（公共管理专业论文）顺德工业园区招商考核的弊端及对策.pdf

，一一 。1 论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进行研究 工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人 或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文的研究作出重要贡献的个人和集 体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名： 日期：7 舻步年f 乙月f 9 日 学位论文使用授权声明 本人完全了解中山大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留 学位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论文的电子版和纸质版，有权将学 位论文用于非赢利目的的少量复制并允许论文进入学校图书馆、院系资料室被查 阅，有权将学位论文的内容编入有关数据库进行检索，可以采用复印、缩印或其 他方法保存学位论文。 学位论文作者签名： 唧眵 1 日期：矽1 年r 厶月一日 导师签名： 日期：年月日 论文题目：顺德工业园区招商考核的弊端及对策 专业：公共管理 硕士生：谢军 指导教师：朱亚鹏 摘要 我国工业园区的发展十分迅速，国内外对工业园区发展的理论研究也广泛深 入进行，揭示工业园区高速发展的根源和动力。有关理论主要包括产业集群理论、 增长极理论、区域不平衡发展理论、创新理论等。 工业园区的建设是一项高投入的工程，包括征地、规划、基础设施建设等等， 由于工业用地市场价格较低，卖地收入不足以弥补工业园区开发建设费用，工业 园区的建设只能依赖于政府的财政资金投入和通过政府信用担保向金融机构融 资。为保证用好政府的财政投入，维护政府在金融机构的信誉，就必须对工业园 区各项工作进行有效的考核评估，而工业园区对外招商考核是其中非常重要一 环。 顺德是一个闻名全国的工业城市，拥有良好的产业基础。从2 0 0 3 年开始， 顺德全力建设唯一的区属省级高新产业开发区顺德科技工业园。为加强对工 业园区的管理，顺德区政府成立了作为区政府直属一类事业单位的工业园管理机 构顺德科技工业园开发中心，并且每年都对开发中心进行招商考核。顺德区 政府对工业园区的招商考核和目前我国各级政府对工业园区招商考核的模式基 本相同，都只是采用合同利用外资和实际利用外资两个指标进行数量上的招商考 核。从几年来的招商考核情况来看，顺德区政府对工业园区的招商考核存在较大 弊端，一是招商考核任务的制定不合理；二是招商考核数据存在水分；三是招商 考核局限于招商金额，忽略对招商项目素质的考核。 顺德工业园区招商考核出现这些弊端的原因主要有三方面：一是社会上普遍 存在的片面政绩观的影响；二是缺乏完善招商考核体系；三是佛山市属工业园区 之间的恶性竞争。 针对顺德工业园区招商考核中的弊端，本文研究提出了三个相应的对策：一 是解放思想，树立科学发展观；二是建立完善招商考核体系；三是协调防止工业 园区之间的恶性竞争。 本文的研究目的在于通过对顺德工业园区招商考核中存在的弊端以及对弊 端产生根源的分析，探讨相应的对策，解决存在的弊端，从而推动工业园区又好 又快地健康发展，确保政府的巨额投入取得应有的效益，确保政府有关公共管理 的目标得以实现。顺德工业园区并不是一个特例，顺德工业园区的问题在全国工 业园区中普遍存在，希望通过本文的研究，为全国工业园区招商考核中有关问题 的解决作出有益的探索。 论文关键词：顺德工业园区招商考核弊端对策 p r o m o t i o n e v a l u a t i n g o fs h u n d ei n d u s t r i a lz o n e m a j o r ：p u b l i cm a n a g e m e n t n a m e ： s u p e r v i s o r ： a b s t r a c t i n d u s t r i a lz o n e sd e v e l o pv e r yf a s t i no u rc o u n t r y t h et h e o r i e so fi n d u s t r i a l z o n ea l s od e v e l o pv e r yf a s t d e p e n d e n to nt h eh u g ei n v e s t m e n tf r o mg o v e r n m e n t ，i n d u s t r i a lz o n em u s th e m a n a g e db yu s i n gt h em e t h o d o fp e r f o r m a n c ee v a l u a t i n gi no r d e rt ot a k ec a r eo ft h e h u g ef m a n c i a li n v e s t m e n t f o r e i g ni n v e s t m e n tp r o m o t i o np e r f o r m a n c ee v a l u a t i n gi s o n eo f t h em o s ti m p o r t a n tm e a s u r e s s h u n d ei saf a m o u sc i t yi nc h i n af o ri t si n d u s t r y i n2 0 0 3 ，s h u n d eg o v e r n m e n t h a st a k e ng r e a te f f o r t st ob u i l dt h es h u n d et e c h n o l o g i c a la n di n d u s t r i a lz o n e b y n o w , t h e r ea r es o m ep r o b l e m si nt h ef o r e i g ni n v e s t m e n tp r o m o t i o np e r f o r m a n c e e v a l u a t i n go f s h u n d ei n d u s t r i a lz o n e ，a sb a s i c a l l yu s i n gt w oi n d e x e so fc o n t r a c t f o r e i g ni n v e s t m e n ta n dr e a lf o r e i g ni n v e s t m e n t f i r s t , t h et a s kf o rt h ei n d u s t r i a lz o n e o nf o r e i g ni n v e s t m e n ti sn o t r e a s o n a b l e ；s e c o n d ，t h ei n d e xo fc o n t r a c t f o r e i g n i n v e s t m e n ti s e a s yt ot r i c k t h i r d ，s h u n d ei n d u s t r i a lz o n ep a y sa t t e n t i o nt ot h e q u a n t i t y ，n o tt ot h eq u a l i t yo fi n v e s t m e n tp r o m o t i o n t h er e a s o n sw h yt h e s ep r o b l e m so c c u ri ns h u n d ei n d u s t r i a lz o n ea r ea s b e l o w ：i n s t , t h ee x i s t e n c eo fw r o n go u t l o o ko fd e v e l o p m e n t ；s e c o n d ，t h ea b s e n c eo ft h e s y s t e mo fi n v e s t m e n tp r o m o t i o ne v a l u a t i n g ；t h i r d ，t h eb i t t e rc o m p e t i t i o n sb e t w e e n i n d u s t r i a lz o n e s m z o n e sf x o mb i t t e rc o m p e t i t i o n s t h ep r o b l e m so fs h u n d ei n d u s t r i a lz o n ea r en o tas i n g l ec a s e b ys t u d y i n gt h e c a s eo fs h u n d ei n d u s t r i a lz o n e ，w eb e l i e v et h a tw ew i l lm a k ec o n t r i b u t i o n st oo t h e r i n d u s t r i a lz o n e sa l lo v e rt h ec o u n t r y k e yw o r d s ：s h u n d ei n d u s t r i a lz o n ei n v e s t m e n tp r o m o t i o ne v a l u a t i n g 录 摘 要一i a b s t r a c t i i i 目录v 第一章引言1 第一节研究背景及选题意义1 第二节研究方法和思路4 第二章顺德工业园区招商考核的弊端5 第一节顺德工业园区发展概况5 第二节顺德工业园区招商考核的概况6 第三节顺德工业园区招商考核的弊端7 第三章顺德工业园区招商考核弊端分析1 3 第一节片面政绩观是招商考核弊端的产生根源1 3 第二节没有完善的招商考核体系是弊端产生的客观环境1 4 第三节工业园区之间的恶性竞争是弊端产生的催化剂1 6 第四章完善顺德工业园区招商考核的对策1 8 第一节解放思想，贯彻落实科学发展观1 8 第二节建立招商考核体系，全面考核园区招商工作1 9 第三节维护整体利益，协调防止工业园区之间的恶性竞争2 6 结语2 8 参考文献2 9 后记31 v 顺德工业园区招商考核的弊端及对策 第一章引言 第一节研究背景及选题意义 工业园区在我国只有约二十年的历史，但发展非常迅速。我国从1 9 8 4 年开 始，在沿海1 4 个城市设立首批国家级经济技术开发区。此后，随着改革开放的 进一步深化，各种类型、层次的开发区和工业园区从沿海地区的大城市启动，然 后向沿海地区的中小城市与中西部地区延伸。到2 0 0 3 年底，全国各类开发区数 量达到6 8 6 6 个，规划面积3 8 6 万平方公里。2 0 0 4 年，我国开展了以清理开 发区为重点的土地市场治理整顿行动。到2 0 0 6 年，我国开发区数量压到1 5 6 8 个，规划面积压到9 9 4 9 平方公里。 工业园区在中国能取得如此高速的发展，有其发展的理论依据，一般都以产 业集群理论、增长极理论、区域不平衡发展理论、创新理论等为支撑。 1 、产业集群理论 现代工业园区是根据产业地理集中的规律和企业发展的内在机理而设计的 产业区，是推动区域经济发展、合理使用国土资源的一种制度安排，是企业集群 的重要载体。哈佛大学教授迈克尔波特于1 9 9 8 年发表了产业集群与新竞争经 济学一文，从竞争的角度系统提出了产业集群理论。波特认为产业集群不同于 科层级组织或垂直一体化组织，是对有组织价值链的一种替代。这种独立的、非 正式联系的企业及相关机构形成的产业集群代表着一种能在效率、效益及柔韧性 方面创造竞争优势的空间组织形式，它所产生的持续竞争优势源于特定区域的知 识、联系及激励，是远距离的竞争对手难以达到的。 2 、增长极理论 源于区位理论和区域不平衡发展理论的增长极理论，与工业园区的关系更为 o 【中国开发区的理论与实践】前言 。国家发改委2 0 0 7 年4 月1 9 日 【中国开发区理论与实践】2 5 页 直接和密切。增长极理论的创立者为法国经济学家弗朗索瓦佩鲁，他认为增长 并非同时出现在所有的地方，它以不同的强度出现于一些增长点或增长极上，然 后通过不同的渠道向外扩散，并对整个经济产生不同的最终影响。在区域经济发 展过程中，增长的势头往往首先集中于那些占据主导地位的产业和创新企业，然 后波及到其它的产业和企业。从区域的空间来看，具有增长势头的产业和企业， 并非同时均匀分布在区内各个地方，而是相对集中于某些城镇中心，并使其首先 发展起来，然后再向外扩散。这种集中了主导产业和创新企业并能带动区域经济 发展的增长中心，就是区域经济的增长极。工业园区作为区域经济的增长极，都 是通过在特定的地域实行特殊政策和倾斜措施，以便形成良好的投资环境，吸引 区域和国家内外的资金、技术和人才，聚集相关的企业集中地进行产业开发，并 迅速带动区域经济增长。 3 、区域不平衡发展理论 该理论的核心观点认为，某一国家或地区不具备全面增长的资本和其它资 源，平衡增长是不可能的。投资只能有选择地在若干部门或区域进行，其它部门 或地区则通过利用这些部门或区域的投资带来的外部经济而逐步得到发展。工业 园区的建立和发展无疑与该理论有关，它们的建立和发展皆以区域之间的经济资 源不均质和经济发展程度不均衡为前提。 4 、创新理论 该理论由美籍奥地利经济学家熊彼特提出，他认为“创新 是建立一种新的 生产函数或供应函数，是在生产体系中引进一种生产要素和生产条件的组合。现 代的创新理论从宏观、中观和微观各个层面立体展开。诺贝尔经济学奖获得者西 蒙认为“创新是经济增长的动力”。工业园区是在世界新技术革命和全球经济一 体化的双重推动下，适应区域经济结构变动和生产力进步的创新需要而建立和发 展起来的，创新理论是工业园区发展创新的主要理论支撑。 随着我国工业园区的高速发展，工业园区在社会发展中的作用日益重要，工 业园区已成为各个地方的工业产值、g d p 、税收、财政收入的重要来源，并且对 解决当地人口就业，城市建设等问题起着重要的作用。 开发建设工业园区是一项投资巨大、牵涉面广的社会工程，涉及征地、拆迁、 市政基础设施建设、招商引资、入园企业服务管理等。由于各地工业园区之间的 2 激烈竞争，工业用地的价格普遍较低，卖地收入根本不能弥补开发成本，基本上 各地上规模的工业园区只能由政府投资和管理。各个地方工业园区的开发成本不 尽相同，在珠江三角洲地区，目前平均每平方公里的工业园区的开发建设成本大 约需要3 亿元，一个1 0 平方公里的中等工业园区，政府的投入就高达3 0 亿元以 上。如此巨额的资金投入，一般由地方财政承担一部分，其余部分往往只能通过 政府提供担保向金融机构借入。 为了管好、用好政府的巨额资金投入，又好又快地建设工业园区，全国各地 有一定规模的工业园区的管理机构一般都是由当地政府组建，作为政府派出机构 或国有事业单位进行管理。对工业园区管理机构的工作进行有效的考核，使政府 的巨额投入得到有效运用，对各级政府而言，都是一个重要的公共管理课题。 目前对工业园区管理机构的考核主要包括三个方面的内容：一是工业园区工 业产出考核，包括工业产值、g d p 、税收、财政收入等；二是工业园区基础设施 开发建设方面的考核：三是招商引资方面的考核。 就三方面考核而言，工业产出的考核是核心。因为政府的投入能否得到有效 回报，关键还是看工业产出情况。但是工业产出考核有一定的滞后性，特别对新 成立的园区而言，考核的意义不是很大。因为从工业园区的开发建设过程来看， 从规划、征地、基础设施建设到招收企业入园，然后企业建设厂房、安装调试设 备，招收工人，最后试生产到达到生产规模，其过程一般至少需要3 5 年的时间。 也就是说，现在园区产出考核的结果是上一届领导班子工作留下来，时效性差。 至于开发建设方面的考核，关系到工业园区开发建设的成本，关系到政府投入资 金的使用效率，也十分重要。但随着各级政府“阳光工程 的深入，施政透明度 的提高，在经济发达地区，如珠江三角洲地区，工业园区内的工程建设基本上都 由政府有关机构主导下进行招投标，杜绝黑箱操作，所以这方面考核的迫切性不 大。政府关注的往往是园区工程的开发建设进度，而这往往由园区建设资金到位 的时间决定。相比之下，招商考核具有时效性强，先行意义强的特点。因为园区 当年的招商情况一般就在当年进行考核，而且当年招商情况的好坏往往就决定园 区今后数年产出的情况，具有很大的关联性。对工业园区特别是新成立的工业园 区而言，招商考核的重要性更突出。 就全国范围而言，目前对工业园区的招商考核存在严重问题，包括考核指标 单一，指标使用方式不合理，考核数据存在水分，没有构成有效的考核体系，对 工业园区招商工作的指导性差，忽视对招商项目素质的考核等。 而顺德工业园区的招商考核，也和国内大多数工业园区一样，存在上述问题， 在有些方面还更加突出。 本人较长时间在顺德工业园区工作，先后负责工业园区的招商引资、企业服 务、园区管理等工作，对工业园区各方面的运作，有一定的体会和实践经验。对 顺德工业园区的招商考核的弊端，有比较深刻的理解，希望通过本文的研究，为 顺德乃至全国的工业园区的招商考核工作进行有益的探索。 第二节研究方法和思路 一、研究方法和思路 本文主要采用发现问题一分析问题解决问题的方法和思路。 首先是对顺德工业园的整体状况以及招商考核情况的有关资料，进行认真搜 集，查找招商考核中的存在问题及其不利影响。由于本人在顺德工业园区工作较 长时间，本文的主要资料包括了作者在顺德工业园区工作期间所收集掌握的第一 手资料，有关工业园区招商的信息、背景资料都是作者的亲身体会和工作所得。 其次针对顺德工业园区招商考核的实际情况，查找出顺德工业园区招商考核 中存在的弊端后，认真分析弊端产生的原因及其危害。 最后针对顺德工业园区招商考核的弊端和有关实际情况，研究有关对策，提 出解决顺德工业园区招商考核中弊端的思路和针对性的措施。 二、本文框架 本文共有四章。第一章是引言，简要介绍本文有关选题背景和研究意义，简 述本文的研究方法、思路和框架。 第二章剖析顺德工业园区的发展现状和在招商考核上存在的弊端。 第三章是研究分析顺德工业园区招商考核弊端的产生根源和形成原因。 第四章研究有关解决顺德工业园区招商考核弊端的对策，包括解决的思路和 具体措施和方法。 最后是结束语以及参考文献和附录。 4 第二章顺德工业园区招商考核的弊端 第一节顺德工业园区发展概况 顺德地处珠江三角洲腹地，土地面积8 0 9 平方公里，户籍人口6 0 万。1 9 9 2 年撤县建市( 县级市) ，2 0 0 3 年撤市建区，成为佛山市下属的县级区。改革开放以 来，顺德经济发展很快，九十年代就与中山、东莞、南海一起并称广东四小虎， 多年来经济发展水平在全国县级城市中排名第一。2 0 0 7 年国内生产总值1 2 7 9 亿元人民币，工业总产值超过3 2 3 5 亿元人民币，进出口总额1 5 8 9 6 亿美元，其 中出口额1 1 9 7 l 亿美元，进口额3 9 2 5 亿美元，全年实际利用外商直接投资4 9 4 2 5 万美元。顺德经济结构主要以工业为主，2 0 0 7 年第二产业增加值8 1 6 3 6 亿元， 占全区g d p 的比重达6 3 8 ，家电业尤其发达，空调、微波炉、电冰箱、消毒 柜等家电产量居国内前列，拥有美的、科龙、格兰仕、万和、容声等全国知名品 牌。 随着经济的发展，顺德政府意识到要使产业升级，工业园区化、集约化经营 是发展方向，特别是在招商引资方面具有非常重要的作用。2 0 0 3 年1 月，顺德 首个区属工业园顺德工业园正式成立，同年6 月成立顺德科技工业园，作为 省级高新技术开发区佛山高新区的组成部分( 另一部分为南海科技工业 园) 。工业园区面积1 1 平方公里，由顺德区政府直接开发管理。 为支持顺德工业园区的发展，顺德政府投入巨额的资金。从2 0 0 3 年起，顺 德地方财政每年专项拨款八千万人民币给工业园区作为银行借款的利息支出。另 外由顺德地方财政作担保，陆续向各家商业银行借款十几亿元人民币，投入到工 业园区的开发建设。 为确保工业园区的健康发展，保证政府巨额投入得到有效运用，2 0 0 3 年初， 伴随工业园区的成立，顺德政府专门成立顺德工业园开发中心，作为政府全额拨 款的一类事业单位，全面负责管理工业园区的各项开发建设招商服务等事宜，并 由区财政局委派财务总监，监控工业园开发中心的各项开支。 从2 0 0 3 年顺德工业园成立至今，工业园区的各项工作比较顺利，至2 0 0 7 年底，共引入企业1 3 3 家，合同利用外资金额3 0 8 1 3 万美元，其中世界五百强 企业投资项目1 0 个，为顺德的经济发展作出了很大的贡献。 但是，工业园区在开发建设、招商引资方面还存在比较大的问题，与国内先 进工业园区相比存在较大差距，特别是土地利用还比较粗放，单位面积的土地产 出率不高，园区开发建设依然停留在传统工厂聚集区模式，园区配套设施建设还 很不完善，在引进大项目方面还没有取得重大突破；办事效率和服务质量还有待 进一步提升回。 第二节顺德工业园区招商考核的概况 顺德本地民营经济发达，工商企业众多，但在利用外资方面却是弱项。从顺 德工业园成立之初，顺德区政府就强调工业园区吸收外资的任务，而把国内资本 ( 包括国有和民营) 的引入任务放到顺德区内其它镇和街道，对工业园不作引入国 内资本的要求，所以工业园区成立以来的招商考核都只是对引入外资的绩效进行 考核。 2 0 0 3 年是顺德工业园区新成立的第一年，由于顺德工业园区原来是一片农 地和鱼塘，可以说由一张白纸开始规划建设，前期的筹备和规划设计就占用了大 半年的时间，顺德区政府当年没有对工业园区进行招商考核。从2 0 0 4 年到2 0 0 7 年，政府每年都对顺德工业园区进行招商考核，而且考核模式都是一样的。都是 在年初向工业园区下达招商考核任务，每季度区政府都召开全区经济工作会议， 会上公布工业园区和各个镇街的招商进度，年终进行总结评比。工业园区的招商 考核任务由两个考核指标组成，分别是合同利用外资金额和实际利用外资金额。 两个指标分别下达任务，分别进行考核。工业园区完成年初下达的招商考核任务， 可以获得十万元奖金( 奖给工业园开发中心) ，如果实际利用外资金额在全区排第 一( 和顺德其它镇和街道相比) ，可以另外获得十万元奖金。如工业园区没能完成 招商考核任务，虽然没有明确的处罚措施，但在全区经济工作会议上，各单位的 招商数据是公开的，工业园区的领导肯定面临不少的政治压力。 从这几年的顺德区经贸局公布的招商数据来看，总体上看顺德工业园区的对 顺府发 2 0 0 6 1 2 8 号文 6 外招商工作比较顺利。具体情况见下表： 表- - ：j i l 页德工业园区合同利用外资情况( 单位：万美元) 2004 年2 005 年2006 年20 07 年 合同利用外资任务 1 0 0 0 0 8 6 5 08 6 0 08 6 0 0 当年完成金额 1 0 0 2 28 6 5 19 1 6 61 0 0 1 8 任务完成比例 l o o 1 0 0 1 0 6 1 1 6 资料来源：顺德区经贸局 表- - ：j 颐德工业园区实际利用外资情况( 单位：万美元) 2 004 年2 005 年2006 年2007 年 实际利用外资任务 3 5 0 04 0 0 05 0 0 05 5 0 0 当年完成金额 3 5 5 l4 5 3 15 8 1 25 0 0 0 任务完成比例 1 0 1 1 1 3 1 1 6 9 l 资料来源：顺德区经贸局 从上述统计数据来看，顺德工业园区除2 0 0 7 年实际利用外资金额略低于任 务数外，其余年份均完成或者超额完成任务数。2 0 0 4 至2 0 0 7 年连续四年工业园 开发中心均拿到十万元人民币的招商考核奖金。 由于顺德工业园区成立时间短，政府对工业园区的考核基本上只有招商考核 一项，招商工作自然而然地成了顺德工业园开发中心各项工作的重中之重。几年 来，区政府对工业园区的招商考核的确起到一定的促进作用，使工业园区的领导 班子更加重视招商工作；但另一方面，由于招商考核的不完善，存在较大的弊端， 对工业园区的带来较大的负面作用，影响了工业园区的健康发展。 第三节顺德工业园区招商考核的弊端 2 0 0 4 年2 0 0 7 年，四年来顺德区政府对工业园区的招商考核的模式和内容基 本不变，在实践中暴露出三大弊端： 一、招商考核任务的制定不合理 招商考核的目的在于指导和促进园区的招商工作，所以招商考核的任务应 7 该有一定的难度，不能没有压力就能轻易完成，但又不能遥不可及，脱离实际， 想尽办法也难以完成。 而在实际操作中，顺德区经贸局并不是根据各考核单位每年的实际情况制定 其招商考核任务，而是根据佛山市外经贸局下达给顺德的招商任务，分解给顺德 辖下十个镇和街道以及工业园区，下达的具体金额的分配，基本上是按各单位上 年完成任务的基数再增加一定的百分比确定的，遇上招商环境不好的年份，可能 会下调一些，但怎样确定合适的数量，目前没有一套合理办法。由于指标任务的 高低是关系到年底考核能否通过的关键，所以每年招商考核任务确定前，各相关 部门和单位往往要给顺德区经贸局领导做工作，恳求把任务降下来。于是任务指 标有时变成人情指标，平时关系好的，定的任务可以低一些，年底就容易完成， 还能超额受表扬；平时关系一般的往往定任务会高一些。 顺德区政府给工业园区的招商任务相当沉重。2 0 0 3 年工业园区新成立，当 年不下任务，但第二年( 2 0 0 4 ) 的任务就高达合同利用外资1 亿美元，超过顺德其 它任何一个镇和街道的招商任务，占顺德当年全区合同利用外资任务的三分之一 以上。顺德工业园区抓住了丰田汽车在广州南沙投资生产凯美瑞汽车的机遇，吸 引了一批世界知名的丰田汽车配套厂商落户，出人意料地完成任务。2 0 0 4 年工 业园区可以说是在掌声和鲜花中度过的。然而危机也悄悄种下了：为了争取这批 优质厂商，工业园区已经把当时最好的地块全拿出来，由于基础设施建设跟不上 招商的进度，2 0 0 5 年工业园区基本拿不出好的地块进行招商。而顺德区政府下 达给工业园区2 0 0 5 年的招商任务仍然是合同利用外资1 亿美元( 年底下降为8 6 0 0 万美元) ，巧妇难为无米之炊，工业园区也就只有两个选择，要么造假完成招商 考核任务，要么年底如实接受招商考核而完不成招商任务。 作为工业园区招商考核任务的制定者，顺德区经贸局在制定工业园区每年的 招商考核任务时，应考虑当年的招商大环境和工业园区的实际情况，特别是土地 的供应情况，制定出一个合理的任务金额。但实际操作中，区经贸局制定的招商 任务金额表现出明显的盲目性，当年招商任务基本与上一年任务的完成情况挂 钩，并不能真实反映工业园区的实际情况。回过头看2 0 0 4 2 0 0 7 四年的招商考核 任务金额，2 0 0 4 年的任务定得稍高，2 0 0 5 年的任务就完全脱离实际定得过高， 2 0 0 6 年的任务相对合理，2 0 0 7 年的任务就定得偏低。 8 招商考核任务制定得不合理，带来的弊端是显而易见的。定得偏低，起不到 鞭策督促作用；定得偏高，必然导致工业园区为完成任务而降低对入园企业素质 的要求，并引发工业园区做假完成任务的动机。 二、招商考核数据存在水分 顺德工业园区招商考核由合同利用外资金额和实际利用外资金额两个指标 组成。其中合同利用外资金额指标真实性不足，因为外商签订合同后，是否真正 按时足额把资本注入企业，基本上是企业的商业决定，并不一定按合同执行。如 果工业园区为完成招商考核任务，完全可以找关系人充当“外商签订假合同来 应付任务，特别是在政府下达的招商任务根本无法完成，而给予工业园区的压力 非常大的情况下。 从顺德区经贸局公布的招商数据来看，工业园区2 0 0 5 年的数据存在较大水 分。将2 0 0 0 4 和2 0 0 5 年工业园区的合同利用外资与出让土地面积加以比较，见 下表： 合同利用外资金额( 万美元)出让土地面积( 亩) 2004 年1 0022750 2005 年86 5130 0 05 年与04 年相比百分数86 3 40 资料来源：顺德区经贸局 从表中可以看出：顺德工业园区20 o5 年出让土地面积只有2004 年的 四成，但签订的合同利用外资金额却达到20o4 年的八成六，唯一的解释就是 2 005 年引入企业的投资密度大幅增加。而事实上工业园区在2o04 年引入 的企业，大部分是为广州丰田汽车配套的日资跨国汽配企业，投资密度都已经很 高，20 05 年能在2004 年的基础上如此大幅增加很不正常。据了解，顺德 工业园区在2005 年l1 月止，当年的合同利用外资金额还不到4000 万美 元，最后一个月新签了两个外资项目，合同利用外资金额分别达到250o 万美 元和20 0o 万美元，然而到2007 年底，在工业园区的地图上却仍然找不到 这两个大项目的位置事实上区经贸局的主管领导对这两个项目的真实情 况应该是心知肚明，这么大的两个项目一夜之间谈成签约，经贸局会不了解一下 9 有关情况吗? 但同样面对上级招商考核沉重压力的顺德区经贸局，和工业园区其 实是坐在同一条船上，工业园区完成了招商任务，顺德区也就可以完成招商任务， 何况主管工业园区和经贸局的是同一位区领导，于是区经贸局也就睁一只眼闭一 只眼了。 招商考核数据存在水分，将使考核失去意义。明明完不成任务，通过造假完 成任务，还得到奖励。本来应该奖勤罚懒的考核变成奖假罚真，起不到促进园区 招商工作的作用，而且败坏了工作作风和干部心态，其危害性十分严重。 三、招商考核只局限于招商金额，忽略对项目素质的考核 顺德区政府对工业园区的招商考核，只是采用合同利用外资金额和实际利用 外资金额指标。这两个指标是数量指标，只能考核工业园区吸收外资的数量，但 对引入企业的素质如何，却不能进行有效的考核。 招商引资，不仅仅是引进资金，一个项目进入工业园区，必然给当地经济社 会环境带来不同程度的影响。选择素质高的企业，是招商的一个重要原则。一般 来说，从有利于地方发展角度看，企业素质包括以下几个方面： 1 、企业的生产技术和管理水平。生产技术和管理水平高的企业，除了能赚 取更高利润外，企业的发展后劲更充足，对提升当地的产业结构和产业环境也有 很大的作用。 2 、创造财税收入的能力。不同类型的企业，创造财税收入的能力不同，高 附加值的行业，其财税创造能力远远高于低附加值的行业。 3 、创造就业职位，吸引高技术人材的能力。解决就业问题，吸引外地高素 质人才是企业促进当地发展的一个很重要的方面。当然，顺德经济发展到现在的 程度，对于劳动力密集型企业已经不鼓励引入，顺德更需要的是高技术人才的引 入，促进当地人口素质的提高，促进当地人文环境的改善。 4 、环保程度。除了计算机软件等极个别行业外，工业生产或多或少都会产 生废弃物，对当地环境产生一定的不利影响。不同行业的污染程度不同，重化工、 漂染、电镀、造纸等重污染行业，即使严格执行国家环保标准生产，还是会对环 境产生严重影响。对地方来说，环境污染属于社会成本，企业的环保程度对一个 1 0 地方有重大的利益。 5 、土地资源利用效率。对一个没有海岸线的地方来说，土地面积是固定的， 随着经济发展，人口增长，各种用地需要不断增加，土地供应不足的矛盾必然日 益突出。顺德作为位于珠三角核心地带的城市，土地价值高，必须珍惜土地，尽 量用最少的土地，引进更多的外来资本促进当地经济发展。 6 、产业带动能力。一般来说，每个企业都位于产业链的某个位置，有上下 游配套供应商，企业项目的选址，很重要的考虑就是上下游企业的情况。如果企 业产业规模大，在产业链中起着重要作用，往往会带动一大批上下游企业跟随其 流动。著名的例子如广州丰田整车厂在南沙建厂，由于其零库存的生产模式，为 其配套的汽车零部件供应商必须在离南沙总厂两小时车程的范围内设厂，而佛山 的南海顺德两区正好在这个范围内，所以很多丰田汽车的零部件供应商纷纷选择 在两区落户，极大地带动佛山地区汽配产业的发展。 企业素质对一个地方的重要性不亚于企业投资金额所起作用，在某些方面如 环保程度，其作用要远远大于引入资金的多少。一些严重污染企业，就算产值再 高，由于对当地造成严重的污染，当地付出的环境成本远远高出企业为当地带来 的经济效益，往往也很难找到合适的地方落户。顺德区政府对工业园区招商考核 只限于招商金额，没有涉及引入项目素质的考核，明显是一个很大的弊端。招商 考核是工业园区领导班子开展工作的指挥棒，招商考核只重招商金额，没有考虑 项目素质，必然引导工业园区的招商工作方向也是只重招商金额，忽视项目素质， 特别在招商环境差的时候，工业园区为完成任务，往往会降低对引入项目素质的 要求。 顺德工业园区2 0 0 6 年的招商工作就是一个很好的例子。经过三年的建设， 顺德工业园区的基础设施有了很大的提高，当年可用于招商的土地大幅增加，当 时的园区主要领导头脑发热，喊出了顺德工业园区2 0 0 6 年基础设施建设基本完 成，招商工作基本完成的口号，盲目出让土地引入企业。当年虽然招商金额完成 比较理想，但引入企业素质大幅下降，造成在土地资源上浪费很大，具体见下表 ( 单位：万美元) ： 2005 年2006 年 2006 年增减幅度( ) 合同利用外资金额 86 519166+ 6 出让土地面积( 亩) 3 oo9o o+ 200 投资密度( 万美元亩) 2 。8 二 l0 265 资料来源：顺德区经贸局 从上表可以看出，根据顺德区经贸局的统计数据，顺德工业园区2 0 0 6 年招 商金额比2 0 0 5 年增加了6 ，从考核的角度看是出色完成任务，但从项目素质看 却是惊人的下降，出让土地面积增加了2 0 0 ，以至项目投资密度( 合同利用外资 金额除以出让土地面积) 下降了6 5 。 正如前文所述，2 0 0 5 年的招商数据存在一定水分，如果采用20o4 年相 对真实的数据再作对比，看下表( 单位：万美元) ： 2 004 年20 06 年20 06 年增减幅度( ) 合同利用外资金额 10 0 22916 68 6 出让土地面积( 亩) 75 09o0+ 2o 投资密度( 万美：y r j 亩) 13 410 223 9 资料来源：顺德区经贸局 从表中可以看出，工业园区2006 年招商金额比2004 年下降8 6 ， 出让土地面积却增加了2 0 ，以至于项目投资密度下降了2 3 9 。在人民币开始 升值，土地地价不断上升的情况下，工业园区的招商质量却大幅下降，顺德区政 府在招商考核上存在的弊端是一个很重要的因素。 1 2 第三章顺德工业园区招商考核弊端分析 第一节片面政绩观是招商考核弊端的产生根源 政绩观，是领导干部如何对待自己工作业绩的“世界观 。对地方党政领导 来说，有什么样的政绩观，就有什么样的发展模式。由于受传统经济增长模式和 对领导干部考核评价模式的影响，相当数量的领导干部思想观念中存在根深蒂固 片面的政绩观。片面的政绩观就是片面追求经济总量和增长速度，重物轻人，把 单一经济价值取向作为施政的指导方向。 在这种片面政绩观的思想指导下，很多地方，上级对下级的考核指标，主要 以g d p 为主的经济指标，包括产值、财政收入、税收、招商引资金额等等，甚 至成为领导干部升迁去留的唯一标准。 片面的政绩观尽管表现形式不同，危害是一样的。一是妨碍党的路线、方 针、政策的全面贯彻落实，造成发展的片面与畸形，造成人力、财力、物力和时 间的浪费，严重阻碍全面建设小康社会目标的实现。二是滋生、蔓延形式主义、 官僚主义和腐败现象，严重损害党和政府的形象，损害党群关系和干群关系。三 是腐蚀干部队伍，败坏党风和社会风气，诱发领导干部的懒惰思想和投机心理， 助长党内和社会上的弄虚作假行为和浮夸之风，挫伤真抓实干者的积极性。 在2 0 0 8 年6 月举行的广东省委十届三次全会，认真分析总结了当前存在的 种种阻碍社会健康发展的错误观念和思想，特别提到当前部分领导干部中普遍存 在片面追求总量和速度的片面政绩观，提出了要解放思想，科学发展，建立科学 的政绩考核评价体系的要求。由于可见，片面政绩观的危害已经到了十分严重， 非改不可的地步。 顺德工业园区招商考核的弊端，根源也在于片面政绩观。顺德区政府对工业 园区的招商考核，相当部分的原因来自上级政绩考核的压力。每年省政府都向各 地级市下达招商考核任务，佛山收到任务后必然向下辖的五个区分解任务，顺德 南方日报2 0 0 7 年4 月2 日 区政府接到佛山的任务后随之向下辖的镇街和工业园区分解任务。 广东作为中国第一经济大省，在吸引外资方面一直走在全国前列，随着中国 加入世界贸易组织以及近几年经济的持续高速增长，广东吸引外资金额也保持高 速增长势头。但是，外资的流入是有其客观规律的。外资不是救世主，它也是为 了追求高额利润才投入到广东来，所以外资流入的速度和规模必须受世界经济和 国内经济环境的影响，同时在外资的分布上同产业热点有密切关联，不可能全省 各个地方同步增长。如广东近几年外资流入的热点日资汽车产业，主要分布在广 州三大日资汽车集团( 丰田、本田、日产) 附近；以液晶板为代表的光电子产业， 主要集中深圳经济特区和佛山南海区；而广东筹划中的石化产业基地主要集中在 广州和惠州。外资流入分布的不平衡是客观规律，但在片面政绩观的指导下，各 地把招商金额看成必须完成的任务，不顾当地的实际情况，盲目不惜代价引入外 资，由此造成很多的资源浪费和损失。 在片面政绩观的影响下，顺德区政府对顺德工业园区招商工作的考核，已经 不是为了考核园区招商工作的绩效，客观公正地评价工业园区的招商工作，而更 多地是给工业园区领导班子施加压力，完成上级下达的招商任务。正由于此，在 制定各单位招商考核任务时，顺德区政府是根据上级下达的全区招商任务进行分 配，而不是根据各单位的实际情况制定合理的招商考核任务；在下辖单位为完成 招商任务而渗水分时，由于有利于完成上级任务，对彼此都好，于是也就睁一只 眼闭一只眼，齐齐过关算了，考核变成了形式，弊端也由此形成。 在片面政绩观的指导下，对工业园区招商考核都是围绕招商金额进行，引入 资金越多，政绩就越好。至于引入项目的素质如何，是否存在对自然环境的损害， 是否存在浪费珍贵的土地资源问题等等，却没有成为工业园区招商引资时考虑的 根本依据。 要革除工业园区招商考核中存在的弊端，必须从弊端产生的根源入手，在各 级领导干部思想观念中树立正确的政绩观。 第二节没有完善的招商考核体系是弊端产生的客观环境 1 4 目前各级政府只对合同利用外资金额和实际利用外资金额进行考核的招商 考核模式已经沿用多年，各级政府部门的工作思维已经适应这种模式。虽然各级 政府部门都认识到这种招商考核的模式存在较大的弊端，但进行改革却不容易。 原来的考核模式虽然存在较大的弊端，但是简明直观易操作。合同利用外资金额 和实际利用外资金额都是需要经过从中央到省、市、县各级政府外经部门审核登 讧实际利用外资金额还需要经过中介机构审计确认，两项金额统计起来十分简 单准确；而且合同利用外资与实际利用外资都是数量指标，完成任务与否，完成 任务的比例多少，都十分清晰明确，不存在模糊地带。而对接受任务的部门而言， 招商考核的任务清楚明确，该怎么做，工作的努力方向也很清晰。 原有考核模式虽然有弊端，但是完全扔掉不用也不可取。因为合同利用外资 金额和实际利用外资金额这两个指标确实有一定的指导意义，确实能从招商金额 数量上反映一个地方引入外资的情况。 要革除原有招商考核存在的弊端，就必须在原有考核模式的基础上进行扬 弃，吸收其精华部分，丢弃其糟粕，引入新的考核指标，共同建立一个科学合理 的招商考核指标体系。但是选取什么指标，选取的指标在考核体系中权重关系如 何确定等，必须认真研究并经实践检验可行。从目前国内的理论界和各地工业园 区的实践来看，全国各地并没有建立一套行之有效的招商考核指标体系。 在招商考核上，招商考核体系只是一个形式，内容决定形式，但是建立一个 有效合理的形式却是一件创造性的工作。如同烹饪，有好的材料和配料，还必须 有高超的烹饪技巧，才能做出好菜。 建立招商考核体系的困难主要有两方面。第一方面是如何选取指标。原有的 合同利用外资金额和实际利用外资金额两个指标有其实际价值，应予保留；此外 选取什么指标来体现科学发展观和正确政绩观的要求，必须进行深入细致的研 究。选取的指标要体现引入企业的素质，反映招商的成效，同时必须客观、公正、 量化，易于计算和掌握，能对工业园区的招商工作起到积极的促进作用。第二方 面的困难是考核体系如何构成。为体现科学发展观和正确政绩观的要求，必然要 选取多个指标共同构成招商考核体系，由于指标之间往往不具有可比性，不能简 单相加，如何处理体系内各指标之间的关系是招商考核体系成败的关键。 由于全国范围都没有一套现成的招商考核指标体系可供借鉴，而研究一套符 合顺德实际的招商考核指标体系对顺德区经贸局来说也不太现实。一来没有动 力，上级没有要求这样做，而且上级考核的内容与招商考核指标体系不衔接，搞 一套招商考核指标体系反而影响了上级任务的完成。二来没有精力，搞招商考核 指标体系需要投入人力物力进行研究，还需要通过实践检验，由于搞一个完善的 招商考核体系存在相当的困难，在这方面花时间精力对顺德区经贸局而言实在是 件吃力不讨好的差事。 在此客观环境下，虽然顺德区经贸局认识到现有工业园区招商考核的弊端， 但是上级政府没有要求改革，现实中又没有现成的招商考核体系可供借鉴，顺德 区经贸局本身又没有动力和精力去研究一套切实可行的招商考核体系，于是只好 年复一年沿用原有的招商考核模式对工业园区进行招商考核。 第三节工业园区之间的恶性竞争是弊端产生的