞杂、职能 交叉也是影响行政协调的重要原因之一。由于政治体制改革的滞后，政府行政管理体 制显然尚未适应社会经济发展的变化，对市场的干预和微观管制过多过细，行政角色 突出，服务功能不足，特别是社会管理和公共服务方面还比较薄弱。体现在政府机构 的设置上，就是分工过细、性质趋同、职责交叉。根据不完全统计，国务院部门中， 仅建设部门就与发改委、交通部门、水利部门、铁道部门、国土部门等2 4 个部门存 在职责交叉；社会保障涉及人力资源与社会保障部、卫生部、民政部等部门；农业管 理涉1 4 个部委。例如，在贵阳，仅涉农的政府部门就有农办、农业局、蔬菜办、水 利局等，参与国资国企管理的有国资委、经贸委，等等。行政职能的错位和交叉，造 成了部门之间有功相争、有过相推等扯皮现象过多，行政成本过高，行政效能低下， 过多经济资源被行政机构自身消耗掉；政府各部门无法有效履行宏观经济管理、市场 监管、社会管理等职能。 3 2 3 行政协调现状的经济分析 随着社会主义市场经济的不断发展和逐步深化，经济发展水平同益提高，社会分 工越来越细化，行政均衡的结构优势逐渐走向减弱，跨行政区之间的经济发展进一步 走向融合，传统的行政区划体制对区域经济发展存在若干的体制机制方面的障碍越来 越明显，这些障碍形成了制约区域经济一体化实现的瓶颈，对区域经济的发展造成制 约，带来了众多不良后果：一是税收和资本竞争。在我国，地方政府负有促进本地区 经济增长、提高本地区居民福利的重要职责。然而，当前我国经济增长仍属于资本驱 动增长模式，资本投入是经济高速增长的主要源泉。资本对促进经济增长起着至关重 要的作用，是最重要的生产要素之一，因此各地方政府为实现本地区经济增长和居民 福利提高的目标，地方政府间往往会针对税收等各种资本形式进行激烈的竞争。受片 面追求g d p 的政绩的内在驱动，为了吸引更多的外来投资，地方政府自觉地扮演招 1 6 商引资工作主角并过度介入招商引资，纷纷采取减免税收、优惠出让土地、政府承诺 等优惠政策和条件来千方百计地招商引资，只注重提高引进资金的数量，却忽视了对 资金的使用质量，造成了地方政府间招商引资恶性竞争，导致资源配置效率低下，造 成国家( 地方) 财政收入的损失和国有资产流失，土地被大量征用或侵占，环境污染严 重和社会风险加剧，更严重地影响了市场经济资源配置效率。此外，地方政府间的恶 性竞争还加强企业对地方政府的影响。如，当地方政府不能继续满足某些对本地财税 收入贡献较大的企业在税收、土地、环保等方面的不合理要求时，该类企业往往会采 取搬迁到另外的城市发展以要挟地方政府等等。二是行政区市场分割。由于受行政区 域的划分与计划经济体制的影响，地方政府对经济发展的推动与促进几乎是完全仅着 眼于本行政区域的地方经济，其所有经济决策和措施几乎都是紧紧围绕本区域的发展 而作出的。各地方政府在各自的地方利益动机驱使之下，不惜违背市场经济发展的基 本原则，往往采取种种行政手段筑起封锁的“经济篱笆、“诸侯经济，尤其是对要 素短缺的地区进行封锁