（公共管理专业论文）论我国财政分权体制下地方税体系的构建.pdf

华中科技大学硕士学位论文 摘要 在公共经济学中，财政分权理论几种代表性的理论有：施蒂格勒最优分权模式的 “菜单”理论；奥兹的分权定理；布坎南的分权“俱乐部”理论；特里西的偏好误识 理论；蒂布特的“以足投票”理论及麦圭尔的补充和完善。 从现状看，不论采取什么形式的市场经济的国家，一般都是采用分税制的办法来 解决中央集权与地方分权问题的。分税制实质上就是为了有效的处理中央政府和地方 政府之间的事权和财权关系，通过划分税权，将税收按照税种划分为中央税、地方税 ( 有时还有共享税) 两大税类进行管理而形成的一种财政管理体制。一般来说，完善的 分税制要求中央政府和地方政府根据自己的事权自主地决定所辖的税种。划分中央税 与地方税，主要是根据财权与事权相适应的原则进行的。实行市场经济体制的国家根 据自身的特点实行了不同类型的分税制。 1 9 9 4 年我国进行了分税制改革，地方税体系也才相应地建立起来。但是1 9 9 4 年 分税制改革还存在着许多不完善与不规范之处。这主要表现在：中央与地方的事权未 明确划分、税收管理权限过分集中于中央，使地方财权和事权相分离、中央税和地方 税的划分不规范、缺乏税收基本法、立法层次较低、地方税主体税种地位不巩固、地 方政府收入规模较小，“费”多“税”少、税收制度内外有别，不适应我国加入w t o 的要求等诸多问题，有待于进一步的改革和完善。对于如何构建我国财政分权体制下 地方税体系，具体设想是合理划分中央与地方的事权、根据事权和财权的统一，合理 划分中央税与地方税、根据“相对集中、适度分散”的原则，合理划分税收管理权限、 制定税收基本法，完善税收立法、优化地方税税制结构，构建地方税主体税种、清费 立税，推进税费改革、按照w t o 的要求，逐步统一内外税制。 关键词：财政分权分税制 地方税地方税体系 华中科技大学硕士学位论文 a b s t r a c t i np u b l i ce c o n o m i c s ，t h e r ea r es o m ek i n d so fr e p r e s e n t a t i v et h e o r i e sf r o mg e o r g e j s t i g l e r , w a l l a c ee o a t e s ，j a m e sm b u c h a n a n ，r i c h a r dw tt r e s c ha n dc h a r l e sm t i e b o u t n o w a d a y s ，t a x d i s t i l b u t i o ns y s t e mi su s e dt os o l v ec e n t r a l i z a t i o na n dd e c e n t r a l i z a t i o n i ne i t h e rm o d e lm a r k e te c o n o m i cc o u n t r y v i r t u a l l y , t a xd i s t r i b u t i o n s y s t e mi sak i n do f f i s c a l m a n a g e m e n ts y s t e mt od e a l w i t ht h er e l a t i o n so ft h es e r v i c e sa n dt h er e v e n u e b e t w e e nt h ec e n t r a l g o v e r n m e n ta n dt h el o c a lg o v e r n m e n t i td i v i d e st h er e v e n u ei n t o c e n t r a lt a xa n dl o c a lt a xa c c o r d i n gt oc a t e g o r yb y s h a r i n g t h er i g h t so f t a x a t i o n i nc o m m o n , e i t h e rt h ec e n t r a lg o v e r n m e n to rt h el o c a lg o v e r n m e n ti sr e q u i r e dt od e c i d ee a c ht a xb yi t s s e r v i c e si na 1 1i d e a lt a xd i s t r i b u t i o ns y s t e m n e p r i n c i p l eo nd i v i d i n gc e n t r a lt a xa n dl o c a l t a xi st h er e v e n u ea n dt h es e r v i c e ss h o u l dm e e tt oe a c ho t h e r e a c hm a r k e te c o n o m i c c o u n t r yp u td i f f e r e n tt a xd i s t r i b u t i o ns y s t e mi n t op r a c t i c eb yi t so w nc h a r a c t e r s l o c a lt a xs y s t e mi nc h i n aw a se s t a b l i s h e di nt h e1 9 9 4r e f o r mo ft a xd i s t r i b u t i o n s y s t e m h o w e v e r , m a n yp r o b l e m sw e r er e m a i n e d i nt h el o c a lt a xs y s t e m ：s e r v i c e sb e t w e e n t h ec e n t r a lg o v e r n m e n ta n dt h el o c a lg o v e r n m e n th a v en o tb e e nc l a s s i f i e d , t h ea u t h o r i t i e so f t a xm a n a g e m e n ta r et o of a s t e n e do nt h ec e n t r a l g o v e r n m e n ta n dt h er e v e n u ea n dt h e s e r v i c e sd on o tm a t c h , t h es t a n d a r do fd i v i d i n gc e n t r a lt a xa n dl o c a lt a xi sn o tu n i f o r m t h e l e g i s l a t i o no f t a xl a wi si nal o wl e v e la n d v a c a n c yo f t h eb a s i ct a xl a w , n om a i nt a xi nt h e l o c a lt a xs y s t e m ，t h er e v e n u eo f l o c a lg o v e r n m e n ti sl o ww h i l et h ei n c o m eo f a d m i n i s t r a t i v e f e e si s h i g h ，t a xp o l i c i e s d i s c r i m i n a t eb e t w e e nt h en a t i v ee n t e r p r i s e sa n dt h ef o r e i g n i n v e s t e d e n t e r p r i s e s s ot h el o c a lt a xs y s t e mn e e d st ob er e f o r m e da n di m p r o v e d t h ea d v i c eo fh o wt o c o n s t r u c tl o c a lt a xs y s t e mi nc h i n aa r e ：c l a s s i f yt h es e r v i c e sb e t w e e nc e n t r a lg o v e r n m e n t a n dl o c a lg o v e r n m e n t , d i v i d ec e n t r a lt a xa n dl o c a lt a xr e a s o n a b l y , s h a r ea u t h o r i t i e so f t a x m a n a g e m e n t b e t w e e nt h ec e n t r a lg o v e r n m e n ta n dt h el o c a lg o v e r n m e n t ，l e g i s l a t et a xb a s i c l a wa n d i m p r o v e t h el a w sa b o u t t a x ，o p t i m i z et h e s t r u c t u r eo f t h el o c a lt a xs y s t e ma n db u i l d u pt h em a i nt a x ，t r a n s f o r ma d m i n i s t r a t i v ef e e si n t ot a x e s ，u n i f yt h et a xp o l i c i e sb e t w e e n t h e n a t i v ee n t e r p r i s ea n dt h ef o r e i g ni n v e s t e de n t e r p r i s e k e y w o r d s ：f i s c a ld e c e n t r a l i z a t i o nt a xd i s t r i b u t i o ns y s t e m l o c a lt a xl o c a lt a xs y s t e m i i 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究成果。尽我所知，除文中已经标明引用的内容外，本论文不包含任何其他个 人或集体已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人和集体， 均己在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：复习 日期：z 妒年铲月日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有 权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和 借阅。本人授权华中科技大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据 库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 保密口，在年解密后适用本授权书。 本论文属于 不保密口。 ( 请在以上方框内打“4 ”) 学位论文作者签名：画。髟毯 日期：) 硐毕年v 月均日 指导教师签名： 日期：年月日 华中科技大学硕士学位论文 引言 现代市场经济国家的财政体制，从某种意义上可是说是财政联邦主义，也就是说， 中央要和地方分权。所谓财政分权就是给予地方政府一定的税收权力和支出责任范 围，并允许地方政府自主决定其预算支出规模与结构。使处于基层的地方政府能够自 由选择其所需要的政策类型，并积极参与社会管理，其结果便是地方政府能够提供更 多更好的服务。因此，财政分权的精髓在于地方政府拥有合适于合意的自主权进行决 策。财政分权的理论解释，有施蒂格勒最优分权模式的“菜单”理论、奥兹的分权定 理、布坎南的分权“俱乐部”理论、特里西的偏好误识理论、蒂布特的“以足投票” 理论及麦圭尔的补充和完善。不论怎样西方分权理论对于财政分权的合理性与必要性 给予了一定的解释与说明，对于财政理论的实践，也具有极强的现实意义。转型经济 国家、发达市场经济国家、发展中国家，根据不同的历史发展状况和财政实践形成了 各自的财政分权体制。实行分税制是市场经济国家的一般惯例。从现状看，不论采取 什么形式的市场经济的国家，一般都是采用分税制的办法来解决中央集权与地方分权 问题的。 中国自1 9 9 4 年分税制改革才开始规范化财政分权的探索，划分了中央税、地方税 和中央与地方共享税，地方税体系也才相应地建立起来。但1 9 9 4 年分税制毕竟是转 型时期的一种过渡方案，我国现行的分税制财政管理体制中，地方税体系存在着不少 的问题。那么如何依据财政分权的基本理论，在我国税制改革历史的基础上，从现阶 段实际情况出发，分析我国分税制改革的成果，借鉴发达国家税制改革的经验，合理 划分中央和地方的事权，深化现行分税制的改革，完善地方税体系，本文将提出自己 的看法和观点。 华中科技大学硕士学位论文 1 财政分权理论概述 1 1 财政分权理论的几种代表性观点 与私人产品相比，公共产品具有非排他性和非竞争性。对于一些公共产品的使用 来说，消费者所处的地点和距离这些产品的远近可能对其效用和收益具有较大的影 响，还有一些公共产品只有居住在特定地区或满足特定条件的人才可以享用。因此， 公共产品的消费具有地域性。某些公共产品可能不受空间的限制，由中央政府提供效 率较高，有些公共产品相对于一个特殊的地理位置，消费者只有确定了位置后，才能 对其数量和类型进行选择，这种受空间限制的公共产品，一般由地方政府提供效率可 能更高。西方经济学家将这类公共产品称为地方公共产品，由此论证了地方政府存在 的合理性以及财政分权模式的理论依据。在公共产品理论中，西方经济学家们通过地 方公共产品提供的特点进而论证了公共财政分权理论。 1 1 1 施蒂格勒量优分权模式的。菜单”理论 美国经济学家乔治施蒂格勒( g e o r g ej s t i g l c r ) 在1 9 5 7 年发表的地方政府功 能的有理范围文中，对于地方政府存在的合理性给出了一个公理性的解释。他认 为，可以从以下两条原则出发来阐明地方政府存在的必要性：( 1 ) 与中央政府相比， 地方政府更接近与自己的公众，即地方政府比中央政府更加了解它所管辖的选民的效 用与需求。( 2 ) 国国内不同的人们有权对不同种类与不同数量的公共服务进行投票 表决，就是说，不同的地区应有权自己选择公共服务的种类与数量。这一原则实质就 是美国历史上曾经有人提出过的“州”的权力。 施蒂格勒本人并为完全否定中央一级政府的作用。他指出，行政级别较高的政府 对于实现资源配置的有效性与分配的公平性目标来说是必要的。尤其对于解决分配上 的不平等以及中央与地方、地方与地方政府之间的竞争与摩擦等问题，中央政府的调 控作用是不可替代的。 1 1 2 支兹的分权定理 奥兹( w a l l a c e e o a t e s ) 在1 9 7 2 年出版的财政联邦主义( ( ( f i s c a l f e d e r a l i s m ) ) ) 一书中，为地方财政的存在提出了一个分权理论。奥兹所运用的是福利经济学的方法， 华中科技大学硕士学位论文 根据福利经济学的观点，一种最有效的资源配置应使社会福利达到极大，即帕累托最 优。在达到帕累托最优之前，资源配置的方式是可以改进的。他通过一系列的假定， 将社会福利极大化表达为一个线性规划，并求解得出资源配置处于社会福利最优化时 的一般均衡模型。在分析这个模型附加的限制条件时发现，在等量提供公共产品这个 限制条件下，某种公共产品由地方政府提供优越于中央政府；“关于该物品的每一个 产出量的提供成本不论对中央政府还是对地方政府来说都是相同的那么，让地方 政府将一个帕累托有效的产出量提供给它们各自的选民，则总是要比由中央政府向全 体选民提供任何特定的并且一直的产出量有效得多。” 1 1 3 布坎南的分权“俱乐部”理论 所谓“俱乐部”理论，简要说就是把社区比作俱乐部，研究在面临外在因素的条 件下任何一个俱乐部为分享某种利益而联合起来的人们的一个自愿协会如 何确定其最优成员数量的一种理论。这个理论的核心是两个方面：一方面，随着某一 个俱乐部接受新的成员，现有的俱乐部成员原来所承担的成本就由更多的成员来分 担，类似将固定成本由更多人来分担；另一方面，新的俱乐部成员的进入，会产生新 的外部不经济，即产生俱乐部的拥挤，从而公共设施更加紧张等。显然，一个俱乐部 的最佳规模应界定在外部不经济所产生的边际成本( 拥挤成本) 等于由于新成员分担 成本所带来的边际节约这个均衡点上。 布坎南( j a m e sm b u c h a n a n ) 运用“俱乐部”理论来解释最优地方政府管辖范围的 形成问题，经济学家马丁麦圭尔( m a r t i nm c g u i r e ) 运用简单模型。加以具体地论 证。麦圭尔证明，在地方政府管辖范围内，人口的数目或者俱乐部成员数的最优量与 该辖区范围内所提供的公共产品的最优数量应同时被决定。每一个地方政府都应遵循 通常的公共产品提供的决策原则，即人们应按照一定要求形成一个集团( 或地方区 域) ，以便使人均分担的公共产品成本正好等于新加入成员所引起的边际成本( 即公 共产品平均成本的最低点) 。只要自治区域( 或地方政府的管辖区域) 可以被复制或 模仿，那么，人们总是会按照“俱乐部”理论的原则( 尽管是不自觉的) 来重新形成 地方区域，直到每一个地方区域的公共产品平均都达到最低点为止。总之，以“俱乐 部”理论为基础的麦圭尔的分权模型指出了地方分权的区域规模的最优原则。 1 1 4 特里西的偏好误识理论 美国经济学家特里西( r i c h a r dw t r e s c h ) 从理论上提出了偏好误识问题，他认 3 华中科技大学硕士学位论文 为由于信息不完全，中央政府在提供公共产品过程种存在着失误的可能性，而由地方 政府来提供公共产品存在着某种优越性。 由于社会在经济活动中信息并不完全和具有具体性，特里西假定地方政府了解本 地区居民的偏好，而中央政府则对全体居民的偏好了解得不清楚，由中央政府向居民 提供公共产品就具有随机性( 中央政府所了解的居民的消费偏好识一个随机变量) 。 中央政府在提供公共产品的过程中就会发生偏差，意味着对公共产品的提供不是提供 不足，就是提供过量。而由地方政府来提供公共产品，社会福利才有可能达到极大化 ( 地方政府了解居民的消费偏好) 。一般来说，社会是风险回避型的，厌恶风险的社 会心理也偏好让地方政府来提供某种公共产品。总之，特里西更为彻底地提出了地方 自治的理论依据，偏好误识理论所揭示的不确定性，是地方分权主义的一种更为有力 的理论。 1 1 5 蒂布特的“以足投票”理论及麦圭尔的补充和完善 上述分权理论只分析了地方政府在某些方面比中央政府有效、优越，还没有回答 人们是否自愿聚集在一个地方政府周围，要求这个地方政府为大家提供最大的福利问 题。“以足投票”理论则回答了这个问题。蒂布特( c h a r l e sm t i e b o u t ) 的“以足投票” 理论认为，根据个人效用极大化假定，个人要在移迁偏好和迁移边际成本与边际收益 之比相等时，才会停止寻找最好的地方政府的努力。 蒂布特在1 9 5 6 年发表的地方支出纯理论( ap u r et h e o r y o fl o c a l e x p e n d i t u r e s ) 一文中指出，人们之所以愿意聚集在某一地方政府周围，是由于他们 想在全国寻找地方政府提供的服务与所征收的税收之间的一种精确的组合，以便使自 己的效用达到最大化，当他们在某地发现这种组合符合自己的效用极大化的目标时， 他们便会聚集在这一区域内，从事工作，接受和维护当地地方政府的管辖。这个过程， 就是所谓的“以足投票”。 “以足投票”理论相信，如果全体居民都如此进行自由的搜寻，那么，各地方之 间在公共服务与税收的组合上就会相互模仿，相互学习，这样下去，整个社会就会达 到福利极大化。偏好相同的人会组合在一起，公共服务也会按最小的成本被提供。由 于人们会自然地从公共产品成本高的城市流向公共产品成本低的城市，所以，地方之 间在提供公共产品的成本方面的差别不会长久存在。这些观点，亦被称为地方公共服 务的完全竞争的市场理论。 2 0 实际7 0 年代以来，不少西方学者对蒂布特的理论作出补充。其中，较为著名 华中科技大学硕士学位论文 的仍是麦圭尔的模型，他提出了一个“以足投票”的动态模型。 为了考察以足投票，麦圭尔假设某个人在一系列已经建立起来的地方政府之间进 行选择。他假设某一个人属于某一个“临时性”的社区：这个人在决定是否从这个社 区向其他的社区迁移的过程中，要对这种迁移的利益与成本进行比较。所谓利益，便 是两个社区之间在公共产品提供方面的差异，而成本则是取决于每一个社区的税收计 划，即两个社区所要征的税收之间的差别。按照麦圭尔的模型，可以很自然地假定， 每一个社区都会要求新加入的成员为加入社区而支付一种边际成本，这样已处于社区 中的成员不会因新成员的加入而受到损失。 分析转向关于个人迁移的偏好。这种偏好可以用个人关于公共产品的偏好与关于 个人所获得的货币收入的偏好来表示。因为迁移后个人要支付新地区的税收成本，应 从个人所获得的货币收入中减去，但个人可能会得到与原来居住区不同数量的公共产 品，这是一种在增加公共产品数量或增加货币收入之间的抉择。根据个人效用极大化 假定，个人一定要在移迁偏好和迁移的边际成本与边际收益之比相等时，才会停止寻 找最好的地方政府的努力。 如果许多人都是在这一条件下寻找地方政府，则相同的人就会形成一个共同的区 域。地方政府所提供的一个既定的边际成本与边际收益比率会最终吸引这样一批人， “以足投票”在最终的均衡状态中实现。 麦圭尔认为，某些社区( 如城市) 提供相同种类的公共产品的边际成本不同，则 成本高的社区中的公民就会流向成本低的社区，一直到这种由于成本差异给现存社区 中的成员所带来的利润趋于消失为止。从这个意义上可以说，寻找最优的地方政府的 行为就类似一种竞争性的市场机制。这里，麦圭尔关于地方政府形成的动态模型，比 蒂布特的理论要具体得多，因为它不仅提出了移迁的原因( 寻找公共产品与税收的最 佳组合之间的差异) ，而且提出了这用迁移过程达到均衡的条件，即地方政府提供公 共产品的效率点或停止迁移的均衡，应为按一定要求形成的区域内人们分担的公共产 品成本与新加入的成员所引起的边际成本相等时的均衡状态。 1 2 分税制概述 西方经济学家论证了财政分权的理论依据，并在西方各国的财政实践中，以分权 的财政制度将其确定下来。分税制作为一种分权型的财政管理体制，目前，已为西方 国家广泛采用。 华中科技大学硕士学位论文 实行分税制是市场经济国家的一般惯例。市场竞争要求财力相对分散，而宏观调 控又要求财力相对集中，这种集中与分散的关系问题，反映到财政管理体制上就是中 央政府与地方政府之间的集权与分权的关系问题。从历史上看，每个国家在其市场经 济发展的过程中都曾遇到过这个问题，都曾经过了反复的探讨和实践；从现状看，不 论采取什么形式的市场经济的国家，一般都是采用分税制的办法来解决中央集权与地 方分权问题的。 1 2 1 分税制的含义 分税制是按税种划分中央和地方收入来源的一种财政管理体制。实行分税制，要 求按照税种实现“三分”：即分权、分税、分管。所以，分税制实质上就是为了有效 的处理中央政府和地方政府之间的事权和财权关系，通过划分税权，将税收按照税种 划分为中央税、地方税( 有时还有共享税) 两大税类进行管理而形成的一种财政管理体 制。分税制的精髓在于运用商品经济的原则处理中央与地方收支权限的划分，把中央 与地方的预算严格分开，实行自收自支、自求平衡的“一级财政、一级事权、一级预 算”的财政管理体制。 实行分税制后，税种和各税种形成的税收收入分别按照立法、管理和使用支配权， 形成了中央税和地方税( 中央和地方共享税) 。其中：中央税是指税种的立法权、课税 权和税款的使用权归属于中央政府的一类税收，地方税是指立法权、课税权和税款的 使用权归属于地方政府的一类税收。税款收入按照管理体制分别入库，分别支配，分 别管理。中央税归中央政府管理和支配，地方税归地方政府管理的支配。 在税收实践中，某些税种的收入并不一定完全归属于中央或地方政府，而且按照 一定的比例在中央政府和地方政府间进行分配，收入共享，从而出现共享税类。一般 来说，共享税是指税种的立法权归中央政府( 或上级地方政府) 、上下两级政府分别征 收、管理，并各自享有一定比例使用权的一类税种。共享税的决定性划分标准不是立 法权，也不是征收管理权，而是税款所有( 支配) 权，是按照税款归属标准进行的划分。 1 2 2 分税制的实质 分税制的实质主要表现为：按照税种划分税权，分级管理。其中，税权是政府管 理涉税事宜的所有权利的统称，主要包括税法立法权、司法权和执法权。其中，执法 权主要包括税收组织征收管理权、税款所有权( 支配权) 。分税制就是要将这些税权( 立 法权、司法权、执法权) 在中央及地方政府间进行分配。所以，分税制财政管理体制的 6 华中科技大学硕士学位论文 实质，就是通过对不同税种的立法权、司法权、执法权在中央和地方政府进行分配， 以求实现事权同财权的统一。 般来说，完善的分税制要求中央政府和地方政府根据自己的事权自主地决定所 辖的税种。中央政府和地方政府有权根据自己的事权自主决定税法的立法、司法、执 法事宜；划归地方政府征管的地方税税种，地方政府可以因地制宜、因时制宣地决定 立法、丌征、停征、减税、免税，确定税率和征收范围。 实行分税制财政管理体制，正确划分立法权是首要问题。换句话说，实行分税制， 必须保证中央政府与地方政府都享有一定的、独立的税收立法权。能否独立行使立法 权，是确定分税制能否成立的关键。如果作为分税制一方的政府没有税法的独立立法 权限，分税制就不能确立。这是因为分税制要求不同级次的政府都具有立法主体地位 和资格，如果不具备此种法律主体资格和地位，不能独立地进行税收立法，“分税制” 就失去了真实内容，就变成了种变相的收入分成办法和税收分级管理办法，成了一 种与财政包干、超额分成和按照税种划分收入级次、分级入库的财政管理体制同类的 财政管理体制，成了一种按照既定的财政管理权限分别指定有关部门( 一个部门或多个 部门) 负责征收、管理的财政管理体制，没有实质内容的变化。从另一个角度来讲，分 税制如果不以立法权为核心标准，则任何一个国家任何一个时期的税收管理体制均可 称为分税制。所以，在确定分税制的完善程度时，税收立法权的划分是关键，司法权、 征管权和归属权的划分和如何划分则是次要的；或者说税收立法权是决定分税制能否 成立的决定因素，而司法权、征管权和归属权则是非决定因素。因此，立法权不下放 的分税制所能解决的问题只是税收的征收管理问题，不属于需要设置两套机构才能实 现的财政管理体制的管理范围。 实行分税制财政管理体制，正确界定立法权的优先权也是首要问题。尽管实行分 税制，要求中央和地方都有立法权。但需要注意的是，中央税收立法权的行使优先于 地方的税收立法权，地方的税收立法权必须服从于中央的税收立法权，地方税法不能 同中央税法有相悖之处。这也是实行分税制财政管理体制所必须注意的一个方面。 1 2 3 中央税与地方税的划分原则 划分中央税与地方税，主要是根据财权与事权相适应的原则进行的。即：把需要 由全国统一管理、影响全国性的商品流通和税源集中、收入较大的税种划为中央税， 税权( 立法权、司法权、执法权) 均归中央；把与地方资源、经济状况联系比较紧密， 对全国性商品生产和流通影响小或没有影响，税源比较分散的税种划为地方税，税权 华中科技大学硕士学位论文 归地方；把一些税源具有普遍性、但征管难度较大的税种划为中央和地方共享税，立 法权归中央，司法权和执法权可归中央也可归地方。 中央税与地方税的划分，对于正确处理中央与地方政府之间的财政关系和税收分 配关系，对于加强税制建设有着特殊的含意。其意义主要表现在：通过税收立法权、 舌j 法权和执法权在不同级政府之间的划分和让渡，熊够体现出一国政府的行政管理方 式、法制建设程度、民主建设程度、财政管理体制和税收管理体制的科学化程度。 1 3 国际上常见的分税制类型 当今世界上，实行市场经济体制的国家，特别是发达国家，一般都实行了分税制。 至于实行什么模式的分税制，则取决于三个因素，即政治历史、经济体制、以及各自 遵循的经济理论。从世界各国分税制的情况来看，目前国际上常见的分税制类型主要 包括以下几种。 1 3 1 分税级次为两级和两级以上的分税制类型。 根据分配级次的不同，分税制类型常见的有两种，一种是中央政府与地方政府两 级分税制，一种是中央政府、州( 省、自治区、直辖市) 政府、县( 府、郡、自治州、盟、 旗) 政府三级分税制。 1 3 2 完程度为绷鹿型和不彻底型的分税镧类型。 在各国税收实践中，实行分税制的国家基本上可划分为彻底分税制与不彻底分税 制两种形式。 彻底分税制( 亦称“完全分税制”) 是指：彻底划分中央和地方税收管理权限，不 设置中央地方共享税的一种分税制制度。采取这种分税制的，大多是联邦制国家，如 美国等。它具有如下特点：政府首脑由民众选举产生并对选民负责。政府事权明晰r 民众意愿对政府行为有较大的影响，税权和事权对应密切，税收管理权限划分清楚， 中央与地方税务机构分设。一般来说，实行这种制度需要有良好的法制环境作为支撑。 如果民众没有对立法、执法的有效建设和监督权力，实行彻底分税制只会带来官本位 下的腐化和短期行为，使地方经济受到损害。因此，在法制建设不太完善的国家和时 期，设想实行彻底分税制，是行不通的。 不彻底分税制( 亦称“不完全分税制”) 是指：税收管理权限交叉，设置中央税、 地方税以及中央和地方共享税的一种分税制制度。它既具有固定性的特点又具有灵活 华中科技大学硕士学位论文 性的特征。采用这种分税制的，大多是管理权限比较集中的国家，如英国、同本等。 1 3 3 税权分配程度为集权为主的、分权为主的、集权和分权相结合的分税恻的类型。 目前世界上实行的分税制主要有3 种类型： 1 ) 集权为主的分税制。这种类型以英国、法国、瑞典为代表。它们的共同特点 是： ( 1 ) 政治集权、经济干预。英国是一个君主立宪的国家，法国也是一个具有2 0 0 年历史传统的中央集权制国家，瑞典也不例外；这类国家在经济管理上的共同点就是 推行国家干预的经济政策。 ( 2 ) 税权集中。国家干预经济政策决定了税收管理体制的高度集中，如英国、 法国、瑞典的法律都明确规定，税收立法权归议会，税收条例、法令由财政部制定， 地方政府负责执行。 ( 3 ) 中央税收为主体。这些国家的中央税收占绝对优势，如在英国，以所得税、 公司税为主要税种的中央税收占税收总额的7 5 以上，以财产税为主要税种的地方税 收仅占税收总额的2 5 以下，而且近些年来地方税收入比重仍在下降，最低时竟下降 到不足1 。在法国，以增值税、所得税为主要税种的中央税收占税收总额的8 5 左 右，而以财产税为主要税种的地方税收仅占税收总额的1 5 以下。由于地方政府的税 种小、收入少，对中央政府的依赖性很大。例如，法国在一般年份，中央补助占地方 预算收入的5 0 以上。高度集中的税收管理体制，虽然有利子集中财力实现预期经济 目标，有利于运用税收杠杆调节经济，但却较严重地压抑了地方政府组织收入和促进 市场竞争，推动经济发展的主动性和积极性。 经济发展水平比较低的发展中国家在近几年的税制改革中也大多采用了这种模 式。 2 ) 分权为主的分税制。这种类型以德国、原南斯拉夫为代表，其特点是： ( 1 ) 三级政府，三级预算，相对独立。中央( 联邦) 、州和地方政府各有一定税权、 分税分管。税法由联邦议会统一立法，具体条例、法令由财政部制定，但地方政府有 一定的机动权，如规定起征点、加成减税、开征某些捐税等。联邦、州和地方三级税 务机构只有工作关系，没有统属领导责任。 ( 2 ) 共享税是主体，税种分为各级政府的固定税和共享税两大类。作为共享税 的是几个大税种，包括个人所得税、公司所得税、增值税、营业税等a 共享税收入占 全部税收总额的7 0 。固定税都是一些小税种。联邦政府的固定税种主要是关税，州 华中科技大学硕士学位论文 政府的固定税种主要是财产税，地方政府的固定税种主要是土地税等。各级政府的固 定税加上分得的共享税，占全部税收总额的比例分别是：联邦4 8 ，州3 4 ，地方 1 3 6 ，欧共体抽3 。在这些国家，虽然联邦政府规定，经济发达的州要支援经济条 件较差的州，以求平衡，经过支援和协调仍感财源不足的，联邦可从增值税分成比例 中拿出1 5 给予补助，但主要还是要求严格贯彻“一级政府、一级财政”，自求平衡 的原则。这种分成分税制能较充分地发挥各级政府理财办事和推动市场自由竞争的主 动性和积极性，有利于宏观管理。 3 ) 集权与分权相结合的分税制。 这种类型以美国、日本为代表。此类国家在沿袭各自历史传统和信奉的经济理论 的基础上，形成了大致相同的分税制特点。主要包括： ( 1 ) 有比较完善的中央和地方两个税收管理体系。美国建立了联邦、州、地方 三级税收管理体系。联邦以个人所得税、社会保障税、公司所得税为主，各项税收约 占税收总额的6 0 左右；州以销售税等为主，各项税收约占税收总额的2 5 ；地方以 财产税等为主，各项税收约占税收总额的1 5 左右。日本建立了中央、都道府县、市 町村三级税收管理体系。中央税有所得税、法人税等2 6 种，各项税收约占税收总额 的6 3 ；都道府县税有居民税、事业税等1 5 种，各项税收约占税收总额的1 6 ；市 町村税有居民税、固定资产税等1 7 种，各项税收约占税收总额的2 1 。这种税收体 系，既能使中央有较强的宏观调控能力，又保证了地方政府的经济自主权。 ( 2 ) 有比较灵活的中央财政对地方财政的调控措施。美、日两国地方政府虽然 都有自己的税收来源，但由于社会公益事业等支出庞大，仍然入不敷出，需要中央政 府给予补贴。对此，美国是通过转移支付进行弥补的。美国的转移支付，主要包括中 央对地方的专项补助和非专项补助，与此相应，地方得到的补助金包括联邦补助金和 州补助金，一般来说，联邦和州补助金占地方预算收入的7 6 5 。日本实行的是包括 下拨税、让与税和国库支出金的分税制。从性质上看，下拨税类似非专项补助，让与 税类似专项补助，国库支出金则类似委托支付。一般情况下，通过接受补助，地方政 府的收入反而占税收总额的6 0 以上。综合上述，两国通过转移支付制度将中央和地 方三级财政联结成了一个共同的利益整体，补助金制度是中央政府监督和调控地方政 府经济活动的一个重要手段。 ( 3 ) 有比较健全的税收管理体系。美国三级财政体制中、联邦、州、地方政府 都有自己相对独立的征税制度。联邦税法由国会制定和修改，州和地方政府也都有独 华中科技大学硕士学位论文 立的课税权。三级政府三套税务机构，各司其职，互不干预，没有领导关系，只有业 务联系。日本也实行三级征管制度，税收立法权归国会，地方税收，原则上只限“地 方税法”中所列的法定税种，但经过自治区大臣批准，地方政府也可以新设法定以外 的普通税。在机构上设有国税厅、国税局和税务署，三级税收分别征管，但上下有监 督和指挥的关系。可见，美、日两国因国情的差异，分税制也各具特色。经济发展水 平较高的发展中国家也多采取这种模式。 n 华中科技大学硕士学位论文 2 我国财政体制和税收制度 2 1 改革开放后我国财政体制和税制的沿革 中共十一届三中全会以后，经济体制改革全面展开。以下放财权。减税让利为主 要内容的财政改革成为经济体制改革的突破口。在中央与地方的分配关系上，从1 9 8 0 年开始，将高度集中、统收统支的传统财政管理体制改为“划分收支、分级包干”的 新体制。从税制上来说，财税部门从1 9 7 8 年底、1 9 7 9 年初就开始研究税制改革问题， 提出了包括开征国营企业所得税和个人所得税等内容的初步设想与实施步骤，并确 定，为了配合贯彻国家的对外开放政策，第一步先行解决对外征税的问题。从1 9 8 0 年9 月到1 9 8 1 年1 2 月，我国第五届全国人民代表大会先后通过并公布了中外合资经 营所得税法、个人所得税法和外国企业所得税法。同时，对中外合资企业、外国企业 和外国人继续征收工商统一税、城市房地产税和车船使用牌照税。这样，就初步形成 了一套大体适用的涉外税收制度，适应了我国对外开放初期引进外资，开展对外经济 技术合作的需要。在建立涉外税制的同时，财税部门就改革工商税制和国营企业利润 分配制度做了大量的调研工作，并在部分地区进行了试点。在此基础上，财政部于1 9 8 1 年8 月向国务院报送了关于改革工商税制的设想并很快获得批准。1 9 8 2 年1 1 月， 国务院向五届全国人大五次会议提交的关于第六个五年计划的报告提出了包括利 改税在内的今后3 年税制改革的任务，并获得会议批准。在此期间，国务院还批准开 征了烧油特别税，发布了牲畜交易税暂行条例。 1 9 8 5 年，结合第二步“利改税”，改进“分灶吃饭”办法，实行“划分税种，核 定收支，分级包干”的财政管理体制。在国家与企业的分配关系上，从1 9 8 3 年开始， 分两步实施“利改税”。第一步，将国有企业上交利润改为不同企业按不同税率交纳 所得税，税后利润再采取多种形式在国家和企业之间分配。这一改革从理论上和实践 上突破了国营企业只能向国家缴纳利润，国家不能向国营企业征收所得税的禁区。这 是国家与企业分配关系改革的一个历史性转交。第二步则发布了关于征收国营企业所 得税、国营企业调节税的行政法规，进步改为征收所得税和调节税，税后利润全部 留给企业。同时，国家还改革了工商税制，将自1 9 7 3 年以来实行的单一工商税按性 质分解为产品税、营业税、增值税和盐税，同时开征了资源税等多个税种，并建立了 1 2 华中科技大学硕士学位论文 涉外税收制度。此后，国务院又陆续发布了关于征收集体企业所得税、私营企业所得 税、城乡个体工商业户所得税、个人收入调节税、城市维护建设税、奖金税( 包括国营 企业奖金税、集体企业奖金税和事业单位奖金税，其中国营企业奖金税暂行规定于 1 9 8 4 年6 月，1 9 8 5 年修订发布) 、国营企业工资调节税、固定资产投资方向调节税( 其 前身为1 9 8 3 年开征的建筑税) 、特别消费税、房产税、车船使用税、城镇土地使用税、 印花税、筵席税等税收的法规。 “七五”时期，财政体制改革继续深化。1 9 8 8 年，在“划分税种，核定收支， 分级包干”的基础上，进一步改进了财政包干办法，至此，财政包干体制得到了全面 实行。针对“利改税”中存在的一些问题，1 9 8 7 年，对国有企业普遍实行承包经营责 任制；1 9 8 8 年，又开始进行“税利分流”( 即按有关规定交纳各项税收后，税后利润 按一定比例或数额上交) 改革试点。1 9 8 6 年，国务院颁布中华人民共和国个人收入 调节税暂行条例，在8 0 年代初征收外籍人员所得税的基础上，全面开征国内公民的 个人收入调节税。1 9 9 1 年，第七届全国人民代表大会第四次会议将中外合资所得税法 与外国企业所得税法合并为外商投资企业和外国企业所得税法。至此，我国的工商 税制共有3 2 种税收，即产品税、增值税、营业税、资源税、盐税、城镇土地使用税、 国营企业所得税、国营企业调节税、集体企业所得税、私营企业所得税、城乡个体工 商业户所得税、个人收入调节税、国营企业奖金税、集体企业奖金税、事业单位奖金 税、国营企业工资调节税、固定资产投资方向调节税、城市维护建设税、烧油特别税、 筵席税、特别消费税、房产税、车船使用税、印花税、屠宰税、集市交易税、牲畜交 易税、外商投资企业和外国企业所得税、个人所得税、工商统一税、城市房地产税和 车船使用牌照税。 从1 9 7 8 年到1 9 9 3 年，随着经济的发展和改革的深入，我国财政体制改革沿着“放 权让利”的思路，针对统一领导、分级管理体制的弊端，在原有体制下实行了财政大 包干过渡体制，工商税制改革进行了全面的探索，初步建成了一套内外有别的，以流 转税和所得税为主体，其他税种相配合的新的税制体系，大体适应了我国经济体制改 革起步阶段的经济状况，税收的职能作用得以全面加强，税收收入持续稳定增长，宏 观调控作用明显增强，对于贯彻国家的经济政策及调节生产、分配和消费，起到了积 极的促进作用。 这套税制的建立，在理论上、实践上突破了长期以来封闭型税制的约束，转向开 放型税制；突破了统收统支的财力分配的关系，重新确立了国家与企业的分配关系； 华中科技大学硕士学位论文 突破了以往税制改革片面强调简化税制的框子，注重多环节、多层次、多方面地发挥 税收的经济杠杆作用，由单一税制转变为复合税制。这些突破使中国的税制建设开始进 入健康发展的新轨道，与国家经济体制、财政体制改革的总体进程协调一致。 1 9 9 4 年，根据中国共产党第十四次全国代表大会确立的社会主义市场经济体制 目标，财政体制进行了重大改革。一是改革税制，进一步理顺国家、企业、个人三者 之间的分配关系。建立了以增值税为主体、消费税和营业税为补充的流转税制度，并 健全和完善了所得税制度，一个新型的税制体系至此基本确立。二是实行分税制财政 体制，理顺中央与地方的分配关系。根据建立社会主义市场经济体制的基本要求，在 划分各级政府事权的基础上，确定各级财政的支出范围；根据事权与财权相结合的原 则，将税种统一划分为中央税、地方税和共享税，并建立中央税收和地方税收体系； 核定地方收支数额，逐步实行比较规范的中央财政对地方的税收返还和转移支付制 度。 2 2 我国分税制的具体内容 1 9 9 3 年1 2 月1 5 日，国务院发布了关于实行分税制财政管理体制的决定( 【1 9 9 3 国发第8 5 号) ，建立我国分税制的基本框架。我国现行分税制的具体内容主要有以下 几方面： 2 2 1 中央与地方事权和支出的捌分 根据现在中央政府与地方政府事权的划分，中央财政主要承担国家安全、外交和 中央国家机关运转所需经费，调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必 需的支