（公共管理专业论文）转型期我国户籍制度的反思与重构.pdf

m p a 学位论文作者：陈君武转型期我国户籍制度的反思与重构 中文摘要 户籍管理制度作为国家行政管理的项基本制度，是随着国家的产生而形 成的一种管理住户和人口的社会人口管理制度，它包括登记制度和管理制度。我 国当代户籍管理制度是指在2 0 世纪5 0 年代以中华人民共和国户口登记条例 为核心，以定量商品粮油供给制、劳动就业制度等辅助性措施为补充规定而形成 的一系列户籍管理制度和政策法规的总称。然而，在我国正值社会转型的大背景 下，人口自由流动的需求日益迫切，这就使得在计划经济条件下形成的户籍管理 制度与之愈来愈不相适合，为解决这一问题，户籍制度改革就自然成为了破解题 意的先决。 本文的研究表明，户籍制度改革以来我国有关专家学者所进行的理论研究及 其成果，可以说主要囿于对我国户籍制度本身改革发展的研究，对户籍静i 度改革 的价值取向以及改革的阶段性没有做出科学的分析。 基于此，为应对我国户籍管理制度改革的现实性要求，本文分四个部分展开 论述。第一部分主要论述了我国户籍管理制度的演变过程及国外户籍制度的情 况；第二部分围绕我国户籍管理制度生成的逻辑基础及社会转型的背景，来反思 了转型期我国传统户籍制度面临的缺陷；第三部分就我国户籍制度改革潜在的联 动性障碍从几个主要层面做了分析论证；第四部分基于以上分析和论述，提出了 我国户籍制度改革的最终方向理应是建立全国统一的户口管理制度，还户籍制度 证明公民的身份，方便公民参加各种社会活动和通过户籍登记，为政府制定经济 社会发展规划、实旌包括治安管理在内的各项行政管理提供人口数据及相关基础 性资料的本来面目，最终实现人们的迁徙自由。 关键词：户籍制度社会转型户籍改革 m p a 学位论文作者：陈君武 转型期我国户籍制度的反思与重构 a b s t r a c t t h eh o u s e h o l dr e g i s t r a t i o ns y s t e m , a sab a s i cs y s t e mo fn a t i o n a la d m i n i s t r a t i o n ，i sak i n do f s o c i a lp o p u l a t i o na d m i n i s t r a t i v es y s t e mm a n a g i n gr e s i d e n t sa n dp o p u l a t i o n ，i n c l u d i n gr e g i s t r a t i o n s y s t e ma n da d m i n i s t r a t i v es y s t e m , w h i c hc a m ei n t ob e i n gw i t ht h ee m e r g eo fn a t i o n c h i n a s c o n t e m p o r a r ys y s t e mo fh o u s e h o l dr e g i s t r a t i o ng e n e r a l l yr e f e r st ot h es e r i e so fs y s t e m sa n d p o l i c i e so fh o u s e h o l dr e g i s t r a t i o nf o c u s e do nt h eh o u s e h o l dr e g i s t r a t i o nr e g u l a t i o n so fp e o p l e s r e p u b f i co fc h i n ai nt h e1 9 5 0 s ，丽t l ls o m ea u x i l i a r ym e a s u r e ss u c ha st h eg r a i na n do i lr a t i o n ， l a b o ra n de m p l o y m e n ts y s t e ma ss u p p l e m e n t a r yr e g u l a t i o n s h o w e v e r , u n d e rt h eg e n e r a lc o n d i t i o n o fc h i n a s s o c i a lt r a n s f o r m a t i o n ，t h ed e m a n df o rf r e ep o p u l a t i o ns h i f ti si n c r e a s i n g l yu r g e n t , w h i c hm a k e st h eh o u s e h o l dr e g i s t r a t i o ns y s t e mf o r m e du n d e rt h ep l a n n e de c o n o m yc a nn o tm e e t t h en e e d i no r d e rt os o l v et h ep r o b l e m t h er e f o r mo ft h eh o u s e h o l dr e g i s t r a t i o ns y s t e mh a s n a t u r a l l yb e c o m et h ek e yt ot h ep r o b l e m t h es t u d yi n d i c a t e st h a tm a n yt h e o r e t i c a ls t u d i e sa n da c h i e v e m e n t sc a r r i e do u tb yp r e v i o u s e x p e r t sa n dr e s e a r c h e r sw e r e c o n f i n e dt ot h ed e v e l o p m e n ta n dr e f o r mo ft h eh o u s e h o l d r e 百s t r a t i o ns y s t e mi t s e l f , t h eo r i e n t a t i o no fv a l u e sa n dt h es t a g e so fr e f o r mh a v en o tb e e n r e a s o n a b l ya n a l y z e d t h u s ，t oc o p ew i t ht h ep r a c t i c a ld e m a n d so fc h i n a sh o u s e h o l dr e g j 【s t r a t i o n s y s t e mr e f o r m ，t h ep a p e rd i s c u s s e st h es u b j e c tf r o mt h ef o l l o w i n gf o u ra s p e c t s t h ef i r s tp a r tm a i n l yt a l k sa b o u tt h eh i s t o r i c a ld e v e l o p m e n to fc h i n a sh o u s e h o l dr e g j i s t r a t i o n s y s t e ma n ds o m es y s t e m si no t h e rf o r e i g nc o u n t r i e s p a r tt w or e c o n s i d e r st h es h o r t c o m i n g so f c h i n a sh o u s e h o l dr e g i s t r a t i o ns y s t e md u r i n gt h ep e r i o do fs o c i a lt r a n s f o r m a t i o n p a r tt h r e e a n a l y s e sa n dd i s c u s s e st h ep o t e n t i a lc h a i nh i n d e r se x i s t i n gi nt h er e f o r mo fh o u s e h o l dr e g i s t r a t i o n s y s t e m t h ef o u r t hp a r t , b a s e do nt h ea n a l y s i s a n dd i s c u s s i o n ，s u g g e s t st h ei d e at h a tt h ef i n a l o b j e c t i v eo ft h er e f o r mo fc h i n a sh o u s e h o l dr e g i s t r a t i o ns y s t e mi st oe s t a b l i s han a t i o n a l l yu n i f i e d s y s t e mo fh o u s e h o l dr e g i s t r a t i o n ，t om a k et h ef u n c t i o n so ft h es y s t e mr e t u r n t oi t s o r i g i n a l c o n d i t i o n 一一t oi d e n t i f yt h ec i t i z e n s , t om a k ei tc o n v e n i e n tf o rt h ec i t i z e n st ot a k ep a r ti nv | 咖 o fs o c i a la c t i v i t i e s ，t op r o v i d en o to n l yt h eg o v e r n m e n t sm a p p i n go u tp l a n so fe c o a m m ca m t s o c i a ld e v e l o p m e n tb u ta l s ot h eg o v 删 si m p l e m e n t i n ga d m i n i s t r a t i o ni n d u d i 鸭s m m r y a d m i n i s t r a t i o nw i t hs t a t i s t i c so fp o p u l a t i o na n dr e l a t e db a s i cm a t e m l s , f i n a l l yt or e a l i z et h e f r e e d o mo fp o p u l a t i o ns h i f t k e yw o r d s ：h o u s e h o l dr e g i s t r a t i o ns y s t e m ；s o c i a lt r a n s f o r m a t i o n ；r e f o r mo fl - u s e h o l d r e g i s t r a t i o n n 原创性声明 本人郑重声明：本人所呈交的学位论文，是在导师的指导下独立进行研究所 取得的成果。学位论文中凡引用他人已经发表或未发表的成果、数据、观点等， 均已明确注明出处。除文中已经注明引用的内容外，不包含任何其他个人或集体 已经发表或撰写过的科研成果。对本文的研究成果做出重要贡献的个人和集体， 均已在文中以明确方式标明。 本声明的法律责任由本人承担。 论文作者签名：搠日飙? 哆 关于学位论文使用授权鲍声豫 本人在导师指导下所完成的论文及相关的职务作品，鲡秀雾瞬权归属兰州大 学。本人完全了解兰州大学有关保存、使用学位论文的规定，同意学校保存或向 国家有关部门或机构送交论文的纸质版和电子版，允许论文被查阅和借阅；本人 授权兰州大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可 以采用任何复制手段保存和汇编本学位论文。、本人离校后发表、使用学位论文或 与该论文直接相关的学术论文或成果时，第一署名单位仍然为兰州大学。 ：渤哉聊虢 m p a 学位论文作者：陈君武 转型期我国户籍制度的反思与重构 ( 一) 研究背景及意义 己l 吉 jl 仁习 户籍作为一套复杂和覆盖所有公民的具有强制性的社会制度，其在我国有着 悠久的历史，虽屡经战乱和王朝的更迭，但它总又以某种形式复兴。自1 9 5 8 年 ，开始，我国户籍制度就严格地将城镇户口和农村户口加以明确的区分，至此，以 户籍身份为符号，据此对个人流动性进行限制的烙印就深深地刻进了制度文明的 史册。作为各国普遍采用的一项重要的国家行政管理制度，从宏观上看，户籍管 理制度主要承载着这样两项功能：一是政府职能部门通过对所辖民户的基本状况 进行登记( 包括常住人口登记、暂住人口登记、出生登记、死亡登记、迁出登记、 迁入登记、变更更正登记等) ，以确认公民的民事权利能力和民事行为能力，证 明公民的身份，方便公民参加各种社会活动；二是通过户籍登记，为政府制定经 济社会发展规划、实施包括治安管理在内的各项行政管理提供人口数据及相关基 础性资料。 由此观之，理解户籍管理制度是认识和理解我国社会不可或缺的视野和角 度。透过这一制度，我们或许能够清晰地认识我国政治、经济和社会发展的逻辑 和轨迹。尤其在我国正值经济转轨和社会转型的过程中，农民的行动以及由此而 构成的农村社会关系和结构，都在很大程度上受到城乡户口分割这一事实的制 约，如农民的居住、受教育、就业、医疗、住房、福利、社会保障、甚至部分商 品的供应等一系列的待遇，无不与户口或户籍有着千丝万缕的联系。 可见，在我国户籍制度改革面临如此之多联动性因素背景下，现行户籍制 度变迁可能不像一般流行观点所认为的那样，把户口登记、变更、管理手续或管 m p a 学位论文作者：陈君武转型期我国户籍制度的反思与重构 理机构改一下就- f a t 。实际上问题远非想象的那么简单，户籍带i 度属于一种复 杂的社会体制和制度，它涉及到国家与社会、国家与个人、城市与乡村问的权益 关系，涉及社会的分配体制。党的十六大提出构建社会主义和谐社会和十七大 提出的实现全面建设小康社会的奋斗目标，明确了深化户籍制度改革的新要求。 基于此，探讨转型社会背景下的户籍制度改革问题就显得尤为重要。 ( 二) 研究现状及简评 目前，学界对户籍制度改革问题的相关研究主要集中于历史学、入口学、 政治经济学以及行政管理学等领域，对这一问题从法社会学视角和公共政策视角 进行研究的相对较少。丁水木曾从社会功能和法制管理的角度解析了这一制度， 为人们提供了一个大概认识，其研究较少或没有去解析和解释这一制度在变迁过 程中牵涉的诸多联动性因素；其论点较多的是宏观的概括，而较少就与户籍制度 改革相关的具体层面予以分析。此外，也有一些社会学者对我国身份制、单位 制作过考察和研究，提出了我国社会分层和结构的身份化、单位化和行政化的基 本倾向。 陆益龙博士在户籍制度控制与社会差别一书中，运用来自于 人们生活世界的实际材料，系统地阐释了我国户籍制度的历史和现实意义；王春 光对京城“浙江村”的研究，主要探讨了农民为什么进城、如何迁入城市，以及 他们在城市是如何生活和工作的。中国人民公安大学的张庆五教授、王太元教 授、王新华教授分别站在法学和公安学的学科背景下，从全国视角对户籍管理学 的学科架构和户籍制度改革做了较深刻研究。这些研究成果都是从不同视角下对 户籍制度豹深刻解读和分析。本人结合户政学教学实际，从户籍、户口、户 b 陆益龙：户籍制度控制与社会差别，北京：商务印书馆，2 0 0 3 年版，第3 4 页。 国r 水本：现行户籍制度的功能及其改革走向，社会学研究1 9 9 2 年第6 期。 “拿路路李汉林：单位组织中的资源扶得，我国社会科学1 9 9 9 年第6 期。 西i i 备光： 社会流动与社会重构京城“浙江村研究，浙江人民出版社，1 9 9 5 年。 2 m p a 学位论文作者：陈君武 转型期我国户籍制度的反思与重构 政的概念辨析入手，试图阐明户籍制度的时代意义。然而，或许是因为这一制 度变迁过程的复杂性和联动性特点，就使得有关我国户籍制度改革问题的研究相 对欠少。本文正是基于前辈学者对这一问题潜心研究的相关理论成果和基础，将 户籍制度改革问题置于我国社会转型的大背景下，在对现行户籍制度进行反思的 基础上，尝试性地提出了我国户籍制度改革的一点粗浅设想。 ( 三) 研究方法及主要内容 论文主要采用了历史和比较分析的方法展开研究。首先，在对我国户籍及 其制度演化过程进行简单概括的基础上，将其置于学科的概念，来比较户籍制度 在国外的现实状况；其次，通过对我国现行户籍制度生成逻辑基础的考察，分析 了在正值社会转型背景下，我国传统户籍制度存在的诸多缺陷；再次，就我国户 籍制度改革潜在的主要联动性障碍逐一做了分析和论证，指出了附加于现行户籍 0 制度背后的这些联动性社会制度的配套改革，乃是我国户籍制度完成改革的先 决；最后，基于以上分析，提出了构建转型期我国户籍管理制度改革路径的一点 设想。 陈材武：户籍、户1 2 1 、户政概念之辨析们，托打政法成人教育学院学报k2 0 0 2 年0 2 期。 3 m p a 学位论文作者：陈君武 转型期我国户籍制度的反思与重构 一、户籍管理制度的历史演变及现状 ( 一) 我国户籍管理制度的历史流变 户籍制度作为一个历史的制度概念，历史中的户籍制度是指通过各级权力机 构对其所辖范围内的户口进行调查、登记、申报，并按一定的原则进行立户、分 类、划等和编制，以此作为掌握人口信息、征调税役、分配资源和维持秩序的基 础，它是一项涉及政治、经济、军事、文化教育和法律的综合性社会制度。这 一制度在我国有着悠久的历史，在漫长的岁月中，虽经无数次的战争和内乱，又 经历代王朝的更迭，但总是以某种方式继承和沿袭下来，并且始终执行着多种社 会功能，成为历代王朝统治者征调赋役、落实行政管理、实施和执行法律的主要 依据，也是国家对农民施行道德教化、经济剥削、人身控制的重要途径。人们常 说，不了解历史，就不可能预测未来。因此，要探讨如何改革现行户籍制度，还 得首先来考察一下户籍制度在历史上的真实面貌以及隐藏在这些现象之内的历 史规律。惟有以史为鉴，才能为户籍制度的改革提供借鉴意义和参考价值。 1 、户籍的涵义 “户”，辞源解释为：“住户，一家一户。易讼：人三百户，无眚。 苟子议兵：中试则复其户，利其田宅一。“户籍：簿册。管子禁藏： 户籍结田者，所以知贫富之不訾也。注：谓每户制籍，每田结其多少，则贫 富不訾限者可知也一。我国古代户籍，也有“丁籍( 册) 、“黄籍”或“籍帐 之类的名称，它主要以家庭为依据，了解家户人数和田地情况，用以征收赋税， 调派劳役。 从户籍一词的来源看，个体家庭的出现是户籍制度产生的社会前提。一家为 一户，意味着家庭成为生产和生活的基本单位，家庭作为一个社会实体，其真正 意义在于它使社会关系的实质发生了巨大变化，社会已不是建立在人身依附关系 乞陆益龙：户籍制度啦制与社会差别，北京：商务印书馆，2 0 0 3 年版，第6 4 贞。 4 m p a 学位论文作者：陈君武 转型期我国户籍制度的反思与重构 的组织基础之上，也不是通过氏族的血缘关系来进行治理了。个人主要通过自己 所属和生活于其中的家庭所在的居住区来确立自己的身份，并根据这一籍贯身份 来尽各种政治的或社会的义务，如纳税、服兵役等等。由此可见，古代户籍制度 是为了迎合权力的需要，为权力机关服务的，是用来管理公共事务的重要手段。 因此，作为自在的个人，无需也不会自愿去登记注册，只有在强制的或制度规定 的情况下，才会去履行这一义务；或者，只有在公共的机构为了掌握其管理信息、 了解其所辖的地域和人口时，才会向个人提出这一要求。 2 、户籍制度的历史演变 户籍制度是随着个体家庭和国家的产生而形成的一种社会制度。据有关史 料记载，商代仍保留着血缘关系的特点，其成员被称为族众或“众人”，实际上 就相当于奴隶，他们承担着生产和战争的职责。农业经济已经在商代占有主导地 位，因此土地的分配和管理制度就显得十分重要。据甲骨文记载，商王朝已开始 实行人口登记制度，即所谓的“登人”或“登众”。周灭商之后，周王朝统治者 为了巩固权力和加强中央集权，加大天子对诸侯的控制力度，周王朝建立了经常 性的户口登记和上报制度。春秋战国时期不少诸侯国所实行的户籍制度，都集政 治、经济和军事功能于一身，即“作内政而于军令”。在户口清查方面，“春日书 比，夏日月程，秋日大稽，与民数得亡。 也就是在每年春季登记人口，夏加以 季核实，秋季实行全面普查，然后再登录人口的增减情况。做到“四境之内，丈 夫女子皆有名于上，生者著，死者削”。圆秦国自商鞅变法之后，开始推行“户籍 相伍 措施。这样，户口的编制就成为了对民间社会进行社会控制的重要手段。 秦朝之所以推行严厉而完备的户籍制度，在很大程度上是为了确保中央集权的巩 固和政治的统一。 一般来说，国家权力来源于社会又超越于社会，当其越来越强大、越来越 集中时，它与人民和社会的距离也就越来越远，更需要对人民和社会的监控、更 o 管y - 乘马。 圆商君书- 境内。 5 m p a 学位论文作者：陈君武 转型期我国户籍制度的反思与重构 需要从人民那里获取统治所需的资源。到了西汉，按家一户原则来翔实登记和 管理户口的户籍管理制度，从某种意义上可谓是户籍制度的承上启下，一方面保 留了以往户籍制度的精华，另一方面又具有崭新的内容，户口管理开始落实到每 家每户乃至每个人身上，形成了比较系统完备的社会制度，为后来各封建帝国的 统治提供了制度摹本。隋朝的户籍制度增加了对户口登记管理的约束机制，即把 户籍与科举考试结合在了一起。唐朝在户籍管理方面，加强了立法和法治，把户 籍事务列入法治范围，户籍制度在这一时期最重要的功能仍然是服务于赋税和徭 役的征调。时至宋代，由于土地大量兼并，官场腐败，君王昏庸，社会矛盾趋于 尖锐。于是，从1 0 6 9 年开始，宋神宗为了控制地方百姓，加强地方武装，便任 命王安石变法，其中以“乡村民户以十户组成一保，五十户为一大保，十大保为 一都保”为内容的保甲法即是。保甲法中记载：有主户中“物力最高”和“有才 干心力者”，即最大的地主富户充当保长、大保长和都副保正。保甲法颁布后， 公元1 0 7 1 年先在宋之开封府境内各县实施，而后在全国各地逐步推行。据宋 会要稿载：1 0 7 6 年各路义勇、保甲民兵多达7 1 8 万人，形成了一个庞大的地 主武装。到宋仁宗时，随着土地兼并的严重、平民百姓的人身限制也更为严重， 甚至连生命的权利也没有。如1 1 9 0 年南宋规定佃户不能控告地主。自此，王安 石正式创立的保甲制度在明、清两代相传，一直延续到民国时期。 本世纪三十年代初期，国民政府为了排除异己，实行一党专政，于1 9 3 2 年 8 月1 日，在鄂、豫、皖三省颁布的各县编查保甲户口条例规定：“保甲之 编组，以户为单位，户设户长，十户为甲，甲设甲长，十甲为保，保设保长”。 实行各户互相监视的连坐法和各项强迫劳役办法，以加强对平民百姓的控制。可 以说，保甲制这一户籍制度，为维护当时社会稳定发挥了很大的作用，但同时也 对劳动力的自然流动产生了一定影响。尽管如此，在1 9 4 9 年以前，我国的人口 流动还是相对比较自由的，特别是城乡之间的人口流动并没有什么障碍，流动成 本也很小。 6 m p a 学位论文作者：陈君武 转型期我国户籍制度的反思与重构 建国之初，为维护社会治安，安定人民动荡的心灵，便于对城市户口进行管 理，公安部于1 9 5 1 年7 月1 6 日颁布实施了城市户口管理暂行条例，该条例 对人口的出生、死亡、迁入、迁出、“社会变动( 社会身份) ”等做出了具体规定。 此后，为准备各级人民代表大会的选举，做好选民登记工作，1 9 5 3 年4 月3 日 发布了为准备普选进行全国人口调查登记的指示和全国人口调查登记办法， 此可谓我国城乡户籍管理分隔苗头的开始。时隔五年，为限制所谓“农村盲流 进入城市，切实加强全国户籍管理，于1 9 5 8 年1 月9 日颁布实施的中华人民 共和国户口登记条例，首次提出了“暂住人口”登记等分隔公民身份的内容， 在事实上废弃了1 9 5 4 年宪法关于迁徙自由的规定，第一次明确将城乡居民区分 为“农业户口”和“非农业户口”两种不同户籍，使户口与社会待遇相挂钩，城 市户口公民有了各种配给等待遇，这就标志着我国政府开始对人口自由流动实行 严格限制和政府管制。至此，可以说从制度上对土著人口与外来人口、城市人与 乡村人有了一个事实上的身份等级。 回溯我国户籍制度的历史及其嬗变，我们不难看出，户籍制度始终并非一种 孤立存在的制度形式，而是与各种行政、军事、经济、文化和教育制度相互依存、 相互作用的一套观念、规则和措施。它既在各项制度中得以体现并发挥其作用， 同时又具有相对独立的传统。今天，当我们将目光聚集于转型期我国户籍制度时， 就不难看出，一方面，它在一定时期的主要领域内发挥了很大作用，对社会的安 定、有序发展提供了良好的制度保障。另一方面，也表现出这一制度阻碍我国经 济社会正常发展的存在诸多不合理、不公平因素。可见，在已有的某些经济与社 会制度正经历着急剧变迁的转型背景下，制度变迁的过程无疑也对户籍制度的创 新和变迁形成了压力和推动力。 ( 二) 国外户籍制度现状及其比较 户籍管理制度作为国家发挥组织管理等职能的重要手段，并不是为我国所 独有的一项制度。实际上，世界上大多数国家和地区都有户籍制度或人口管理制 7 m p a 学位论文作者：陈君武转型期我国户籍制度的反思与重构 度。但是，各个国家和地区囿于历史传统、地理环境、人口状况、文化习俗、经 济水平和社会制度的差异，就决定了各个国家和地区的户籍制度或人口管理制度 都有自己的特点。因此，在探讨我国户籍制度改革路径之前，比较国外户籍制度， 尤其是在比较的基础上，分析现代国际社会通行的户籍制度之优越性，就很有借 鉴、启示和参考意义。 l 、泰国的户籍制度 在泰国，专门颁布的“户口登记条例 分外侨、国内公民两部分。该条例 明确规定了“户籍注册 ( 相当于我国的户口登记) 必须“注册”公民的三部分 内容，即收入状况、纳税情况、简历( 包括犯罪记录) 。简历涉及公民的个人隐 私，国家有严格的法律保密制度，有关部门不得随意向社会公布，并且户籍注册 还必须让被注册者本人按手印。与我国户籍管理不同的是，泰国对居民迁移和移 居情况有详细规定。泰国实行的是事后迁移政策条例规定，对符合居住条件及居 住期超过6 个月的居民，其居住地有关部门可为其办理户籍登记，承认其居住 地户籍。而我国实行的是事前迁移政策，居民必须凭迁移地的有关部门核发的准 迁证予以迁移。泰国的户籍管理采用的市场经济原则和法律效力的作用，是让不 能在某城市( 特别是大城市) 生存( 包括经济收入、住房等) 的公民，按市场法 则去选择适合自己经济水平的城市居住，这种方法实际上较行政手段更有效。 2 、美国的户籍制度 美国实行的是“出生死亡登记大纲”而非“户口登记。因而，美国法律认 为这样侵犯人权，故只进行公民出生、死亡登记，平时公民可以自由迁移、移民。 但公民迁移和移居某地，其生活状态必须符合该城市卫生及相关法律规定，如有 一定的住房面积，有稳定的收入能呆在该地。否则，有关部门将出面予以法律制 裁，用这种方法维护一个城市的和谐和发展。在美国，人们的生活离不开驾照， 因为美国是“轮子上的国家”，地广人稀，没有车就等于没有腿。美国人将驾照 放在钱包里，既可以在被警察检查时表示自己的合法驾车身份，也可以在某些场 8 m p a 学位论文作者：陈君武转型期我国户籍制度的反思与重构 合证明自己的身份。比如在用信用卡购物时，商店通常会让你出示一张带照片的 证件，来证明信用卡不是盗用别人的，这个时候驾照就派上了用场。如果你碰巧 没考下驾照，可以向驾照发放部门申请一张不能用来开车的证件，上面印有照片， 同样可以在某些场合用来证明自己的身份。 除了驾照之外，信用卡也常常可以扮演身份证角色。像那些经常飞来飞去的 美国商务人士，他们通常会在网上订机票，到机场直接取票登机。他们只要把驾 照或信用卡插入各航空公司的自动出票机，机器就会自动打印出其在网上购买的 机票。因为驾照或信用卡的磁条内都存储了个人基本信息，出票机以此判断这是 不是与网上购票人的个人信息一致。如今，越来越多的美国金融机构在发放信用 卡时，也会把持卡人的照片印在卡上，这不仅可以防止信用卡丢失后被盗用，还 使得信用卡可以更好地用作身份证。驾照和信用卡尽管拥有验明正身的功能，但 要想申请到它们必须先从社会安全局申请到一个社会安全号。社会安全号是美国 政府管理常住人口的法宝。任何一个美国公民或在美长期居留的外国人，都必须 拥有一个社会安全号，号码惟一且终生不变，类似我国的身份证号。但每个人并 不会有一个像身份证一样的卡片带在身上，只需要在脑子里记住这个9 位号码。 社会安全号在防止商业欺诈、维持市场秩序方面也有一定作用。社会安全号制度 使得任何人如果留下污点，今后将得不到别人信任，也找不到生意伙伴。 3 、法国的户籍制度 法国的户籍管理内容十分详尽，不仅有公民出生年月、性别、单双胞胎等内 容，而且还有其父母的职业、经济收入、国籍、宗教信仰等相关内容。法国人的 户籍信息与他们的就医、存款等日常生活紧密相关，一旦变动，意味着整个生活 将发生较大变化，可谓牵一发而动全身。对于跨地区的人口流动不论是城里 人下乡，还是农村人进城，法国政府都没有任何强制性的行政措旅，只要本人愿 意，到哪儿扎根都没有人拦着。搬家的话，只需通知以前的社会保险机构，将其 个人资料转到新住址所在地的相应机构即可。 9 m p a 学位论文作者：陈君武 转型期我国户籍制度的反思与重构 同我国的户籍制度相比，法国的户口管理工作既有其严格的一面，也具有相 当的随意性。严格的是法国人的户口信息同他们的就医、存款等日常生活紧密相 关。但对于跨区域的人口流动，法国则没有任何强制性的行政措施，因为法国的 医疗保险、失业救助等实行全国联网，在首都和外省别无二致。以社会保险为例， 法国的社会保险体制归劳动和社会保障部社会保险事业管理中心统一管理，每个 公民都有一个社会保险号码，在全国范围内享受医疗保险、失业救助、住房补贴、 看病就医等一切社会福利。如果从一个城市搬到另一个城市，只需通知以前的社 会保险机构，将其个人资料转到新住址所在地的相应机构即可。如果父母跨省市 调动工作，子女的入学问题也不会受到任何影响。 4 、日本的户籍制度 日本实行的是“户口随人走”的制度，它以家庭为单位标明每个人的身份、 夫妻关系、父子关系等。孩子在2 0 岁的法定成人之前，无权独立设立自己的户 籍，一旦成人，完全自由。但是日本最常用的户籍文本称为“住民票”，它以每 个人的居住地为基础设立，标有此人的姓名、出生年月日、性别、与户主的关系 等。日本的住民票是完全随着住址移动的。日本的户籍，用于登记国民身份和公 证，根据户籍可以清楚地知道该国民的有关亲族关系的“私人性身份”，作为国 民的“公共性身份”。其户籍制度，便是以上述目的为核心建立起来的一套比较 合理的体系。它有如下特点： 第一，日本的户籍属“变动性登记”式，即国民自己向登记事务掌管者( 市 街村长) 提出有关的登记申请书，掌管者将其申请内容转记于登记注册卡上，并 记载被登记者今后各方面的变化情况。与这种方式相对的是“固定性登记”式， 即将国民的申请报告编集在一起，订存起来，所以又称订存式。美国、加拿大等 国即采用这种方式。日本属于变动性登记，而在这种变动过程中，始终都以审查 申请的内容真实、正确与否为前提，于是，这就要求有关的工作人员具有定的 工作能力和勤奋认真精神。正是因为有了这种审查，变动式比起订存式来，就更 1 0 m p a 学位论文作者：陈君武转型期我国户籍制度的反思与重构 具正确性和信赖度。 第二，日本的户籍采用的是“依人编制 式，即在每个国民出生后立即为其 设立登记卡，将其从出生到死亡的每一次重要的有关身份事项及事件都顺次地记 载下来。采用“依人编制式，可通过卡片了解每个人身份的变化情况及现状。 如登记卡上没有记载某人已离婚，则表明该人的婚姻关系至今存在。与这种“依 人编制 式相对的是“依事编制式”，即将出生登记、婚姻登记、死亡登记等有 关某人身份的事项及事件均进行分门别类的编制。美国及加拿大采用的是“依事 编制 式。 第三，日本的户籍是“家庭卡片 式，即在每个人的卡片上记载其家庭成员。 通过这样的卡片，任何国民的夫妇关系、父母关系、子女间的关系都一目了然。 日本自明治初期以来，就采用“家庭卡片”式。采用这一形式的中心问题是如何 确定家庭的基本含义及其范围。日本的户籍制度，自古以来，对其范围都规定在 以户主为首的金字塔式的家庭集团内。现在原则上是以一对夫妻为单位来登记 ( 包括该对夫妻婚前所生子女) 。依据上述原则，孩子一旦结婚，就必须另立新 户籍，即不存在三代同户籍的现象。根据日本的户籍制度，因结婚新立户而产生 户籍变更时，这种变更在新旧户籍上要有记载。 可见，日本是一个人口迁徙自由的国家，其国民在哪里居住和工作由自己选 择，选择哪里就自然成了哪里的常住居民，享受当地所有的福利。与此同时，日 本采取“依人编制”式和“家庭卡片”式相结合的户籍制度，很好地起到了登记 身份和公证的作用，但也存在一些不足。比如，因户籍是以公证和公示为目的的， 所以允许公民查阅及核实，要想了解自己未婚夫的简历，就可查阅其户籍。这种 办法固然有效而且值得仿效，然而被查阅者的隐私权却遭到了侵犯。 从我国户籍制度与国外户籍制度的比较来看，我国传统的户籍制度是在计划 经济体制下建立和发展起来的，是城乡二元结构的产物，加之文化观念等因素影 响，与国外的。民事登记”制度相比，存在的差别主要表现在以下方面： m p a 学位论文作者：陈君武转型期我国户籍制度的反思与重构 第一，指导原则是“治民原则。所谓“治民 即通过户籍来证明公民身 份，控制人们的活动范围，特别是充当调控城市化人口流向和流量的阀门。户口 由公安部门管理，户籍证明由公安部门出具，公安部门保留着公民个人的详尽信 息，以此作为维持社会治安的手段。而国外遵循的是“便民”原则，即为公民的 公共事务提供服务。 第二，功能多元化。主要体现在：一是作为利益和资源分配的重要依据； 二是控制人口流动，维护社会治安；三是统计人口，提供人口信息，证明身份。 而在国外，它们大多采用专业分工明确的相关性制度组合，来实现人口社会化管 理的目标。户籍管理的功能主要是登记入口事项，证明居民身份，为政府管理公 共事务( 如向个人提供社会救济、福利以及医疗卫生服务等) 和法院裁决民事案 件( 如离婚案或继承权纠纷案提供依据和材料) 。 第三，户籍身份被打上了世袭的烙印。世袭，本来的含义是指帝位爵位等 世代相传，但在我国传统户籍管理中却出现了子女的户口承袭母亲的户口，城镇 户口与乡村户口以及不同规模城市的户口之间，存在着身份等级差异，在生活资 料的供应、医疗卫生、子女入学、就业、养老保险、失业救济等方面享受的待遇 明显不同。而世界上大多数国家不仅在户口管理中不存在身份的不平等，而且在 相关的社会经济领域里，也极力避免因身份不同而遭受不平等待遇。如美国传统 法律极力制止身份歧视，很多州法律规定，招工的公司、组织，在招聘广告和登 记表中，不允许有身份限制的项目，如性别、种族和家庭出身等。 第四，管理方法主要体现为依靠各种行政命令手段。各地区各部门之间条 块分割及不协调现象较为严重；而国外户籍法或民法典中有专门对户口管理所做 的规定，靠市场加法制的手段进行人口的管理。 第五，居民迁移的管理实行的是事前迁移制度。即居民在迁移行为发生前， 必须先取得迁入地户籍管理机构的同意，凭他们的准迁证到自己户口所在地办理 1 2 m p a 学位论文作者：陈君武 转型期我国户籍制度的反思与重构 户口迁移；国外实行的是事后迁移制度，一般不存在像我国这种控制人口流动的 户籍管理制度。 从以上比较来看，我国户籍制度已在很大程度上失去了其本性，偏离了其初 衷和预期目标。可见，把附在户籍制度上的诸如劳动制度、住房制度、教育制度 和社会保障制度等这些行政功能从中剥离开来，还户籍制度本来面目，就成为我 国传统户籍制度改革的逻辑基础。 1 3 m p a 学位论文作者：陈君武转型期我国户籍制度的反思与重构 二、我国传统户籍管理制度的反思 ( 一) 我国传统户籍制度生成的逻辑基础 作为国家行政管理制度的有机组成部分，户籍制度通常以法律和政策的形式 存在。自1 9 1 1 年清政府颁布的户籍法，到1 9 3 1 年国民党政府制定的户籍 法，再到1 9 5 8 年全国人大通过中华人们共和国户籍登记条例，都体现了 不同阶段，不同时期户籍管理制度的部门行政法律属性。另一方面，户籍制度又 作为我国现代经济社会公共政策辐射的承载者、信号塔和总导演，它在不同层面 上影响甚至决定着人们享有社会公共福利的多少和资格。尤其在正值我国社会转 型背景下，户籍制度在承担管理社会和人口这一重要作用的同时，明显地与劳动 就业，福利保障、义务教育等具体社会制度紧密地结合在了一起。 回顾我国现行的以供应市、镇居民定量粮为依据划分“农业户口”与“非农 业户口，并实行二元户口管理的做法，不难看出，它是新中国建立以后伴随粮 油统购统销政策的实行而逐步形成的。五十年代初期，由于农业生产力水平很低， 粮食供给与需求矛盾突出，国家逐步实行与户口性质相挂钩的粮油统购统销政 策。此后，国务院及公安部又陆续制定了一系列的政策和规定，将劳动用工、住 房、医疗、教育、就业等公民的权益事务同户口性质相挂钩，进一步明确了以供 应市、镇居民定量粮为标准划分农业户口和非农业户口的二元户口管理体制。 市场经济的逐步完善，经济社会的不断发展，就使得户籍管理制度已不再是 一个纯粹意义上的户籍行政管理制度，而已演变成为以户籍身份制度和人口迁移 禁锢制度为核心，与户籍身份、户籍管理相关的一系列社会具体制度的总称。从 我国户籍管理制度变迁所历经的自由迁徙期、严格控制期和半开放期这三个阶段 来看，1 9 5 8 年颁布实施的我国第一部户籍管理法规 中华人民共和国户籍 登记条例，作为现行户籍管理制度的主要版本，它不仅对农民进入城镇做出了 约束性限制，首次提出了“暂住人口”登记等分隔公民身份的内容，在事实上废 1 4 m p a 学位论文作者：陈君武 转型期我国户籍制度的反思与重构 弃了1 9 5 4 年宪法关于迁徙自由的规定，而且第一次明确将城乡居民区分为。农 业户口 和“非农业户口 两种不同户籍，使户口与社会待遇相挂钩，为城市户 口公民享有各种配给等待遇提供了“依据 。可见，现行户籍制度作为应计划经 济体制之需而生的产物，计划经济体制的内在逻辑就决定了户籍制度的形成。 然而，当市场经济大潮汹涌丽来之际，越来越多的人开始远离乡土家园去外 面闯荡之时，当人类步入充满生机和活力的新世纪，户籍改革成为市场化进程大 势所趋，广大农民开始出现无地或少地现象、外来工让大城市不堪重负、城市人 口压力增大、乃至影响城市的稳定等现象日益显露时，现行户籍制度就像一条无 形的绳索束缚着作为最重要生产要素的人的自由流动，阻碍着市场对资源的有效 配置。因此，为顺应我国社会转型的历史潮流，如何打破四十余年来横亘在我国 城乡之间的户籍“藩篱”，让在城市中工作生活的农民融入城市并成为“城里人”， 实现户籍身份的无差别性，就成为解决转型期我国户籍制度改革的出发点和突破 口。 ( 二) 社会转型与户籍制度 社会转型，顾名思义，即是指从传统社会向现代社会的转变。按照热若尔罗 兰的理解，转型是指一种大规模的制度变迁过程或者说经济体制模式的转换。 匈 牙利经济学家科尔奈认为，转型，只有政治社会制度变革成功了才能实现经济体 制方面的转型。 在国内，关于转型大致存在三种理解：第一，是指社会主义计 划经济向市场经济转变；第二，是指政府管制型经济向自由市场经济转变；第三， 是指所有发展中国家经济走向自由化、市场化的过程。根据大多数学者从最狭 义观点的理解，转型即是指计划经济向市场经济过渡，这一理解既可以广泛地包 容社会主义国家改革这一实践现象和改革的各种模式，又有高度抽象性，较深刻 李迎生：转型时期的社会政策，北京：我国人民人学j 版 e ，2 0 0 7 年版。第1 5 1 页。 4 热苔尔罗兰：转型与经济学，张帆等详，北京：北京人学 l j 版社，2 0 0 2 年版，第2 7 5 页。 善j a a o sk 咖画w h a lt h e ( 3 a a n g eo fs y s t e mf r o ms o c i a l i s mt oc a p i t a l i s md o s ea n dd o s en o tm e a n j o u r n a lo f e c o n o m i cp 删v c s ，w i n t e r2 0 0 0 ( v o l u m e1 4n u m b e ri ) ：2 7 4 2 。 譬侗恒远、埘建军：论转型经济学的研究土题，载十经济问题探索2 0 0 4 年第4 期。 1 5 m p a 学位论文作者：陈君武 转型期我国户籍制度的反思与重构 地概括了过渡或转轨的本质内容就是实现从计划到市场的转变，或者说是用市场 机制转换计划机制。国以上是依据转型经济学理论来界定“转型与“社会转 型 概念，但这还不够，实际上，转型还包括政治、文化、制度的变迁。从广义 上理解，社会转型具有变迁的全面性、确定的方向性和过程的长期性等特征。圆 至此，通过对传统户籍制度生成基础及社会转型的概括分析，笔者认为， 转型期我国户籍制度改革面临的是一个与诸多配套制度相互交错的复杂局面，如 果说公安部门是我国户籍管理制度的主要实施者和推动户籍制度改革的操作员 的话，那么，公安部门在户口登记和迁移管理上的改革，最多只能对社会问题的 解决形成推动作用，而由人口流动形成的对相关人口的工作、生活的公共服务问 题，还得依赖并通过其他相关公共管理部门的改革得到解决。 由此可见，作为我国社会转型过程中孵化出的一个具体层面城乡二元户 籍管