（公共管理专业论文）我国政府绩效审计的现状与对策研究.pdf

山东大学硕士学位论文 摘要 2 0 世纪4 0 年代，随着政府大规模干预经济生活，传统的合规性审计已不能满足 评价和反映政府经济活动尤其是公共资源利用效果的任务，绩效审计应运而生，并在 其后的几十年中得到了迅速发展。政府绩效审计为各国政府提高公共管理的效果、明 确公共管理责任以及加强公众对政府的监督、提高政府行为的透明度提供了一个有效 的手段和工具。截至2 0 世纪末，世界上主要发达国家的政府审计已基本完成了以传 统财务审计为中心向以绩效审计为中心的转变。从我国绩效审计的发展看，虽然从 2 0 世纪8 0 年代中期审计机关恢复之初就提出了绩效审计的目标，但2 0 多年来无论 是理论研究方面还是实务操作方面，绩效审计工作进展缓慢，尚未形成适合中国国情 的绩效审计制度。我国社会主义市场经济体制框架的逐步建立和完善以及政府职能的 转变，客观上要求政府审计与时俱进、开拓创新，探索适合中国国情的绩效审计制度。 因此，我选择对我国现阶段的绩效审计进行研究。 本论文从对政府绩效审计概念的辨析开始，论述了绩效审计的内涵，比较了传 统合规性审计与绩效审计，介绍了国外开展绩效审计的经验和做法，分析了我国政府 绩效审计的现状和面临的困难，最后提出了完善我国政府绩效审计的对策思路。 本文从法律法规、审计实践以及取得的成效等方面分析了我国绩效审计的现状， 指出了存在的问题，如缺乏良好的外部环境、合法合规性审计任务依然较重、缺乏统 一的绩效审计准则和绩效审计评价指标体系、审计队伍的整体素质不适应以及审计手 段落后等问题。 针对我国绩效审计中存在的上述问题，结合国外政府绩效审计的有益经验，从法 律法规建设、制度建构和具体工作措施三个方面，提出了包括在法律法规中对绩效审 计作出明确规定、建立统一的政府绩效审计准则、维护审计机关的相对独立性、加快 绩效审计队伍建设和业务管理机制建设、加快审计信息化管理制度建设和规范化建设 以及建立科学的绩效评价指标体系、合理确定绩效审计项目、突出绩效审计重点、搞 好试点审计、正确把握绩效审计评价标准等具体的对策思路。 关键词：政府绩效审计：现状；问题：对策研究 山东大学硕士学位论文 a b s t r a c t s w i mt h eg o v e r n m e n t a ll a r g e s c a l ee c o n o m i ci n t e r v e n t i o ni nt h e4 0 sl a s tc e n t u r y , t h e t r a d i t i o n a lc o m p l i a n c ea u d i tc a nn ol o n g e rs a t i s f yt h en e e df o ra p p r a i s a la n de v a l u a t i o no f g o v e r n m e n te c o n o m i ca c t i v i t i e s ，p a r t i c u l a r l yt h ee f f e c to fc o n s u m i n gp u b l i cr e s o u r c e s ，a n d t h ep e r f o r m a n c ea u d i ta r o s et h e r e b yw h i c hd e v e l o p sv e r yq u i c k l yd u r i n gs e v e r a ld e c a d e s t h e r e a f t e r t h eg o v e m m e n tp e r f o r m a n c ea u d i ta c t sa sav a l i dm e l s u r ea n di n s t r u m e n tt o e n h a n c et h ep u b l i cm a n a g e m e n te f f e c t ，t oc l a r i f yt h ep u b l i cm a n a g e m e n tr e s p o n s i b i l i t y , t o s t r e n g t h e np u b l i cs u r v e i l l a n c eo ft h eg o v e r n m e n t ，a n dt oe n h a n c et h et r a n s p a r e n c yo ft h e g o v e r n m e n tb e h a v i o r u pt ot h ee n do f2 0 mc e n t u r y , t h eg o v e r n m e n ta u d i th a st r a n s f o r m e d f r o mt r a d i t i o n a lf i n a n c ea u d i t - c e n t e r e dm o d e lt ot h ep e r f o r m a n c ea u d i t - c e n t e r e dm o d e li n m a j o rd e v e l o p e dc o u n t r i e s a st oc h i n a , t h ep e r f o r m a n c ea u d i th a sd e v e l o p e dv e r ys l o w l y t h e o r e t i c a l l yo rp r a c t i c a l l yf r o mt h em i d8 0 sl a s tc e n t u r y , a l t h o u g hi tw a ss u g g e s t e da sa l l o b j e c t i v ef r o mt h e no n t h eg r a d u a le s t a b l i s h m e n ta n dc o n s u m m a t i o no fc h i n a ss o c i a l i s t m a r k e te c o n o m i cs y s t e mf r a n ca sw e l la st h eg o v e r n m e n tf u n c t i o n a lt r a n s f o r m a t i o n ， r e q u e s t st h eg o v e r n m e n ta u d i tt ok e e pp a c e 谢lt h et i m e s ，t oi n n o v a t e ，a n dt oe x p l o r es u i t s t h ep e r f o r m a n c ea u d i ts y s t e m 谢t i lc h i n e s ec h a r a c t e r i s t i c s t h e r e f o r e ，ic h o o s et h e g o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ea u d i ta tp r e s e n ts t a g ea sm yr e s e a r c hp r o g r a m t h i sp a p e rb e g i n sf r o mt h ec o n c e p td i s c r i m i n a t i o no fg o v e r n m e n ta u d i t ，c o m p a r e s t h et r a d i t i o n a lc o m p l i a n c ea u d i tw i t ht h ep e r f o r m a n c ea u d i t , i n t r o d u c e st h eo v e r s e a s e x p e r i e n c e sa n dp r a c t i c e so fg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ea u d i t ，e l a b o r a t e st h en e c e s s i t ya n d f e a s i b i l i t yf o rc h i n at op r a c t i c eg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ea u d i t , a n a l y z e st h ed i f f i c u l t i e s w h i c ht h ec h i n e s eg o v e r n m e n tf a c e so np r a c t i c i n gg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ea u d i t ，a n d f i n a l l y , p r o p o s e st h ec o u n t e r m e a s u r e st ot a k et oc o n s u m m a t et h eg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c e a u d i ti nc h i n a t h ea r t i c l ea n a l y z e st h ep r e s e n ts i t u a t i o no fg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ea u d i ti nc h i n a a n dp o i n t so u tt h ep r o b l e m ss u c ha st h el a c ko fg o o de x t e r n a le n v i r o n m e n t , t h es t i l lh e a v y l e g i t i m a t ec o m p l i a n c ea u d i td u t i e s ，t h el a c ko ft h eu n i f i e dp e r f o r m a n c ea u d i tc r i t e r i a , t h e i n a d a p t a b i l i t yo ft h ea u d i t o re m p l o y e e s ，a sw e l la st h eb a c k w a r da u d i tf a c i l i t i e s 2 山东大学硕士学位论文 i no r d e rt ot a c k l et h ea b o v e - m e n t i o n e dp r o b l e m s ，t h i sa r t i c l em a k e ss u g g e s t i o n ss u c h 嬲t h em a i n t e n a n c eo fa u d i t i n ga g e n c y sr e l a t i v ei n d e p e n d e n c e ，t h ee s t a b l i s h m e n to fu n i f i e d g o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ea u d i tc r i t e r i a , s p e e d su pt h ep e r f o r m a n c ea u d i th u m a nr e s o u r c e s ， t h eo p t i m i z a t i o no fa u d i t o rs t r u c t u r e ，a n ds p e e d su pt h ei n f o r m a t i o n a l i z a t i o n , e t c k e yw o r d s ：g o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ea u d i t ；p r e s e n t s i t u a t i o n ；p r o b l e m s ； c o u n t e r m e a s u r er e s e a r c h 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进 行研究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何 其他个人或集体已经发表或撰写过的科研成果。对本文的研究作出重要贡 献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本声明的法律责任由本人 承担。 论文作者签名：丝数 日期：羔望显：15 关于学位论文使用授权的声明 本人同意学校保留或向国家有关部门或机构送交论文的印刷件和电子 版，允许论文被查阅和借阅；本人授权山东大学可以将本学位论文的全部 或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其他复制手 段保存论文和汇编本学位论文。 ( 保密论文在解密后应遵守此规定) 论文作者签名：丝查叁导师签名： 山东大学硕士学位论文 第一章绪论 1 1 背景分析与选题的意义 2 0 世纪2 0 年代末爆发的世界经济危机，迫使各主要资本主义国家改变传统的自 由放任政策，开始对社会经济生活进行大规模干预。二战以后，随着福利国家政策的 实施和社会经济的进一步发展，传统的财务审计已经不能满足社会经济发展的需要， 人们对于提高政府公共支出的效果、效率和经济责任的要求变得越来越迫切。随着政 府支出规模的不断扩大和公众民主意识的不断增强，广大社会公众要求获得政府及其 部门、单位对公共资源使用情况的信息，要求部门和单位加强公共资源使用和管理责 任的呼声越来越高。各国审计机关纷纷开始从本国的客观实际出发，拓展国家审计的 业务领域，从单纯开展财务审计，扩大到开展绩效审计方面上来。 自7 0 年代以来，政府审计已经从以财务审计为中心发展到财务审计与绩效审计 并重的发展阶段。例如，1 9 8 3 年，英国议会通过了国家审计法，该法明确规定： “主审计长可以对任何组织( 政府部门或其他相关组织) 为履行其职能而使用所 掌握资源的经济性、效益性和效果性进行检查 。目前，在美国政府责任署，所开展 的审计业务中效益审计占8 5 ，在英国国家审计署和加拿大的审计长公署，效益审计 业务也占4 0 左右。虽然绩效审计在全球范围内都有较大发展，但绩效审计在各国 政府审计中的发展并不平衡，处于领先行列的有美国、加拿大、英国、澳大利亚、瑞 典等国：在亚洲，效益审计开展较好的国家和地区有印度、巴基斯坦、新加坡、日本 等；我国审计署被列在有限经验的最高审计机关之列。 我国自1 9 8 3 年建立新的审计制度以来，政府在进行财政财务收支审计的同时， 辅助开展绩效审计，并逐步向外扩展。随着我国市场经济的完善和公共财政框架的建 立，国家审计有责任向政府、人大提供有关公共资源使用和管理方面的信息，评价公 共资源使用的经济性、效率性和效果性，以便为政府宏观决策服务，绩效审计越来越 受到重视。 党的十七大提出要全面落实科学发展观，强调要转变发展观念，转变经济增长模 式，转变政府职能，牢固树立正确的政绩观。我国审计机关紧紧围绕党和政府工作的 。李金华t 审计理论研究，中国时代经济出版社，2 0 0 5 年版，第3 7 页 山东大学硕f - 学位论文 重心开展工作。审计署2 0 0 3 年至2 0 0 7 年审计工作发展纲要中提出“积极开展效 益审计，促进提高财政资金的管理水平和使用效益 ，明确要求“实行财政财务收支 的真实合法审计与效益并重，逐年加大效益审计分量，争取到2 0 0 7 年投入效益审计 力量占整个审计力量一半左右的工作目标”。该规划还指出，目前的效益审计，以揭 露管理不善、决策失误造成的严重损失浪费和国有资产流失为重点。2 0 0 7 年1 2 月， 李金华审计长在全国审计工作会议上提出，“要加大效益审计力度，促进建设节约型 社会和生态文明社会 ，指出当前我国绩效审计的开展主要是与财政财务收支真实合 法性审计、经济责任审计结合起来，在揭示查出损失浪费问题的同时，关注质量效益， 关注环境保护，关注节能降耗，选择最急需最突出的项目或资金探索开展绩效评估， 制定和健全效益审计的标准和规范。审计署2 0 0 8 年至2 0 1 2 年审计工作发展规划 提出“全面推进绩效审计，促进转变经济发展方式，提高财政资金和公共资源配置、 使用、利用的经济性、效率性和效果性，促进建设资源节约型和环境友好型社会，推 动建立健全政府绩效管理制度，促进提高政府绩效管理水平和建立健全政府部门责任 追究制。到2 0 1 2 年，每年所有的审计项目都开展绩效审计。 至此，绩效审计在我国有了明确的时间表，开始步入快车道。绩效审计之所以受 到如此重视，是我国当前经济社会发展所提出的客观要求，是我国审计发展到今天的 必然结果。正如刘家义审计长所指出的t 大力推进绩效审计，既是我国审计创新与发 展的重要问题，也是深入贯彻落实科学发展观，实现经济社会又好又快发展，推进行 政管理体制改革，建立责任政府和效能政府，全面履行审计监督职责的必然要求。固 开展绩效审计是贯彻和落实科学发展观的必然要求，是现代政府审计的发展的必 然趋势，是促进财政预算体制改革的需要，是深化行政管理体制改革，促进政府转变 职能，建立高效廉洁廉价政府的需要，更是审计事业向更高层次发展的必然选择。当 前我国绩效审计的发展还存在一些问题，无论在理论上还是在实践上都不成熟，审计 内容、范围、技术方法、评价标准、工作体系等方面还缺少制度化、系统化和规范化。 审计署2 0 0 8 年至2 0 1 2 年审计工作发展规划明确了全面推进绩效审计的重要战略 目标，在当前情况下，研究绩效审计发展的现状和趋势，分析绩效审计中存在的问题 和难点，探讨开展绩效审计的对策思路，对于提高人们对政府绩效审计的认识，增强 绩效审计的理念，推动绩效审计在我国的开展，具有重要的理论价值；尤其是结合地 。审计署办公厅：关于2 0 0 7 年度中央预算执行和其他财政收支审计工作报告的特点，中国审计 。2 0 0 8 年 第1 3 期 2 山东大学硕士学位论文 方绩效审计发展现状和具体的热点难点问题，寻求更好发挥绩效审计在政府管理中的 作用，指导政府审计实务等，具有重要的现实意义。 1 2 政府绩效审计的概念界定 政府审计主要包括传统合规性审计和政府绩效审计两个类型。传统合规性审计的 基础主要是依据公共受托经济责任，而绩效审计突破了公共受托经济责任的界限，其 基础扩展到公共受托管理责任。政府绩效审计是传统合规性审计的更高层次的发展， 与传统合规性审计相比有着明显的区别。主要表现在： 1 审计对象不同。传统合规性审计的审计对象主要是被审计单位的财政财务收 支，它是以会计核算资料及其所反映的财务收支为主要对象的审计。政府绩效审计不 仅对被审计单位的财务收支进行审计，更主要的是对被审计单位的组织管理活动和责 任履行情况以及工作绩效进行评价，审计的对象既包括会计资料及其所反映的财务收 支活动，也包括计划、统计、合同、协议、决策、预算、章程等其他各种资料及其所 反映的全部经济活动内容。 2 审计目标不同。传统审计的审计目标是审查财政财务活动的合法性、合规性 和会计资料的真实性、公允性，维护国家财经法纪，保证国家方针、政策的贯彻落实。 政府绩效审计的目标主要是评价被审计单位在履行职责过程中计划、控制和决策等各 个环节的经济性、效率性、效果性，促进被审计单位加强管理，提高公共资源的使用 绩效。 3 审计评价标准不同。传统合规性审计的标准主要是国家的法律法规、财务会 计制度和会计准则，这些标准具有固定性、约束性、强制性。政府绩效审计目前还没 有一个公认的适用于各种情况的审计标准，主要依据法律法规、规章制度、行业标准、 国际标准，以及有关的计划、协议、方案等，因而绩效审计标准具有相对性和灵活性。 4 审计作用不同。传统审计是问题导向的审计按照有关法律法规对违规违纪 问题进行查处纠正。政府绩效审计则是结果导向的审计，不仅发现问题，更要解决问 题，通过比较分析预期目标与实际结果，查找制度上或管理上的缺陷，提出更好的思 路，促进现有制度的改进和完善。 目前，国内有许多审计文献将绩效审计与效益审计这一术语混同使用，此外，也 有人认为绩效审计比效益审计的层次更高。在我国，“效益审计一词，最初主要是 山东大学硕士学位论文 从促进企业提高经济效益开始的。1 9 8 5 年发布的第一个审计法规国务院关于审计 工作的暂行规定中“对财政金融机构、企业事业组织以及其他国家财政有关的单位 的财务收支及其经济效益，进行审计监督 ：到1 9 8 8 年，中华人民共和国审计条例 规定“对本级人民政府各部门、下级人民政府、国家金融机构、全民所有制企业事业 单位以及其他又国家资产单位的财政、财务收支的真实、合法、效益，进行审计监督 ， 这里“效益 一词取代了“经济效益 的提法，扩大了绩效审计的内涵。官方的法规 和文件包括修订后的审计法以及审计署发展规划中，一直用“效益审计”或“效 益”的说法。刘家义审计长就任以来，很多全国性的审计工作会议上，开始使用“绩 效审计”的提法，审计署2 0 0 8 年至2 0 1 2 年审计工作发展规划中，多次使用“绩 效审计”的提法。 审计署审计科研所崔振龙认为，“关于绩效审计的说法行行色色，其实就是一个 翻译问题。国外的叫法都不一样，我们国内也有不同的叫法。绩效还是效益不是问题， 关键在于干什么。 笔者认为，使用绩效审计术语更合适。一方面，就我国来讲，效益审计术语更适 用于企业，绩效审计术语能涵盖不同领域的绩效型审计工作，包括国家机关及事业单 位绩效情况审计：另一方面，使用绩效审计术语符合国际惯例。 绩效审计概念的正式提出是在1 9 8 6 年于悉尼召开的第十二届最高审计机关国际 组织会议上。该会议发表的关于绩效审计、公营审计和审计质量的总声明说，在 “考虑了利马宣言的内容后”，对绩效审计进行如下定义：“除了合规性审计，还有另 一类型的审计，它涉及对公共部门管理成果的经济性、效率性和效果性的评价，这就 是绩效审计 圆。从字面含义来讲，绩效可以理解为成绩和效果。绩效审计实际上就是 对资源节约与浪费状况，投入与产出关系及完成预算或计划目标状况所进行的审计。 这次会议同时还提出了绩效审计的四个目标：( 1 ) 为公共部门改善一切资源的管理打 好基础；( 2 ) 使决策者、立法者和公众所利用的公共部门管理成果方面的信息质量得 到提高；( 3 ) 促使公共部门管理人员采用一定的程序对绩效做出报告：( 4 ) 确定更适 当的经济责任。至此，绩效审计理论宣告正式产生。 政府绩效审计，即指对政府管理活动的经济性( e c o n o m y ) 、效率性( e f f i c i e n c y ) o 审计的价值在于促进政府管理水平的提高审计署审计科研所副所长崔振龙解读审计工作报告t e e m 审计， 2 0 0 8 年第1 8 期 国周云平主编：转型期政府绩效审计模式研究，山东人民出版社，2 0 0 8 年版第6 2 - 6 3 页 4 山东大学硕士学位论文 和效果性( e f f e c t i v e n e s s ) 的“3 e 审计。经济性是指在适当考虑质量的前提下， 减少资源购置和使用的成本，即花得少：效率性是指产品、劳务或其他成果与消耗资 源之间的关系，在投入己定时如何取得最大的产出或在产出已定时如何缩小投入，即 花得好；效果性是指项目、计划和其他活动的预期目标与实际结果之间的关系，有关 的方针目标、经营目标和其他预期的结果是否完成? 即花得值。 政府绩效审计的主体是国家审计机构及其审计人员，政府绩效审计的客体是政府 各级机关部门以及与各政府部门有密切关系的部分事业单位；政府绩效审计就是指国 家审计机关对政府及其各隶属部门、事业单位发生的经济活动的经济性、效率性和效 果性所进行的审查和评价，并以此来达到完善政府部门财政财务管理，强化政府科学 决策，确保责任落实，提高政府运作效率。也就是说，政府审计关注的不仅是政府财 政资金使用的有效性，还要关注政府公共责任的履行情况。 1 3 文献综述 目前有关政府绩效审计的学术文献主要集中在政府绩效审计基本理论、国外政府 绩效审计的经验和做法、政府绩效审计的比较研究、绩效审计项目选择、政府绩效审 计评价以及对开展我国政府绩效审计工作的思考等领域 ( 1 ) 关于政府绩效审计的内涵，主要有以下观点： 最高审计机关国际组织1 9 8 6 年在悉尼会议上对绩效审计提出的定义是“对公共 部门管理的经济性、效率性和效果性的评价”。 英国国家审计法认为，绩效审计是对政府部门或其他相关组织为履行职责而 使用所掌握资源的经济性、效率性和效果性进行检查。 周云平在其主编的转型期政府绩效审计模式研究对绩效审计定义如下：“所 谓政府绩效审计就是国家审计机关基于公众利益，通过检查、分析、鉴定等审计手段， 客观评价审计客体使用公共资源实现经济绩效、社会绩效和环境绩效既定目标的效果 性、效率性和经济性，从而最终对拥有公共资源配置权和执行权的审计客体实现权力 制约目的的一种政府审计行为 。 宋常、吴少华等基本认同世界审计组织在利马宣言中关于绩效审计的表述， 即绩效审计是对政府管理活动的经济性、资源使用的效率性、达到目标的效果性进行 。周云平主编：转型期政府绩效审计模式研究) 。山东人民出版社，2 0 0 8 年版，第酏页 山东大学硕士学位论文 的审计。他们将我国早期的研究加以总结，认为“3 e ( e c o n o m y 、e f f i c i e n c y 、 e f f e c t i v e n e s s ) 审计表明了我国政府绩效审计的内容，具体包括：第一，行政单位 的经费支出。第二，国家投资的建设项目，主要是指由财政性资金投资的各种建设项 目。第三，其他各种专项公共资金的使用，包括行政事业专项资金、社会保障基金、 农业专项资金、环境保护专项资金等。第四，国际金融组织和外国政府援助、贷款项 目。 重庆大学、审计署驻重庆特派员办事处课题组则从我国的“审计风暴、美国国 家审计署更名中得到启示，赋予绩效审计以责任( 包括经济责任和非经济责任) 的高 度，认为应该通过有效的问责制使绩效审计的结果有效落实，认为政府责任审计是绩 效审计发展的最高形态。 近年来，有些国家( 加拿大、英国、澳大利亚等) 受新公共管理运动以及环境保 护运动的影响，提出了“5 e 概念，主张在政府绩效审计内容中增加环境 ( e n v i r o n m e n t ) 和公平( e q u i t y ) 两个内容。 但对于环境( e n v i r o n m e n t ) 和公平( e q u i t y ) 这两方面的内容，有些学者认为 可以由原来的“3 e 概念涵盖。如世界审计组织环境绩效审计指南中认为：“人 们的活动对环境造成的影响，在广义上讲可以提高到对政府工作进行经济性、效率性 和效果性的绩效审计的一部分 。中央财经大学政府管理学院施青军认为环境审计也 可看作是“3 e 审计的一部分。 ( 2 ) 政府绩效审计的程序 关于绩效审计程序，国内学术界一致认为，政府绩效审计主要是遵循审计法 的规定程序，做好审计准备阶段、实施阶段和终结阶段的各项工作。一些学者强调在 实施阶段要充分搜集有关资料，在终结阶段要做好分析评价。 西方国家中，新西兰的政府绩效审计有相对固定和成熟的审计程序，主要包括立 项、确定审计范围、审计策划、收集证据、分析证据、起草报告、最终报告和后继工 作八个步骤。 ( 3 ) 政府绩效审计模式 目前，就如何创建适应我国国情的效益审计模式，积极有效地开展绩效审计，学 周亚荣： ，财会与审计) ，2 0 0 8 年第2 期 - o e c d ( o r g a n i z a t i o nf o re c o n o m i cc o o p e r a t i o na n dd e v e l o p m e n t ) ，经济合作与发展组织，为政府间国际组织， 简称。经合组织”前身为1 9 4 8 年4 月1 6 日西欧十多个国家成立的欧洲经济合作组织。1 9 6 0 年1 2 月1 4 日，加 拿大、美国及欧洲经济合作组织的成员国等共2 0 个国家签署经济合作与发展组织公约 ，决定成立经济合作与 发展组织。在公约获得规定数目的成员国议会的批准后，经济合作与发展组织公约 于1 9 6 1 年9 月3 0 日在巴 黎生效，经济合作与发展组织正式成立总部设在巴黎。 o 盂华t 增强责任性与改善绩效一政府绩效审计的目标剖析) ，审计研究，2 0 0 8 年第5 期 田马丽娟t 硕士论文我国政府绩效审计理论与对策研究) ，2 0 0 8 年 山东大学硕士学位论文 个系统工程，针对我国政府审计开展过程中遇到的一系列障碍和问题，当前需要加强 “体制、规范、人、技”等多方面的配套建设，否则绩效审计难以达到预期的目的。 1 4 思路、构架和研究方法 本文通过实地调查我省绩效审计工作的开展情况、搜集有关文献资料等，了解政 府绩效审计的相关理论研究现状和实际情况，以规范分析为主、以实证分析为辅，规 范分析与实证分析相结合，定性分析与定量分析相结合，理论与实际相结合的方法， 通过对历史和现状的梳理，找出目前我国绩效审计开展中存在的问题，进一步分析原 因，在借鉴国外比较成熟的政府绩效审计的规范、对象、程序、方法的基础上，提出 进一步推进我国绩效审计的对策思路。本论文内容包括绪论、政府绩效审计概述、政 府绩效审计的现状、面临的困难、国外政府绩效审计的成功做法和经验以及完善我国 政府绩效审计的对策思路六部分。 o 许水莲：硕士论文我国政府绩效审计相关问题研究，2 0 0 6 年 8 山东大学硕士学位论文 第二章我国开展政府绩效审计的现状 绩效审计是现代审计发展的必然趋势，也是全面履行审计监督职责和促进经济社 会发展的客观需要。各国政府之所以关注和发展绩效审计，其根本原因是绩效审计能 发挥财务审计所不能发挥的作用。对于一些政府部门的特殊项目，例如对下岗人员提 供帮助的项目、救助失学儿童的项目、大型投资项目等，财务收支审计无法判断其质 量和效果。而绩效审计却可以对这些项目的经济性、效率性和效果性提供独立的评价。 大力推进绩效审计，既是我国审计创新与发展面临的重要问题，也是深入贯彻落 实科学发展观，实现经济社会又好又快发展，推进行政管理体制改革，建立责任政府 与效能政府，全面履行审计监督职责的必然要求。( 2 0 0 7 年中央预算执行和其他财政 收支审计工作报告中反映的发现的问题中，仅有2 属于违法违规问题，而且有相 当一部分违法违规问题是由于体制、机制不够完善等原因造成的。违法违规问题比例 下降表明，我国政府审计应由真实合法性审计自然转向绩效审计。 2 1 我国政府绩效审计开展情况 2 1 1 法规建设 1 9 8 5 年，我国第一个审计法规国务院关于审计工作的暂行规定明确规定对 “财政金融机构、企业事业组织以及其他与国家财政有关的单位的财务收支及其经济 效益，进行审计监督 。当时，我国政府提出经济建设要以提高经济效益为中心，在 国有企业经济效益低下的背景下，对国有企业的经济运营责任检查控制成为政府审计 监督中的重要内容。 1 9 8 8 年国务院颁布的中华人民共和国审计条例则以“效益取代了“经济 效益 的提法，扩大了绩效审计的内涵，并将审计对象扩大到“本级人民政府各部门、 下级人民政府一，即政府绩效审计。 1 9 9 4 年颁布的中华人民共和国审计法第二条中明确规定：“国务院各部门和 地方各级人民政府及其各部门的财政支出，国有的金融机构和企业事业组织的财务收 支，以及其他依照本法规定应当接受审计的财政收支、财务收支，依照本法规定接受 审计监督。审计机关对前款所列财政收支或者财务收支的真实、合法和效益，依法进 行审计监督 。 9 山东人学硕 ：学位论文 2 0 0 5 年修订后的审计法在总则第一条增加了“提高财政资金使用效益”的 立法目的，进一步突出了政府审计关注的重点和指明了发展方向，由注重审查真实性、 合规性为主向注重效益型转变。政府绩效审计的开展有了明确的法律依据。 审计署2 0 0 3 年至2 0 0 7 年审计工作发展纲要中提出“积极开展效益审计，促 进提高财政资金的管理水平和使用效益 ，明确要求“实行财政财务收支的真实合法 审计与效益并重，逐年加大效益审计分量，争取到2 0 0 7 年投入效益审计力量占整个 审计力量一半左右的工作目标 。规划还指出，目前的效益审计，以揭露管理不善、 决策失误造成的严重损失浪费和国有资产流失为重点。李金华审计长2 0 0 7 年1 2 月的 全国审计工作会议上提出，“要加大效益审计力度，促进建设节约型社会和生态文明 社会。为此审计机关要进一步解放思想，转变观念，投入更多的力量，大力推进效益 审计，逐步建立中国特色的效益审计模式。” 审计署2 0 0 8 年至2 0 1 2 年审计工作发展规划中提出“全面推进绩效审计，促 进转变经济发展方式，提高财政资金和公共资源配置、使用、利用的经济性、效率性 和效果性，促进建设资源节约型和环境友好型社会，推动建立健全政府绩效管理制度， 促进提高政府绩效管理水平和建立健全政府部门责任追究制。到2 0 1 2 年，每年所有 的审计项目都开展绩效审计。认真研究，不断摸索和总结绩效审计经验和方法，2 0 0 9 年建立起中央部门预算执行绩效审计评价体系，2 0 1 0 年建立起财政绩效审计评价体 系，2 0 1 2 年基本建立起符合我国发展实际的绩效审计方法体系。 2 1 2 具体实践 近年来，审计机关对绩效审计实践的探索开始深入。2 0 0 1 年审计署组织的退耕 还林还草试点工程审计和农村电网审计中就试图检查这些专项资金的使用效果，含有 绩效审计的做法。特别是2 0 0 2 年全国审计工作会议上提出的财政财务收支审计与绩 效审计相结合以及审计署( 2 0 0 3 至2 0 0 7 年发展规划中提出的财政财务收支的真实 合法审计与绩效审计并重，并逐年加大绩效审计的分量后，各地审计机关在财政专项 资金审计如退耕还林审计、移民资金审计、政府采购审计以及重大建设项目审计过程 中，在关注专项资金的真实、合法性外，同时也对资金的使用效益和效果进行了审查 和评价，揭露出一些损失浪费的突出问题，引起了中央、国务院的重视，社会各界也 比较关注。 2 0 0 7 年1 至1 1 月，全国审计机关涉及绩效审计的工作量占全部审计工作量的四 分之一左右，比2 0 0 6 年同期提高十个百分点以上，审计署涉及绩效审计的工作量站 l o 山东大学硕士学位论文 全部审计工作量的三分之二左右，比2 0 0 6 年同期提高十个百分点以上，全国共查出 损失浪费问题金额2 7 1 亿元。投资项目审计后核减工程款2 9 1 亿元，比2 0 0 6 年同期 多核减1 6 1 亿元。 2 0 0 8 年8 月刘家义审计长受国务院委托向全国人大常委会所作的关于2 0 0 7 年 度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告中，一个突出的特点是通篇体现了 绩效的理念，各项审计中都关注了绩效问题，不仅提高了各部门的绩效意识，也体现 了绩效审计已成为政府审计的重要方面。 在地方审计机关中，深圳市的政府绩效审计实践走在全国的前列，在国内审计机 关中最早开展了有明确目标、程序和标准的绩效审计实践。深圳市政府绩效审计实践 中，注意在政府财政收支审计中增加绩效审计的内容，探索出一套将绩效审计与预算 执行审计、专项资金审计、政府投资审计和经济责任审计相结合的“深圳模式”，突 出有关经济、效果、效率方面的审查和评价，在审计内容、审计方法、审计思路等方 面都有了创新和发展。 2 1 3 审计成效 一是在服务经济发展方面，通过开展对财政专项资金和政府投资项目的绩效审 计，不仅严肃查处了损失浪费行为，还起到了促进节约资金、减少损失浪费，提高资 金效益的目的。在资源环保包括土地出让、生态公益、环境治理专项资金审计中，促 进了资源节约和环境保护工作。同时，通过分析审计过程中发现的普遍性、倾向性问 题，提出合理的审计建议和意见，推动完善财政经济管理制度，从机制上、体制上促 进各项改革顺利进行和发展。 二是在服务民生方面，通过开展对社会保障资金、救灾资金、新型农村合作医疗 资金、支农专项资金等的绩效审计，关注各级政府制定的政策和资金投入效果，充分 发挥审计监督职能，促进各项为民惠民利民的政策和措施落到实处，促进社会和谐建 设，解决了人民群众最关心、最直接、最现实的问题。 三是在促进社会主义民主政治和推进党风廉政建设方面，开展对领导干部经济责 任履行情况的绩效审计，促进领导干部在经济决策、依法行政、依法理财上，更加注 重经济性、效率性和效果性，确保规范、廉政、依法、民主、有序地运用人民赋予的 权力用来为人民谋利益、保证权力正确行使、让权力在阳光下运作。 山东大学硕士学位论文 2 2 山东省绩效审计开展的现状 2 2 1 总体情况 2 0 0 3 年以来，山东省审计机关按照“积极探索、大胆实践、量力而行、逐步深 化”的原则，积极采取措施，努力推进绩效审计工作，开展了多个绩效审计项目和审 计调查，在其他审计项目中也关注了项目绩效情况，取得了较好的经济效益和社会效 益。2 0 0 6 年至2 0 0 7 年，全省共开展绩效审计项目7 5 0 5 个，审计后增收节支5 0 9 7 亿元，挽回( 避免) 损失金额4 2 9 亿元，审计提出建议9 9 9 4 条，被采纳6 0 1 4 条。山 东省实施绩效审计的开展过程大致分为两个阶段： 第一个阶段是2 0 0 3 年到2 0 0 5 年，按照审计署2 0 0 3 年至2 0 0 7 年审计工作发展 纲要中提出的“实行财政财务收支的真实合法审计与效益并重，逐年加大效益审计 分量，争取到2 0 0 7 年投入效益审计力量占整个审计力量一半左右 的工作目标和“目 前的效益审计，以揭露管理不善、决策失误造成的严重损失浪费和国有资产流失 的 工作重点，积极探索开展绩效审计。各级审计机关结合实际，一方面选择适合的项目 开展绩效审计，一方面普遍在项目审计中增加绩效评价的内容，把绩效作为主要评价 尺度，客观评价资金使用效果，着重查处重大决策失误、管理不善造成的严重损失浪 费和国有资产流失等问题。2 0 0 4 至2 0 0 5 年，全省共对1 2 7 个项目实施了绩效审计， 对全省2 7 个利用外资具体执行项目效益情况、全省1 8 户已进入还款期的利用外资项 目管理和效益情况进行了专项审计调查，对全省高等院校校区建设项目投资绩效开展 了审计调查，审计和审计调查结果引起了省领导的高度关注。青岛市审计局探索绩效 审计的做法，审计署领导给予了较高评价，要求认真总结经验，在全国进行推广。 第二个阶段是2 0 0 6 年以来到现在，山东省审计机关认真贯彻科学发展观，围绕 建设节约型社会的目标，大力开展绩效审计，取得明显效果。2 0 0 6 年至2 0 0 8 年，在 财政转移支付和支农资金、农业综合开发资金、环保资金、城建资金、政府重点建设 项目投资、农村公路养护资金、外资运用等方面开展绩效审计和审计调查9 4 0 9 个， 查出损失浪费和潜在损失3 5 8 6 3 亿元，促进增收节支5 7 6 9 亿元，挽回( 避免) 损失 4 6 7 亿元，为推动部门单位加强内部管理，提高决策水平，减少损失浪费，节省能源 资源，提升资金使用效益发挥了重要作用。 2 2 2 绩效审计方面的主要做法 一是建章立制，规范绩效审计。为进一步规范绩效审计项目，推动绩效审计工作 1 2 山东大学硕士学位论文 的开展，2 0 0 6 年山东省审计厅出台了关于推进效益审计的指导意见。在意见中， 充分阐述了绩效审计工作的重要性，明确了开展绩效审计的指导思想、总体目标和应 遵循的原则，强调要采取多种形式逐步推进绩效审计工作，并对抓好绩效审计的质量 管理，提高审计人员开展绩效审计的能力提出了具体要求。 二是重点突破，在一些重点领域、重点资金上深化绩效审计。根据审计工作实际， 提出了分别层次、突出重点的思路，特别是加强了对政府投资、外资运用等的绩效评 价，按照促进资金使用和经济活动绩效最大化，促进环境友好和节约型社会建设的要 求，重点开展了投资和外资绩效审计。通过几年的实践，投资和外资绩效审计在审计 目标、审计方法、审计评价指标体系和评价标准方面均取得了一定的突破，为进一 步拓展绩效审计领域提供了宝贵经验。另外，将党政领导关心、社会关注、涉及人民 群众切身利益的项目作为绩效审计的主要对象，如2 0 0 6 年，组织全省审计机关对困 难县乡财政扶持政策落实情况，三峡库区移民资金、农业综合开发资金、城市住房公 积金管理使用情况，水利建设项目、利用外资项目还款期管理及效益情况、已完工世 亚行贷款项目效益和还贷情况等进行审计或审计调查，揭示管理和效益方面存在的突 出问题，从政策、法规的层面加强分析研究，促进资金使用和经济活动效益的最大化， 推进节约型社会建设。 三是创新思路，提高绩效审计质量和效率。一是创新审计方式方法，在采用传统 财务审计的查阅、核对、盘点、计算、分析性复核等专门技术和方法外，大量运用信 息论、系统论、控制论以及内控评价、数学分析、经济论证或其它管理科学理论与方 法，探究绩效审计评价指标体系，力求对项目绩效进行全面客观评估。二是利用外部 专家资源。在专业性很强的领域，聘请外部中介机构或有关专家协助工作，弥补审计 资源的不足。在组织小清河流域工业污染源治理基金项目绩效审计调查时，聘请了山 东大学环境科学与工程学院参与审计，在确立污水处理项目的工艺设计、建设施工和 投产运营过程的绩效评价指标体系和相应的审计方式方法等方面发挥了重要作用。三 是探索批量跟踪投资绩效审计方法。根据投资领域绩效审计的特点，探索实施了同期 同类项目“批量”跟踪审计，对一批同时在建设的、同一类型的行业项目统一进行跟 踪绩效审计，取得了较好效果。对1 6 个正在建设的高速公路项目同时进行跟踪绩效 审计，针对发现的设计不合理等问题，提出多项优化设计的建议。 四是加强对绩效审计的理论研究，以理论研究促进绩效审计实践。结合年度审计 项目，有针对性地开展绩效审计专题研讨，对绩效审计的组织方式、技术方法、评价体 l l 山东大学硕士学位论