（公共管理专业论文）试论我国食品安全管理中的危机处理机制.pdf

摘要 健全和完善食品安全危机处理机制是确保食品安全，推动公众放心消费的基石，是 社会和谐的重要条件。改革开放以来，我国的食品安全危机处理系统，正在逐步构建， 并取得了一定的成效。但是，我国食品安全危机处理还属于非常规和经验式的应对，缺 乏系统性和科学性。具体表现为危机处理的指挥系统不健全，执行系统的各部门之间职 能交叉、机构重叠，信息交换不畅，法律保障不够完善，执法人员素质偏低，行业协会 的约束不能正确进行，企业的食品安全社会责任感缺失，社会公众和媒体的参与度不高。 这些原因导致我国食品安全危机处理机制在发生危机后，功能失灵，不能完全发挥应有 的作用。为进一步健全和完善我国的食品安全危机处理机制，我国应结合本国国情，充 分吸收外国食品安全危机处理方面的一些成功经验，重新构建食品安全危机处理框架， 建立常设性质的管理机构，理顺中央与地方政府的监管职责，明确和划清执行系统各部 门的职责，整合全国的食品检测资源，建立统一规范的食品质量检测体系，完善法律保 障体系，构建食品安全信用网络，使我国食品安全危机处理机制更加规范、更加系统、 更加科学，促进食品安全危机处理系统趋向完善。 关键词：食品安全危机管理应急处理机制 东南大学硕上学位论文 a b s t r a c t t oe s t a b l i s ha n do p t i m i z et h ef o o ds a f e t yc r i s i sh a n d l i n gm e c h a n i s mi sa n i m p o r t a n tm e a s u r et oe n s u r et h e f o o d s a f e t y a n dt o i m p r o v et h ep u b l i c c o n s u m p t i o n i ta l s op l a y sa ni m p o r t a n tr o l e i nt h ec o n s t r u c t i o n o fs o c i a l h a r m o n y s i n c et h er e f o r ma n do p e n i n g ，t h ef o o ds a f e t y c r i s i s h a n d l i n g m e c h a n i s mi nc h i n ah a sb e e nc o n s t r u c t e ds t e pb ys t e p ，b u tt h ef o o ds a f e t yc r i s e s a r eh a n d l e du n c o n v e n t i o n a l l y ，m o s t l yb a s e do ne x p e r i e n c e ，l a c k i n go fs y s t e m a t i c a n ds c i e n t i f i cm e a s u r e s t h ec h a i no fc o m m a n do fc r i s i sh a n d l i n gm e c h a n i s mi s n o ty e tc o m p l e t e t h eo v e r l a p p e de x e c u t i v eo r g a n sa n dp o o ra b i l i t yo ft h es t a f f , t h ei n s u f f i c i e n ti n f o r m a t i o ne x c h a n g e ，t h ei n c o m p l e t el e g a lg u a r a n t e e ，t h ep o o r o b l i g a t i o nf r o mt h eg u i l d ，a n dl i t t l ep a r t i c i p a t i o no ft h ep u b l i ca n dt h em e d i a w o r kt o g e t h e ra n dc a u s e df a i l u r eo fo u rf o o ds a f e t yc r i s i sh a n d l i n gm e c h a n i s m i no r d e rt of u r t h e ro p t i m i z et h ef o o ds a f e t yc r i s i s h a n d l i n gm e c h a n i s m ，t h e c h i n e s eg o v e r n m e n ts h o u l dc o n s i d e rt h eb a s i cc o n d i t i o n si nc h i n aa n da b s o r b t h ea d v a n c e de x p e r i e n c eo ff o r e i g nc o u n t r i e s ，t or e c o n s t r u c tt h ef o o ds a f e t y c r i s i sh a n d l i n gm e c h a n i s m ac o n v e n t i o n a lm a n a g e m e n to r g a ns h o u l db es e tu p t h ec e n t r a la n dl o c a lg o v e r n m e n tm a n a g e m e n tr e s p o n s i b i l i t ys h o u l db ec l a r i f i e d t h ed o m e s t i cf o o di n s p e c t i o no r g a n ss h o u l db ec o n f o r m e dt os e tu pas t a n d a r d f o o ds a f e t yi n s p e c t i o ns y s t e m t h el e g a lg u a r a n t e ea n df o o ds a f e t yi n f o r m a t i o n n e t w o r ka r en e e d e da sw e l l o n l yi nt h i sw a yc a nt h ef o o ds a f e t yc r i s i sh a n d l i n g m e c h a n i s mi nc h i n ab e c o m em o r es y s t e m a t i c ，m o r es c i e n t i f i ca n dm o r er e l i a b l e k e yw o r d s ：f o o ds a f e t y , c r i s i sm a n a g e m e n t ，e m e r g e n c yh a n d l i n gm e c h a n i s m i i 东南大学学位论文独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成 果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表 或撰写过的研究成果，也不包含为获得东南大学或其它教育机构的学位或证书而使用过 的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并 表示了谢意。 研究生签名：兰之兰垒一日 期：2 型。谬 东南大学学位论文使用授权声明 东南大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆有权保留本人所送交学位论文的 复印件和电子文档，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文。本人电子文档的内 容和纸质论文的内容相一致。除在保密期内的保密论文外，允许论文被查阅和借阅，可 以公布( 包括刊登) 论文的全部或部分内容。论文的公布( 包括刊登) 授权东南大学研 究生院办理。 研究生签名：姜之尘交导师签名： 牡期：一 绪论 绪论 仓廪实而知礼节，衣食足而知荣辱。这句名言启示我们：充足的食品是社会存在的基 础，也是社会发展的动力。当人类步入现代社会，在社会生产力得到充分发展后，食品 已在数量上基本得到满足和保证。但是食品的质量危机，却是全球的一大安全隐患。当 前，健康、营养、无毒、安全的食品标准观念已深入人心。食品问题如果处理不好，轻 则影响一个政权的稳定，重则影响一个民族的前途和命运。如今，保障食品安全成了全 世界都在严肃讨论的问题，也是各国政府普遍关注的重要政治课题。 一、研究背景和意义 在人类工业飞速发展的同时，人们越来越发现，食品安全事故的破坏非常巨大。1 9 8 6 年在英国发现的疯牛病，使英国3 4 万个牧场的3 0 多万头牛被屠宰焚毁。1 9 9 6 年6 月， 日本多所小学发生“o 一1 5 7 大肠杆菌集体食物中毒事件。当年8 月，日本全国患者已 达9 0 0 0 多人。其中7 人死亡，数百人住院治疗。据有关资料统计，“0 1 5 7 仅在美国 每年就造成2 万人生病，2 5 0 至5 0 0 人死亡。近年来爆发的禽流感、甲型h 1 n 1 流感事 件，更是让全球的养殖业陷入严重的危机和恐慌中。 近年来，我们中国也进入了食品安全事故和危机多发期。苏丹红、回炉奶、甲醛门、 黑作坊、三聚氰胺奶粉等事件接踵而来，甚至让大型的食品跨国企业都纷纷触雷。猪饲 料添加瘦肉精事件、敌敌畏浸泡金华火腿事件、龙口粉丝事件、阜阳劣质奶粉事件，令 国人怵目惊心。这些事件的发生，不仅给全国大部分地区带来重大的经济损失，而且给 人们造成很大的心理恐惧，孳生了许多社会不稳定因素。 常言道：“国以民为本，民以食为天，食以安为先”。随着市场经济的深入发展， 经济发展态势对社会管理水平提出了更高的要求。一些长期积累的社会细节性食品安全 问题，引发了较大的社会矛盾。食品安全问题不仅影响到个体的健康和生活，而且影响 到经济的发展和社会的稳定。它是构建社会主义和谐社会的重要基础，是考验一个政府 执政能力的“试金石 。温家宝总理强调：没有健康就没有小康。政府要完善食品公共 政策和保障措施，营造食品安全健康消费环境，促进广大人民群众的身心健康。 由于食品来源及生产的特殊性，客观上讲，完全避免食品安全事故，几乎是不可能 的。在这样的现实面前，我们就要把更多的精力放在如何防范和控制食品安全事故上。 进行食品安全危机处理理论研究，控制食品安全危机，推动国家食品监管体制的改革， 小处可使每一位公民吃上放心菜，中处可强健国民体质，提高民族生存质量，大处可以 东南大学硕士学位论文 振兴民族经济、保障社会稳定，实现社会的持续、和谐发展。从政府职能改革层面上讲， 我们可以将构建食品安全危机处理机制的成功做法应用到政府职能管理的其它方面，促 进政府管理水平的提高。从理论层面上讲，研究适合我国国情的危机处理机制，这就拓 展了食品安全危机处理应用的地区和领域，促进食品安全危机管理理论在该领域的进一 步发展和完善。 二、研究综述 食品安全危机处理理论是危机管理学的一个分支，是危机管理理论在食品安全领域 的运用和拓展。因此，食品安全危机处理理论与危机管理理论同属一个源头，追溯食品 安全危机处理理论就必须研究危机管理理论的历史。危机理论研究开始于上世纪6 0 年 代，起源于西方政治学，主要是分析政治危机，目的是寻求政治的稳定，研究方式主要 是学院式和经验式。1 9 6 2 年发生的美苏“古巴导弹危机”真正开启了危机管理理论研究 的先河。之后，危机管理理论的研究开始逐渐受到重视。7 0 8 0 年代，危机管理理论得到长 足的发展，开始从政治领域向经济、社会、公共管理领域延伸，危机管理成为了- - f - j 独立 的学科，食品安全危机管理理论也是在这个阶段诞生和发展的1 。1 9 8 6 年，史蒂文芬克 在危机管理一书中首次对危机管理进行了比较系统的研究。这个阶段，危机管理理 论按照研究的内容，主要分为企业危机管理理论和公共危机管理理论。前者代表如巴顿 ( b a r t o n ) 、福斯特( f o s t e r ) 、格林( g r e e n ) 、米卓夫( m i t r o f f ) ，后者有罗森塔尔( r o s e n t h c e l ) 、 罗伯特吉尔( r o b o a g i r r ) 和科塞( c o s e ) 。 从9 0 年代末起，经过二三十年的发展，当前，危机管理理论已从萌牙、发展，走 向成熟，呈现出四个方面的特征：一是开始将构建数学模型等定量分析方法运用到危机 管理的研究上。二是跨学科研究危机理论得到进一步发展，政治学、管理学、社会学、 统计学以及数学等多种学科的研究方法在该领域得到了综合运用。三是研究领域得到进 一步拓展，危机理论广泛运用于自然灾害、经济发展、社会矛盾、政治事件等各个方面。 四是注重实证和模拟研究，开始利用计算机技术实证模拟危机的发生和发展质态，来获 得第一手的研究资料。 当前，危机管理的研究进入繁荣期，出现了一批具有代表性的著作，如美国罗伯特希 斯的危机管理，劳伦斯巴顿的组织危机管理，英国迈克尔里杰斯特的危机 公关。他们对危机的理论框架体系和具体内容作了进一步的研究，同时对危机中的危机 沟通、危机公关都作了比较详细的论述，从而使得危机管理理论更具有实际的可操作性。 2 9 0 年代末期，随着食品安全事故的频繁发生，各国政府非常重视食品安全危机管理理 1 孙多勇，鲁洋危机管理理论发展与现实问题 j 江两社会科学，2 0 0 4 ，7 ( 4 ) ：1 3 8 1 3 9 1 。葛晓春，戴市文危机管理理论述论 j 商丘师范学报，2 0 0 6 ，8 ( 4 ) ：1 2 4 - - 1 2 5 2 第一章食品安全与危机处理的摹本概念和基本理论 论，危机管理的理论在食品安全领域得到了较为充分的运用，学者们从各个领域的视角 建立了很多食品安全危机管理的模型，食品安全危机管理正逐步走向深入。 在我国，尽管危机管理思想、危机思维方式很早就体现在中国历史文化中，但是 具有危机管理思想不等于具备危机管理能力和理论，我国危机管理和食品安全危机管理 的研究起步很晚。9 1 1 事件之后，公共领域的危机管理才引起了中国政府与学者的高度 重视。中国人民大学张成福等一批学者，开始涉足于该领域。1 9 9 8 年，他出版了危机 状态下的政府管理，开始研究危机理论与政府管理的关系。2 0 0 3 年，清华大学薛澜教 授出版了危机管理：转型期中国面临的挑战一书，从组织行为、决策过程、时间序 列的角度，研究危机管理。在食品安全危机管理领域，应该说从s a r s 危机和阜阳劣质 奶粉事件后，中国才真正开始重视该领域的研究和运用。目前，我国的食品安全危机管理 理论的研究还局限在高校的理论探讨和研究阶段，有待进一步发展和完善。 当前，我们应当看到食品安全危机管理理论在各国的发展很不平衡，同时，在危机 管理各个阶段的研究重点也不平衡，( 目前的研究主要集中在政府的监管与预防方面) 尤其是在具体指挥国家政府构建适合本国国情的食品安全处理机制方面，还有待深入， 不能仅停留在理论层面上，成为中看不中用的空中楼阁。 本文的重点，主要探讨危机管理理论在食品安全危机处理领域的应用，着力阐述我 国政府在食品危机面前如何构建和完善危机处理机制，以期促进食品安全危机管理水平 的明显提高。 三、研究的方法及创新点 本论文以管理学、食品安全以及危机管理理论为基石，首先是对食品安全危机的现 状、特点及产生原因进行分析。其次，选择美国、日本、加拿大三个国家的食品安全危 机管理机制进行研究，分析总结其经验特点，获得对我国建设高效率食品安全危机处理 机制的有益启示。尔后，本文重点研究我国食品安全危机处理的当前现状，分析我国食 品安全危机处理存在的深层次、关键性问题。再次，以三鹿奶粉事件全过程为例，进行 实证研究，分析地方政府在该起食品危机处理方面存在的缺失，中央政府在该起危机处 理方面的成功做法。在实证分析研究的基础上，构建我国未来的食品安全危机处理模式， 提出完善我国食品安全危机处理机制的政策建议。 论文创新点如下： ( 1 ) 应用比较分析方法，对美国、日本、加拿大等国家的食品安全危机管理机制 进行详细分析，总结出其管理机制中的经验特点。 ( 2 ) 结合实际案例，对我国政府食品安全危机处理机制的效能进行分析，发现我 3 东南大学硕士学位论文 国政府食品安全危机处理机制中的缺陷。 ( 3 ) 利用危机理论来分析食品安全危机处理中存在的薄弱环节，重点解决我国食 品安全危机处理中的体制、机制性障碍。 4 第一章食品安全与危机处理的基本概念和基本理论 第一章食品安全与危机处理的基本概念和基本理论 1 1 食品安全和危机处理的相关概念 1 1 1 食品安全 对于食品，不同的组织或国家对之定义不同。现代汉语词典中指出，食品是“商 店出售的经过一定加工制作的食物 ，食物是“可以充饥的东西。按照这个定义，食 品仅指经过加工并用于销售的食物，并不包括初级农产品和满足自我生活需要的食物。 2 0 0 9 年6 月1 目前，我国的食品卫生法将食品定义为“各种供人食用或者饮用的成 品和原料以及按照传统既是食品又是药品的物品，但是不包括以治疗为目的的物品。”6 月1 日后，新的食品安全法仍然延用了这个概念。从这个概念来看，食品即“任何 加工、半加工或未经加工供人类食用的物质，包括食用农产品、饮料、口香糖及生产、 制作或处理食品时所用的任何物质( 如食品添加剂) ，但不包括化妆品、烟草或只作 药物使用的物质 。它不仅包括进入餐桌的成品，还包括依然停留在农田、工厂和大自 然中的原料。 食品的安全直接关系到国民的健康和社会的稳定，是社会经济发展的重要支柱，各 个国家对其都非常重视。纵观食品安全概念，1 9 7 4 年1 1 月，联合国粮农组织在罗马召 开的世界粮食大会上提出，“食品安全最终目标是确保所有的人在任何时候能买到又 能买得起所需要的任何食品”。这个概念实质是指全球性的食品供应问题，是个宏观的 定义。近年来，联合国粮农组织世界卫生组织( f a o w h o ) 匡 际食品卫生法典委员会对 食品安全作出了重新定义，提出“食品安全是指消费者在摄入食品时，食品中不含有害 物质，不存在引起急性中毒、不良反应或潜在疾病的危险性，或者是指食品中不应包含 有可能损害或威胁人体健康的有毒、有害物质或因素，从而导致消费者急性、慢性中毒、 感染疾病，或产生危及消费者及其后代健康的隐患。这个概念将食品安全与食品卫生、 食品质量关联了起来。 随着我国科技的进步、政府管理水平的提高和社会经济的发展，国家对食品安全的 监管正逐步加强。国家质检总局于2 0 0 4 年发布实施了食品安全管理体系要求，该标 准从技术管理角度，通过“食品链 ，从食品卫生、食品质量、食品营养等相关方面， 确立了“食品安全”的综合概念。i s 0 1 5 0 2 2 0 0 0 2 0 0 5 食品安全管理体系也对食品 本身质量安全、食品接触材料的安全、食品添加剂的安全和食品标签进行了规定。今年 6 月1 日实施的食品安全法将食品安全定义为：食品无毒、无害，符合应当有的营 养要求，对人体健康不造成任何急性、亚急性或者慢性危害。本文所指的食品和食 东南大学硕士学位论文 品安全，是以我国食品安全法为标准的。 1 1 2 危机概念 危机( c r i s i s ) 在古希腊语中本意是指游离于生死之间的一种状态，其字根k r i s i s 原指 从固定状态，走向或好或坏的不确定性状态。美国著名危机管理专家劳伦斯巴顿博士 将危机定义为“一个会引起潜在负面影响的具有不确定性的大事件，这种事件及其后果 可能对组织及其员工、产品、服务、资产和声誉造成巨大的损害。 3 在一般情况下，社会危机都具有四个特点：突发性、威胁性、紧迫性和公开性。它 的到来，往往都是不期而至，威胁到社会的稳定。当危机出现时，政府对危机做出的反 应和处理的时间十分紧迫，任何延迟都会带来更大的损失。随着信息传播渠道的网络化、 多元化以及高速化，使危机迅速公开化，政府如果对危机控制不好、处理不当都会引起 轩然大波。危机的这些特点，使得危机的认识与处理显得十分重要。 1 1 3 食品安全危机 结合危机的概念，从基本动因的角度出发，食品安全危机是指由食品安全问题引起 的，可能或者已经给公众的生命、身体甚至心理健康造成重大损失或影响，并严重危及 社会正常秩序的突发性紧急事件。 根据食品种类，食品危机可分为物理性食品危机、化学性食品危机和生物性食品危 机。根据危害程度，食品危机一般可划分为四级：i 级( 特别严重) 、i i 级( 严重) 、i i i 级( 较 重) 和级( 一般) 。 1 2 危机处理的相关理论 1 2 1 危机阶段理论 对于危机管理阶段的界定有着许多种说法，其中三种理论最具有代表性： 一是f i n k 的生命周期理论。管理学者斯蒂文芬克( f i n k ) 从医学的角度，提出危 机生命周期理论。危机生命周期理论认为，危机犹如人的生命周期一样，经历诞生、成 长、成熟和死亡，不同的阶段，危机具有不同的生命特征和不同的征兆显现。4 根据特 征，危机生命周期理论将危机划分为五个显著阶段：危机酝酿期、危机爆发期、危机扩 散期、危机处理期、危机处理结果和后遗症期。可以说，危机生命周期理论是危机的症 候学研究或过程学研究。 二是m i t r o f f 的五阶段模型理论：他将危机管理分成信号侦测、探测和预防、控制 损害、恢复阶段和学习阶段。 信号侦测识别危机发生的警示信号并采取预防措施； 3 罗们特希斯危机管理 m 王成等译北京：中信f j 版社，2 0 0 1 1 7 1 9 4 曹现强，王佃利主编：管理学概论 m 北京：中国人民大学出版社， 2 0 0 5 2 7 2 8 6 第一章食品安全与危机处理的基本概念和基本理论 探测和预防组织成员搜寻已知的危机风险因素并尽力减少潜在损害； 控制损害一危机发生阶段，组织成员努力使其不影响组织运作的其他部分或外部环 境； 恢复阶段尽可能快地让组织运转正常； 学习阶段组织成员回顾和审视所采取的危机管理措施，并整理使之成为今后的运 作基础。 三是罗伯特希斯( r o b r th e a t h ) 的危机管理4 r 模式理论。他在危机管理 一书中提出，危机管理由缩减力( r e d u c t i o n ) 、预备力( r e a d i n e s s ) 、反应力( r e s p o n s e ) 、 恢复力( r e c o v e r y ) 四个阶段组成，并将危机工作任务按4 r 模式划分为四类l 减少 危机情境的攻击力和影响力，使企业做好处理危机情况的准备，尽力应对已发生的危机， 以及从中恢复。同时，他将危机处理阶段划分为确认危机、隔离危机、处理危机和消 除危机四个子阶段。 无论是上述三个理论，还是其它的危机管理理论，绝大多数基本都将危机管理阶段 分成：危机的预防阶段、危机的处理阶段和危机的善后阶段。 1 2 2 危机处理组织结构理论 典型的危机处理组织机构是罗伯特希斯创立的c m s s ( c r i s i sm a n a g e m e n ts h e l l s t r u c t u r e ) 结构。其组织机构如下： 1 咨询系统。接受公众对危机情况的咨询。 2 信息系统。收集信息，并对危机信息进行筛选、分类、加工、整理、评估和记 录。 3 决策系统。负责从全局高度总体把握，危机处理计划，协调各系统之间的关系， 作出处理决策。 4 操作执行系统。按照决策系统制定的解决方案逐步实施。 绝大多数危机管理理论认为危机处理组织机构中，要建好五个“神经 系统，并要 充分发挥好它们的作用： 一是危机的识别与预控系统。识别危机的预警信号，从媒体报道、社会传闻以及社 会事件中预见危机发生的征兆。 二是组建危机处理组织系统。危机来临时，需要一定的组织作保障，需要有核心的 指挥中心。 5 薛澜，张强，钟开斌著危机管理 m 北京：清华人学出版社，2 0 0 3 1 5 0 - - 1 5 1 7 东南大学硕士学位论文 三是危机处理的监测系统。监测系统可以划分为过程监控和信息监n - 过程监控是 对危机活动过程进行的全过程监测；信息监测是对大量的监测信息进行整理、分类、存储、 建立信息档案等。通过信息记录、信息筛选、信息统计，形成系统有序的监测信息报告， 从而为明晰危机发展的情况和危机决策提供依据。 四是建立有效的信息传播系统。建立有效的信息传播系统，就能消除传播过程中出 现的谣言，确保危机处理工作的顺利进行。 五是危机的处理与化解系统。危机处理过程中，要制定危机处理计划，确定危机处 理方法，做好物资、人员等方面的准备。要迅速对人员进行隔离，阻止危机扩散和蔓延。 要迅速进行事故隔离，将危机造成损失的领域与暂时不会受到危机影响的区域分开，控 制其不再扩大。要查找到引发危机的根源，解除引发危机的条件，消除危机带来的经济 后果和社会心理后果。最终还要进行危机总结，针对危机中发现的问题进行整改，教育 相关单位和责任人履行应尽职责，增强危机的应对能力。 8 第二苹食品安全危机产生的原冈和特点分析 第二章食品安全危机产生的原因和特点分析 2 1 食品安全危机的类别 近年来，纵观全球食品安全状况，食品安全危机具体可概括为以下四点： 一是人畜共患性病毒重创肉类食品源。人畜共患的病毒通过肉制品，传染给人类。 近年来，国际社会发生了三起病毒影响肉类食品源、重创畜牧业的严重食品危机。一起 是席卷欧洲的疯牛病。疯牛病于1 9 8 6 年在英国被发现，9 0 年代流行并达到高峰。2 0 0 0 年7 月英国3 4 万个牧场，共有1 7 万多头牛感染此病，屠宰焚毁3 0 多万头。流行趋势 于9 0 年代后期明显下降，但发病率每年仍以2 3 的速度增加，并由英国向西欧，东欧 和亚洲扩散，受影响的国家超过1 0 0 个。人一旦食用携有病毒的牛脑和牛内脏，就会感 染此病。人发病后表现为进行性痴呆，记忆丧失，行为失调，震颤，神经错乱，最终死 亡。由于此病潜伏期长，目前全球有1 0 0 多种不同病例，有科学家推测处于潜伏期的病 人约5 0 万人。据估计本世纪将进入发病高峰期，1 9 9 7 年专家预计从2 0 1 5 年起，在最糟 糕的情况下，届时每年将有2 万人死亡。在2 0 0 2 年，科学家将这一预计数字修正为5 0 0 0 人。第二起是口蹄疫事件。口蹄疫是一种严重的人畜共患病，可通过空气和饲料等途径在 动物间传播，是目前全世界各个国家重点检疫的恶性传染病。自1 9 9 2 年台湾爆发猪口 蹄疫以来，1 9 9 9 年2 月口蹄疫分别在马来西亚、以色列东南亚和中亚地区检出。自亚 洲地区被宣布为口蹄疫病区后，整个亚洲地区的动物养殖业无不受到拖累，肉品及相关食 品产业造成严重冲击。2 0 0 0 年，家畜口蹄疫在韩国又呈爆发性流行，当年3 月，韩国宰 杀了数百头患有口蹄疫的牛和猪，猪肉：牛肉制品出口严重受阻。第三起是目前正在流 行了甲型h i n l 流感病毒，简称猪流感冒的，它是一种由甲型流感病毒引起的传染性疾 病。人食用了含有病毒的猪肉制品后，就会感染此病。截至2 0 0 9 年8 月3 1 日，仅巴西 卫生部门就确认该国甲型h i n l 流感的患者增至1 1 7 5 人，另外可能还有4 0 0 0 人被感染， 并已有2 0 例死亡病例。同时，它也给全球的餐饮旅游业带来了严重影响，据墨西哥全 国餐饮协会统计，该国餐饮行业的3 5 0 0 0 家中有2 0 0 0 0 家暂停营业或者很少有人光顾， 营业额一路滑坡，降幅达7 0 。墨西哥城商会的统计数据显示，甲型h 1 n 1 流感病毒使 墨西哥城每天的损失高达5 7 0 0 万美元，相当于当地经济总量的三分之一。这对一个服 务业产值接近g d p 七成的经济体来说无疑是个噩耗。据联合国有关部门预测，假设出 现全球性流感，全球范围内将损失3 万亿美元，将近全球g d p 的5 。 二是化学物质对食品源的污染。其中，影响最大的当数欧洲的二恶英事件。二恶英 是一种有毒的含氯化合物，是目前世界已知的有毒化合物中毒性最强的。它的致癌性极 强，还可引起严重的皮肤病，对孕妇来说，还会伤及胎儿。从1 9 9 9 年起，比利时、荷 兰、法国、德国等国相继发生因二恶英污染，导致畜禽类产品及乳制品含高浓度的二恶 9 东南大学硕士学位论文 英。二恶英事件给比利时带来重大经济损失。根据比利时政府计划局的估计，1 9 9 9 年 比利时的经济增长率下降0 3 ，经济损失估计高达4 5 0 亿比郎。 三是有害细菌对食品加工的污染。在食品n i 过程中，由于加工环境等因素，食品 中孳生了对人体有害的病菌，含有病菌的食品被人食品后，就会感染上疾病，例如严重 威胁生命的“o 一1 5 7 事件。“o 一1 5 7 是一种大肠杆菌。目前，大肠杆菌共分为1 7 3 种，“o 一1 5 7 大肠杆菌长约千分之二毫米、宽约千分之一毫米，于1 9 8 2 年被美国科学 家定为第1 5 7 种而得名。感染上大肠杆菌“o 一1 5 7 的患者往往都伴有剧烈的腹痛、高 烧和血痢，在美国以及欧洲、澳洲、非洲等地也发生过。1 9 9 6 年6 月，日本多所小学发 生集体食物中毒事件，发现元凶为“o 一1 5 7 大肠杆菌。仅当年8 月，日本全国患者已 达9 0 0 0 多人。其中7 人死亡，数百人住院治疗。据美国疾病控制和预防中心估计，“0 1 5 7 在美国每年可造成2 万人生病，2 5 0 至5 0 0 人死亡。 四是致癌物质超标对食品的影响。食品中，最常见的致癌潜在杀手是丙烯酰胺。2 0 0 2 年4 月，瑞典斯德哥尔摩大学的科学家发布一项研究报告指出：包括炸薯条在内的多种 油炸淀粉类食品中含有致癌物质丙烯酰胺。报告中指出：1 公斤炸薯片的聚丙烯酰胺含 量是1 0 0 0 微克，炸薯条是4 0 0 微克，而蛋糕和饼干中的含量则为2 8 0 微克。丙烯酰胺 在诸如塑料和染料等许多材料中都有使用，动物试验证明它有致癌危险。2 0 0 2 年以来， 多项研究证实：在对土豆等含有淀粉的食品进行烤、炸、煎的过程中也会自然产生丙烯 酰胺。 2 2 食品安全危机的特点 从食品危机的不同类型来看，食品危机的表现形式呈现出多样性。通过审视近年来 所发生的食品危机事件，可以归纳出食品危机一般具有如下几个方面特征： 第一，危机的爆发具有突发性。从食品危机的表象来看，食品危机往往具有突发性。 人们在购买有毒、有害食品后，对食品的情况并不知情。在不经意吃完食品后，剧毒的， 身体即刻会有不适的反应。慢性的，经过长期积累后，也会突然发生，打乱了原先正常 的生活状态。 第二，危机的涉及范围具有群体性。随着商品经济的发展，食品销售的范围会很广 泛，所以食品安全危机事件的覆盖面一般都涉及到一个地区或一个群体组织。食品安全 事件很少会作为个体发生，这是因为有毒有害的食品，绝大多数是批量出售，很少是仅 个体购买食用。因此，食品安全危机一般来说都是群体性地爆发，从而在社会上造成了 极端的恶劣影响，像安徽阜阳的大头娃娃事件、海城豆奶事件等等都是在一个地方生产 的食品，在全国各地引起了食品安全事故。 第三，食品危机将会带来严重的经济损失。英国自1 9 8 6 年公布发生疯牛病以来， 1 0 第二章食品安全危机产生的原因和特点分析 仅禁止牛肉出口一项，每年就损失了5 2 亿美元。另外，为彻底杜绝疯牛病而不得已采取 的宰杀行动损失3 0 0 亿美元。比利时发生的二恶英污染事件，造成了该国的动物性食品 被禁止上市并大量销毁，还导致世界各国禁止其动物性产品的进口，这一事件造成的直 接损失达3 5 5 亿欧元，如果加上与此关联的食品工业，据估计其经济损失达1 3 亿欧 元。2 0 0 8 年，我国三鹿奶粉事件最终演变成这个品牌价值数百亿，产销量连续1 4 年全 国第一的大企业，走向了灭亡。同时，中国的奶产业在国际市场上全面滑谷。 第四，食品危机极有可能演变成政治危机。由于食品直接影响到人们的身体健康， 造成人员伤亡。例如：2 0 0 4 年阜阳的奶粉事件造成安徽省阜阳市1 3 名婴儿夭折，近2 0 0 名婴儿患上严重营养不良症的严重后果，广州管圆线虫病福寿螺事件导致1 6 0 多人发生 严重中毒。正因如此，它一旦出现，即对人们的心理上产生一种压力，甚至出现全社会 对食品安全的不信任感，继而引发对政府的不信任感。二恶英事件致使欧洲乳、鸡、牛 肉等食品的出口在全球范围内受困，造成比利时政府内阁倒台。2 0 0 1 年德国因疯牛病导 致卫生和农业部长辞职。三鹿奶粉事件后，国家质监总局局长李长江引咎辞职。这些事 情都说明了食品危机背后常常隐含着严重的政治危机。 第五，危机事件具有高度社会关注度和敏感性。民以食为天，人们对食品危机事件 十分敏感。随着网络和媒体通讯信息技术的发展，使得每一次食品危机事件都会引起人 们的极大关注，倘若不能及时妥善处理，还会引起更多人的消极回应。这就加深了危机， 甚至会引发危机并发症，增加了解决危机的难度。 除此之外，食品安全危机还会带来社会就业、民生稳定等一系列问题。由于食品危 机的这些特征，使得食品安全危机处理十分复杂。在中国如此，在欧美国家同样如此， 即便食品安全整体状况比较良好的国家，食品危机事件也会发展。因此，必须通过完善 科学合理的危机处理机制，来减少危机发生的频率和机率，减轻危机带来的后果。 2 3 食品安全危机产生原因 从食品安全危机产生的机理来看，其来源大致可分为三个方面：自然原因、社会原 因以及政府监管原因： 其一是自然原因： 一是病毒、微生物对食品安全性的影响。食品中一旦含有黄曲霉素、赤霉素等真菌 可损坏肝脏，导致癌变等。含有沙门氏菌属、致病性大肠杆菌等病菌属会引起多种肠道 疾病哺1 。食物活体或食物中含有口蹄疫等病毒会带来更加严重的后果，如欧洲令人谈之 色变的疯牛病便是一例。 二是转基因食品潜伏的伤害。如今，转基因食品摆上了人们的餐桌，人们已开始食 用经过放射、失重等程序加工出来的食品。从国内外对转基因生物的研究来看，转基因 东南大学硕士学位论文 食品可能侵害人类的免疫体系( 标志基因) ，对人体存在某些未知的危害口1 。 其二是社会原因： 二是污染。近年以来，随着杀虫剂、除草剂等农药的大量使用，有磷杀虫剂农药在 食用农作物中的残留最为严重。一些企业排放的废气、废水，直接污染了空气，改变了 农作物的生长环境，造成了食品的污染。生活污染中，再生塑料与快餐盒含有聚氯乙烯、 聚苯乙烯，在高温下，释放有害气体，产生单体如聚二苯、聚三苯等致癌物质，有毒有 害物质会迁移到食物中，如果长期食用这种塑料袋包装的食品，会导致人体慢性中毒。 二是制造食品过程中使用劣质原料，添加有毒物质的情况频频发生。加工食品使用 劣质原料，如用病死畜禽加工熟肉制品；用“地沟油 加工油炸食品等。极少数见利忘 义的造假分子，在利益的驱动下，故意生产假冒伪劣食品，用工业酒精勾对制造白酒等， 是食品安全危机发生的罪魁祸首。 三是超量使用食品添加剂。超量使用或者非法使用添加剂，也是食品安全危机的重 要因素。例如在面粉中超限量添加增白剂过氧化苯甲酰；为使馒头、包子增白使用二氧 化硫；为使食品色泽鲜艳诱人，在熟食品、卤制品中添加过量人工合成色素、亚硝酸盐 等：为延长食品货架期，添加过量苯甲酸( 钠) 等防腐剂；更有甚者，为使米粉更劲道、 鲜亮，将甲醛加入其中。这些行为，都严重影响到食品消费的安全。 其三是政府食品安全监督原因： 一是政府机构危机意识差。政府及其部门机构的食品安全危机意识差。虽然学术界 早就呼吁加强对食品危机处理进行研究，但是并没有真正得到政府的响应。直到近年来， 食品安全事故多发，责任追究落实，政府及其机构才真正地意识到了其本身缺乏应对大 危机的准备。 二是缺乏系统的战略和政策规划。危机发生后，就事论事，头痛医头，脚痛医脚不 可能从根本上解决食品安全难题。食品安全要求政府把危机管理、风险管理与政府公共 管理的方方面面有机地结合在一起，在政策、规划、资源的管理方面有效地实施危机处理， 预防和降低危机所带来的损失。 三是政府食品安全危机处理机构不顺。在危机中，如果作为危机处理前线的中枢组 织地方政府，出于无原则地保护本地企业，对发生食品安全事件的企业不追究责任， 反而想方设法帮助隐瞒事实真相，那么食品安全危机处理的第一道关口就会失灵。同时， 地方职能部门出于本部门利益的需要，互相等待、推诿、掣肘，那么危机处理执行系统 就很难把各种应急资源有效地协调和调度，浪费了很多的宝贵时间。 四是缺乏信息支持和信息沟通机制。食品危机处理最大的特点之一是食品安全事件 的不确定性和环境的复杂性，因此，完善的食品安全信息管理对危机的处理至关重要。食 1 2 第二章食品安全危机产生的原因和特点分析 品安全信息资源管理的好坏，实际上也决定了政府危机处理反应能力的高低。三鹿奶粉危 机给我们一个教训，建设一个有效的政府食品安全信息资源管理体系相当重要。 五是危机处理缺乏财政资源支持和资源的不合理使用。应对食品安全危机一方面 要靠机制，另一方面要靠物质，没有充足的物质支援，处理好危机是不可能的。如果危机 处理的资源配置不合理、资源配置方式严重滞后，那么一旦出现食品突发事故，有关部门 就不能组织足免的资源来应对。同样，仅仅把有限的资源全放在曝光率最高的这一部分 事故的处理上，不合理地分配资源，看起来是解决了主要事故，但实际上会带来更大的隐 性问题。这两个方面都是促使食品安全危机加深的重要原因。 东南大学硕士学位论文 第三章国外食品安全危机处理机制及模式研究 3 1 国外食品安全危机处理模式 国外食品安全危机处理机制，各国都有各自特点。总的来说，可以分为两大类：一 种是实行集中式管理，由一个部门来负责全部食品监管工作。如加拿大、丹麦、爱尔兰 等国家：另一类是实行分散管理，即食品安全由不同部门管理，通过建立协调机制，明确 分工来加强对食品监管。如美国、日本、澳大利亚等国家都采用的是这种监管模式。为 了广泛借鉴国际先进经验，本文以美国、日本、加拿大三国为例，对三国的食品安全危 机处理模式进行研究。 3 1 1 美国食品危机处理模式 一、食品危机处理组织体系 美国政府建立由总统食品安全管理委员会综合协调，卫生和公共服务部( d h h s ) 、 农业部( u s d a ) 、环境保护局( e p a ) 等多个部门具体负责的综合性监管体系。美国联 邦政府有1 0 多个部门负责食品安全危机处理，其中主要的职能部门是2 个，即卫生和 公共服务部下属的食品药品监督管理局( f d a ) 、农业部下属的食品安全监督服务局， 其它部门都在各自的专业领域内开展食品安全危机处理工作1 。 ( 一) 食品药品监管局( f d a ) 的食品安全监管职责 食品药品监管局( f d a ) 通过其“食品安全与实用营养学中心 ( c e n t e rf o rf o o ds a f e t y a n da p p l i e dn u t r i t i o n ，c f s a n ) ，负责监管8 0 的食品，即除肉类、禽类等专业领域外 的食品监督。f d a 下设1 2 个实验室，分布在全国5 个地区。每个实验室负责为本地区 的f d a 地区办公室以及执法人员提供执法活动服务，不向社会提供服务。 ( 二) 农业部的食品安全监管职责 农业部的食品安全监管活动由负责食品安全的副部长( u n d e rs e c r e t a r yf o rf o o d s a f e t y ) 负责领导。1 9 9 4 年专门设立“食品安全监督服务局”( f o o ds a f e t ya n di n s p e c t i o n s e r v i c e ) ，负责肉、禽产品的监督；农业部市场服务局负责蛋制品监督。除此之外，农 业部还有谷物、打包机和畜栏管理局( g r a i ni n s p e c t i o n ，p a c k e rs t o c k y a r da d m i n i s t r a t i o n ， g i p s a ) 、风险评估与成本收益分析办公室( o f f i c eo fr i s ka s s e s s m e n ta n dc o s t b e n e f i t a n a l y s i s ) 、农业研究服务局( a r s ) 、州际科研、动植物健康监测服务局( a p h i s ) 、经 济研究服务局( e r s ) 各自负责农业领域的食品安全综合性监督和专业性产品监督。 ( 三) 其他与食品安全有关的联邦政府机构 1 、环保局。主要负责对用于食物中残留农药进行监管。 1 4 第二章外国食品安全危机处理机制及模式研究 2 、酒类、烟草和火器管理局。财政部下属的酒类、烟草和火器管理局主要负责 大多数酒精饮料的安全监督。 3 、联邦贸易委员会。根据1 9 3 8 年修改的联邦贸易委员会法的规定，联邦贸易 委员会负责食品广告的管理。 4 、疾病预防控制中心。主要负责调查、分析、预防、处理食源性疾病。 5 、国家海洋和大气管理局。商业部下属的国家海洋和大气管理局，主要负责检查 渔船、海鲜加工厂和零售店。 ( 四) 各州的食品安全监管机构 各州的食品由州的卫生部或者几个州政府的职能机构负责监管。一般而言，州政 府的市、县政府卫生部门负责监督本地区的食品服务业( f o o ds e r v i c e ) ( 餐馆、单位食 堂以及食品摊贩等) ，并与农业部、f d a 和环保局等联邦机构在各州的分支机构进行合 作。 二、食品安全危机处理的法律体系 美国食品安全危机处理具有健全的法律体系。1 9 0 6 年，美国就制定了第一部与食品 有关的法规食品和药品法。此后，美国政府制定和修订了3 5 部与食品安全有关的法 规。目前，美国有关食品安全的主要法律包括：联邦食品、药物和化妆品法( f f d c a ) 、 联邦肉类检验法( f m i a ) 、禽类产品检验法 ( p p 认) 、蛋产品检验法( e p 认) 、 食品质量保护法( f q p a ) 和公共健康服务法( p h s a ) 等，其中，联邦食品、 药品和化妆品法是关于食品和药品的基本法，它已成为世界同类法中较全面的一部法 律。 三、美国