（公共管理专业论文）论我国财政国库集中支付制度改革.pdf

中南人学硕十学位论文 摘要 摘要 随着经济体制改革的不断深入，我国国库传统的分散支付制度已经不能适应 新形势下加强预算管理和提高政府效率的需要，因此必须加强财政支出改革，建 立国库集中收付制度，从根本上解决财政支出管理中存在的问题。 国库集中支付制度是目前国外普遍采用的一种有效的政府财政资金管理制 度。2 0 世纪9 0 年代以来，我国学者在借鉴国外先进经验的基础上，就如何建立 我国国库集中支付制度进行了有益的理论探索。对于此次改革，党中央、国务院 高度重视，将推行国库集中收付制度、加强财政支出管理作为今后长期财政改革 的重点。2 0 0 1 年，财政部选择了有代表性的六个部门进行国库集中支付的试点， 后来在总结经验、优化和完善方案的基础上，试点范围逐渐扩大，取得了明显的 效果，并逐步在全国范围内推广实施。 本文首先阐述了国库集中支付制度的研究背景，对该项制度的国内外现状进 行了综述，提出了本文的研究思路与框架；其次从介绍我国传统国库分散支付制 度存在的弊端与国库集中支付制度的功能入手，分析了我国建立国库集中支付制 度的必要性，并在此基础上，结合国库集中支付制度理论渊源与国际经验实践， 提出了我国建立国库集中制度的可行性；针对目前我国国库管理现状，提出了我 国建立国库集中支付制度可能出现的障碍：对会计集中核算制度和国库集中支付 制度进行比较，提出了建立国库集中支付制度的理论构想，即应该采取与会计集 中核算制度相互融合的方式；最后分析了建立国库集中支付制度的具体构想及相 关配套改革措施。 关键词：国库集中支付；障碍；具体构想；配套措施 a b s t r a c t a c c o m p a n i e db yt h ee c o n o m i cs y s t e mr e f o 肌， c h i n a st r a d i t i o n a lt r e a s u r y d i s p e r s i n gp a y m e n ts y s t e r nh a sn o ta l r e a d yb e e na d 印t e dt ot h en e e do fr e i n f o r c i n g b u a g e tm a n a g e m e n ta n di m p r o v i n gg o v e r n m e n t e f f i c i e n c y t h e r e f o r e ，w em u s t e n f o r c et h eg o v e r n m e n t sf i n a n c i a le x p e n d i t u r er e f o r m sa n db u i l dc h i n a sc e n t r a l i z e d t r e a s u r yp a y m e n ts y s t e mt of u n d a m e n t a l l yr e s o lv et h ep r o b l e m se x i s t e di nf i n a n c i a l e x p e n d i t u r em a n a g e m e n t 1 h ec e n t r a l i z e dt r e a s u r yp a y m e n ts y s t e mw i d e l yu s e do v e r s e a si s 觚e 牙e c t i v e m e t h o dt oe n h a n c eg o v e r n m e n t sf i n a n c i a lf u n dm a n a g e m e n t s i n c e19 9 0 s ， b a s e do n t o r e i g nr e s e a r c hr e s u l t s ，m a n yd o m e s t i cs c h o l a r sh a v ed o n eal o to f m e o r e t i c a ls t l l d i 鼯 o i lt h ee s t a b l i s h m e n to fo u r c o u n t r y sc e n t r a l i z e dt r e a s u r yp a y m e n ts y s t e l n 舡t os u c h r e t o n i l ，c h i n a sg o v e r n m e n ta t t a c h e s g r e a ti m p o r t a n c et ot h ei m p l e m e n t a f i o no f c 锄t 例1 z e dt r e a s u r yp a y m e n ts y s t e ma n dr e g a r d ss t r e n g t h e n i n gp u b l i c e x p e n d i t u r e m 髓a g e m e n tr e f o r ma sal o n g - t e r mf i n 雒e i a lf o c u si nf u t u r e i n2 0 0 1 ，t h e m i n i s t r yo f tm a n c eh a sc h o s e ns i xr e p r e s e n t a t i v ed e p a r t m e n t sa se x p e r i m e n t a la r e a so f 溉a s u r v c e i l n a l l z a t i o np a y m e n ts y s t e m l a t e r ， b a s e do ne x p e r i e n c e s ， o p t i m i z a t i o na n d 珏n p r 0 v 锄铋to nt h ep r o g r a m ，e x p e r i m e n t a la r e a sh a v eb e e ng r a d u a l l ye x p a n d e d ， a n d h a v ea c h i e v e da g r e a ts u c c e s s ，s oc h i n ad e c i d e st oc a r r yi to u tg r a d u a l l yi nm e 、v h 0 1 e c o u n t r y t h i sa r t i c l ef i r s t l yi n t r o d u c e st h er e s e a r c hb a c k g r o u n do f t r e a s u r yc e n 仃a l i z a t i o n p 蜩e n ts y s t e m ，g i v i n gt h eb r i e fs u m m a r yt od o m e s t i ca n df o r e i g nr e s e a r c h s l t u a t i o n s ，a n dp r o p o s e st h eb a s i ci d e a sa n dt h e f l a m e ；s e c o n d l y ，b a s e do na n a l y z i n g t h ep r o b l e m so ft r a d i t i o n a lt r e a s u r yd i s p e r s i n g p a y m e n ts y s t e ma n d 丘m c t i o i l so f t r e a s u r yc e n t r a l i z a t i o np a y m e n ts y s t e m ，t h i sp a p e ra n a l y z e st h e n e c e s s i t yt oe s t a b l i s h c e n t r a l i z e dt r e a s u r yp a y m e n t s y s t e m ； b a s e do nt h i sf o u n d a t i o n ，t h i sa r t i c l es t a t e st h e t h e o r yo n g mo ft r e a s u r yc e n t r a l i z a t i o np a y m e n ts y s t e m 锄dt l l e i i l t e i n 撕o n a l e x p e r i e n c e ，a n dp r o p o s e st h ef e a s i b i l i t yo fe s t a b l i s h m e n to f t r e a s u r yc e n 仃a l i z a t i o n p 鲫嗽斌s y s t e m i no u r c o u n t r y ；t h i r d l y ，t h i sa r t i c l ep r o p o s e st h ep o s s i b l eo b s t a c l e si n t h ep r o c e s so fe s t a b l i s h i n gac e n t r a l i z e dt r e a s u r y p a y m e n ts y s t e m ；f i n a l l v ，a t i e r n a v i n gc o m p a r e dt h em a i nf o r e i g nc o u n t r i e s c e n t r a l i z e dt r e a s u r yp a y m e n ts y s t e m s ， t h i sp a p e rd e m o n s t r a t e ss o m es u c c e s s f u le x p e r i e n c e sa n d p r a c t i c e sw es h o u l dl e a n l ： a d d i t i o n a l l y ，b yc o m p a r i s o nb e t w e e nc e n t r a l i z e da c c o u n t i n gs y s t e i n 锄dc e n t r a l i z e d t r e a s u r yp a y m e n ts y s t e m ，t h i sa r t i c l ep r o p o s e st h et h e o r e t i c a li d e a st 0 e s t a b i i s h 中南大学硕士学位论文a b s t r a c t c h i n a sc e n t r a l i z e dt r e a s u r yp a y m e n ts y s t e m ，n a m e l y ，t h ei n t e g r a t i o no fc e n t r a l i z e d a c c o u n t i n gs y s t e ma n dc e n t r a l i z e dt r e a s u r yp a y m e n ts y s t e m ；f i n a l l y ，t h i sp a p e rg i v e s o u tt h ec o n c r e t ec o n f i g u r a t i o na n dr e l a t e dr e f o r mp r e c a u t i o n so fe s t a b l i s h m e n to fa c e n t r a l i z e dt r e a s u r yp a y m e n ts y s t e m k e yw o r d s ：c e n t r a l i z e dt r e a s u r yp a y m e n t ；o b s t a c l e s ：c o n c r e t ec o n f i g u r a t i o n ； r e l a t e dp r e c a u t i o n s i i i 原创性声明 本人声明，所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究 工作及取得的研究成果。尽我所知，除了论文中特别加以标注和致谢 的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不 包含为获得中南大学或其他单位的学位或证书而使用过的材料。与我 共同工作的同志对本研究所作的贡献均已在论文中作了明确的说明。 作者签名：丝尊羔- 日期：2 q q 2 年止月也日 关于学位论文使用授权说明 本人了解中南大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校 有权保留学位论文，允许学位论文被查阅和借阅；学校可以公布学位 论文的全部或部分内容，可以采用复印、缩印或其它手段保存学位论 文；学校可根据国家或湖南省有关部门规定送交学位论文。 作者繇蜒翩签名爷阳期：一年且月盟日 中南大学硕士学位论文一、导论 1 1 研究背景 第一章导论 财税体制改革以来，我国在财政收入管理方面取得了很大成功。但与之相比， 我国财政支出管理改革明显滞后，实践中存在的问题日益显现，其中较为突出的 问题之一就是我国大多数财政性资金拨付中实行的分散支付制度。分散支付制度 的弊端很多，主要表现为：一是重复和分散设立账户，导致财政支出活动透明度 不高，大量预算外资金游离于预算管理之外，不利于实施有效的管理和全面监督； 二是财政支出信息反馈迟缓，难以及时为预算编制、执行分析和宏观调控提供可 靠依据；三是支出执行中资金分散拨付，相当规模的财政资金滞留在预算单位， 难免出现截留、挤占、挪用等问题，降低了资金使用效率，诱发了腐败现象。因 此，这种分散的资金拨付方式，已经不能适应新形势下加强预算管理和提高政府 效率的需要，也不适应国库管理制度的发展要求，必须从根本上进行改革。 对于此项改革，党中央、国务院高度重视，中纪委将国库集中收付制度作为 从源头上防止腐败的措施之一。九届全国人大四次会议审议通过的国民经济和 社会发展第十个五年计划纲要中明确提出，要建立以国库单一账户体系为基础 的现代国库集中收付制度，2 0 0 3 年1 0 月1 4 日党的十六届三中全会上通过的中 共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定中，也明确提出要深化 国库集中收付制度改革。可见，推行国库集中收付制度将是今后长时期财政改革 的重点，是加强财政支出管理的一项核心内容。同时，改革的方向应以国库集中 支付制度改革为切入点，建立与社会主义市场经济体制相适应的公共财政制度， 以进一步提高财政资金的使用效益。 国库集中支付制度是目前国外普遍采用的一种有效的政府财政资金管理制 度。在借鉴西方发达国家经验的基础上，我国从2 0 0 1 年开始，开始逐步推广实 施国库集中支付制度。实践表明，实行国库集中支付制度，是解决财政资金使用 中诸多问题的治本之策，是从源头上治理腐败的重大措施，也是市场经济条件下 实行公共财政的必然选择。因此，加强对国库集中支付制度的研究，借鉴国际先 进管理经验，对探索我国国库集中支付制度的设计与安排、制订各参与者在支付 过程中职能定位、权利与义务等有着重要的积极意义，并将有助于我国国库集中 支付制度的改革和完善。 中南大学硕士学位论文一、导论 1 2 国内外研究文献综述 一、国外研究文献综述 实行国库集中支付制度是政府预算管理改革的一项重要内容，国外学者研究 角度各不相同。本文简要阐述他们从财政学向公共经济学演变、财政透明度方面 做出的研究。 自1 9 世纪8 0 年代起，奥地利、意大利、瑞典的一些学者如萨克斯( e s a x ) 、 帕塔罗尼( m p a n t a l e o n i ) 、马尔科( a m a r c o ) 、马左拉( u m a z o l a ) 等，系统 地提出了公共产品理论，并且更侧重于支出的研究，从而形成了“斯堪迪纳维亚 传统( t r a d i t i o no f s c a n d i n a v i a n ) 9 9 0 这就为财政学向公共经济学的演变奠定了基 础。资本主义经济从自由竞争阶段发展到垄断资本主义阶段的1 9 世纪末2 0 世 纪初，资本主义经济出现了贫富两极分化，社会矛盾日益激化。为了缓和阶级矛 盾、稳定社会秩序，社会政策学派的代表人物、著名财政学家瓦格纳主张政府要 充分利用财政分配工具，矫正社会收入分配不公。他认为，政府要通过一种家长 式的社会政策与再分配性的税收政策来干预市场。1 9 2 9 - - - 1 9 3 3 年，资本主义国 家爆发了最严重、最广泛的经济大萧条，失业问题极为严重。面对这种新的经济 现象，古典宏观经济理论束手无策，直至1 9 3 6 年凯恩斯出版了就业、利息和 货币通论 一书。他认为，在政府参与的市场经济模式中，政府的商品和劳务 的购买支出也是总需求的决定因素之一，政府的税收通过对民间部门可支配收入 的影响而在一定程度上决定了消费量。随着凯恩斯主义的逐渐兴盛，政府广泛地 干预经济，公共部门的活动范围逐渐扩大。经济环境的深刻变化，诱使经济学家 们从过去单纯研究政府收支本身，转变到从更广泛、更深层的角度去研究公共部 门的经济活动，企图构筑一种混和经济体系，既保证自由和效率，又体现公平和 稳定。 1 9 5 4 年萨缪尔森( p s a m u e l s o n ) 运用数学表达式给公共产品下了一个精确 的定义，并提出了公共产品的有效供给模型。到了5 0 年代末，马斯格雷夫出版 的财政学原理：公共经济研究将财政学问题从围绕着政府的收入一支出过程 出现的复杂问题扩展到公共预算管理中出现的经济政策问题。美国经济学家约瑟 夫斯蒂格里茨一贯支持政府干预理论，在著作政府经济学中对政府为什么 要干预经济作了精辟论述。他认为政府行使着主要的经济角色，政府拥有社会成 员和强制力的显著特征使政府在纠正市场失灵方面具有某些明显的优势。总之， a h t k i n s o na n dj s t i g l i t s l e c t u r e si np u b l i ce c o n o m i c s n e wy o r k ：m c g r a wh i l l 1 9 8 0 。 哈维s 罗森著，平新乔等译：财政学) ，北京：中国人民大学出版社2 0 0 0 ，第2 1 6 2 2 3 页。 2 中南大学硕士学位论文一、导论 现代西方财政学的主题已不限于财政收支管理，更不限于货币资金管理，而要结 合到资源的配置、收入的分配、经济的稳定，从宏观和微观的角度进行分析，强 调财政是经济的个范畴。 后来，以布坎南为代表的美国学者在公共选择理论的研究方面取得突破性的 进展，他们基于对“理性人”这一经济学基本假设的坚持，认为政治市场具有与经 济市场高度的相似性，帮助人们打破慈善政治家、慈善官僚政府的幻觉，成功地 运用微观经济学的分析方法研究政治决策过程，对隐含在公共支出和税收水平背 后的政治因素进行了深刻的分析。在他们看来，离开经济利益冲突去分析政治 行为是不够深刻的，反过来，离开政治决策方式去分析公共部门的经济活动也是 不切实际的。公共选择理论的兴起大大拓展了财政学的视野。 财政透明度是指向公众最大限度地公开关于政府的结构和职能、财政政策意 向、公共部门账户和财政预测的信息，并且这些信息是可靠的、详细的、及时的、 容易理解并且可能进行比较的，便于选民和金融市场准确估计政府的财政地位和 政府活动的真实成本和收益。 m i l e s i f e r r e t y 论证了在一个以财政规划为特色的政体中，透明度对政府公 债和赤字的影响。他考虑了政府为了满足马斯特里赫条约的规定而伪造会计账目 的行为。实行财政透明度，就增加了伪造账目行为被公众发现的概率，使政府因 为没有满足预算规划要求而受到惩罚。这样，透明度就决定了伪造账目和真实的 财政调整的范围。 关于财政透明度与效率的关系，d h e a l e d ( 2 0 0 3 ) 把它分为两种情况：一是 悲观主义。当透明度几乎为零时，效率处于般程度；随着透明度的增加，效率 提高；但超过一定程度时，增加透明度反而会降低效率，甚至会比透明度为零时 的效率还要低。这种观点的含义是，透明度能够阻止“内部人 的欺骗和腐败， 但过分的透明度会导致过分暴露，从而导致效率的损失，因为它会带来较高的交 易成本和极端的政治性。二是乐观主义。当透明度几乎为零时，效率很低，随着 透明度的增加效率逐渐提高，到一定程度后，随着透明度的增加效率开始下降， 但仍然比透明度为零时效率高。极端乐观主义认为，透明度的正效应总是要大于 其过分暴露的负效应 。 提高财政透明度，增强与公共信息交流的“诚实性 和“共同理解性 ，可 以促进政府决策的科学化、民主化水平，推进公共财政框架的建立与财政支出改 革，提高财政运行效率，优化财政管理。 朱柏铭：公共经济学，浙江：浙江大学出版社2 0 0 2 ，第1 5 8 1 6 0 页。 谢平、程均丽：货币政策透明度的基础理论分析，金融研究，2 0 0 4 年第5 期。 中南大学硕士学位论文 一、导论 二、国内研究文献综述 早在上世纪9 0 年代初，我国学者就提出了改革国库管理制度，构建国库单 一账户体系的设想。廖俊英( 1 9 9 4 ) 在对改革国库体制的几点看法中提到， 需要进一步完善组织结构和人员配套，明确制定各级国库的权责利及有关规章制 度；国库资金应统一归口管理，促进币值的进一步稳定；国库必需由核算型向管 理型转化，以促进金融改革步伐加快；要加快国库电子化建设，使之适应金融改 革和经济增长的需要。喻文( 1 9 9 8 ) 在关于国库管理体制改革的初步设想一 文，提出了改革的三种设想，其中一种就建议在财政部内设置国库管理机构。2 0 0 1 年财政部与人民银行共同下发了中央单位财政国库管理制度改革试点资金支付 管理办法，该办法详细规定了财政性资金的银行账户设立、使用和管理，并介 绍了财政直接支付程序和间接支付程序。张泽荣( 2 0 0 1 ) 在建立和完善国库集 中收付制的思考一文中谈到要从深化财税改革和加强财政管理与监督的实际出 发，对现行的财政性资金收付管理制度进行根本性的改革。一要转变职能，重新 界定财政收支范围；二要规范标准，优化财政收支结构；三要完善管理体制，保 证国库集中收付制的顺利实施。朱久霞在论国库集中支付制度及其实践一文 中说，国库集中支付制度可以有效避免分散支付制度下存在的问题，实现国库资 金的合理、有效使用，而且还可以强化财政监督，防止预算资金的滥用和腐败问 题的出现。王文尧、钟卫( 2 0 0 6 ) 在国库集中支付制度探析阐述了国库集中 支付的优点在于能使财政资金最大限度地保留在国库之中，降低财政筹资成本， 提高资金运行效益。传统的财政支付制度存在资金管理分散、收支活动不透明、 会计信息失真等弊端。应沿着强化政府监督管理职能、硬化预算约束、规范财务 管理的思路进行改革，解决支付中消费程度复杂、预算约束力不强及支付制度不 配套的问题。王俊峰( 2 0 0 1 ) 在实施国库集中支付制度的原则及意义中，结 合陕西省实行国库集中支付制度试点中的基本做法，论述了现阶段实行国库集中 支付制应遵循的原则，以及实施此项制度在提高财政资金使用效益，降低财政资 金运行成本，推进部门预算改革等方面有重要意义。张继珍( 2 0 0 1 ) 在关于我 国国库集中支付制度改革的思考时，分析了当前中国财政改革的重点是支出管 理改革，而国库集中支付制度是支出管理改革的重要内容之一。因此该文首先谈 到当前中国国库管理体制存在的主要问题和建立国库集中支付制度的必要性，在 此基础上提出了建立这一制度的指导原则，最后提出了关于建立中国国库集中支 付制度的一些具体设想。 国库集中支付制度是一项在市场经济国家实施了多年的政府财政资金管理 制度，对于国库集中支付制度的涵义与理论背景，陆锦亚( 2 0 0 5 ) 在我国也应 4 中南大学硕士学位论文 一、导论 建立国库集中收付制度一文中阐述到，为了有效地管好政府收支，从制度上保 证政府收支按预算的要求规范进行，o e c d 国家普遍开始采用国库集中支付制 度。国库集中支付制度是资源优化配置的一个重要手段，是优化资源配置思想的 一个具体体现，也是提高政府的运行效率，规范政府预算行为，建立约束、制衡 机制的很好选择。 全面推进国库集中支付制度改革，是市场经济条件下实行公共财政的必然选 择。我国目前的改革取得了显著的成效，同时也遇到了重重阻力，离全面推行国 库集中支付制度还有相当大的差距。严素萍( 2 0 0 5 ) 在进一步推进国库集中支 付制度改革的思考指出，需要加强对改革的认识，从解决国库集中支付制度中 的委托代理问题以及深化配套改革、完善各项规章制度等角度来推进国库集中支 付制度改革。李留保( 2 0 0 5 ) 在建立国库集中支付制度势在必行一文中也说 到，在推进财政国库管理制度改革的过程中，必须完善管理体制，规范操作程度， 加强人员培训，加强单位财务管理，加快财政管理信息网络系统建设，加强协调 沟通工作。 改革要结合国情，因地制宜。傅道忠( 2 0 0 5 ) 在进一步深化国库集中支付 制度改革中提到，由于改革尚处于试点阶段，许多方面还有待进一步完善。在 进一步深化国库集中收付制度改革方面，既要借鉴西方国家的做法和经验，也要 结合中国的国情，尽快全面实现财政性资金的集中管理和集中支付，建立完善的 财政收支监督控制体系。 随着我国财政体制改革深入进行，在传统分散支付制度与国库集中支付制度 之间也产生了会计集中核算制度。为适应建立市场经济条件下的公共财政的需 求，会计集中核算需要向国库集中支付过渡。对于过渡的形式，是并轨还是转轨? 学者们持有不同的观点： 支持并轨的观点认为会计集中核算与国库集中支付各有优劣，互为补充。王 宁( 2 0 0 5 ) 在论国库集中支付与会计集中核算的自然融合文中指出国库集 中支付与会计集中核算在制度设计上“同”大于“异”，在实践效果上又具有天然的 互补性。两者相互融合的可行性很高，且有充分的必要性。在并不改变核算单位 的资金性质、资金使用权和财务管理权以及财务机构的前提下推进二者的自然融 合，可以降低改革的成本，提高财政控制力，并对促进财经监督和预算外资金管 理具有重要意义。杜东辉( 2 0 0 5 ) 也在我国国库支付制度探究中分析了会计 集中核算的现状与发展要求，认为国库集中支付改革已经到了十字路口，会计集 中核算制度必须逐步向国库集中支付制度并轨。必须采取相应的对策和进一步改 革的配套措施，确保国库集中支付改革的有序进行。 而部分学者认为转轨的过程虽然难度大，阻力重重，但比较符合公共财政的 5 中南大学硕士学位论文一、导论 未来发展方向，改革较为彻底，可以逐步到位。刘红云( 2 0 0 5 ) 在会计集中核 算制向财政国库集中收付制转轨的思考中况，国库集中支付是财政国库管理制 度改革重要内容，会计集中核算向国库集中收付转轨是财政部深化地方财政国库 管理制度改革的要求，会计集中核算与国库集中收付两种模式业务上存在着较大 差异，必须认真研究，寻找两种模式的结合点。 1 3 本文研究思路与框架 本文拟在国内外一些学者研究的基础上，试图以我国国库集中支付制度为研 究对象，在阐述国库集中支付制度研究背景的基础上，对该项制度的国内外现状 进行综述；其次从介绍我国传统国库分散支付制度存在的弊端与国库集中支付制 度的功能入手，分析了我国建立国库集中支付制度的必要性；并在此基础上，结 合国库集中支付制度理论渊源与国际经验实践，提出了我国建立国库集中制度的 可行性；针对目前我国国库管理现状，提出了我国建立国库集中支付制度可能出 现的障碍；对会计集中核算制度和国库集中支付制度进行比较，提出了建立国库 集中支付制度的理论构想，即应该采取与会计集中核算制度相互融合的方式；最 后分析了建立国库集中支付制度的具体构想及相关配套改革措施。 本文从以下几个方面对我国国库集中支付制度进行研究：第一部分导论，主 要介绍了本文选题的背景、国内外研究文献综述、本文研究思路与框架；第二部 国库集中支付制度及其建立必要性与可行性，首先对国库集中支付制度的内容进 行了分析，并从我国传统国库分散支付制度存在的弊端、国库集中支付制度在政 府宏观调控、提高资金使用效益、推进政府机构改革中起的作用等方面，分析了 我国建立国库集中支付制度的必要性；国库集中支付制度有着深厚的经济理论渊 源，从委托代理理论到制度创新理论等，使得国库集中支付制度有着丰富的经济 理论支持，因此，在借鉴国际实践经验和我国己试点部门取得的成功经验基础上， 结合财政管理改革，我国建立国库集中支付制度是切实可行的：第三部分是建立 我国国库集中支付制度的可能障碍，主要是针对目前我国国库管理现状，提出我 国建立国库集中支付制度过程中可能出现的障碍，主要表现在思想观念、人员素 质、技术条件等方面的制约、国库组织机构不健全、现行法规制度建设相对滞后 等；第四部分是建立我国国库集中支付制度的对策与建议，通过分析我国会计集 中核算与国库集中支付制度两者的关系，得出会计集中核算与国库集中支付两者 相融合的“集中核算型”财政国库集中支付制度的理论构想，并在此基础上，提 出了国库集中支付制度具体构建的原则、账户设置、拨款程序、岗位设置以及保 证国库集中支付制度顺利运行的相关配套措施等方面内容。 6 中南大学硕士学位论文二、国库集中支付制度及其建立的必要性与可行性 第二章国库集中支付制度及其建立必要性与可行性 2 1国库集中支付制度及其内容 一、国库集中支付制度的概念 国库集中支付制度，也叫国库单一账户制度( t r e a s u r ys i n g l ea c c o u n ts y s t e m ， t s a ) ，是改变现行的财政资金层层拨付方式，将政府的所有财政性资金( 包括 预算内资金和纳入预算管理的预算外资金) 集中在人民银行或指定的代理银行开 设国库单一账户，所有预算单位需要购买商品或支付劳务款项时，由预算单位提 出申请，经国库支付机构审核后，将资金直接从单一账户支付给收款人的制度。 建立以国库单一账户体系为基础、资金拨付以国库集中支付为主要形式的财政国 库管理制度，是对财政资金的账户设置和支出拨付方式的根本性变革。国库集中 支付制度己在市场经济发达国家实行多年，我国国库集中支付制度是以国库单一 账户体系为基础，以健全的财政支付信息系统和银行间实时清算系统为依托，预 算单位需要购买商品和支付劳务款项时，由单位提出申请，经国库集中支付机构 审核后，将资金通过国库单一账户体系支付给收款人的制度。这一制度的具体 做法是：( 1 ) 取消各部门、各单位在商业银行开设的预算内和预算外资金支出账 户，将这些资金统一集中到各级财政部门在中央银行或经批准的国有商业银行开 设的单一账户中；( 2 ) 为准确核算、反映各支出部门的预算执行情况，财政和国 库部门按支出部门、资金性质等设立国库分户账和分类账户；( 3 ) 支出一旦发生， 财政资金由国库单一账户直接拨付给商品供应商和劳务提供者，不存在非单一账 户下出现的多环节转账业务。其基本支出流程如图2 一l 所示。 图2 - 1国库集中支付流程图 李红霞：关于建亿国库单一财户制度的思考) ，中国财经信息资料，2 0 0 1 年第l 期。 7 中南大学硕士学位论文 二、国库集中支付制度及其建立的必要性与可行性 二、国库集中支付制度的内容 ( 一) 国库集中支付的账户体系 国库集中支付制度的改革首先涉及的核心问题是国库单一账户的设立。设立 国库单一账户就能够及时、准确地提供完整的预算执行报告，为财政管理和宏观 调控提供依据，提高对国库现金和债务管理的效率，实现规范和高效的财政资金 运作管理。国库单一账户体系是中国借鉴国际经验，考虑现阶段的具体国情，推 行的一套国库管理制度改革的账户设置体系。中国国库单一账户体系由国库单 一账户、财政零余额账户、单位零余额账户、预算外资金财政专户和特设专户等 五类账户构成，这五类账户按实践需要而设置和运作，通过长期发展将逐步完善。 1 国库单一账户的设置、使用和管理。财政部门在中国人民银行及其分支机 构开设国库单一账户，同时行使国家金库职能。根据中华人民共和国国家金库 条例，国库机构按照国家统一领导、分级管理的财政体制设立，原则上一级财 政设立一级国库。国库的基本职责和功能都通过国库单一账户来完成，因此，国 库单一账户也可划分为总库账户、分库账户、中心支库账户和支库账户。该类账 户的支出账按资金使用性质设立分账册。国库单一账户用于办理、核算、反映财 政预算资金和纳入预算管理的政府性基金的支出，每日营业终了前与代理银行将 支付的财政性资金进行清算；对各级财政库款和预算支出进行会计账务核算，按 期向上级国库和同级财政报送日报、旬报、月报和年度决算报表，定期同财政对 账，以保证数字准确一致。国库单一账户的运作是国家财政资金正常运转的关键， 也是国库单一账户体系的核心。 2 财政零余额账户的设置、使用和管理。为确保财政资金及时、方便地支付， 财政部门可在商业银行开设零余额账户；并通过同级人民银行认证。该类账户按 直接支付类型为各级预算单位设置总分类账和明细分类账户。这类账户与财政在 人民银行开设的国库单一账户相互配合，构成财政资金支付过程的基本账户。财 政部门零余额账户用于办理、核算和反映实行财政直接支付的财政性资金活动。 该账户每日发生的支付，于当日营业终了前由代理银行与国库单一账户清 算，定期与财政部门国库支付执行机构对账，报送支出报表。 3 单位零余额账户的设置、使用和管理。预算单位可向同级财政部门提出在 商业银行设立零余额账户的申请，用于小额零星支出的支付。预算单位零余额账 户用于办理、核算和反映实行财政授权支付的财政性资金活动。该账户每日发生 的支付，于当日营业终了前由代理银行在财政部门批准的用款额度内与国库单一 王彩琴等：财政国库集中收付制度研究 ，北京：经济科学出版社2 0 0 4 ，第3 4 2 0 8 页。 8 中南大学硕士学位论文二、国库集中支付制度及其建立的必要性与可行性 账户清算，定期与财政部门国库支付执行机构对账，向财政部门和预算单位报送 支出报表。 4 预算外资金财政专户的设置、使用和管理。各级财政部门分别在代理银行 设立预算外资金财政专户，办理预算外资金支出及向国库单一账户拨付预算外资 金。专户分支出科目进行核算。继续设置预算外资金财政专户，主要是考虑到目 前还有相当规模的财政性资金未纳入预算管理。这些预算外资金来源复杂，因此， 这部分资金还难以一下子全部纳入国库单一账户。预算外资金财政专户用于办 理、核算和反映财政预算外资金的支出。财政部门负责管理预算外资金财政专户 管理。代理银行根据财政部门的要求和支付指令，办理预算外资金财政专户的支 付业务，及时与国库单一账户和财政部门对账，并向财政管理部门报送支出报表。 5 特设专户的设置、使用和管理。特设专户的设置主要考虑到中国目前处于 改革关键时期，政策性支出项目较多，某些政策性财政支出因其特殊性对账户的 设置和管理存在特殊的要求。账户由财政部门或预算单位按人民银行或财政部门 有关政策要求设立，需要开设特设专户的预算单位通过一级预算单位向财政部门 提出书面申请，经财政部门审核批准后，由财政部门在代理银行为预算单位开设。 该类账户按资金使用性质和使用单位设置总分类账和明细分类账进行核算。特设 专户用于办理、核算和反映经国务院、财政部或省级人民政府批准的特殊专项收 入和支出。预算单位不得将特设专户资金与本单位其他银行账户资金相互划转。 代理银行按照财政部门要求和账户管理等规定，具体办理特设专户支付业务，并 向财政管理部门报送报表。 ( 二) 国库集中支付类型 根据财政支出的内容，国库集中支付的类型主要包括以下三个方面： 1 集中性支付。这种形式主要用于支付部门经常性或临时性的大宗商品或 劳务。具体支付过程为：一是商品或劳务购买申请。即支出部门根据财政部门的 预算批复，向财政部门提出购买商品或劳务申请。二是商品或劳务供应。即根据 各支出部门商品或劳务的需求情况，由政府采购中心或支出部门与供应商签定商 品或劳务供应合同。供应商根据合同按照各支出部门的需要供应商品或劳务。各 支出部门按期向财政部门发出付款申请单，并附供应商开出的供货发票。三是款 项支付。财政部门接到拨款申请单，经审核无误后，向国库代理部门签发拨款通 知，国库代理部门审核后，由国库单一账户将款项直接拨付给供应商。 2 工资性支付。这类支付主要用于公务员的个人工资性的支出，包括工资和 国家规定对个人的补贴。这类支付由各支出部门每月向财政部门报送所有公务员 财政部国库司：财政国库管理制度改革试点培训资料汇编，北京：经济科学出版社2 0 0 1 ，第3 6 - 4 8 页。 9 中南大学硕士学位论文二、国库集中支付制度及其建立的必要性与可行性 的工资和补贴情况，经财政部门审核后，直接通过国库单一账户支付给公务员在 商业银行的个人信用卡或金融账户上。 3 零星支付。这类支付主要用于各支出部门的日常的、零星的费用支付。 ( 三) 国库集中支付模式 随着国库信息化建设步伐不断加快，国库与支付系统直联后资金汇划渠道 不断畅通，人民银行各级国库从完善财政国库管理制度改革方案、提高财政资金 拨付效率的原则出发，在办理财政集中支付过程中，不断创新，目前基本形成两 种支付模式： 1 间接支付模式。间接支付模式是指商业银行支付后与国库部门清算的支 付模式。间接支付模式是目前国库集中支付改革中被广泛采用的模式。在此模式 下，财政零余额账户需要在代理商业银行开设，同时财政部门为预算单位在代理 银行开设零余额账户，通过零余额账户，对财政资金采取财政直接支付和财政授 权支付两种方式支付到商品和劳务供应商。财政直接支付的范围主要包括工资支 出、政府采购支出、基建工程支出、一般专项支出。财政直接支付运作的程序是： 由预算单位提出用款申请，按照规定程序经财政部门核定后，由财政部门向中国 人民银行和代理的商业银行分别签发财政直接支付指令，代理银行根据支付指令 通过国库单一账户体系，将资金直接支付到商品( 劳务) 的供应商或用款单位， 并于营业当日与中国人民银行清算。财政授权支付范围包括未纳入财政直接支付 范围的小额购买性支出和单位零星支出。财政授权支付的程序则是：由预算单位 根据财政部门下达的财政资金授权支付额度，向代理银行签发财政授权支付指 令，代理银行根据支付指令通过国库单一账户体系将资金直接支付到商品( 劳务) 的供应商或用款单位，并于营业当日与中国人民银行清算。 2 直接支付模式。直接支付模式是指国库部门直接与用款单位结算的支付模 式。直接支付模式是近年来部分人民银行国库办理国库集中支付业务的一种工作 创新，即在不改变财政国库集中支付指导原则的前提下，不设立财政零余额账户 或将财政零余额账户设在人民银行国库部门。受国库从业人员、业务量等因素的 限制，直接支付模式大多应用于财政直接支付业务 。 财政直接支付运作的程序是：预算单位提出用款申请，财政部门按照规定的 程序核定后向人民银行国库签发财政直接支付指令，人民银行国库根据支付指令 通过国库单一账户体系，将资金直接支付到商品( 劳务) 的供应商或用款单位。 叶贵和、王文华：新忻市国库集中收付的实践与思考，预算管理与会计，2 0 0 2 年第1 期。 张瑞君，施薇，程东峰：国库集中收支制度的实施模式研究，四川财政 ，2 0 0 3 年第4 期。 颜爱丽：论国库集中支付制的建设 ， ，2 0 0 5 年中国海洋大学硕士论文，第4 5 页。 2 4 中南大学硕士学位论文二、国库集中支付制度及其建立的必要性与可行性 环节，如增加非项目资金可由系统自动按预算分月下达的功能，归并直接支付申 请计划和申请支出环节，简化资金清算环节等。扩展国库集中支付信息系统单位 版的功能，增添会计核算功能或数据导出功能，允许预算单位会计核算软件使用 本系统信息。国库集中支付信息系统的信息自动进入相应的单位版或预算单位会 计核算软件，财务人员只需要进行日终处理，系统自动生成相关帐簿。对预算单 位支取的现金和自有资金、往来款项等则需财务人员手工录入会计凭证后，方能 生成账簿。 三、试点部门的改革经验 自2 0 0 1 年7 月中央6 部门首批进行改革以来，6 个部门共计1 3 6 个预算单 位纳入改革试点。当年就取得了显著成效。在总结经验的基础上，2 0 0 2 年后试 点继续深入，到2 0 0 3 年初，中央有3 8 个部门及所属7 9 5 个基层预算单位实行了 支付改革试点，资金规模达6 5 2 亿元。2 0 0 3 年还新增4 0 个中央单位进行支付改 革试点。经过试点，提高了资金的使用效率，加强了财务监督，规范了分配秩序， 堵塞了各种漏洞，成效显著，积累了很多经验，具体体现在：一是党、政要重视， 领导要坚强。财政国库管理制度改革涉及到对既得利益格局的整合和调整，政策 性强、头绪多、范围广、难度大，离开了党委和政府的坚强领导，就不能e 很z 好地 统一各方面的思想和行动，改革就寸步难行，不能取得预期的效果。二是思想要 明确，目标要坚定。我国启动国库集中支付制度改革伊始，就提出了明确的指导 思想和目标任务。此次改革的指导思想和原则是：在保持单位资金使用权、财务 自主权、会计核算权基本不变的基础上，对财政性资金缴拨方式和程序进行较大 的改革，建立以国库单一账户为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的财 政国库管理制度，以规范财政收支行为，加强财政管理和监督，提高财政资金使 用效率，从制度上防范腐败现象的发生，推进廉政建设。遵照上述指导思想和目 标原则，各试点省份参照财政部的改革方案，学习借鉴国外的成功经验，并紧密 结合各自实际情况，制定了改革试点方案。改革实践证明，我们的目标和指导思 想是正确的，方案也是科学可行的。三是要求实创新，服务过硬。国库集中支付 制度改革是一项崭新的工作，在推进改革的过程中，我们只有不断完善方案、优 化软件，建立健全机制，提高服务质量，才能确保改革的顺利进行。 改革取得了初步成效，但也存在不容忽视的问题：第一，国库集中支