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阜阳市颍东区耕地和基本农田保护研究 摘要 本文参阅国内外有关耕地和基本农田保护的理论和技术方法，针对土地利 用总体规划修编中耕地和基本农田保护有关问题，对阜阳市颍东区耕地和基本 农田保护进行了深入探讨。首先对颍东区资源现状和耕地动态变化进行了系统 分析，找出了颍东区耕地利用中存在的主要问题；同时通过颍东区耕地压力指 数分析，突出颍东区耕地保护的必要性和迫切性；并以此为基础，结合上述耕 地现状分析和耕地动态变化分析，对颍东区耕地保护面临的形势进行了总结； 随后，本文对颍东区耕地和基本农田保护规模进行了预测，制定了颍东区耕地 和基本农田保护方案，提出该区耕地和基本农田保护的对策和措施。全文主要 由如下部分构成： l 、简析了研究背景，阐述了国内外耕地保护的相关理论和实践，从宏、 微观方面分析了耕地和基本农田保护的目的和重要意义，阐述了本研究的主要 内容、耕地保护的研究思路、方法与技术路线。 2 、本文从耕地数量与结构、耕地的质量与分布、耕地利用效益及产出情 况等方面对颍东区耕地现状进行了分析，并运用定性与定量相结合的方法，采 用相应数学模型对耕地数量的时序变化和耕地的空间变化进行了动态变化分 析，阐明了颍东区耕地利用与保护中存在的主要问题。 3 、本文运用耕地压力指数模型，对颍东区耕地压力进行了分析，突出了 颍东区耕地和基本农田保护的紧迫意识。同时，结合颍东区耕地利用现状分析 和耕地动态变化分析总结出了颍东区耕地和基本农田保护面临的形势。 4 、从耕地变化影响因素入手，通过对人口、粮食需求、耕地开发整理复 垦增加潜力和各方面减少耕地的预测，全面分析了颍东区耕地供需平衡，得到 颍东区耕地保有量规模；然后结合国家划定基本农田的指导思想的原则，制定 了颍东区耕地和基本农田保护规划方案。 5 、本文最后根据颍东区土地利用现状和耕地利用中存在的主要问题有针 对性的提出了耕地和基本农田保护的措施和建议。 关键词：阜阳市颍东区；耕地；基本农田；保护 s t u d yo nt h ep r o t e c t i o no fc u l t i v a t e dl a n da n db a s i cf a r m l a n d i ny i n gd o n gd i s t r i c t a bs t r a c t o nt h eb a s i so fr e f e r r i n gt ot h er e l e v a n tt h e o r i e sa n dt e c h n i c a lm e t h o d so ft h e a r a b l el a n da n db a s i cf a r m l a n dp r o t e c t i o nf r o mb o t hh o m ea n da b r o a d ，s o m eo ft h e r e l a t e di s s u e sw i t ht h eo v e r a l ll a n du s eh a v e b e e np l a n n e da n de x p l o r e di nd e p t hf o r t h er e v i s i o no fa r a b l el a n da n db a s i cf a r m l a n dp r o t e c t i o ni ny i n g d o n gd i s t r i c t ， f u y a n gm u n i c i p a l i t y f i r s t l y ，t h ec u r r e n tl a n dr e s o u r c e sa n dt h ed y n a m i cc h a n g e sh a v ea n a l y z e d s y s t e m a t i c a l l yi ny i n g d o n gd i s t r i c t s o m eo ft h em a jo rp r o b l e m sw i t ht h ef a r m l a n d u s eh a v eb e e nd i s c o v e r e d ；m e a n w h i l e ，v i at h ea n a l y s i so fl a n dp r e s s u r ei n d e x ，t h e n e e d a n dt h eu r g e n c yf o rp r o t e c t i o no fc u l t i v a t e d l a n da r eh i g h l i g h t e di n t h i s d i s t r i c t a c c o r d i n g l y ，c o m b i n e dw i t ht h ea b o v ea n a l y s i so fc u l t i v a t e dl a n da n dt h e r e l e v a n td y n a m i c sa n a l y s i s ，t h es e r i o u ss i t u a t i o n st h a ty i n g d o n gh a sf a c e d ，o ft h e p r o t e c t i o no fc u l t i v a t e dl a n dh a v eb e e ns u m m a r i z e d ； s e c o n d l y ，t h es c a l eo ft h ed e v e l o p m e n to fy i n g d o n gd i s t r i c th a sb e e np r e d i c t e d o fi t sa r a b l el a n da n db a s i cf a r m l a n dp r o t e c t i o n ，a n dt h em e a s u r e sh a v eb e e n p r o p o s e da n dm a p p e d h e r ei st h eo u t l i n e ： 1 t h er e s e a r c hb a c k g r o u n dh a sb e e nb r i e f e da n dt h er e l e v a n tt h e o r i e sa n d p r a c t i c e h a v e b e e n e x p o u n d e df r o mb o t hh o m ea n da b r o a d t h ea i m s a n d s i g n i f i c a n c eh a v e b e e na n a l y z e d ，o ft h e c u l t i v a t e dl a n da n db a s i cf a r m l a n d p r o t e c t i o nf r o mt h em a c r oa n dm i c r oa s p e c t s t h em a i nc o n t e n t ，r e s e a r c hi d e a s ， m e t h o d sa n dt e c h n i c a lr o u t eh a v eb e e ne x p l a i n e d 2 f r o mt h en u m b e ra n dt h es t r u c t u r e ，q u a l i t ya n dd i s t r i b u t i o n ，t h el a n du s e e f f i c i e n c ya n dt h eo u t p u to fc u l t i v a t e dl a n d ，t h ec u r r e n ts t a t ei sa n a l y z e di n y i n g d o n gd i s t r i c tb yu s i n gac o m b i n a t i o no fq u a l i t a t i v ea n dq u a n t i t a t i v em e t h o d s ， t h ed y n a m i cc h a n g e sh a v eb e e na n a l y z e du p o nt h en u m b e ro ft i m i n gc h a n g e sa n d f a r m l a n dc h a n g e sw i t ht h ec o r r e s p o n d i n gm a t h e m a t i c a lm o d e l ，w h i c hh a sf u r t h e r e x p l a i n e dt h em a j o rp r o b l e m s w i t ht h ef a r m l a n du s ea n dp r o t e c t i o nw i t h i n y i n g d o n gd i s t r i c t 3 t h r o u g ht h ea n a l y s i so fl a n dp r e s s u r ei n d e x ，t h en e e da n dt h eu r g e n c yf o r p r o t e c t i o no fc u l t i v a t e dl a n da r eh i g h l i g h t e di nt h i sd i s t r i c t a c c o r d i n g l y ，c o m b i n e d w i t ht h ea b o v ea n a l y s i so fc u l t i v a t e dl a n d s e r i o u ss i t u a t i o n st h a ty i n g d o n gh a sf a c e d ， b e e ns u m m a r i z e d a n dt h er e l e v a n td y n a m i c sa n a l y s i s ，t h e o ft h ep r o t e c t i o no fc u l t i v a t e dl a n dh a v e 4 s t a r t i n gf r o mt h ef a c t o r so fc u l t i v a t e dl a n dc h a n g e ，t h r o u g ht h ep o p u l a t i o n ， f o o dd e m a n d ，l a n dd e v e l o p m e n ta n dr e c l a m a t i o nt oi n c r e a s ep o t e n t i a la n dv a r i o u s a s p e c t so fr e c l a m a t i o no ff a r m l a n dr e d u c t i o ni nt h ef o r e c a s t t h eo v e r a l la n a l y s i s h a sb e e nd o n et oa c h i e v et h eb a l a n c eo ft h em e e ta n dr e q u i r e m e n t ，a n dt h ev o l u m e a n ds c a l eo ft h ef a r m l a n dh a sb e e nk e p t t h e na c c o r d i n gt ot h e g u i d i n gp r i n c i p l e so ft h es t a t ed e s i g n a t e db a s i c f a r m l a n ds i z e ，t h ea r a b l el a n da n db a s i cf a r m l a n dp r o t e c t i o np l a n n i n gp r o g r a mh a s b e e nm a p p e do u ti nt h isd i s t r i c t 5 f i n a l l y ，t h em e a s u r e sa n ds u g g e s t i o n sh a v eb e e np r o p o s e do nh o wt od e a l w i t ht h em a jo rp r o b l e m sw i t ht h ec u r r e n ts i t u a t i o no fl a n du s ea n df a r m l a n d e x p l o i t e di ny i n g d o n gd i s t r i c t k e y w o r d s ：y i n g d o n gd i s t r i c tf u y a n gc i t y ；c u l t i v a t e dl a n d ；b a s i cf a r m l a n d ； p r o t e c t i o n 插图清单 图1 1 颍东区耕地和基本农田保护研究技术路线图5 图3 12 0 0 5 年颍东区耕地利用现状图1 5 图4 1颍东区1 9 9 6 2 0 0 5 年耕地及人均耕地变化情况2 8 图5 1颍东区耕地压力指数趋势变化3 3 表3 1 表3 2 表3 3 表3 4 表3 5 表3 6 表4 1 表4 2 表4 3 表4 4 表4 5 表5 1 表5 2 表5 3 表6 1 表6 2 表6 3 表6 4 表6 5 表6 6 表6 7 表6 8 表6 9 表6 10 表6 1 1 表6 1 2 表6 13 表6 1 4 表6 15 表7 1 表格清单 2 0 0 5 年颍东区耕地中田的质量状况1 6 颍东区土地利用现状结构表( 2 0 0 5 年) 1 7 颍东区2 0 0 5 年末主要农用地利用各乡镇分布表1 9 颍东区2 0 0 5 年基本农田面积及分布情况2 0 l9 9 6 2 0 0 5 年颍东区的土地垦殖率与耕地复种指数2 1 颍东区1 9 9 6 年和2 0 0 5 年农用地开发利用程度和效益指标对比2 l 新增建设用地与规划目标对比情况表2 5 颍东区上轮规划新增建设用地组成表2 6 上轮规划目标与执行情况对比表2 7 颍东区1 9 9 6 年2 0 0 5 年耕地和人均耕地面积表2 8 19 9 6 2 0 0 5 年颍东区耕地变化情况2 9 历年因子取值表3 2 颍东区19 96 200 5 年最小人均耕地面积33 颍东区1 9 9 6 2 0 0 5 年耕地压力指数( k ) 变化表3 3 1 9 9 6 2 0 0 5 年颍东区粮食播面单产一览表3 6 1 9 9 6 2 0 0 5 年颍东区粮作比变化情况表3 7 不同方案下2 01o 年和2 0 2 0 年的耕地需求量预测3 8 颍东区2 0 0 6 2 0 2 0 年土地开发目标及分期3 9 颍东区2 0 0 6 2 0 2 0 年土地复垦目标及分期3 9 颍东区2 0 0 6 2 0 2 0 年耕地整理规划4 0 颍东区2 0 0 6 2 0 2 0 年土地整理目标及分期4 0 颍东区2 0 0 6 2 0 2 0 年土地开发整理复垦潜力汇总表4 0 颍东区2 0 0 6 2 0 2 0 年城镇建设用地占用耕地汇总表4 1 颍东区2 0 0 6 2 0 2 0 年独立工矿建设用地耕地汇总表4 1 颍东区2 0 0 6 2 0 2 0 年交通建设用地占用耕地汇总表4 2 颍东区2 0 0 6 2 0 2 0 年水利建设用地占用耕地汇总表4 2 颍东区2 0 0 6 2 0 2 0 年耕地减少预测汇总表4 3 预留法测算颍东区耕地供给量简明表4 3 颍东区耕地供需平衡分析4 4 2 0 0 6 2 0 2 0 年颍东区基本农田布局与规模4 8 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果。 据我所知，除了文中特别加以标志和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰 写过的研究成果，也不包含为获得 金月巴王些态堂 或其他教育机构的学位或证书而使 用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说 明并表示谢意。 学位论文作者签字：，o 又j 土、 ? 签字日期。7 每穸年蝴 学位论文版权使用授权书 f 旧 本学位论文作者完全了解 金避王些态堂有关保留、使用学位论文的规定，有权 保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅或借阅。本人 授权 金厘王些太堂可以将学位论文的全部或部分论文内容编入有关数据库进行检 索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文者签名：。x 0 签字日期：。q 年2 月，7 日 f， i 学位论文作者毕业后去向： 工作单位： 通讯地址： 导师始00 签字日期：，哆年12 , 9 7 日 | 电话： 邮编： 特别声明 本学位论文是在我的导师指导下独立完成的。在研究生学习期间，我的 导师要求我坚决抵制学术不端行为。在此，我郑重声明，本论文无任何学术 不端行为，如果被发现有任何学术不端行为，一切责任完全由本人承担。 学位论文签名：j 参弋夕太、 签字日期：2 0 0 9 年1 2 月11 日 致谢 本研究是在导师吴骏副教授的悉心指导下完成的。从论文的选题到整体框 架的确定、资料的收集，再到论文的写作、修改，每一个细节都倾注了导师的 大量心血。导师渊博的知识、严谨的治学态度和高尚的师德让我受益匪浅，终 身铭记。在此向吴老师表示我最诚挚的感谢! 本研究在收集资料期间，得到了阜阳市、颍东区国土资源局、统计局、农 委等部门的大力支持和协助，在论文选题和写作期间，得到李静、张扬、刘世 梁、姜琦、郭健、马洪辉的真诚相助，在此一并表示谢意! 所岫今月 沙他 e 影节 佑瑚 第一章绪论 1 1 研究背景 人多地少是我国的基本国情，保护和十分珍惜每一寸土地是我国的基本国 策。耕地保护问题作为我国现代化进程中一个事关全局的战略性问题，在我国 已提出多年，然而我国所面临的耕地保护形势却越来越严峻。据有关统计，建 国初期，我国人均耕地0 1 8 h m 2 ( h m 2 ：表示公顷，下同) ，1 9 9 6 年人均耕地 0 1 0 6 h m 2 ，2 0 0 0 年人均耕地0 1 0 5 h m 2 ，至2 0 0 5 年人均耕地减少到0 0 9 3 h m 2 ， 人均耕地面积不断减少。这还不到世界平均水平的4 0 ，美国的1 8 ，印度的 2 5 。联合国确定的人均耕地警戒线是0 0 5 3 h m 2 人，而我国已有6 0 0 多个县的 人均耕地面积低于该水平，人地矛盾问题日益突出。特别是1 9 9 6 年到2 0 0 5 年， 在我国经济高速增长的十年期间，耕地数量净减1 2 亿亩。虽然国土资源部发 布的2 0 0 8 年国土资源公报显示，2 0 0 8 年我国耕地面积净减少速度放缓，耕 地总面积1 8 2 5 7 4 亿亩，净减少2 9 万亩，比2 0 0 7 年净减少数量下降5 0 ，耕 地保护呈现好的势头，但未来1 0 年，全国耕地减少必须控制在2 0 0 0 万亩以内， 才能坚守1 8 亿亩耕地红线不被突破。受人口增长、城镇化、工业化的加速以及 耕地后备资源补充能力有限等因素影响，耕地和基本农田保护已经告急，形势 刻不容缓。3 1 。 三年来，新一轮土地利用总体规划修编工作已经在全国各地陆续展开，土 地利用总体规划作为国民经济发展战略的重要基础性规划，具有着十分重要的 地位，而耕地和基本农田保护研究专题又在土地利用规划修编前期各项研究中 占据基础性地位，其重要性更是不言而喻，合理的预测耕地保有量和制定耕地 保护计划对确保国家粮食安全、经济安全与发展乃至整个社会的稳定和繁荣都 具有重要的意义。 当前，加快社会主义新农村建设，构建社会主义和谐社会成为新时期的发 展主题。在颍东区制定的十一五规划中，颍东区被确定为未来1 0 - 2 0 年阜阳市 主城区的仓储物流中心、煤电化工、综合加工、粮食加工集群和优质小麦、蔬 菜、畜禽、大豆、速生林基地，大力实施跨越式发展、比较优势、东向发展、 工业强区战略，战略区位的变化和发展战略的转移迫切要求在土地利用规划领 域作出相应的调整。 本项研究正是基于以上耕地保护和建设社会主义新农村宏观背景，新一轮 土地利用总体规划修编及颍东区发展战略转移的情况下展开的。 1 2 研究目的和意义 1 2 1 颍东区新一轮土地利用总体规划修编的需要 2 0 0 6 年，颍东区开始了新一轮土地利用总体规划修编工作，本轮规划修编 以2 0 0 5 年为基期年，2 0 1 0 为近期规划年，2 0 2 0 年为远景展望年。规划修编之 前首先要进行前期研究工作，包括耕地和基本农田保护研究；建设用地节约与 集约利用研究；优化城乡用地结构和布局研究；统筹城乡区域土地利用研究等 八项子专题。因为耕地对任何一个国家来说都是最重要的战略性资源，无论在 任何条件下都必须确保拥有一定数量的耕地面积以保障国家安全，并为经济发 展提供基础平台。因此对耕地和基本农田保护规模的预测就成为各项专题研究 的前提和基础。本文正是基于新一轮土地利用总体规划修编并为本轮修编提供 耕地方面的宏观基础预测数据。 1 2 2 适应颍东区战略区位和发展战略转移的需要 在阜阳市新颁布的城市总体规划中，颍东区作为阜阳市辖区，未来1 0 - 2 0 年阜阳主城区的工业拓展和食品、物流战略区位的重大转移促使颍东区社会经 济结构发生重大变化，因此现行的土地利用总体规划就显得不合时宜，必须作 出相应的调整。近五年来颍东区经济快速增长，工业化、城镇化发展很快，部 分国家、省、市的重大项目落户颍东，土地供求矛盾凸显，建设用地不足已成 为制约颍东经济发展的重要因素之一。因此，本文追求在搞好耕地和基本农田 保护的前提下，妥善处理节约集约土地资源与保障经济社会发展的矛盾，继续 推进颍东区各项事业又好又快发展h ，。 1 2 3 贯彻党中央和国务院关于耕地和基本农田保护重大决定的需要 我国耕地资源的主要特征是耕地质量低、资源禀赋差，还存在粗放利用， 人均耕地面积少，耕地后备资源严重不足，未来的人地矛盾将更加突出。党的 十七大明确提出了高举中国特色社会主义伟大旗帜，为夺取全面建设小康社会 新胜利而奋斗；树立全面、协调、可持续发展观，加快构建和谐社会和继续推 进社会主义新农村建设哺1 。为适应新时期党和国家的战略目标和政策要求，落 实国务院土地调查条例( 2 0 0 8 国务院5 1 8 号令) 、中华人民共和国耕地占 用税暂行条例( 2 0 0 7 国务院5 1 1 号令) 、设立基本农田保护示范区工作方 案、退耕还林条例( 2 0 0 5 国务院3 6 7 号令) 、基本农田保护条例( 1 9 9 8 3 国务院2 5 7 号令) 、关于深化改革土地管理的决定( 国发 2 0 0 5 2 8 号文件) 、 关于进一步做好基本农田保护有关工作的意见( 国土资发 2 0 0 5 2 8 号文 件) 、关于进一步做好基本农田保护有关工作的意见( 国土资发 2 0 0 5 9 6 号) 、 国土资源部关于做好土地利用总体规划修编前期工作意见的通知( 国办发 2 0 0 5 3 2 号文件) 和安徽省基本农田保护条例的规定，积极探讨新形势下 的耕地和基本农田保护问题研究哺1 。 2 1 2 4 落实耕地和基本农田的四个保障作用 ( 1 ) 粮食安全 粮食安全是国家安全的重要组成部分。从2 0 0 0 年起，粮食产量逐年减产， 造成粮食减产的主要因素不是自然灾害，而是耕地和粮食播种面积的大幅度减 少，而造成粮食播种面积减少的主要因素不仅有农业结构调整、生态退耕等因 素，还有建设占用耕地过多原因。保持一定数量的粮食播种面积是保障粮食安 全的重要因素。在农业科技没有重大突破的情况下，确保国家粮食安全，稳定 粮食综合生产能力，必须有足够数量和质量的耕地作为保障h 刮。 ( 2 ) 社会稳定 我国是个农业大国，有8 亿多农民，其中相当部分以耕作农地为主。耕地 是农民重要的生产资料，不仅具有生产功能，更重要的是具有保障功能。如果 不对耕地进行严格保护，不顾农民长远生计，大量占用耕地搞非农建设，就会 导致大量农民失地失业，为农村社会稳定埋下隐患。因此，保护耕地对亿万农 民的生计具有重要的保障作用，对农村乃至全社会具有稳定作用o 1 们 ( 3 ) 生态安全 耕地资源生态安全具有公共性、潜隐性、战略性等特征，其影响因素可分 为三类：直接因素、间接因素和社会经济因素。直接因素主要指农药、化肥、 农地膜、自然灾害等因素。间接因素是指工业“三废”、生活污水以及粪便等污 染源。社会经济因素是指财政支农投入水平，整个社会的耕地资源生态安全保 护意识等因素，进口部分粮食、提高农业科技水平，建立耕地资源生态安全保 障体系是实现耕地资源保护的必要途径n 。 ( 4 ) 经济安全 近几年经济运行中出现的一些突出矛盾和问题，诸如经济增长过快，地价、 房价、物价不断上涨，老百姓对住房难的呼声越来越高，不少问题都与土地有 关。中央适时提出加强和改善宏观调控，突出强调把好土地和信贷两个“闸门”， 运用土地政策参与宏观调控，这就为保障国家经济安全而对土地政策提出了新 的要求1 2 】。 1 3 研究内容、方法和技术路线 1 3 1 研究内容 查清颍东区现有耕地和基本农田的数量、质量、分布及后备资源情况；分 析和评价全区耕地和基本农田的利用程度和效益，从中找出耕地和基本农田利 用状况中存在的问题；对全区耕地和基本农田利用的时空变化和动态流向进行 分析，并找出主要流出方向和流向特点，结合前两项研究内容进一步挖掘问题； 采用耕地压力指数模型对颍东区耕地保护形势进行定量分析；在各项非农业建 设尽量少占或不占耕地的前提下，预测规划期内必须占用的耕地数量和其他因 素影响耕地减少量，根据土地开发整理复垦等相关分析预测规划期内可增加的 耕地供给量，对耕地的供需平衡综合分析，结合阜阳市下达的指标确定颍东区 耕地保有量和基本农田面积及分布；最后根据本文的分析针对颍东区具体情况 提出耕地保护相关措施和建议。 1 3 2 研究方法 通过实地调查法走访了颍东区政府、国土、房产、农业、城规、建委、 统计、财政、计生等部门和1 2 个乡镇办事处，获得了大量的原始数据和资料， 并结合会议座谈法完善修正了相关数据。 通过统计分析法对这些原始资料进行分组加工统计，并结合指标对比法 进行横向和纵向指标对比以寻找问题。 采用动态分析法研究土地利用的发展趋势及其变化规律。 采用耕地压力指数模型对颍东区耕地保护面临形势进行定量分析，利用 数学模型对耕地的供需进行多方法预测，结合比较择优法选择最优方案，全文 在采用以上大量的定量分析法基础上也融入了定性分析法。 1 3 3 技术路线 ( 1 ) 耕地利用现状及耕地保护状况分析 根据实地搜集相关统计资料，分析现有耕地的数量、质量、结构、分布、 利用效益和程度。以上轮规划的耕地保护目标及其时段分配为参照，结合上轮 规划所采取的耕地保护措施对耕地保护目标落实情况进行客观分析。 ( 2 ) 耕地动态变化及耕地利用中存在的问题分析 运用定性与定量相结合的分析方法，对耕地的时序变化和空间变化进行分 析，从中找出耕地和基本农田利用中存在的问题。 ( 3 ) 对颍东区的耕地压力进行分析研究 在耕地资源系统分析的基础上，通过对历年的耕地和人口数量进行分析， 采用耕地压力指数模型求算耕地压力指数，进而明确耕地保护压力的态势和紧 迫性，并结合区域社会经济发展状况对颍东区的耕地保护形势从宏观上进行分 析。 ( 4 ) 预测确定耕地和基本农田保护的合理规模 以满足颍东区社会经济发展、生态环境保护与建设及资源可持续利用需要 为前提，对耕地的需求和供给进行深入分析论证的基础上，采用数学模型，预 测确定合理的耕地保护规模。 ( 5 ) 落实耕地保护方案和保护区域 根据预测确定的耕地规模，对区域自然条件、土地资源状况、土地利用现 状的共性和个性进行全面分析的基础上，充分考虑不同地域社会经济发展的趋 4 势，制定耕地保护方案，将耕地保护目标分解落实。 ( 6 ) 提出耕地保护措施与建议 耕地动态变化分析 耕地利用中存在的问题和面临的保护形势分析 l 耕地需求量预测耕地供给量预测 i一。 1r + 非农建设占用耕地生态退耕和农业结构调整非 土地开发整理和复垦i 灾害损毁 l 耕地保有量确定 ：堑竺墅奎里堡亟亘亟 图1 1颍东区耕地和基本农田保护研究技术路线图 结合当前社会经济、技术条件及颍东区的发展规划和现状，从法律、技术、 经济、行政等方面入手，提出切实有效的耕地保护对策和建议，完善耕地和基 本农田保护措施。 保护耕地特别是基本农田，是规划修编的首要原则。本研究的基本思路正 是按照以上六个步骤，在遵循严格保护耕地特别是基本农田的前提下，在保障 国家粮食安全、控制建设性占用耕地和耕地占补平衡的要求下，通过测算耕地 需求量和可供给量，结合阜阳市下达的耕地保护指标确定颍东区耕地和基本农 田保护规模，并在此基础上形成相应的耕地保护方案，最后提出相关保障措施 和建议。具体的技术路线如图卜1 所示。 1 4 主要数据及资料来源 本研究的直接目的是颍东区新一轮土地利用总体规划修编提供基础预测数 据。本轮规划修编以2 0 0 5 年末为基期年，2 0 1 0 年为近期规划年，2 0 2 0 年为远 景展望年。本研究在数据和资料上主要采用了颍东区国土资源分局提供的2 0 0 5 年末土地利用现状调查结果及其他土地基础资料，颍东区统计局提供的 1 9 9 6 2 0 0 8 年期间历年统计年鉴，并辅以区政府办公室、城规、计生、发改委、 农业、公安等部门提供的其他相关基础数据和资料为配套，并对部分重要数据 互相佐证，尽量使搜集的每一份数据详实、可靠，确保研究课题的客观性和真 实性。 6 第二章国内外研究综述与理论基础 2 1 国内外研究综述 2 1 1 国外耕地保护研究理论与实践 耕地保护，国外一般称做农地保护。对耕地实施一定程度的保护，是各国 学者普遍的共识。对耕地政策的研究，国外始自上世纪二三十年代h3 1 。美国的 伊利( r t e 1 y ) 与莫尔豪斯( e w m o r e h o u s e ) 合著的土地经济学原理指 出，农业用地需要比任何其他用地占用更多的土地面积n 引。希勃德( h i b b a r d ) 的公共土地政策史首次将土地政策定位为公共政策；1 9 7 5 年，巴塞尔1 9 世纪美国土地政策经济学问世；1 9 8 2 年，德国的尤金瓦德钦发表欧洲共 产主义土地政策；8 0 年代末，法国让戈伊埃等人撰写了法国四十年土地 政策一书。国际自然和自然资源保护联盟早就建议“良田必须留给农业，道 路和工厂另行择地 n5 1 。迈克尔t 查夫曼等学者认为，耕地城市流转是一种 社会进步的表现，城市扩张并不代表对全国耕地供给产生严重威胁。而另一部 分学者对城市侵占大量耕地的后果进行调查研究，得出三个方面的结论：未 受控制的城市发展是一种经济上的浪费；城市扩张剥夺了国家的优质耕地， 迫使开发质量等级偏低的后备耕地：城市蔓延、耕地流转是一种明显的美学 损坏，对环境或生态系统冲击较大u 引。 美国较早开始了对农地的保护，1 9 1 6 年，纽约就以区划来进行土地利用控 制。1 9 3 0 年，美国制定了水土保持和国内生产配给法，对农业实行限制型保护 规划。1 9 3 5 年制定了水土保护和国内生产配给法，实行农业和农地保护n7 1 。到 二十世纪四十年代，有2 5 个州实行了农地区划政策。该政策对农地保护，特别 是位于城市周边优质耕地的保护起到了显著的作用。1 9 7 0 年代初，美国一些州 开始探讨将征用权与区划相结合，制定了一种新的农地保护政策，即土地征用 权区划政策。1 9 7 6 年美国正式提出基本农田的概念，并对其内涵进行了严格的 界定。1 9 8 1 年，美国联邦政府提出“农地保护政策法 ，作为农地保护的法律 依据。 1 9 4 1 年，英国公布的阿斯瓦特报告书提出了关于补偿和土地增价的理 论体系，对保护农地、控制城镇用地无序扩张起到了重要作用，1 9 7 1 年又颁布 了城市、农村规划法。法国1 9 6 0 年制定农业指导法，规定哪些土地可以提 供给非农利用，并规定所划入农业区域的土地保证至少在土地规划公布十年内， 不会受到非农化的威胁。日本为保障农地有效利用，分别在1 9 6 7 年和1 9 7 4 年 制定了“农业振兴区域整备法 和“国土计划法”，划定农业用地，并不允许转 为非农利用。韩国划分农业地域，包括耕地区和聚落地区，作为土地用途管制 的依据n 8 3 。 综上所述，国外的耕地保护研究，主要有以下三种学说：一是国家干预学 7 说。强调通过制定专门的法律对耕地加以保护，确立依法管理耕地的制度基础。 二是市场调节学说。认为在耕地保护方面，国家更多应该运用政策手段和法律 手段进行调控，并合理确定国家与个人在耕地保护中的关系和地位，发挥行业、 协会在推动耕地保护方面联系政府与农民的重要作用。三是可持续发展学说。 兼顾耕地保护与经济发展，实现耕地保护与资源环境的可持续利用。 现在，国外已经开始采用先进的“3 s ”技术来辅助保护耕地，在耕地保护 理论和技术方法上有了很大的突破和创新，耕地动态监测和耕地预警信息等系 统的设计己初见成效，但在系统数据流组织、多重访问链接设计、网络安全管 理和系统维护上还有待改进和完善n 9 。2 们。 2 1 2 国内耕地保护研究理论与实践 由于国情和历史原因，虽然我国对耕地保护一直比较重视，但是理论界形 成耕地保护学说和观点也只是改革开放后的事情。 王家梁认为农地保护应该是数量和质量统一的保护以及生态环境的改善， 核心是耕地保护。朱德举认为耕地保护的目标一是实现耕地的可持续利用，二 是耕地的数量和质量指标保护，三是科学合理和集约利用土地。王万茂认为土 地合理配置对于保护耕地，严格控制农地非农化起到一定效果心u 。王群认为， 耕地是粮食安全的重要保障。粮食问题是关系到国计民生的重要战略问题，特 别是我国人口多、耕地少，能否解决粮食基本自给直接影响我国的改革、发展 和稳定2 副。 黄贤金对耕地总量动态平衡政策运行中存在着区域差异性、政策环境适应 性、政府博弈行为以及政策运行的经济可行性进行分析晗引。丁洪建等提出耕地 总量动态平衡应包括数量平衡、质量平衡、生态平衡和结构平衡叩引。陈百明提 出将全国耕地总量动态平衡政策调整为省级行政区域内部耕地数量平衡政策。 钟京涛认为应该用“农地平衡代替“耕地平衡”，从大农业角度考虑，把农产 品综合生产能力的提高作为检验耕地的尺度。 郭贯成认为从表面上看，耕地保护和经济发展是一对“冤家对头”，保护耕 地势必制约经济发展，经济发展则要占用一定耕地，深入分析发现耕地保护与 经济发展是可以统一的。耕地生产出来的粮食以及农副产品是工业发展和城市 生存和发展的基础，粮食问题是关系我国经济和社会可持续发展的全局性战略 问题。经济发展到一定程度也有利于耕地保护乜5 1 。 曲福田等根据资源环境经济总价值论述，阐述了耕地资源的功能特征以及 相应的价值构成，以此角度探讨土地征用价值补偿并进行了耕地资源非农化配 置的经济学分析。俞奉庆、蔡运龙等从耕地资源的价值重建出发，提出了缓解 “三农问题的新思路。钱忠好从私人最优决策和社会最优决策不一致方面研 究土地资源配置问题阻6 】。王卫认为耕地保护最优化目标为在一定约束条件下， 8 实现土地收益最大化，并提出了耕地保护的最优化规律。 毛汉英研究了土地可持续利用的经济可行性。赵其国探讨耕地资源有效性 和资源利用效率。傅伯杰等探讨了耕地可持续利用的评价指标体系和方法。中 国土地学会1 9 9 7 年年会以“耕地保护与可持续发展 为主题，发表了一系列可 持续土地利用研究成果。 蔡运龙等认为中国耕地问题的症结在于土地产权不明晰。唐秀君等认为 集体土地所有权不清，权利和义务界定不明晰，使集体组织难以成为自觉的耕 地保护者，导致耕地流失严重心引。应永宏认为耕地保护的基本目标是耕地总量 动态平衡，耕地特殊保护应以土地利用规划为依据，严格实行耕地的法律管制， 惩处非法占用行为。林培认为，土地生产力是制定耕地保护数量的科学依据， 土地评价是耕地保护规划的科学基础，土地规划、法规体系的落实是耕地保护 顺利实施的保障晗引。 世界银行、联合国粮农组织等机构均采用反映可持续发展机理的概念框架， 即“压力一状态一响应”模型( p s r ，p r e s s u r e s t a t e r e s p o n s e ) ，在土地质量、 土地污染、土壤侵蚀等方面建立可持续利用的评价指标体系，对生态环境等进 行可持续指标评价。 李秀彬、杨桂山等从耕地利用变化趋势以及土地利用变化的环境安全等不 同侧面，对中国或一些典型地区的耕地数量变化进行了有益的探讨口们。彭补拙 等运用统计法与模型法对城市边缘区耕地数量变化进行了探讨，并将有关经济、 环境预警的基本方法引入耕地预警研究中。 同时，有许多耕地保护的著作问世，主要著作有：张风荣主编的持续土 地利用管理的理论与实践，朱德举主编的中国耕地保护，李元主编的生 存与发展一中国保护耕地问题研究与思考等。 从实践角度来看，我国耕地保护可追溯到解放初期。自2 0 世纪5 0 年代到 6 0 年代，中央政府颁布了一系列国家建设和农村宅基地的管理办法，强调非农 用地尽量不占用耕地。2 0 世纪6 0 年代，在全国范围内开展了以改造中低产田、 建设高产稳产田为目标的耕地改造运动。2 0 世纪7 0 年代，在水土流失严重的 地区，开展了卓有成效的土地治理工作，改善了山区农业生态环境，提高了农 田生产能力。2 0 世纪8 0 年代，随着改革开放和社会经济的迅猛发展，我国耕 地保护进入了一个新的时期。它起始于政府对非农业用地占用耕地和农业生产 结构调整挤占大量耕地而对国家整个粮食供应体系影响的关注，使我国的耕地 保护具有了世界农地保护的特点，即注重耕地总量动态平衡和实现土地利用优 化配置。中央政府发布了一系列条文禁止乱占耕地，以基本农田保护条例颁布 和全国范围的基本农田划定工作为标志，并对原土地管理法进行了修订， 新法特别将实施基本农田保护制度和实行用途管制制度作为重要内容予以明 确。 9 改革开放以来，虽然我国的耕地保护研究取得了一定的成绩，但由于我国 耕地问题一直比较突出，且有不同于西方国家的土地利用体制，加之耕地保护 工作起步较晚，仍旧暴露出许多问题必须进行深入研究和探讨，这就需要我国 的理论学术界和政府部门继续深入研究和实践，依据我国国情提出更多切实有 效的耕地保护理论和措施，以更好地保证社会稳定和经济的可持续发展。 2 2 耕地和基本农田保护的基本概念和理论基础 2 2 1 土地利用总体规划 土地利用总体规划是指在一定区域内，根据社会经济可持续发展的要求和 当地自然经济、社会条件，对土地的开发、利用、治理、保护在空间上、时间 上所作的统筹安排和综合部署，是国家实行土地用途管制的基础。土地利用总 体规划的规划期限一般为1 5 年。全国、省级土地利用总体规划为宏观控制性规 划。县、乡级土地利用总体规划为实施性规划。市级土地利用总体规划是介于 控制性规划和实施性规划之间的过渡性规划。土地利用专项规划包括基本农田 保护区规划和土地开发整理复垦规划等。土地利用专项规划是土地利用总体规 划有关内容的细化，是同级土地利用规划的组成部分凹。 2 2 2 耕地和基本农田保护的内涵 ( 1 ) 数量保护 即采取立法、行政、经济和技术手段，防止耕地和基本农田的滥用和破坏， 降低耕地资源的消耗，通过合理的耕地利用方向，在一定时期内确保人们基本 粮食需求所要的一定数量的耕地和基本农田n 幻。 ( 2 ) 质量保护 耕地质量指的是构成耕地的各种因素和环境条件状况的总和，表现为耕地 生产能力的高低、耕地环境状况的优劣及耕地产品质量的高低。在我国，由于 不合理的利用所引起的耕地次生潜育化、次生盐渍化、沙化、养分贫乏化、水 土流失以及环境污染等退化现象已非常严重口p 3 引。保护耕地质量，我们要掌握 耕地质量变化规律，预测一定时期内的变化方向与变化程度，结合农作物生长 发育要求进行调控，保障耕地资源的永续利用。 ( 3 ) 环境保护 耕地并非孤立存在，在空间上它与森林、草地、果园、渔业用地及其他未 利用土地相邻配置；在时间上耕地可与其他用途土地相互转化。耕地是处在其 他用途地的包围之中，这些土地成为耕地的环境，直接或间接地影响着耕地的 使用价值。周围的环境恶化，会影响到耕地的质量和数量，影响到耕地的生产 能力。另一方面，我国当前的农地结构呈现出以耕地为主导的单一型结构，增 大了土地生态环境的不稳定性。而一些地区为了实现“耕地总量动态平衡 ，毁 l o 林造田，围湖造田，使生态环境恶化。导致包括耕地在内的农地全面退化。因 此，生态质量的改善也是