（公共管理专业论文）我国城市水业市场化研究.pdf

上海交通大学 mpa 论文 我国城市水业市场化研究 1 我国城市水业市场化研究 摘 要 水是基础性的自然资源和战略性的经济资源，是经济社会可持续发展的基础。水业 产业，是指由原水、供水、节水、排水、污水处理及水资源回收利用等形成的产业链。 水的生产、净化和供应关系到国计民生，属公用事业范畴，具备防御性行业的特点，产 品需求相对稳定，同时具有公共品特性和自然垄断产业特征。长期以来，水业由政府垄 断，市场化程度低，行业效率低下，环境问题对污水处理和供水水质保障提出了更高要 求，中国城市水业所面临着一系列挑战和压力。在中国逐步完善市场经济体制的浪潮中， 全国范围内水业市场化改革的推进，这一现状将得到改变，使水业显露出巨大的发展空 间，并带动整个市场进入快速发展阶段。 有关公用事业和基础设施行业改革的理论中，微观经济学的不完全竞争的理论、产 业组织理论、公共产品理论、管制经济学理论、公共选择理论和制度经济学有关企业、 政府和垄断的理论等构成了水业市场化的理论基础。 西方市场化行政改革的成功实践说明，实行公共领域市场化以寻求市场机制和公共 职能的有效均衡仍将是各国行政改革的主流均势所在。在借鉴市场化成功经验效用的同 时，应看到我国社会主义市场经济才初步建立，在政治制度、改革背景、经济基础、目 标模式等方面与西方国家差异，决定了我国的水业市场化中的基本原则：不能弱化公共 利益，国有资金仍应是主体，应该注重效率、公平、稳定三者兼顾，政府必须加强城市 水业监管。 我国的城市水业市场化正成为政府、企业和公众共同关注的核心。在水业市场化进 程中要重视以下几点：一是政府角色定位于制定规则、营造环境、监督保障的管理者。 城市水业的公共服务属性，决定政府在以市场机制为基础的水业市场化必须承担最终责 任。二是完善行业管理法律保障和政策支持。根据战略规划制定相应的政策法规，以形 成全面系统的政策框架和行业标准体系。 三是完善以政府为主体的投资多元化运营模式。 在水业设施建设方面，政府必须发挥主导投资作用，市场化方式为辅，在设施的运营方 上海交通大学 mpa 论文 我国城市水业市场化研究 2 面，可以全面实行市场化。加强引导、灵活运用多种投资多种手段，创新融资工具。四 是完善政府监管体系。重点是加强国有资产和水业业设施、市场秩序、生产运营和行政 行为的监管。 关键词： 水业，市场化，监管 上海交通大学 mpa 论文 我国城市水业市场化研究 3 research on the marketization of water industries in cities of china abstract water is a natural resource of everyday living and economic resource of economy developing as well. more important, it is the foundation of sustainable development of economic society. water industry means the industrial chain that formed by raw water, water supply, water saving, water discharging, sewage disposal and the recycling of water resource. the water producing, purifying, and supplying belongs to public utilities and it is relative to the national economy and the peoples livelihood. it covers the characters of different fields, such as defensive fields and natural monopolization fields. the product demand and supply of this industry is relatively stable and commonly used. for a long term, the water industry is monopolized by the government, the efficiency of this industry is low and not keep path with the market. the environment protection issue raised higher requirements to the sewage disposal and water quality guarantee of water supply. the water industry of the metropolis in china is now facing challenges and pressures from different sides. in the trend of accomplishing the market economic system, nation-widely, china is now taking an enhancement of the market revolution of water industry. the recent condition of the water industry in china will be changed; this industry will have a large potential developing space which will make the whole market into fast developing phases. in the theory of public industry and reform of basic establishment industry, theories as imperfect competition、industrial organization、public products、 rural economics、public selection of micro economics and theories on enterprise、 government and monopolization of systemic economics form the academic base of marketization of water industry. the success of western administrative reform in marketization suggests that the marketization in public area to get the balance between marketable mechanism 上海交通大学 mpa 论文 我国城市水业市场化研究 4 and communal function will still be the main approach of administrative reform in every country. when use the success as reference, we should realize that the socialist market economy system in our country is at its beginning. the differences of political system、background of reform、base of economy and mode of aim between china and western countries make a determination of basic principles of water industrial marketization: we cant weaken the public interest；state-owned assets must be the main body for water industry；giving balance among efficiency dispassion、placidity；government should strength the supervision of urban water industry. now the marketization of urban water industry of china become the focus gets much attention from government、enterprise and public. during the process of marketization of urban water industry, some problems should be regarded: first of all, government should act as a governor and to constitute regulations、 establish environment and do supervision and safeguard. one of the characteristics of urban water industry is public, which determines that government should be responsible for terminal situation of marketization of urban water industry, which is on the base of marketable mechanism. secondly, it is necessary to consummate the legal insurance and policy support for industrial management. so we should establish suitable policy and laws, to construct a general and systemic system of policy and industrial criterion. the third point is to improve versatile patterns of investment with the government as main body. for the construction of water industrial establishment, government should be the leading of investment while marketization acts as assistant. as to the operation of facility, it may act thoroughly marketable when strengthen the induction、 neatly exercising versatile patterns of investment and innovating the financing means. the last one is to perfect the system of monitor ship and management of government. the key is to reinforce the supervision and administration of state-owned assets、water industrial establishment、order of market、production and operation and action of administration. keywords: water industry，marketization， supervision 上海交通大学 mpa 论文 我国城市水业市场化研究 38 上海交通大学上海交通大学 学位论文原创性声明学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进行研究工作所取得的成果。 除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。对 本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律 结果由本人承担。 学位论文作者签名：马媛媛 日期：2007 年 6 月 20 日 上海交通大学 mpa 论文 我国城市水业市场化研究 39 上海交通大学上海交通大学 学位论文版权使用授权书学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意学校保留并向国家有关部门 或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。本人授权上海交通大学可以将本学位论 文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本 学位论文。 保密保密，在 年解密后适用本授权书。 本学位论文属于 不保密 不保密。 （请在以上方框内打“” ） 学位论文作者签名：马媛媛 指导教师签名：莫童 日期：2007 年 6 月 20 日 日期：2007 年 6 月 20 日 绪 论 近年来我们水安全保障、水污染防治和水资源优化配置的各项工作取得了明显的进展，城镇供水 的能力大幅度提高，部分地区的水资源环境有所提高，城市污水和垃圾处理得步伐明显加快，节水工 作得到加强，用水的效率也不断的提高，使水的市政公用事业的改革取得了积极的进展。但是同时我 们也看到，我国水污染治理仍然滞后，用水安全存在着隐患，水资源利用的效率不高，日益严重的水 环境污染。随着我们居民消费结构快速发展，工业化、城镇化的进度明显加快，经济社会发展与水资 源水环境的矛盾将更加突出，水资源问题成为中国经济发展的主要制约因素。水资源短缺成为经济发 展、人类生活水平进一步提高的瓶颈和主要制约因素。世界各国和许多国际组织，都在努力探索促进 水的可持续利用的策略，如何缓解我国的水对经济社会发展的压力问题，正是基于对这一问题的高度 关注， 以提高用水效率为核心的城市水业市场化改革工作成为我国政府、 企业和公众共同关注的核心。 水业包括自来水的生产和供应、排水及污水处理等，这些业务形成了一个相对封闭的产业链。水 业市场化就是指城市供水、污水处理、节水，包括污水再生利用等产业范围的改革。城市水业是市政 公用事业的核心内容，是城市经济和社会发展的载体，直接关系到社会公共利益、人民群众的生活质 量、以及城市经济和社会的可持续发展。 城市水业是公用事业的一部分，国内外研究主要从公用事业领域进行研究，是20 世纪开始研究 的新课题。 西方发达国家曾经发生的民营化， 提供了公用事业市场化的理论背景。 在20 世纪70 年代， 人们对“福利国家”失败的检讨，不仅在社会思想上结束了“政府是进步的事业”这样一个普遍的认 识，同时英国撒切尔与法国希拉克的私有化运动也在政府退出经济上提供了实践的样板。而美国发展 另一种私有化形式，圣保罗市通过竞争投标、让私人承包接管公共服务事业，改革更加迅猛，扩展到 世界各地。在世界范围内，新的公共管理思想在批评公共服务官僚制供给方式的低效率时，强调了引 进企业化管理模式来提供公共服务，如契约服务、公共服务市场化等。 国内现有理论研究主要集中在为公用事业市场化寻找理论支持。目前最主流的观点，如盛洪，茅 于轼等认为，在公用事业这样具体自然垄断特性的行业也可以引入市场机制，以民营替代公营具有效 率优势，民营化改革会提高中国公用事业的整体水平。此外，研究拓展到了于中国公用事业市场化改 革制度设计和具体措施问题。如张曙光，毛寿龙等认为完善政府管制制度、强化和提升政府管制水平 是解决市场化中负面影响的关键；周汉华认为必须解决法律规定的不完善，从法律和制度上解决市场 化中的一系列实践问题。王俊豪等介绍了西方发达国家如英、美等国的公用事业民营化历史。此外还 有很多关于具体的市场化运营模式如bot、tot 等等的具体操作问题、融资问题等等的研究。清华水 业中心傅涛等则针对水业改革作了深度的研究，对一些实践案例进行了分析。 上海交通大学 mpa 论文 我国城市水业市场化研究 2 我国城市水业的市场化改革顺应社会主义市场经济改革的大势而发端。 在中国逐步完善市场经济 体制的背景下，应对挑战的根本点在于顺应潮流的行业改革。建设部推进市政公用事业改革，尤其是 2002 年以后， 逐步建立起了以特许经营为核心的适应城市水业特点的新的制度体系， 极大地促进了水 业效率的提升和可持续发展。 按照十六届三中全会的要求，城市水业目前的主导方向是市场化，对 水业服务的提供方式由政府的公共福利式逐渐转型为企业的投资收益式。这种转型要求政府管理职能 的转变，转为调控者和监管者，这种转型也给资本市场提供了机会。城市水业由于受到管网的限制具 有天然的经营自然垄断特征，这种特性使其改革更具复杂性和长期性。 上海交通大学 mpa 论文 我国城市水业市场化研究 3 第一章 我国城市水业发展的状况 水有其自然属性，它既是一种特殊的、不可替换的资源，又是一种可重复使用、可再生的资源； 水又有其经济和社会属性，不仅工业、农业的发展要靠水，水更是城市发展、人民生活的生命线。本 章通过分析城市水业发展情况作为水业市场化改革论述的基础。 第一节 我国水问题面临的严峻形势 一、水问题成为中国经济发展的主要制约因素。 水，与天文、地理、人类在城乡中的各种开发活动等密切相关，水在自然界的生态循环是由各个 环节组成的，无论是哪一个环节出了问题，都会造成历史性的，甚至是灾难性的后果。 中国是水资源短缺的国家。人口占世界总人口的近五分之一，而人均水资源量只有2200m，是 世界人均的14。按正常需要和不超采地下水，全国年缺水总量约达300 400 亿m。全国660 座城 市中， 有400 多座缺水， 110 多座严重缺水， 影响人口1.6 亿， 此外还有2000 多万农村人口饮水困难。 中国人口预计到2030 年左右达到高峰，届时人口总数将达到16 亿，人均水资源量将降到1700m的 缺水警戒线，形势将更加严峻。1 自上一个世纪的后二十年以来，全球性的淡水资源短缺愈演愈烈，继而造成城市、工业和农业供 水紧张。随着工业化、城市化进程的加快，水污染问题随之扩散到各个领域。近年来，人口的大量增 长和经济总量的迅速增加使水资源总量逐渐稀缺。城市化趋势和区域经济的进一步集中，更加大了水 资源的局部负荷。日益严重的水环境污染，又使这一负荷进一步加剧。以上问题在经济发达、城市化 率高的地区尤为突出。当人类社会进入二十世纪最后的十年，随着可持续发展战略的提出，人与自然 的关系从控制、改造转变为协调、共生，因此要综合考虑水的自然属性、经济属性与社会属性。 快速城市化和滞后的处理设施，使得我国城市水问题突出。当前中国的水问题比以往任何时候都 更为严峻：洪涝、干旱并存，资源性缺水和水质性缺水同在。水资源短缺成为经济发展、人类生活水 平进一步提高的瓶颈和主要制约因素，水资源进而继石油之后成为新的、全球性的战略资源。 二、水的安全性和保障性要求提高 城市是我国工业化、现代化进程中的重要阵地，水是城市发展的生命线。全国13 亿人，生活用 水在整个全国用水的比例，全部的生活用水占8%，包括广大农村居民的生活用水，城市居民用水占 1聂梅生. 中国水业发展思考 eb/ol . 水工业市场，2004-12-30. 上海交通大学 mpa 论文 我国城市水业市场化研究 4 4-5%。城市用水包括工业用水在内占全国总用水量的20%多。全国总供水量去年是5544 亿立方米，人 民的生活用水有460 亿立方米。由于人口、产业高度集中，对水的安全性和保障性要求极高。水安全 有两个定义，英文一个是safety，这个主要是指供水水质在长期使用过程之中所带来的健康风险，这 是一个缓慢的累计的过程，另外一个是security，指在突发事件影响下，这个突发事件可以指的是自 然的事件，也可以指人为的事件所造成的危害。 水为生命之源，供水的质量与安全关乎千万百姓的日常生活和工作，供水生产稳定乃城市正常运 转所必需。随着经济的发展，人民生活水平的提高，公众要求的已不仅仅是24 小时不间断供水，公 众开始对供水安全、供水水质和供水服务质量提出更高的要求。2004 年发生的陀江污染事件和2005 年发生的松花江污染事件， 给我们薄弱的供水保障体系敲响了警钟， 唤醒了公众的供水安全保护意识。 同时，随着人们生活水平的逐步提高，公众对城市水环境的清洁优美提出了更高的要求，也就对城市 污水处理数量和质量提出了更高的要求。人们对牺牲城市环境来获得经济发展的粗放型发展模式提出 质疑，对经济发展的同时切实保护和改善城市水环境、大气环境等方面的呼声日渐升高。公众对供水 和污水治理要求的提高，使之前不被重视的城市水业逐渐被关注和重视。 三、我国城市水业发展状况 近代的城市水业是源于管道工程，在此基础上，随着管道末端用户对水质的要求不断提高，以及 城市污水排放标准的设定，水处理设施（water treatment） ， 包括给水净化厂与污水处理厂就成为 现代城市基础设施中最重要的组成部分。发达国家在总结了半个世纪的经验和教训之后，纷纷进行了 水的管理体制改革，美国在二十世纪末提出了“水区” （watershed）的概念: “水区是由可划分的水 系、排放系统、以及接收水体所界定的地区或范围。 ”水区是将水资源、供水系统、排放系统、和用 户组成一个最优化的管理范围，一个城市可以分为几个水区，一个水区也可以涵盖几个城市。 按照中国目前的管理体制，与现行的法律、法规接轨，在城市管辖范围之内，按照水的生态循环 理念，城市水业的管理范围包括：城市水行业、企业与事业单位供水厂、污水处理厂、相关的设 备、设施生产企业，有关的事业单位。 2 截止2005 年， 全国城市用水人口约3.27 亿人， 城市供水总量501 亿立方米； 供水日综合生产能 力 872 万立方米，全年生产运营用水量 209.6 亿立方米，占总供水量的比例为 41.79；全年公共服 务用水量 70.9 亿立方米，占总供水量的比例 14.14;全年居民家庭用水量 172.5 亿立方米，占总供 水量的比例 34.41。城市用水人口 32682 万人，城市用水普及率 91.1；人均日生活用水量 204.1 升；工业用水重复利用率 83.6。到 2005 年底，城市污水日处理能力 1309 万立方米,全国 661 个设 2 聂梅生. 中国水业发展思考 eb/ol. 水工业市场，2004-12-30. 上海交通大学 mpa 论文 我国城市水业市场化研究 5 市城市中，有383 个城市建成污水处理厂792 座，污水处理率由2000 年的34提高到52。3 2006 年城市用水普及率达92.97，2006 年污水处理率56，并形成了适合国情的污水处理技术路线和管 理机制。其中有 135 个的城市污水处理率已达到或接近 70。“十一五计划”期间，也即 2006 到 2010 年间， 也要大约新增加2800 万吨的城市污水日处理能力， 平均每年增加560 万吨的城市污水日处理能 力。预计“十一五计划”期间，这部分的投资将超过10000 亿元。这意味着在21 世纪初期的十年间或更 长时间，中国的水业市场前景光明。 但同时，到 2005 年底，全国还有 278 个城市没有建成污水处理厂，据不完全统计，至少有 30 多个城市约 50 多座污水处理厂因收集管网不配套、运行经费不到位等原因，运行负荷率不足 30%， 或者根本没有运行；污水处理厂污染和垃圾普遍存在二次污染隐患；污水再生利用水平有待进一步提 高；一些企业超标排污，严重影响污水处理厂安全运行。推进城镇污水和垃圾处理产业化还存在薄弱 环节。 至2005 年底， 全国还有150 多个城市未开征污水处理费， 三分之二的城市未开征生活垃圾处理 费。已经收费的，大部分标准偏低，难以满足污水和垃圾处理设施建设和运营需要。 20002005 年主要区域城市污水处理厂建设 流域 处理厂 处理能力（万吨每天）投资（亿元） 海河流域 132 855 214 淮河流域 165 615 144 辽河流域 57 464 98 太湖流域 84 376 93 巢湖流域 11 50 8 三峡区域 145 851 203 表1-1 3建设部. 2005 年城市建设统计公报 n.中国建设报, 2006-05-26(2) 上海交通大学 mpa 论文 我国城市水业市场化研究 6 第二节 城市水业的特点 水业包括自来水的生产和供应、 排水及污水处理等， 这些业务形成了一个相对封闭的产业链。 在 城市获得一定的水资源，或者确定的水资源量以后，人类通过把水净化，通过管网的配送，满足千家 万户、各行各业的生活和生产对水的需求。同时对水的排放要进行收集，要把污染减少到最低程度。 即城市节水（water conservation）和污水回用（water reuse） 。城市水业的特点是： 一、自然垄断性。 水业在一个城市或一定地区内为自然垄断，产品和服务的供应只在管网的覆盖范围内进行，不在 全国或国际范围内自由流动，消费者也必须依托一定网络框架才能使用这些产品或服务。水业企业都 具有很强的地域特点，不同城市的水务企业之间存在较大的地域差异。供水、排水管网的建设往往需 要大量的投资。这些投资往往需要一次性完成，少量的、分散的投资不起作用。同时这些资产又有较 强的专用性，一旦投资完成，这些资产就很难再转作他用，短期内也无法通过经营收回，从而形成巨 大的资本沉淀。4 二、专业性强。 城市水业生产运营所涵盖的内容很丰富，包括水处理质量控制、运营成本控制、专用设备维护保 养、专用构筑物维养、运行安全稳定要求、营销服务和政府关系协调等方面，这当中的每项工作要求 运营企业具备专业的工艺技术力量、成熟管理体系、生产服务配套体系、管理人才和管理经验。城市 水业运营综合了生产运营、构筑物维养、专业设备维护更新、水业专业服务、政府关系协调等几个专 业领域的运营管理内容，专业性要求很高。 三、具有公共物品的特征。 从经济学的角度来说，水业运营具有公共物品的特征，即消费者很分散，众多消费者集合消费一 个主体提供的单一服务或物品，该服务或物品主要满足消费者的共性需求，难以具备消费者的个性化 特征。产品和服务是针对所有居民的，不像普通产品有特定的消费群体。其价格的形成和调整涉及到 地域内居民的利益，不能完全按供求规律行事。 四、公益性。 城市水业的产品和服务具有公用和公益的特征，通常还需承担一定的社会公益义务。其产品和服 4 王仕军. 自然垄断部门国有企业改革的经济学分析(12/6) j . 天府新论, 2004,3 ：87-89 上海交通大学 mpa 论文 我国城市水业市场化研究 7 务是针 对所有城市居民的，具有了普遍性的特点，为整个社会或某一区域的所有成员共同使用，不能 分割使用。尽管为某些用户提供服务，从经济上看并无明显的收益甚至亏损，这一点也被称为公益性； 同时，由于生产者与消费者之间存在着信息不对称的情况，城市供水具有信任品（credence goods）的 特性。 五、政府介入监管。 城市水业依赖管线网络所形成的垄断性，与一般商品的供给方式截然不 同。因此，必要的时候需 政府对水的生产和供给全过程进行管制，以避免因垄断 经营对社会经济生活的负面影响。由于涉及的 居民及消费群体的利益需求不同， 政府和社会舆论常常会对从事公用事业的机构通行 “道义上的说服” 或行政干预，因而这些企业的经营自主权相对都会有一些限制。政府介入监管，保证公众的利益和维 持公共事务秩序，包括价格定价、制定质量标准等等。地域界限性使 城市水业的管理和经营只能在某 一限定的区域之内；区域差别性使其经营管理方式和水 平不可能完全一致；区域直接溢出效应和公益 性直接对本地区的社会经济发展和居民生活产 生支持和服务作用， 而不可能对其他地区产生直接的支 持和服务，这些特性使城市水业商品和服务效用发挥范围、经营管理水平和利益关系相对确定。地方 政府对其发展有着 更直接的积极性和责任。 上海交通大学 mpa 论文 我国城市水业市场化研究 8 第二章 水业市场化的理论背景 城市水业是市政公用事业的核心内容， 是城市经济和社会发展的载体， 直接关系到社会公共利益、 人民群众的生活质量、以及城市经济和社会的可持续发展。水业市场化就是指城市供水、污水处理、 节水，包括污水再生利用等产业范围的改革。本章将对我国城市水业市场化的理论依据、政策支持、 现实背景进行分析，以期对我国水业市场化有更为深入的理解和准确的把握。 第一节 我国水业市场化的理论依据 一、公共产品(public goods）理论 经济学家萨缪尔森认为，公共产品可分为纯公共产品和准公共产品。纯公共产品是指完全具备非 排他性和非竞争性特点的产品，如外交、国防、政策、环境等。准公共产品（quasipublic goods） 是指具备上述特点中的一个，另一个不具备或不完全具备，或者虽然两个特点都不完全具备但具有较 大外部收益的产品，如供水等。 公共产品的不可分割性、非竞争性及非排他性特征，决定了竞争性的市场不可能提供充足的公共 产品。这是因为:第一，不可分割性是指公共产品通常是作为一个整体向社会提供的，它通常没有一定 的计量单位，消费者消费公共产品一般不能自主选择消费的数量，而通常是所有的消费者都消费同样 数量的公共产品。第二，非竞争性是指一个消费者消费公共产品并不影响其他消费者消费的数量和质 量。它使新增一个消费者的边际成本等于零，这就意味着，如果按边际成本定价，公共产品必须免费 供给。这样，私人部门供给公共产品的成本无法补偿。第三，非排他性是指任何消费者都可以不付任 何代价消费该产品。它使公共产品无法从技术上排他， “免费搭车”问题不可避免。这样，私人部门供 给公共产品就不可能通过市场得到补偿。所以让私人提供公共产品必然是产量的严重不足，不可能满 足资源的有效配置要求。而公共部门的性质决定它可以解决这个困难，一方面，公共部门追求社会目 标，为全体社会成员提供共同消费的服务，本来就是社会目标的应有之义务;另一方面，公共部门的核 心是政府部门，政府部门拥有向社会成员征税的权力，通过税收来为公共产品的生产强制性地筹集资 金，然后通过资金再分配，就可以向社会提供不同种类的公共产品。 上海交通大学 mpa 论文 我国城市水业市场化研究 9 但同时，公共机构的本性和公共产品供求关系的特点使得公共产品的供给处于低效率状态。公共 产品具在垄断性，公众难以获得相关信息，公共产品的提供者可以随意制定垄断价格，也缺乏创新改 革提高效率的动力。 对于纯公共产品，其投入大、非营利性、其消费具有绝对的非排他特性，的特点，决定了只能由 政府加以提供。但对于准公共产品，由于其位于纯公共产品与私人产品之间，虽具有公共性，但性质 上更接近私人物品。因此，不必像纯公共产品那样由政府包揽，以市场方式提供，不但可以还这些准 公共产品以其原本的市场属性，而且往往能比政府垄断供给更具高效。经济学上著名的“科斯的灯塔” 便是很好的证明。 公共产品理论定义论述了政府和市场各自的职责范围所在及其分界线。首先，公共产品所具有的 非竞争性特征表明了社会对于该类物品或服务是普遍需要的；而公共产品的非排斥性特征则表明了收 费是困难的，仅靠市场机制远远无法提供最优配置标准所要求的规模。在这样的两难处境下，政府机 制的介入是解决问题的唯一途径。其次，在私人产品的提供问题上，市场机制和政府机制均是可利用 之工具，但广泛的经验事实表明，在大多数的情况下，市场机制提供私人产品往往比政府机制提供私 人产品更有效率，主要的原因在于，在现有的技术条件下，市场机制能够通过分散化的处理方式，更 为有效地解决经济过程中的激励和信息问题。所以，总的来看，公共产品理论的结论是，政府机制更 适宜于从事公共产品的配置，而市场机制则更适宜从事私人产品的配置，这实际上也就划定政府与市 场的理论分野。 城市水业属于准公共物品，可以通过“产权界定”和价格机制来实现其消费的可分割性，排除不 付费者的“搭便车”现象。经济理论上对公共产品特性的定义划分为水业市场化提供了理论依据。 二、外部效应（externalities） 外部效应是指某些市场主体的活动给社会或其他市场主体带来影响，却没有为之承担应有的费用 或没有获得应有的报酬，而受影响者也没有因为受到损失而得到补偿，或者因为得到利益而付款。完 全竞争市场中市场均衡的实现依靠的是价格机制和供求机制，但是，具有外部效应特征的产品的生产 和消费，却可以绕过价格机制直接影响他人的经济环境和经济利益，对他人产生额外的成本或收益， 但并不因此进行赔偿或得到报酬，这些成本或收益在一个企业进行核算是往往不予考虑。因此，具有 外部效应特征的产品，其私人边际成本（收益）与社会边际成本（收益）是不一致的，其差额就是外 部成本（收益） 。 按照对他人产生的影响可将外部效应分为正的外部效应和负的外部效应。正的外部效应给他人带 上海交通大学 mpa 论文 我国城市水业市场化研究 10 来利益，负的外部效应给他人强加了成本。污水处理和排放污水或水源污染是正负外部效应的最好例 证。无论哪种形式的外部效应，都可能导致市场资源配置无法达到最优化。在存在负的外部效应的场 合，社会成本大于私人成本，既然实施负外部效应的行为者可以只承担其全部成本的一部分，他们必 将更多地从事这类活动，从而使资源配置过度。存在正的外部效应时，由于私人收益小于社会效益， 从而导致资源配置不足。5 当外部效应存在时，市场机制导致了效率损失。但只要创造市场交易的需要条件，市场机制就可 以克服外部效应问题。科斯定理认为，只要产权已明确界定并受到法律的有效保护，交易的任何一方 拥有产权都能带来同样的资源最优配置的结果，可通过双方的谈判实现。市场机制本身不能自动地达 到资源配置的帕累托效率状态，外部效应没有通过市场机制反映出来，就需要政府采用某些措施对市 场机制的运行过程加以矫正。5如政府管制，制定水行业的行业标准，水质标准、污水排放标准。 三、公共选择理论（public choice theory） 公共选择研究个别消费者的偏好和选择如何通过政治机制有效地被综合转换成集体行动和社会的 选择。要旨在于，它认为公共政策的生成是社会中不同利益集团之间利益矛盾折衷、平衡的结果。市 场机制本身并不足以实现所有的经济职能，离开了政府的市场将无法正常运转，这为国家干预提供了 正当性，而公共产品的非排他性和非竞争性导致市场失灵的直接原因。政府干预的必要性在于它能否 补偿市场失败所造成的效率损失。但政府干预并没有带来资源的完善配置，政府采用的政策工具以把 其他无效性和扭曲性带到经济中来，引发人们考虑政府失灵问题。公共选择学派认为：政府未必能纠 正市场失灵，政府甚至可能把事情做得更糟糕。6 效率与平等之间的替代关系意味着公共部门的增长是以牺牲经济增长为代价的。公共机制存在不 足，但市场机制本身也不足以实现所有的经济职能。政府与市场各有利弊：政府的优势在于通过政府 权威保证公共物品与服务的充分、公平供给，劣势是难以实现资源的完善配置；市场机制的优势是实 现资源的有效配置，劣势在于难以消除外部效应与保证社会公平。无论是亚当斯密的自由市场还是 凯恩斯的国家干预，都说明了单纯的政府供应与市场调节都无法实现资源配置的优化。因此，必须将 政府与市场有机结合。而公共服务市场化恰恰是利用政府权威制度来就公共服务的数量与质量进行决 策，利用市场交换制度来提高公共服务的供给效率，从而较好实现了政府与市场的比较功能优势,是公 5 韩丽华，潘明星. 政府经济学m . 北京：中国人民大学出版社，2003. 44-45 6 韩丽华，潘明星. 政府经济学m . 北京：中国人民大学出版社，2003. 86 上海交通大学 mpa 论文 我国城市水业市场化研究 11 共机制与市场机制相互均衡和结合的产物。7 四、民营化与市场效率改善的相关理论 已有的研究表明，经济效率的提高在很大程度上取决于政府所采取的促进竞争与改进管制效率的 政策措施（王俊豪，2004） 。但从我国已有的民营化进程来看，能够达到改善市场竞争机制的领域并不 多。如在县一级的供水行业，一般来说如果引入两个供给主体显然不符合这一行业的规模经济要求， 由于市场结构未发生改变，很难指望市场主体行为与市场绩效会发生大的改变（s-c-p 理论） 。即使能 够对公用事业的经营权进行投标，竞争经营，虽然在短期内能起到降低市场价格的作用，但从长期来 看，经营权一旦有了归属，事前的多家竞争格局就被事后的单方垄断的局面代替，如果缺乏有效的价 格规制手段，市场价格仍然会回升。因此，公用事业市场效率提高的关键在于引入真正的市场竞争机 制，否则很难会有根本性的改变。8 英国经济学家马丁与帕克在对英国各类企业私有化后的经营绩效进行了广泛的比较研究后发现， 在竞争比较充分的市场上，企业私有化后的平均效率提高显著，而在垄断市场上，企业私有化后平均 效率的提高并不明显，相反，像伦敦铁路，还出现了服务水平下降。从总体上分析，英国民营化改革 过程，就是一个不断强化竞争机制的过程。 因此， 在私有企业效率比国有企业效率高， 这个简单的判断不被实证研究接受的事实下， 显明了 公共事业民营化的基本边界，即公共事业的产业如果是可以被充分竞争的，那么我们可以承认它的效 率会产生作用；如果公共事业的产业是垄断的，那么私人资本同样会“坐地收租”，在产生排它性垄断 收益的同时，还有可能获得高于社会平均利润的权力许可收益。9 新理论， 即治理模式， 极力主张公共工程的契约外包模式， 因为这种模式要比大规模的公务模式 更具有弹性，传统的公务模式倾向于层级控制、持久性和连续性。政府模式同样具有减少和降低交易 费用的潜力。 近年来， 西方经济学认为公共基础设施在改善企业经营方面起着独特的作用， 一个经济体系的运 作也取决于对公用事业的管理，并承认公用设施是经济体系运行的一个部分。由于经济学赋予了公用 事业新的经济意义，也因此促进了政府发展委托经营和公共部门与私营部门之间的共同合作。 五、水业市场化的国内政策支持 7 程样国，韩艺. 西方公共服务市场化的启示与反思j . 江西社会科学，2004,4: 53 8 王自力. 公用事业民营化：理论盲点与政策建议j . 改革，2004,3: 32 9 余南平. 如何看待公用事业民营化j. 长江建设,2003,3: 24 上海交通大学 mpa 论文 我国城市水业市场化研究 12 近年来，在政策方面，国家有关部门相继颁布了一些法律法规和相关政策，为水业市场化创造了 条件。 2001 年12 月11 日， 国家计委颁布了 关于印发促进和引导民间投资的若干意见的通知 中指出 ， 要逐步放宽投资领域。除国家有特殊规定的以外，凡是鼓励和允许外商投资进入的领域， 均鼓励和允 许民间投资进入；鼓励和引导民间投资以独资、合作、联营、参股、特许经营等 方式，参与经营性的 基础设施和公益事业项目建设。 2002 年1 月，国家计委发出 “十五”期间加快发展服务业若干政策措施的意见指出 ，要积极 鼓励非国有经济在更广泛的领域参与服务业发展，放宽公用事业等行业的市场准入；国务院有关部门 要尽快制定并 公示有条件准入的领域、准入条件、审批确认等准入程序以及管理监督办法。 2002 年3 月4 日，国家计委公布的新的外商投资产业指导 ，原禁止外商投资的电信和 燃气、 热力、 供排水等城市管网首次被列为对外开放领域， 国家在城市公用事业及基础设施 行业扩大开放政 策的逐步到位。 2002 年 10 月，国家发改委、建设部、环保总局等部门出台关于推进城市污水、垃圾处理产业 化发展的意见 ， 鼓励各类所有制经济积极参与这些行业的投资和经营， 逐步建立与社会主义市场经济 体制相适应的投融资及运营管理体制，实现投资主体多元化、运营主体企业化、运行管理市场化，形 成开放式、竞争性的建设运营格局。 2002 年 12 月，建设部发出关于加快市政公用行业市场化进程的意见要求，以体制创新和机 制创新为动力，以确保社会公众利益，促进市政公用行业发展为目的，加快推进 市政公用行业市场化 进程，引入竞争机制，建立政府特许经营制度，尽快形成与社会主义市 场经济体制相适应的市政公用 行业市