（公共管理专业论文）试论我省制造业园区建设中政府职能的发挥.pdf

摘要 1 9 8 4 年经国务院批准成立浙江省最早的园区宁波经济技术开发区以来，特别是 1 9 9 8 年提出建设“特色工业园区”思路以后，各地建设园区的积极性十分高涨，园区建 设己成为加快建设先进制造业基地的重要抓手，推动工业化、城市化的重要载体，区域 发展的形象工程，制度创新的重要平台，承接外资转移的重要基地和安置农村剩余劳动 力的重要途径。但是制造业园区经济目前已走到了重要关口：就象一棵已形成一定主干 的大树，继续成长的同时又将面临严酷的竞争风暴。今后的发展面临着三大问题：一是 在发展目标上，如何利用“后发优势”和自身的最大有利条件，根本性改变国际垂直分 工体系的低位状态，打造出国际竞争力? 二是在发展道路上，如何将相对独立的浙江特 色经济逐步溶入到国际先进的主流经济中去，即我们的发展机遇在哪? 三是在结构调整 上，如何从单个产业、地区的结构调整转移到不同产业、不同地区以及产业与地区之间 的内在统一调整上来? 显然，在我国加入w t o 的新形势和我省接轨“长三角”、融入大 上海，建设国际先进制造业基地的战略背景下，制造业园区建设中还需要不断调整存在 的结构性矛盾，建立科学有效的管理体制，不断调整提升产业层次。而解决这些基础的 基础是在园区建设中起主导、推动作用的政府能及时、有效的发挥其应有职能。 党的十六大报告提出：“进一步转变政府职能，改进管理方式，推行电予政务，提 高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管 理体制”。从制造业园区建设中研究地方政府职能的有效发挥，对于科学贯彻省委、省 政府提出的“建设先进制造业基地，加强各类园区的整合、提升、规范、管理，增强园 区的创新功能和综合服务功能”的部署，提高我省经济综合实力和国际竞争力，实现经 济社会的可持续发展，确保提前基本实现现代化有着非常重要的现实意义。本文试从政 府行为视角剖析在制造业园区建设中存在的问题和面临的难题，以转变政府职能和转换 行政行为方式为切入点，论述政府职能在园区建设中的作用发挥，供各级政府和行政管 理部门决策参考。 【关键词】制造业园区政府职能有效发挥 a b s t r a e t s i n c et h ee s t a b l i s h m e n to f n i n g b oe c o n o m i ca n dt e c h n o l o g i c a ld e v e l o p m e n tz o n e t h ee a r l i e s to n ei nz h e j i a n gp r o v i n c ea p p r o v e db yt h es t a t ec o u n c i li n 1 9 8 4 ，e s p e c i a l l y a f t e rt h e p r o p o s a lo f ”i n d u s t r i a lz o n e so fc h a r a c t e r i s t i c s ”i n1 9 9 8 t h ee n t h u s i a s mo f b u i l d i n gi n d u s t r i a lz o n e sr a i lh i g hi na l lp a r t so f t h ep r o v i n c e i n d u s t r i a lz o n eb u i l d i n gh a s a l r e a d y b e c o m et h ec a t c hh a n d st oa c c e l e r a t ea d v a n c e dm a n u f a c t u r eb a s e a n d ，t h e i m p o r t a n tc a r r i e r so ft h ei n d u s t r i a l i z a t i o n ，u r b a n i z a t i o n ，t h ei m a g ep r o j e c td e v e l o p e di n a r e a , t h ei m p o r t a n tp l a t f o r mo fs y s t e mi n n o v a t i o n ，t h ei m p o r t a n tb a s ef o rf o r e i g nc a p i t a l s s h i f ta n da ni m p o r t a n tw a yf o rt h es e t t l e m e n to fs u r p l u sn t r a ll a b o rf o r c e b u tt h e m a n u f a c t u r i n gz o n ee c o n o m y i sn o wa ti t sc r i t i c a l ，l i k ea b i gt r e et h a th a sa l r e a d yf o r m e d t h eb a c k b o n e ，a n di tw i l lf a c et h eh a r s hc o m p e t i t i o ns t o r mw h i l ec o n t i n u o u s l yg r o w i n g u p i t sf u r t h e rd e v e l o p m e n tf a c e st h r e ep r o b l e m s ：f i r s t ，i nt e r m so f d e v e l o p i n gg o a l ，h o w t o u t i l i z e ”n e w c o m i n ga d v a n t a g e ”a n dt h em o s tc o n s p i c u o u sa d v a n t a g e so f i t so w n m o s t ，t h e f u n d a m e n t a lc h a n g eo ft h el o wl o c a t i o no fi n t e r n a t i o n a lv e r t i c a ll a b o rd i v i s i o ns y s t e m ， s t r e n g t h e n i n go f i n t e r n a t i o n a lc o m p e t i t i v e n e s ss h o u l db eh i g h l i g h t e d ；s e c o n d l y , i nt e r m so f d e v e l o p m e n tc h a n n e l s ，w es h o u l de m e r g er e l a t i v e l yi n d e p e n d e n te c o n o m yo fz h e j i a n g c h a r a c t e r i s t i c si n t ot h ea d v a n c e di n t e r n a t i o n a lm a i n s t r e a me c o n o m y p r o g r e s s i v e l y , i e ，t o g r a s p o u rd e v e l o p m e n t o p p o r t u n i t yp r o m p t l y ；t h i r d l y , i nt e r m so f s t r u c t u r a la d j u s t m e n t , w e f a c et h es h i f tf r o mt h ei n d i v i d u a l i n d u s t r y , s t r u c t u r a la d j u s t m e n t i nt h ea r e at ot h e a d j u s t m e n ti nu n i s o ni n h e r e n t l yb e t w e e nd i f f e r e n ti n d u s t r i e s ，d i f f e r e n ta r e a sa n d i n d u s t r i e s a n da r e a s o b v i o u s l y , w i t hc h i n a sa c c e s s i o nt ot h ew t o ，i n t e g r i t y 、v i t l l ”t h ec h a n g j i a n g d e l t a ”，i n c o r p o r a t i o ni n t os h a n g h a i ，a n dt h e c o n s t r u c t i o no fa d v a n c e dm a n u f a c t u r i n g b a s e si nz h e j i a n gp r o v i n c e ，i ti s r e q u i r e d t oa 由u s tt h ee x i s t e n ts t r u c t u r a lc o n t r a d i c t i o n ，t o s e t u pe f f e c t i v ea n ds c i e n t i f i cm a n a g e m e n ts y s t e m a n dt o p r o m o t et h ei n d u s t r yl e v e l c o n s t a n t l yd u r i n gt h ec o n s t r u c t i o no fm a n u f a c t u r i n g z o n e t os o l v et h e s eb a s i ci s s u e s ，t h e g o v e r n m e n t ，w h i c hp l a y sal e a d i n g ，d r i v er o l ei nt h ez o n ec o n s t r u c t i o ni sa b l e t op r o m p t l y , e f f e c t i v e l yf u l l p l a yt h e i rd u e f u n c t i o n s t h es i x t e e n t hn a t i o n a lc o n g r e s so ft h ec p cp u t sf o r w a r d ：”c h a n g et h eg o v e r n m e n t f u n c t i o n f u l r t h e r , i m p r o v e t h e w a yt om a n a g e ，p u r s u e t h ee l e c t r o n i cg o v e r n m e n t ，r a i s e a d m i n i s t r a t i o ne f f i c i e n c ya n dr e d u c ea d m i n i s t r a t i o nc o s ta n df o r ma j u s t ，t r a n s p a r e n t ，h o n e s t , h i 曲- e f f i c i e n tn o r m a l - b e h a v i o u r , c o o r d i n a t i v e t u r n r o u n da d m i n i s t r a t i v em a n a g e m e n ts y s t e m ” t os t u d yt h ee f f e c t i v ef u l l p l a yo ft h ef u n c t i o no fl o c a lg o v e r n m e n ti nt h ec o n s t r u c t i o no f m a n u f a c t u r i n gz o n e si ss i g n i f i c a n tt oc a r r yo u ts c i e n t i f i c a l l yt h ea r r a n g e m e n tt o ”b u i l dt h e a d v a n c e dm a n u f a c t u r i n gb a s e ，m e r g e r , p r o m o t e ，s t a n d a r d i z e ，m a n a g ea n ds t r e n g t h e na l l k i n d so f z o n e s ，t h ei n n o v a t i v ef u n c t i o no f t h ez o n e sa n ds y n t h e s i z et h es e r v i c ef u n c t i o n ”p u t f o r w a r d b y t h ep r o v i n c i a l p a r t y c o m m i t t e e ，p r o v i n c i a lg o v e r n m e n t ，t o i m p r o v e c o m p r e h e n s i v e e c o n o m i c s t r e n g t h a n di n t e r n a t i o n a l c o m p e t i t i v e n e s s ，t o r e a l i z et h e s u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n to ft h ee c o n o m ya n ds o c i e t y , a n dt o g u a r a n t e et h er e a l i z a t i o no f m o d e r n i z a t i o na h e a do ft i m e t h i sp a p e rt r i e st oa n a l y z ee x i s t i n gq u e s t i o n sa n dd i f f i c u l t i e si n m a n u f a c t u r i n g z o n ec o n s t r u c t i o nf r o mt h ea n g l eo f g o v e r n m e n tb e h a v i o r , r e g a r dc h a n g i n gt h e g o v e r n m e n tf u n c t i o n a n dt h eb e h a v i o r a lw a yo ft h ea d m i n i s t r a t i o na st h ec u t t i n gp o i n t , e x p o u n d t h ef u n c t i o n so fg o v e r n m e n ta n dp r o v i d ei m p l i c a t i o n sf o rg o v e r n m e n t sa ta l ll e v e l s a n da d m i n i s t r a t i v es e r v i c ed i v i s i o nt om a k e p o l i c y a n dc o n s u l t k e yw o r d s ：m a n u f a c t u r i n gz o n e ；g o v e r n m e n t a lf u n c t i o n ；f u l lp l a y 塑坚奎堂竺苎篁墨! 型! i 上堡主学位论文_试论我省制造业园区建设中政府职能的发挥 前言 园区是工业化发展到一定阶段的必然产物，最早的园区是以单纯的生产基地形 式出现的，以后逐步衍生出科技园区等新型园区形态。目前已出现了开发区、工业 园区、农业园区、旅游园区、教育园区、物流园区、科技园区等多种形态的园区。 从浙江的情况看，制造业性质的园区在众多园区中占有绝对大的比重，除为数不多 的旅游园区、教育园区外，尽管许多园区冠以不同的名称，如工业园区、特色工业 园区、乡镇工业小区、经济技术开发区、科技园区、保税区、出口加工区和i t 产业 园区等，但其本质实际上均是制造业性质的园区。且从今后一个时期我省发展的趋 势看，浙江突出的优势不是国家级或世界级的大企业，而是众多中小企业形成的块 状经济和产业集群，因此首先需要大力加强的还是制造业园区建设。以产业集群为 重要依托，走园区发展之路，这是必然的选择。在我省经济总量中，2 0 0 2 年，以制 造业为主体的工业增加值占4 5 9 。我省制造业比重高居全国各省市首位。因此，本 课题立足我省实际，紧紧围绕建设制造业园区，从政府行为视角剖析其建设中存在 的问题和面临的难题，以转变政府职能和转换行政行为方式为切入点，论述政府职 能在园区建设中的作用发挥，对于科学贯彻省委、省政府提出的“建设先进制造业 基地，加强各类园区的整合、提升、规范、管理，增强园区的创新功能和综合服务 功能”的部署，有着非常重要的现实意义。 1 我省制造业园区的发展及意义 1 1 制造业园区的含义 联合国环境规划署( u n e p ) 认为：“园区是聚集若干企业的区域。它具有开发面积 较大，拥有多个工厂以及各种公共设施，对入驻公司、土地利用率和建筑物类型实 施限制，对园区环境规定了执行标准和限制条件，对制定园区长期发展政策与计划 提供必要的管理条件等特征。”雌”本文所指的制造业园区是指各地政府根据城镇发 展规划和区域经济特色，利用当地已经形成的、有区域特色的、具有一定规模的产 业、产品、原材料市场、专业营销队伍等产业链，从改善投资环境入手，把小型、 p f1 i 王缉慈：产业集群、工业园区发展与新型工业化，2 0 0 3 ，( 1 0 ) h t t p ：1 w w w h u t c 勾c n i j x q y c y j qh t m 浙江人学竺茎筻理( m p a ) 顾士学位论文试沦我省制造业园区建设中政府职能的发挥 分散的乡办、村办以及个私企业，通过标准厂房、厂房联建等形式，在工业园区集 中起来，改善企业的生产条件，结合进行必要的技术改造，进一步优化和调整产业 结构，并为企业提供社会化服务，形成各具特色、专业分工的“小企业、大集群”， 促进小企业上规模、上档次、上水平。 制造业园区是在我省区域特色经济较为发达的基础上，在推进我省产业升级和 城市化进程中发展起来的，具有较强的生命力和竞争力。它既有鲜明的区域经济特 色，又充分体现政府对小企业的引导和扶持。 1 2 我省制造业园区的发展概况 改革开放以来，以民营企业崛起为主要特征的浙江经济发展迅猛，在全省范围 内形成了各具特色的区域块状经济发展格局。为了应对日益激烈的市场竞争，进一 步提升区域特色经济的优势和竞争力，完成民营企业规模扩大，推进产业升级的“二 次创业”进程，在我省的温州、台州等地，首先出现了以专业化分工协作为基础的 产业集聚现象。园区便应运丽生。 1 9 8 4 年1 0 月经国务院批准成立浙江省最早的园区宁波经济技术开发区以 来，特别是1 9 9 8 年提出建设“特色工业园区”思路以后，各地制造业园区建设的积 极性十分高涨，各地制造业园区建设推进较快，也取得了较好的成果。截至2 0 0 2 年 底，全省共有制造业园区9 1 7 家( 其中有1 9 5 家是园中园) ，经省审批的制造业园区项 目达1 0 2 个，总投资达3 8 0 亿元。呲2 1 由制造业园区支撑的特色工业广泛分布在n o 多个 行业，形成了在全国、甚至在国际市场上都具有明显的特色优势。如萧山的羽绒业， 杭、嘉、湖、宁、绍的纺织业，海宁的皮革业，嵊州的领带业，余姚、慈溪的塑料 制品业，诸暨、义乌的袜业，永康、武义的五金业，温岭的泵业、苍南的印刷业等 等。这些特色工业的鲜明特点是“小产品、大市场”，如嵊州年产领带2 8 亿条，产量 占世界五分之一，销售收入达6 0 亿元；海宁年产皮革1 6 0 0 万件，产量占全国四分之 一，销售2 5 亿元：大唐年产织袜4 8 亿双，产量占全国的4 0 以上，销售8 0 亿元；萧山 年产羽绒及制品2 万吨，产量占全国三分之一，销售2 0 亿元；温岭年产水泵2 0 0 0 万台， 产量占全国的2 8 ，销售2 5 亿元；永康小五会年产值达1 9 0 亿元。“从产生的效果看， 制造业园区已成为各地经济发展新的增长点和增长带，在推进城市化和产业升级中 “2 1 浙江省统计局：浙江制造业园区统计指标体系及监测评价制度研究2 0 0 3 ( 1 1 ) ；3 塑堑查兰坌茎笪墨! 肝a ) 墅士学位论文试论我省制造业园区建设中政府职能的发挥 的作用已初步显现。 1 3 发展制造业园区的意义 制造业是适应区域特色经济结构升级和素质提高的必然产物。当前，大力推动和 加快发展制造业园区，对促进我省经济社会发展再上个新台阶，有着重要的现实 意义和长远的战略意义。 1 3 1 发展制造业园区是推进城市化的重要途径 城市化是我省跨世纪发展的战略选择，人口的集聚必须以产业为支撑，工业的 集聚发展是推进城市化的重要基础。通过建设制造业园区，可以引导和组织分散的 中小企业向城镇特别是中心镇以上城市集聚，充分共享城市的基础设施，以项目带 开发，以开发促发展，既集聚了分散的企业和人口，又弥补了城市建设资金的不足。 不少制造业园区布置在城镇新的发展规划区内，成为当地新区发展的启动项目，同 时也为当地房地产、金融和专业市场等第三产业的发展奠定了坚实基础。 1 3 2 发展制造业园区是提升工业化的重要抓手 以当地特色经济为基础的制造业园区，它的建设有利于特色产业的集聚和提升。 进入园区的企业不仅对厂房、设备等进行了更新，而且在产品开发、技术创新、质 量管理等方面也构建了新的框架，为企业专业化分工协作创造了极为有利的条件， 推动企业不断提高竞争力。 1 3 3 发展制造业园区是再创发展新优势的重要举措 制造业园区是在经济全球化的大背景下，从我省经济发展的特点出发，在技术 进步、市场提升、企业管理、质量品牌、环境保护和专业化协作等方面进行资源优 化配置的一种重要形式，也是中小企业集聚发展的一种新的组织形式。这种组织形 式可以弥补我省大企业、大集团偏少的缺陷，具有较强的生命力和竞争力。制造业 园区的建设可以成为我省经济发展和再创优势的基石，确保浙江经济在新一轮国内 外竞争中始终处于良好的竞技状态。 此外，发展制造业园区可以有效解决现有特色企业在环境、消防等方面存在的 浙江大学公共管理( i p a ) 硕士学位论文试论我省制造业园区建设中政府职能的发挥 问题。通过制造业园区建设，把原来混杂在居住、商贸区的生产企业搬迁出来，在 园区内通过对污染集中治理等措施，从根本上解决了当前分散的“三合一”企业所 带来的环境污染和消防等问题。 a 塑望盔兰垒苎笪堡! 坚坠) 堕士学位论文试论我省制造业固区建设中政府职能的发挥 2 制造业园区新发展的实质障碍政府职能发挥不到位 2 1 制造业园区存在的问题 浙江省委政研室和省统计局2 0 0 3 年的园区专项调查。1 表明：制造业园区有力推动 了我省的经济发展和社会进步，但也突出反映了以下问题： 2 1 1 规模偏小 规模小包括占地面积小，入园企业少，产出小，吸引外资少。 从单位园区占地面积看，全省户均规划面积为4 8 平方公里，有5 6 7 个园区在全 省平均水平以下，占7 8 6 ；有2 6 1 个园区在l 平方公里以内，占3 6 2 ，最小的园区 仅为l o 亩。全省户均已建成面积为1 o 平方公里，有5 8 3 个园区在全省平均水平以下， 占8 0 9 ；有4 7 8 个园区在0 5 平方公里以内，占6 6 3 。 从单位园区入囿企业数看，全省户均为7 7 3 家，有5 6 2 个园区低于全省平均水平， 有1 1 6 个园区入园企业数不到1 0 家，占1 6 1 。 从单位园区产出看，全省户均当年实现工业总产值7 6 亿元，有5 7 9 个园低于全 省平均水平，有2 5 6 个园区不到亿元，全省户均实现销售收入7 2 亿元，实现利税0 8 4 亿元，吸纳从业人员3 5 0 2 人，有5 4 3 个园区从业人员在全省平均水平以下，占7 5 3 。 这与苏州工业园区规划面积7 0 平方公里，中新合作区已开发1 6 平方公里，实现 工业总产值4 9 0 3 亿元和昆山经济技术开发区规划面积7 7 平方公里，已开发3 2 5 平方 公里，实现工业总产值5 3 5 o 亿元相比较，差距甚远。实际到位外资累计9 6 4 亿美元， 相当于一个苏州工业园区2 0 0 4 年引进的外资额，尤其是浙西南地区，园区引进外资 就更少。世界前5 0 0 强企业有5 5 家落户苏州工业园区，浙江全省仅为5 4 家。 2 1 2 布局松散、类型复杂 除了文成县、洞头县和嵊泗县没有制造业园区外，各类制造业园区遍布全省十 一个市八十五个县( 市、区) ，平均每个县( 市、区) 园区多达8 5 个，“乡乡建区， 镇镇办园”的新景象代替了往日的“村村点火、户户冒烟”，几乎达到了遍地开花的 程度，最多的县园区数量达2 2 个。如温州瑞安一个县就共有大小园区9 6 个，占地i 0 0 塑! 三查兰坌苎矍型! 兰坠! 堡主兰笪堡多试论我省制造业周区建设中政府职能的发挥 亩以上的只有1 3 家。 类型复杂。全省7 2 1 个制造业园区( 不包括园中园1 9 5 个) 中，从园区审批管理 级别来看：国务院及有关部门批准建立园区1 1 个，占1 + 5 ；省政府及有关部门批准 建立的园区2 0 2 个，占2 8 0 ：市政府及有关部门批准建立园区1 0 3 个，占1 4 3 ；县 级及其他批准建立园区4 0 5 个，占5 6 2 。从园区性质及管理部门来看：省外经贸厅审 批管理的开发区6 2 个，省经贸委管理审批管理的乡镇工业专业区1 3 4 个，省科技厅管 理的的科技园区达1 3 个。从园区产业特色和发展模式看：综合发展型园区3 4 7 个，占 4 8 1 ；产品专业型园区2 3 8 个，占3 3 o ；科技主导型园区5 2 个，占7 2 ；工贸结合 型园区6 1 个，占8 5 。 2 1 3 投入产出低 我省制造业园区投资密度( 单位面积内吸纳的资金数量) 为3 8 3 7 元亩，经济 密度( 单位面积当年所实现的产品销售收入) 为4 6 万元亩，产出不及苏州工业园区 每平方公里土地面积上实现的工业总产值3 0 6 亿元( 2 0 4 万元亩) ，昆山经济技术开 发区1 6 5 亿元( 1 l o 万元亩) 的一半。投入与苏州工业园区每平方公里基础设施投 入7 2 亿元( 4 8 万元亩) 相比差异较大，仅为1 6 。而且各园区之间的投资密度参差 不齐，经济密度也大相径庭，投资密度最高园区1 3 3 3 万元亩，低的不足6 7 7 元 亩，在l o 亿元平方公里( 6 6 7 万元亩) 以下的园区占- 7 3 。并且园区数量随着投资 密度的增高而急骤下降，投资密度越大，园区的数量越少。经济密度最高的为2 0 0 万 元亩，低的只有6 7 万元亩，同时我省园区投入与产出的比例为1 ：1 2 也就是说每 投入1 元的产出回报是1 2 元，且有3 7 4 个园区投入与产出比例在1 以下，占5 1 9 。 2 1 4 技术水平低 全省入园企业中技术装备水平达到国内先进水平的企业2 9 0 7 家，占入园企业的 5 2 ，达到国际先进水平的企业7 1 2 家，占入园企业的1 3 ，这些企业分别分布在3 3 8 个园区和1 6 3 个园区，也就是说半数以上园区的入园企业技术装备不先进。即使技术 装备水平达到国内先进水平企业数最多的萧山经济技术开发区也仅为9 6 家，占该园 区企业的2 0 4 ，达到国际先进水平最多企业数的义乌经济开发区也仅为5 0 家，占该 园区企业的1 2 o ，园区信息化建设也滞后，5 2 的园区没有宽带网，在互联网上建 浙江大学公共管理( m p a ) 硕士学位论文 试论我省制造业园区建设中政府职能的蔑挥 立主页园区仅占3 7 7 ，只有3 9 7 的园区骨干企业建立了采购，销售等管理信息系 统。 2 1 5 建设资金紧张，土地资源不足，配套扶持政策欠缺 建设资金紧张，土地资源不足，配套扶持政策欠缺等三大因素制约园区的进一 步发展。随着以园区建设为中心的新一轮工业发展热潮的兴起，不同程度地出现了 资金、土地等要素互供给紧张问题，调查显示：“基础设旌等建设资金不足”是制约 园区发展的首要因素，认同率高达7 2 8 ，其中第一认同率为5 2 7 ；其次是用土紧 张，土地资源不足，认同率为5 8 ，第一认同率为3 1 2 ：第三因素相关配套扶持政 策出台滞后，认同率为4 3 4 ，第一认同率为5 4 ；招商引资力度不够大手段单一， 园区管理机制不够完善，政府指导协调力度不够和园区定位发展方向不够明确的认 同率分别为2 4 8 、2 0 8 、9 4 和6 1 ( 见图1 ) 。“3 1 粼嚣 1 8 ：8 勰 明1 ：制约口区发展的主要因素( 多选项) 2 2 政府职能发挥不到位成为制造业园区新发展的实质障碍 在全省制造业园区中，有6 5 的园区是由当地政府开发建设。政府主导是目前各 地园区发展的共同特征。透视园区的贡献及其存在问题，不难发现：地方政府在推 动园区建设，提供公共产品，引导体制创新，对外开放等方面始终发挥着较强的领 导作用；僵与此同时，由于处于转型时期、地方利益的强化和旧体制的影响，地方 一浙江省企业i f ：5 查队：浙江园区发展现状分析，浙 工企业调查2 0 0 3 ，( 2 3 ) ：1 5 塑垩查兰坌茎! 娑! 兰坠! 婴兰三兰丝鲨文试论我省制造业园区建设中政府职能的发挥 政府在的职能发挥与区域经济的协调发展要求存在较大差距。统计指标突出反映的 问题中，除了资金紧张与国家金融政策有关外，园区发展受到政府因素的制约是最 大的。 2 2 1 行政新旧理念的并存 在全球化趋势日愈明显的大背景下，地方政府官员经过培训、考察和市场经济 中的多年实践，接受了很多与市场经济、w t o 相衔接的新观念：政府应转变传统管理 思维，树立权利本位，亲商思维，服务理念，政府行为由服务型方式取代命令型方 式。但是，要把这些观念变成管理行为，还有一个转化过程。虽然经过2 0 多年的经 济体制改革，企业正在逐步成为微观经济领域内的权力主体。但是，长期以来，政 府是整个社会的中心，也是社会权力的中心。政府机器的运转，历来都是依靠自上 而下的行政命令。目前，企业这种权力主体地位尚未得以真正确立，政府权力主体 仍在发挥重要作用，并以其巨大的历史惯性作用于当下人们的活动，实际调控着社 会经济生活的运行。因此，地方政府及其官员自身对于体制转变的紧迫性的认识， 对于改革将要带来的利益关系调整的心理适应能力，以及更深层次的一定区域社会 生产方式内部的矛盾运动状况和该地区的社会历史条件，成为制约体制创新的主要 因素。这一些具体到园区建设上就形成了“共识难”的问题。由于对圊区建设的定 位不清、职能不明，加之业务指导思想上的不到位，造成园区发展思路和工作部署 上难以形成共识：有的把它与对入园企业的管理混为一谈，有的不按基本建设项目 立项而按现有的行政区划、当作政绩工程层层发动。这些都造成屋区建设总量和秩 序上的失控。 2 2 2 园区建设与管理定性不明、无法可依 定性不明指园区的建设与管理缺乏行政法律保护依据。园区建设的管理机构究 竟是属于什么性质，从其实际运作过程看，多数是不明确的。人们习惯于把该机构 看做是一个“政府”，但实际上我国行政机构设置序列中并没有园区：有的虽说是同 级政府的派出机构，但实际上还要承担下一级政府的许多职责( 如杭州开发区) ：有 的仅代表当地政府行使管理开发区的权力，但没有明确机构的性质：有的与县，区 合一，行使县区政府权力( 如杭州市滨江区) 。 燮兰竺苎笪里! 竺! ! 堡圭兰垡堡茎 堇丝壅笪趔堕些宴坚壅堡主塑窭璺堂塑茎篓 就全国整体而言，由于没有形成一个全国性的有关园区类( 包括开发区) 的法 律体系，管理机构的性质在我国没有明确的的立法界定，因而没有明确的法律地位 和行政主体资格。就我省而言，园区作为小社会，不仅和企业的生产经营息息相关 还关系到企业职工的衣食住行，有限的职能受有关部门的牵制较大，在协调上花费 很大精力。在专项调查中，有不少园区负责人反映应该赋予园区一定的权限和职能 如审批权和设置税务、工商、质检、环保、公安等职能部门。调查结果也显示：有 9 4 7 的人认为没有制定有关工业园区管理条例是造成管理混乱的最直接源头。 2 2 3 园区建设行政管理体制紊乱 2 2 3 1 多头管理与重复管理并存。条块分割的管理体制使开发区层出不穷。从 园区审批管理级别来看，有国家级、省级、市级、县( 市、区) 级，甚至还出现了 不具备条件的乡镇也在搞园区 从园区性质及管理部门来看，有计委、经贸委、外 经委、科委等不同系统批准的不同类型园区，甚至还出现市县级审批设立的制造业 园区。各级政府、各个部门都有自己的开发区，结果造成一个地区开发区重复布局的 现象普遍存在。因为主管政府的级别不同，各园区所能享受的政策条件差异巨大， 造成发展机会不平等。这种布局与管理体制必然产生低水平重复建设和竞争的无序 性、政策的不一致性。 2 2 3 2 现有的任期考核体制的不科学。园区开发的内在动力主要反映在两方 面：政绩考核制度的引资指向和经济总量指向，以及地方政府扩大地方财政收入的 迫切需求( 如图2 显示) 。0 1 一方面政绩考核促使地方政府进行园区开发，以吸引外 资，从而完成引资指标和经济总量指标，另一方面，要为本地居民提供更多更好的 服务和基础设施建设，必须寻找资金来源，吸引外资无疑是最佳选择，图l 虚线框 内构成了一个循环系统，其中土地开发是核心和关键，而其中的四项收入( 土地转 让、牧业租赁、外汇留成、治安费及劳动管理费留成) 则构成了地方政府可支配财 政收入的主体。 ! 堑望拦竺塑堡! ! 坠! 堡主堂垡堡苎 苎笙塞塑型垄些垦竖垄堡生堕堕璺墼塑茎堡 莉激 外资企 土地l 业引入 出让j。 j 交 i 易 园区 开发 物业租赁和 外汇留成 企业 - _ _ _ - _ _ _ _ _ _ _ _ 一 雇工厂叫治安费 刺激 劳动管理费 ( 人头费) 圈2园区开发的动力机制示意圈 现有的任期考核体制使地方政府过分看重g d p 、引资额等“数字”指标，而对区 域分工和整体布局、区域特色等长期战略无暇顾及，造成地方政府短期行为和重复建 设盛行，在园区建设中显得十分急功近利，对园区过热起到了推波助澜的作用。制 造业园区发展评价指标片面，重视招商引资数量，产值，出口总额等数量指标，轻 视内在竞争力、发展可持续性、创新能力等质量指标，从而进一步助长了由粗放型 的开发区发展模式所导致的上述问题。 2 2 3 3 现行的财税体制导致各类园区遍地开花。现行财税体制是当前影响开 发区布局与发展的一个重要因素。现行财税体制是分税制体制下的中央和地方分成。 因此，各区县甚至乡镇政府都通过建设园区来吸引投资，增加当地政府的可支配收 入，出现各地争办开发区的现象。政府在开发区要实现两方面的收益，一是土地出 让金，二是企业进入后，增加税收，获得土地增值收益。在实际操作中，实现的主 要是后一种收益。在过度招商竞争的条件下，土地并不能按市场价格出售给投资者 对大项目甚至实行“零地价”。项目的收益在于项目投产后的税收，税收进入财政， 完成资金循环，招商引资成功，地方的财政收入增加。 2 2 4 地方政府经济职能的缺、越、错位一经济调控水平的欠缺 衡量区域政府的经济调控水平和效率高低的关键依据是该区域经济是否得到了 刺激 竖进业件一引企 条 躲t 创一 政绩考核 塑垩查堂竺基笪型! 坚p a ) 硕士学位论文试论我省制造业同区建醴中政府职能的发挥 较高质量的、有效益的发展。”而当前由于区域政府经济调控职能的欠缺，造成了园 区建设中的系列问题： 2 2 4 1 总体规划相对滞后。园区规划零乱、滞后是政府规划存在漏洞的必然 结果。总体上看，目前仍未形成一个有机统一的政府规划体系。政府规划科学性、 严肃性、动态性、前瞻性不够，规划开放性、透明度不高。如：园区布局过于分散， 布点过于杂多，有些园区选址涉及到基本农田，土地利用总体规划就需要调整修编， 然后逐级会审报批，时间长手续繁，并增加土地成本：有些园区布局过于靠近城市 中心，规划缺乏前瞻性，随着城市不断扩张，园区发展失去了空间，面临着二次搬 迁；有些园区布点因行政区划调整、城镇总体规划调整而不得不另择地建设；由于 经济的快速发展，城镇总体规划和土地利用规划调整修编相对滞后，导致园区布局 的困难：制造业园区的快速发展，许多原有的园区面临着进一步扩大规模、提高档 次的问题。这对我们原有的规划和管理都提出了新的要求。而且，大型园区的建设， 已成为一个城市不可或缺的重要组成部分，对城市总体规划和土地利用总体规划都 提出了新的课题。建立一个客观健全的政府规划管理规则已是刻不容缓。 2 2 4 2 园区产业发展缺乏有效的调控。过度依赖土地经营和优惠措施，对产 业发展缺乏有效的调控，在“条块分割”的体制下，制造业园区的出现诸如用地浪 费、产业缺乏特色、企业之间缺乏联系和分工合作、园区内的专业化生产性服务业 欠缺等问题。加上园区发展评价指标重视招商引资数量、产值、出口总额等数量指 标，轻视内在竞争力，导致有些政府：一是立了牌子晒太阳。部分地方政府建设园 区不是从当地产业发展的实际出发，而是互相攀比、一哄而上，重蹈当年“开发区 热”筑巢引风的老路，导致园区开而不发；二是园区发展同构化。由于没有以区域 经济的特色优势为基础，盲目发展一些所谓的“高新技术”、“新兴产业”，导致“大 路货”式的重复建设，园区丧失了特色竞争力，步履维艰；三是一些园区虽然集聚 了当地具有的特色优势，但在集聚过程中未与企业内涵发展同步进行，产品档次低、 技术含量少、缺乏发展后劲。调查发现：有1 0 8 的园区主导产业聚集度在2 0 以下， 在1 0 以下的占5 5 ，达不到相同产业企业集群的初衷，仅仅是企业的简单“归大堆”。 由于政府培育区域产业优势的不力，园区部分产品生产能力相对过剩。存在“六 多六少”现象，即低档次产品多，中高档产品少；消费品多，投资品少；小制品多， 大制品少；老产品多，新产品少；般技术产品多，高技术、高附加价值产品少； 模仿产品多，自主创新产品少。 2 2 4 3 保护资源和环境不力。资源和环境是公共利益的体现。1 保护资源和环 境应作为区域政府的重要职能，但在园区建设中，事实并非如此。 土地管理混乱。园区的设立没有统一的规划，必然造成重复建设，大量耕地被圈 占，造成宝贵的耕地资源被闲置浪费、低效利用，园区项目用地规模难以控制。一方 面，由于利益的驱动和招商引资的压力，以土地价格的优惠作为招商比拼主要手段 的现象十分普遍。调查显示：有近四分之一的园区土地平均出让价格低于土地平均 开发成本，有l o 5 的园区平均出让价格不到平均开发成本的一半，甚至有5 的园区 不到三分之。另方面，加剧了土地等要素资源的紧张。有7 0 6 的园区反映存在 用地紧张的矛盾，6 8 1 的园区认同“用地紧张，土地资源不足”成为制约园区发展 的主要因素，由于入园企业具有陆续进园的特征和基础设施建设往往需要一次到位， 两者之间的时间差导致大量土地闲置，特别是一些招商引资比较困难的园区出现了 “征而不用，圈而不建”的现象。园区大面积囤积土地，希望通过商业房地产开发， 获得较高的收益，来弥补工业用地的亏空。 尽管大多数发展比较规范的工业园区制定了入园条件，但在招商引资中仍普遍 出现降低门槛的情况，尤其是区位条件较差的园区，盲目引企入园，造成入园企业 良莠不齐，新一轮低水平重复建设现象屡见不鲜。调查显示；有1 3 6 的园区对污染 企业入园没有加以限制。这种不加选择的引企入园，造成园区的整体污染和周围环 境的恶化。 2 2 4 4 基础设施建设和各种公共产品保障供给不足。需要指出的是，一些园 区一直以来重视发挥软环境特别是优惠政策的作用，却对投资硬环境的作用有所忽 视，交通、通讯、水利、电力等基础设施建设滞后。实际上，投资硬环境往往对引 导资金流向起着基础性的作用，只有在交通、通讯等基础设施外部环境先行发展的 条件下，税收优惠政策才有可能发挥较大的作用，否则必然造成短期投资的增多和 投机行为的扩大，不利于资本在不同发展区域的合理流动。 围区公共产品如文化缺少。这里的文化是指能促进区内企业成长的区域文化。 如产业的竞争和提升具有高风险的特征，它需要敢冒风险的创毅。此外，产业的刨 新具有高度的不确定性，它的成功在相当程度上依赖于各种信息的迅速收集与处理， 以及对各种资源的快速整合，而非等级制度带来的灵活，职业的高流动率和讲求合 浙江本! 兰多共筻理( m p a ) 顶上学位论文试论我省制造业周区建设中政府职能的发挥 作，以及重视非正式次序所导致的住处与技术的快速扩散，则明显有助于这种快速 整合。问题是在我省目前的园区( 即便是高薪区) ，无论是鼓励冒险的企业家精神还 是那种重视合作与非正式次序的社团文化都是相当匮乏的。这里缺少的是政府的培 植和倡导。 2 2 4 5 调控手段存在问题。行政执法手段不完备。从法律规定的行政管理手 段看，一方面赋予了行政机关偏重于行政权力运作的必要手段，如审批、登记、许 可、收费等。但这类行政手段，容易导致行政权力膨胀、腐败，也在相当大的程度 上禁锢甚至窒息了社会经济发展的活力。另一方面，几个行政机关都认为法律赋予 的强制性手段太少。如环境保护部门主要