（公共管理专业论文）郴州市农村养老保障研究.pdf

国防学技术大学研究生院学位论文 摘要 养老保障是人类社会与生俱来的话题。中国社会目前正处于由传统的农业社会向现代 化工业社会转型时期。相对于城市居民相对完善的社会保障体系，农村居民具有政府投入 不足，老龄化率更高，社会保障不足等严重问题。 本文对目前农村社区现有养老保障模式的特点、功能，问题进行了分析评述，并揭示 了它们之间的内在联系，功能关联，在目前中国的经济社会条件下，农村社区的居民养老 必须坚持传统方式和现代方式相结合，非制度性养老与制度性养老相结合，使各种模式之 间互相补充、互相支持，形成一个有机的养老保障体系。 资金需求，服务体系、体制环境等是养老保障的关键阎题。本文从郴州地区的实际情 况出发，对上述三个问题进行探讨，提出了可行的解决方案。重点分析了地方政府加强公 共财政体系建设，加大对农村公共事业以及农村居民社会保障投入等问题。 最后，针对目前农村社区养老存在政府供给严重不足的现状，提出了加大政策输入， 完善地方法规，加强舆论引导和健全组织体系等四个方面提出了对策措施。 关键词：农村，养老保障，对策 第1 页 国防学技术大学研究生院学位论文 a b s t r a c t c h i n ai sc u r r e n t l yc h a n g i n gf r o mat r a d i t i o n a la g r i c u l t u r a ls o c i e t yi n t oam o d e mo n e r u r a lr e s i d e n t s c o m p a r e d 锄t hu r b a nr e s i d e n t se n j o y i n gar e l a t i v e l yp e r f e c ts y s t e mo f 8 0 d a is e c u r i t y a r es e r i o u s l yc o n c e m e dw i t hp r o b l e m s 。s u c ha si n a d e q u a t ei n v e s t m e n t f r o mg o v e m m e n t 。h i g h e rr a t eo fa g i n g ，l a c ko fs o c i a ls e c u r i t y t h i sa r t i d eh a sp r e s e n t e da n a l y s i s e sa n dv i e w sa b o u tf e a t u r e s f u n c t i o n sa n d p r o b l e mo fr u r a ic u l t e n te n d o w m e n ti n s u r a n c e a n dr e v e a l e di n h e r e n tr e l a t i o n s h i p s b e t w e e nf e a t u r e s 。f u n c n o n sa n dp r o b l e m s u n d e rt h ee c o n o m i ca n ds o c i a ic o n d i t i o no f p r e s e n tc h i n a e n d o w m e n ts h o u i db eg u i d e db yt h ec o m b i n a t i o no ft r a d m o n a im o d e i a n dm o d e mm o d e l 。a n dg u i d e db yp o l i c ya n dn o n p u b l i c y w h i c hi n t e r e c to n ea n o t h e ra n d f o r ma no r g a n i cs y s t e mo fe n d o w m e n ti n s u r a n c e b a s e do na c t u a is i t u a t i o no fc h e n z h o u t h ea r t i c l eh a sm a d ea na n a l y s i sa b o u t t h l e ek e yj s s u e so fe n d o w r n e n ti n s u r a n c e 。1 e c a p i t a id e m a n d s e r v i c es t r u c t u r ea n d e n v i r o n m e n t 。m e a n w h i l ew i t hs o l u t i o n st ot h e s et h r e ei s s u e s f o c u s i n go nh o wi o c a i g o v e r n m e n ts h a l it a k em o r e e f f o r tt ob u i l dap u b l i cs y s t e mo fb u d g e t a n di n v e s tm o r ei 1 1 r u 陷iu t i l i t i e sa n ds o c i a i i n s u r a n c e a tl a s t a i m i n ga tt h ec u r r e n ts i t u a t i o nt h a te n d o w m e n tj n s u r a n c e 胁g o v e m m e n t ；o rr u r a la r e a si sh e a v i l yr a r e ，w eh a v ea d o p t e dt h ef o u rf o l l o w i n gp o l i c i e s 。t h a ti s 。 e n l a r g i n gp o l i c yi n p u t 。i m p r o v i n gl o c a ll e g i s l a t i o n e n f o r c i n gt h em e d i ag u i d ea n d p e r f e c t i n g0 r g a n ms y s t e m k e yw o r d s ：r u r a le n d o w m e n t s o c i a ls e c u r i t yc o u n t e r m e a s u r e 第页 国防学技术大学研究生院学位论文 图目录 图l1 9 4 9 - - 2 0 0 0 我国农村社会保障阶段演变2 图2 郴州市人均g t p l 0 0 0 美元对产业、就业、城乡结构2 3 第n 页 国防学技术大学研究生院学位论文 表目录 表1农村养老保障体系结构1 4 表2不同能力的政府职能1 9 表32 0 0 4 年郴州各县( 市、区) 主要人均经济指标对照2 0 表42 0 0 3 年郴州六大工业支柱产业的产值贡献率2 1 表5郴州市煤炭资源服务年限：2 2 表6赛尔奎恩钱纳里结构变动关系n 町2 3 表72 0 0 4 年郴州市城乡最低生活保障比较2 4 表8郴州市2 0 0 4 年以乡镇为单位农民人均纯收入分组统计2 6 表92 0 0 5 - 2 0 1 0 年郴州市农村养老保险财政成本测算2 7 表l o6 0 岁开始领取养老金的保险费率2 8 表1 12 0 0 4 年郴州市农村居民人均收入和支出2 9 表1 26 0 岁开始领取养老保险的缴费能力计算2 9 第i i i 页 国防学技术大学研究生院学位论文 第一章绪论 1 1 研究的背景和意义 1 1 1 。三农问题”一直是党中央国务院及各级党委、政府高度关注的重要问题 随着我国经济社会发展，各级党委、政府的农村工作角度和方式也发生了深刻的变化， 党的十六届四中全会提出“以人为本”、“五个统筹”的战略方针以后，又在2 0 0 6 年提出 了建设新农村的目标，做出了“逐步建立农村社会保障制度”的决策。按照城乡统筹发展 豹要求，逐步加大公共财政对农村社会保障靠4 度建设的投入进一步完善农村。五保户 供养、特困户生活救助、完成补助等社会救助体系。探索建立与农村经济发展水平相适应、 与其他社会保障相配套的农村社会养老保险制度。可见农村社会保障问题已正式列入政府 的议事日程。 1 1 2 。老龄化”给世界经济社会发展提出了严竣的挑战 中国的老年化又有其特殊规律：一是属于“未富先老型”，特别在农村由于农村劳动 力的大量转移更是如此。瑞典、日本、英国、德国、法国、等发达国家在进入老龄化时， 人均g d p 已达卜3 万美元，在全球7 2 个老龄化国家中，人均g d p 完达1 万美元的占3 6 ， 1 万至三千美元的占2 8 ，而我国在2 0 0 2 年只有9 8 0 美元时，就提前进入老龄化。说明我 国经济发展水平尚处于中下水平时，老龄化程度却进入了发达国家的行列，呈现“未富先 老”的特征“3 。二是国家强力推行严厉的计划生育政策，二十世纪7 0 年代末8 0 年代初在 农村普遍推行计划生育政策，再过十年左右，这批人将成为老龄人口。在这种情况下迎来 了老龄化，也就是所谓的贫困的老龄化和不健康的老龄化。溺完善的养老体系建设正迫在 眉睫。中国养龄人口高峰期的来临，所造成的养老压力比西方国家大得多。 1 1 3。家庭+ 土地”是中国农村传统社会保障的路径依赖 8 0 年代农村实行联产承包责任以后，农村的核心制度土地制度焕发的生机，已基 本显现完毕。研究表明，随着核心制度边际效益递减到一定程度，其配套制度的完善不但 难以显示其积极作用，反而会适得其反。由土地制度、户籍制度等造成的中国城乡二元结 构，使中国农村人口被长期排斥在国家福利体系之外。这不是“和谐社会”豹本质要求。 构建和谐社会，农村社会保障应由人民公社时期集体责任本位，改革开放以来的个人责任 本位，向国家责任本位过渡，加大政府的政策和资金输入，建立正规制度的养老保障体系。 1 1 4 经济理论告诉我们，发展往往是呈现。非均衡发展”的状态和趋势 郴州市作为粤港澳的“后花园”相对全省的其它地区，具o 有明显的区位优势、资源 优势、交通优势。近年来，郴州的经济社会取得了较快的发展，经济因素和非经济因素都 有利于在农村建立较完善的社会保障体系，进而带动全省的社会保障体系建设。但是。直 至目前，郴州的农村养老保障体系建设仍没有取得突破性进展。而全国许多发达地区( 如 江苏) 和部分中西部地区( 如山西的吕梁地区) 却建立了富有特色和前瞻性的养老保障制 度。研究农村社会保障，有利于郴州作为全省改革开放试验区的建设，对接东南沿海发达 地区，为东南沿海产业向内地实行梯度转移。提供相近甚至相同的制度平台。 第1 页 国防学技术大学研究生院学位论文 1 2 国内外研究现状 l 工1 国外的研究现状 人类社会在养老问题上的实践经历了三个历史阶段，即家庭时期、国家养老保险时期 和社会养老保险时期。随着西方国家工业化，城镇化的推进，世界上大多数国家进入了实 行社会养老保险养老现代的养老保险制度开创于1 9 世纪末欧洲的资本主义工业社会。 1 8 8 9 年德国在世界上第一个建立了强制性的国家养老金制度，目前类似的制度已发展到 1 6 0 多个国家和地区。十九世纪3 0 、4 0 年代，凯思斯和贝费里奇推动和完普了庇古的福利 经济学，并对现代社会保险制度理论产生重大影响。在社会保障理论的指导下，各国不断 调整社会保障制度的政策取向，越来越趋向于调楚政府对杜会福利所承担的责任，削减福 利支出，以不损害国民经济效率、不违背市场经济制度为原则，建立更加灵活务实的社会 保障制度。英国社会保障制度改革最为典型，以布莱尔为首的英国新工党自1 9 9 7 年上任 以来，一直在进行一系列谨慎而富有成效的改革，对英国摆脱福利国家的困扰迈出了关键 的一步。在各国的社会保障度日趋完善的同时。农村社会的社会养老保险也日趋健全。据 统计。全世界1 6 2 个建立养老保障体制的国家，有7 0 个涵盏了农村。特别是广大发展中 国家，如亚洲的印度、越南，南美洲的智利等，都建立了各具特色的农村社会保障体系。 1 2 0 国内的研究现状 从1 9 4 9 年到2 0 0 0 0 年，我国农村社会保障演变大致可以分为4 个阶段： v a 平- r j ! 慢 异常发展阶段 农村改革，使农村 形成和发展阶段 集体保障失去了 砑牙阶段 文革冲击，农村 农民成为人集体保障异常 基础，农村社会保 以家庭保障 民公社社员，发展，农村合作 障进行改革，但养 为主，政府在 生老病、 医疗疆盖了 老和医疗等基本 救灾，扶贫负 死基本依簟9 0 的行政村 项目未取得突破 起了责任 集体 性进晨 1 9 4 9 5 0 年末中期年代中期7 0 年代后期9 0 年代末期 图l1 9 4 9 - - - 2 0 0 0 我国农村社会保障阶段演变 中国是个农业大国，农村人口占全国总人口的6 5 左右，农村老人的比例高于大中城 市老人的比例，老有所养一直是广大农民群众梦寐以求的愿望，也是政府十分关心的问题。 为适应农村经济发展，抵御人口老龄化所带来的家庭养老负担，我国从8 0 年代中期就开 始调查研究农村养老的新情况，积极探索市场经济条件下农村社会养老保障的新途径。八 届人大四次会议通过的中华人民共和国国民经济和社会发展“九五计划”和2 0 1 0 年远 景目标纲要中明确提出“农村养老以家庭保障为主，坚持政府引导与农民自愿。发展多 第2 页 国防学技术大学研究生院学位论文 种形式的养老保险”，这是我国今后相当长时期农村养老保障的指导方针。不难看出，其 思路同我国经济体制的改革的思路一致，即以渐进式推进。应该说，该方针是符合中国国 情，非常务实的。但是，在执行过程中，在某种程度上却偏离了政府的初衷，农民自愿参 加养老保障统筹的积极性不高，部分地区政府强制收缴养老统筹费，引导变成强制；赡养 纠纷事件逐年猛增，家庭养老矛盾重重，危机四伏 从8 0 年代末期开始，在养老方面重点对农村社会养老保险进行了探索，至今理论界 有各种不同的说法，一些文献对建立农村社会保障的约束性进行分析后指出，由于我国资 金有限，而城市又处于经济改革的中心，在资金的竞争性使用中具有优势：而且福利国家 的困境对政府的警示作用使国家不敢对农村社会养老保险投入太多，因此现阶段我国尚无 能力建立真正的全国范围内的农村社会保障制度，只能以局部地区的社会保障作为替代。 杨翠迎、张晖等人分析了我国农民社会养老保险的经济可行性，认为目前建立全国范围的 农村社会养老保险是不可行的，只有东部和中部一些省份才具备开展这项工作的条件。从 世界经验来看，马利敏认为中国的二元经济结构及大比例的农村人口决定了现在不宜把农 业家庭人口纳入帐户养老保险体系。由于不同意见来自国家综合部门，影响了高层的决策， 造成了大的政策变化，1 9 9 9 年国务院下发文件提出，对己开展的“农村社会养老保险”要 进行整顿规范，区别情况，妥善处理。 将来谁为农民养老已是刻不容缓的社会问题。赵殿国、武唯等人认为土地养老保险的 功能越来越弱，家庭养老保险的传统方式越来越靠不住。卢海元等人提出了以实物换保障 的理论，以根据不同的对象，以待定的方式将其拥有的农产品、土地的股权等实物换为保 险费，分别设计现实可行的社会养老保险制度方案：年轻农民实行产品换保障；老农和被 征地的农民实行。土地换保障”；进城农民工实行产品换保障+ 土地保障的双轨制，乡镇企 业职工股+ 产品+ 土地换保障。武深树等人根据我国不同地区的生产力发展水平、不同人群 的养老方式、保障水平、不同农村养老保障实践结果，提出与地区经济增长非均衡的战略 相适应的农村养老非均衡保障制度，郑功成等人的研究显示，农村需要社会保障的替代品。 1 3 研究的思路和创新点 生、老、病、死是人类的自然现象，同时又适合很多社会关系。对养老问题思考和实 践，与人类社会相伴而行。目前中国社会正处于一个大的转型时期，各种社会矛盾互相交 织，错综复杂，养老问题也是如此，特别是广大农村社区。本文试图用社会学、经济学、 公共管理学等相关学科知识，结合对郴州农村社区的个案考察，对农村养老问题在如下几 个方面进行探讨和创新。 1 3 1 从整体方面上研究农村养老保障 养老问题由来已久，模式多种多样，古今中外各有千秋，在目前的社会条件下，针对 农村养老保障的缺失，许多专家学者提出了各种解决方案，争论较多。但很多陷入了片面 性和单一性。有的强调用传统的家庭十土地方式，有的则按照“天赋人权”“国家主体” 的思路，按照西方国家的办法，主张推行社会养老保险，解决城市居民与农村居民的待遇 公正和公平战；有的则力主既要摒弃中国农村传统养老模式的弊端，又要避免重蹈西文发 达国家“社会福利病”的覆撤。主张按照市场的取向，走商业化的路子，“天下没有免费 的午餐”，强调个人责任等等。本文将各种养老模式的特点、功能、优缺点进行分析评价， 重点分析相互之间的内在关联性，阐明何为基础，何为根本，何为重点，何为发展方向， 第3 页 国防学技术大学研究生院学位论文 使多种模式之间相互补充，相互促进，相得益彰，形成一个系统的有机整体 1 3 2 无论何种模式，都涉及到资金、服务和环境等，关键环节与重点问题 只有在解决这些重点问题的基础上，才能使农村养老得以持续发展。本文重点就发展 社会养老保障的经济可行性，资金的筹措，健全农村公共服务特别是涉及老年的公共服务 体系以及优化养老环境等问题进行深入的探讨 1 3 3 我国农村社会养老保障缺失的一个重要问题是政府的缺位 在目前中央政府对农村养老保障没有重大决策的前提下，地方区域性突破显褥尤为重 要。本文从地方政府的偏好出发，提出加强地方政府干预的一系列政策措施，从政策法规、 思想意识、行政方式、舆论导向、经济引导等各方面，加大投入和干预的力度。 第4 页 国防学技术大学研究生院学位论文 第二章目前农村主要养老方式的问题及探讨 社会保障( s o c i a ls e c u r i t y ) 是指“政府和社会为了保持经济的发展和社会的稳定 对劳动者和社会成员，因年老、伤残、疾病丧失劳动能力或丧失就业机会，或因自然灾害 和意外事故等原因面临生活困难时，通过国民收入分配和再分配提供物资帮助和社会服务， 以确保基本活和医疗需要”脚。据已有的研究和我国的实际情况，我国农村主要的养老方 式可以归纳为以下5 种：家庭养老；土地养老；“五保”养老和社区养老；商业 养老保险；农村社会养老保险。 需要说明的是，本文研究的农村居民是指农村户口或是在农村从业( 不论其是从事第 一、第二或是第三产业) 的具有普遍意义的农村社区入口类型。至于迸城务工人员、乡镇 企业职工、失地农民、乡镇事业单位职工等特殊人口类型，可按国家统一的制度安排，分 别统入企业、事业、农村社会保障体系 ， 2 1 家庭养老 。积谷防饥、养儿防老”是我国流传几千年的传统观点。家庭养老是指由于二元经济 结构的长期存在和发展，我国农村经济发展水平相对落后，农民整体素质不高，收入水平 低下，同时再加上传统文化观念的影响以及农村的相对封闭，农民养老主要是以“孝文化” 为核心，以血缘关系为纽带、以自我保障和家庭保障为基础的养老模式。 2 1 1 主要特点 1 选择普遍性 家庭养老模式的选择对农民而言不一定是绝对理性和惟一的，但事实上却是普遍的。 农民具有很强的风险规避倾向。从农民个体及其家庭的角度看，农民将毕生的收入和储蓄 都用于养育子女以及不断添置家产，在步入老年丧失劳动能力后依靠子女赡养往往是其惟 一合适的选择。 2 制度供给成本低 家庭养老模式的优点在于其成本比较低，家庭只要提供少许物质就可以保障老年人的 基本生活需要，特别是现在的农民还没有普遍参加社会养老保险，家庭养老无疑是他们现 在和将来维持基本生活的主要保障 3 组织结构的稳定性 家庭养老模式之中蕴涵的既有经济上的需要，更有精神上的需要。这种家庭养老模式 实质上是一种局限于单个家庭范围内的代际交换，由于其局限于家庭内部，以血缘关系为 纽带，所以比较易于接受并且具有一定的稳定性，这完全是一种个人和家庭的行为 2 1 2 问题分析 随着生产力的发展和社会的转型，家庭养老模式正面临着越来越激烈的冲击。首先是： 养老权威受到冲击，不断深化社会分工将一部分原来由家庭承担的职能转移给社会，人们 的物质食粮和精神食粮也越来越依赖于家庭以外的社会资源，即生活来源主要取之于社 会，个人的知识教化也主要得之于学校、工作单位、伙伴群体和传播媒介等，这些都不可 避免地影响着老人们原有的在家庭中权威地位“继承父业”下一代是上一代翻版等情况 已很少出现。 第5 页 国防学技术大学研究生院学位论文 其次是生产生活方式转变的冲击。随着工业化和城市化的不断推进，农村居民也在不 断地向非农地区移民，直接导致了家庭养老保障能力的下降。尽管当前农村家庭成员多以 平时迸城打工挣钱、年节或农忙返乡居住的方式外出，但由于聚少离多，久而久之，代际 之间感情的纽带就难免松疏，或多或少一部分人的孝道也免不了因此而变质；不光如此， 农村老年人的家庭经济支持与生活照料还逐渐面临困窘农村。空巢家庭”己成为一个严 重的社会问题。 再次赢瞻养比例冲击。现代家庭规模的缩小，以及老年人寿命的延长、老年人口的不 断增加，都使得家庭赡养老人的负担越来越重。人所共知，计划生育政策普及、深入农村 后，农村家庭的子女逐渐减少，而“四二一”式的家庭则逐渐增多这就意味着，一个 独生子女成年后将不得不为4 - _ 6 位老人养老，这无论是在经济上，还是在时间和精力上 都将是难以承受的。 最后传统教化受到冲击。传统的价值观不断受到效益主义、拜金主义、个体主义、消 费主义等新的价值观的挑战和冲击，潜移默化之中，人们的家庭责任观念、家庭义务观念 等都在不断更新、蜕变。得益于改革开放，我国的交通、通讯越来越发达，信息渠道越来 越广，人们( 特别是年轻人) 在更多、更深入了解外面世界的同时，其观念、生活方式也 不断在自觉、不自觉中发生变化。于是，便不可避免地出现了一些诸如重权利轻义务、重 利益轻道义、重私利而轻群体利益，为逃避赡养义务而远离年迈的公婆、父母分家另过等 一些与中规中矩的传统伦理大相径庭的想法和做法。 总之，社会变迁正不断使依托家庭养老绵延千载的文化模式。崇老文化”失去其 经济社会基础，而人口老龄化、家庭结构小型化以及人们工作方式的不同又不断弱化农村 家庭的实际养老保障能力( 尤其体现在为老人提供情感慰藉、生活照料方面) 。在这种背 景下，面对着数量已经超过9 0 0 0 万的农村老人，“谁为2 1 世纪农民养老”这一现实课题 就尤显严竣。 2 1 3 功能探讨 家庭是以婚姻、血缘或收养关系为基础的一种社会生活组织形式。它是社会细胞中社 会生活的基础，通过家庭形成的各种关系是最基本的社会关系。j e 吕贝尔叫列出了家庭 的7 项功能：( 1 ) 维持社会成员的模式相续；( 2 ) 儿童的社会化教育；( 3 ) 性行为的规范 化；( 4 ) 父亲世代社会身份的传授；( 5 ) 经济供养；( 6 ) 个人的社会感情培养；( 7 ) 与其 他社会效益的耦合。 通常，把子女对父母应尽的赡养义务关系称为代契约关系。社会交换理论创始人c g 霍曼斯”认为；人与人之间的互动基本上是一种交换过程，人与人交换行动的动机是为了 获得酬赏，希望获得与其付出代价和成本相等的酬赏和利润。社会保障实际上是一种进行 代际转换的系统项目。事实上，养老育幼的代防交换是人的社会属性的体现，因为人的社 会属性反映了人的本质。 从目前情况来看，这种模式仍然是养老的主要方式，特别是在广大的农村。这在很大 程度上是由我国现实经济条件决定的。其实，人们普遍认为：家庭是老年人安度晚年的最 佳场所。我国推崇敬老抚幼和天伦之乐，家庭养老方式最适宜不过。近期我们对北京和上 海关于养老生活方式意愿的抽样调查表明，被调查的老年人中，有9 0 的老年人喜欢选择 居家养老。许多资本主义国家虽然社会保障事业比较发达，但是绝大多数老人还是选择在 家养老。在美国，进入养老院的老人只占老人总数的5 左右。在日本，在家养老的老人高 达9 6 6 。他们选择居家养老的原因就是他们不愿脱离自己熟悉的家庭和生活环境，他 第6 页 国防学技术大学研究生院学位论文 们认为：养老院环境再好，生活条件再好，也比不上在家生活舒适和称心没有一个领域 跟老年人的命运的关系比其与家庭关系更密切，老年入可以不做工作退休，却不愿退离家 庭 2 2 土地养老 2 2 i 主要特点 中国经历了几千年的农业社会，有着根深蒂固的农耕文化土地作为最重要的生产资 料，产出粮食等生存必需的生活资料。“自给自主”的农村经济结构和生产生活模式，决 定着中国农民对土地有着高度的依赖性。在传统的农村集体经济制下，农村土地实行集体 所有、统一经营。农民对这种集体成员权益与身俱来的。这种集体成员权主要体现在两个 方面：一是作为集体不可分割的一部分，拥有对土地的产权，特别是部分剩余索取权；二 是成年就在土地上自然就业的权利。这种成员权加上土地上的养育功能，使土地能够在相 当大的程度上，发挥对农民的就业保障，生活福利保障和伤病养老保障功能。 实行联产承包制( 十五届三中全会后改称家庭承包制) ，从早期动因上看，是为了解 决农土保障功能的严重供给不足问题。这场改革的发生，也带来了土地保障功能的一系列 新变化。主要表现是：第一，提高了土地的生产力水平，增强了土地的收入保障功能。改 革初期农业生产力迅速发展，农民收入水平也迅速提高。第二，强化了土地的失业保障和 社会稳定功能。实行联产承包制，赋予了农民对部分土地的承包经营权。这种土地承包经 营权，可以作为农民从事非农就业的退路。因此，农民的土地承包经营权。有利于增强其 抵御非农就业风险的能力；也保证了不至于因多数农民无从就业，而妨碍社会稳定。 2 2 2 问题分析 自实行联产承包制以来，农村经济和整个国民经济的迅速发展，也使土地保障功能的 发挥，面i 临着一系列新的矛盾： 1 细碎化经营，不利于农技推广和提高土地利用效率。往往不存在明显的矛盾。但是， 随着农业生产力的发展和农民分化程度提高，矛盾将会越来越大。因为，土地向经营能手 集中，土地连片开发、发展农业规模经营，就是提高土地利用效率的必然要求。如果过分 强调土地的社会保障功能，势必导致农户的土地不断细分，不利于土地的连片和有效开发， 妨碍农户之间的土地流转，延缓土地规模经营的发展：进而有悖于土地利用的效率目标 2 收益下降，土地保障功能弱化。农业经营的绝对收益越来越低，在有些地方，农业 经营甚至绝对亏本。即使在不存在工农业产品价格“剪刀差”的情况下，农业生产的比较 效益一般也很低，这已为世界各国特别是工业化国家的情况所证实，目前发达国家的农业 生产一般都依靠来自政府的大量补贴。 随着农民非农就业机会的增加，和农民收入来源渠道的多元化，在农民的收入来源中， 农业或土地收入的相对重要性，将会趋于下降；土地经营的要素成本和机会成本趋于提高， 农业经营的比较利益趋于减少。因此，土地保障的相对作用，也会趋于下降；主要依靠土 地保障的局限性，也将趋于增加。据齐莉梅n ，的调查，在农村高度市场化和城市化以后， 农户依靠小规模耕地，根本保证不了基本生活，更不能保证养老。特别是，有些农民已经 较长时期地离开了土地，进入城市或乡村的非农领域，其就业观念和生活方式已经发生了 质的变化。其中多数人即使暂时丧失了非农就业的机会，也未必把回归农业、经营土地作 为一条退路，一度土地抛荒严重就是证明。土地的保障作用将因此失去了意义。 第7 页 国防学技术大学研究生院学位论文 3 制度缺陷，失地农民问题严重。随着工业化、城镇化的发展，大量耕地转为非农用 地，人地矛盾更加突出。一是土地农转非速度太快，土地征占规模过大，失地农民群体越 来越大。据统计，随着城镇化的推进，耕地面积近7 年就被征用了1 亿亩以上，失地农民 达4 0 0 0 万人。而且每年仍有大量土地被征用，2 0 0 4 年农民人均土地下降到1 4 3 亩，不到 世界平均的5 嘣。二是对失地农民补偿过低，不是以解决他们的长远生计。韩俊啪认为， 现行征地制度存在的一个根本性问题是公权侵犯私权，行政权侵犯财产权。为了城市的公 共利益就可以侵犯农民的土地财产权益。三是失地农民的社会保障，再就业困难。 2 2 3 功能探讨 对土地保障功能的过多高估计及土地承包制的过分稳定，约束了农村社会保障制度改 革的进程。农村土地对农民社会保障功能的弱化，在客观上要求加快农村社会保障的制度 化建设。然而，目前占主流地位的意见认为，在一定时期内，土地收入尚能满足大多数农 村居民的最基本生活需求和应对一定的生活风险，所以，相对于没有土地的城市居民而言， 在现阶段提出加快农村社会保障的制度建设和改革就没有那么必要和迫切了。同时由于城 市社会保障制度的改革存在着种种困难和障碍使政府无暇他顾，导致农村社会保障制度建 设和改革严重滞后。为了弥补政府在农村社会保障建设上存在严重的支持和投资不足，政 府便一再出台政策稳定农村土地承包制度。土地承包制的过分稳定反过来也会阻碍农村社 会保障制度改革的推进 2 3 五保养老和社区养老 新中国成立以后，党和政府十分关心城乡特殊困难群众的生活。( 1 9 5 6 年到1 9 6 7 年 全国农业发展纲要明确提出：“农业合作社对于社内缺乏劳动力、生活没有依靠的鳏寡 孤独的社员，应当统一筹划在生活上给予适当照顾，做到保吃、保穿、保烧( 燃料) 、 保教( 儿童和少年) 、保葬，使他们生养死葬都有指靠。”从此，人们便将吃、穿、烧、 教、葬，这五项保证简称“五保”，将享受“五保”的家庭称为“五保户”，形成了独具 中国特色的农村五保供养制度的雏形。从上世纪5 0 年代起，各地相继兴办了敬老院，将 部分五保对象集中供养，逐步形成了集中供养和分散供养相结合的五保供养模式。1 9 9 4 年 1 月，国务院公布施行 农村五保供养工作条例，规定五保供养的主要内容是“保吃、 保穿、保住、保医、保葬( 孤儿保教) ”，供养标准为当地村民一般生活水平，所需经费 和实物，从村提留或者乡统筹费中列支。1 9 9 7 年3 月，民政部颁布农村敬老院管理暂行 办法，规范了农村敬老院建设、管理和供养服务。这两项法规规章的出台，标志着我国 农村五保供养工作开始走上规范化、法制化的管理轨道。2 0 0 0 年以来，随着我国农村税 费改革试点工作的推进，农村五保供养资金渠道随之调整。取消农业税及附加后，供养经 费又调整为主要从上级财政转移支付和地方各级财政预算中安排。 民政部关于在全国推进城市社区建设的意见中，对社区作了明确的界定，社区指 聚居在一定域范围内的人或所组成的社会生活共同体。农村地区通常是指农民所生活的一 定区域和范围，主要包括农村的乡和村。农村集体化发展出现的村集体往往是农村人口生 活的主要社区。在西方，“集体养老保险”( 还有“商业养老保险”) 属于自愿养老保险 范畴。而在我国，集体养老是和社区集体经济组织联系在一起的。 我国农村社区历来具有一种互助的传统，作为一种正规养老制度的农村社区养老保障 也曾在公社化时期兴盛一时，但在集体经济解体后随之出现萎缩，出现真空期( 谭克俭， 第8 页 国防学技术大学研究生院学位论文 2 0 0 2 ) 不过这种传统的互助行为一直延续下来，成为新时期农村社区养老保障发展的社 会基础 它的主要特点：一是具有条件性随着农村经济转型的发展，尤其是农村乡镇企业的 迅速崛起和发展，农村社区经济有了很大发展，为农村社区养老保障提供了必要的经济基 础。在具备这些条件的农村社区里，以社区照顾和社区服务为主形式的社区养老保障又出 现多种形式的萌芽，开始成为家庭养老的重要补充，并受到政府部门的重视；这种形式存 在的基础是农村集体经济组织财富的丰富及管理的完善，但该形式对经济水平一般及落后 的农村地区都不具有普遍意义。经济发展的非均衡性和农民意识的落后直接影响到集体养 老的普及化和规模化。二是具有探索性。社区扶持是引进国外和香港的作法，前提是具有 较严密的组织机构和服务网络，有稳定充实的资金来源，绝大部分是政府出钱和社会资助。 这种做法能在我国城市刚刚开始探索，在农村只能是一种美好的愿望。而社会保障具有不 稳定性，它更多是的一种福利，替代性强而独特性极弱。三是具备强烈负外部性：它虽然 有助于实现社区纵向的平等和社区内的横向的平等，但会加剧更大范围的横向不平等，加 剧社会的不公平性。另一方面，它可能加剧市场的割裂和区域与经济发展的不平衡，影响 生产要素的合理流动。 2 4 农村社会养老保险 2 4 1 主要特点 1 它是通过政府辩证法或颁布相关条例来实施的，也就是说：凡是在法律或颁布的条 例规定的范围内，投保人不能自由选择，具有强制性特点。 2 由于具有国家福利投放的性质，保障劳动者的经济利益，因此，保险费不完全由受 保人独立承担，而是由国家，企事业单位和个人三方按比例承担。即被保险人在享有保险 的权利与义务方面不存在完全的对等关系。 3 保险金的给付并非取决于当事双方的约定或被保险人的缴纳的保险费，而是取决于 国家对劳动者的保障政策( 这里往往取决于一国经济社会发展的水平，财政收支状况和所 采取的社会经济政策) 。 4 在经营管理上，不在以营利为目的，傲到以尽可能少的花费，取得最大的最为广泛 的社会保障效果。从事社会保障的管理机关，不属于营利性质的经营公司或机构。 5 具备统筹共储、互助互济的特点。凡属于法律或条例规定的被保险人都必须按规定 的保险税率缴纳保险费，由指定的管理机构进行储存，或确保其保值增值，并规避相应的 风险。待被保险人发生承保责任时，再进行分配给付，即人人投保，人人得到保障。 2 4 2 我国农村社会养老保险发展历程 中共十一届三中全会以来，我国农村经济得到了较快的发展，随着老龄化浪潮汹涌而 来，农村养老问题变得日益突出和紧迫，建立和完善农村养老保险制度成为农村社会经济 发展的必然要求。我国政府从8 0 年代中期开始，探索性地建立了农村社会养老保险制度。 到目前为止，农村社会养老保险已有近2 0 年的历史。这段历史大体可划分为四个阶段： 第一阶段：1 9 8 6 1 9 9 2 年，为试点阶段。1 9 8 6 年，民政部和国务院有关部委在江苏沙 洲县召开了“全国农村基层社会保障工作座谈会”。确定以些发达地区为试点，并在这 些地方启动了建立农村社会养老保险制度的工作。 第二阶段：1 9 9 2 1 9 9 8 年，为推广阶段。1 9 9 1 年6 月，原民政部农村养老办公室制定 第9 页 国防学技术大学研究生院学位论文 了县级农村社会养老保险基本方案( 以下简称基本方案) ) ，确定了以县为基本单位 开展农村社会养老保险的原则，1 9 9 2 年1 月在全国公布实施此后，在各地推广。 第三阶段；1 9 9 8 - 2 0 0 3 年，进入整顿阶段。1 9 9 8 年农村社会养老保险由民政部移交给 劳动与社会保障部。这个阶段农民参保人数下降，基金运行难度加大，官方认为我国农村 尚不具备普遍实行社会养老保险的条件，决定对已有的业务实行清理整顿，停止接受新业 务，提出有条件的地区向商业保险过渡。 第四阶段：从2 0 0 3 年以后，是恢复阶段。十六大以后，中央逐步加大了解决三农 问题的力度，十六届三中全会提出了以五个统筹为核心的科学发展观，2 0 0 4 - 2 0 0 5 年， 更是在事隔1 8 年后连续两年以党中央、国务院的名义下发了关于农村问题的第六、第七 个一号文件。在这种大背景下，东部地区一些地方渐渐恢复了探索建立农村社会养老保险 的努力 2 4 3 问题分析 1 9 9 1 年6 月，原民政部农村养老办公室制