（公共管理专业论文）食品安全监管体制碎片化问题研究.pdf

论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独 立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论 文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文 的研究作出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本 人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名： 伊俨 学位论文使用授权声明 学位论文储 非，翩繇勿弘1 洲毛肌乡r 。 日期：啊年t 歹月日 日期：小妒1 年p 月厂日 论文题目：食品安全监管体制碎片化问题研究 专业：公共管理 硕士生：温雅妮 指导教师：郭小聪教授 摘要 本文通过案例分析法，对。三鹿奶粉事件一和“广州瘦肉精事件一的监管链 条进行梳理分析，在此基础上指出我国食品安全监管体制存在碎片化，并分析了 碎片化的表现及成因；通过历史分析法，梳理了我国食品安全监管体制的历史沿 革，提出我国食品安全监管体制改革具有路径依赖性，认为改革是一个渐进的动 态向前发展的过程，不可能毕其功于一役。在综合分析之后，本文提出如下建议： 首先，要建立快速的协同机制；其次，要建立网络制衡机制，加强对监管者的约 束；第三，要加强基础建设，提高监管部门科学决策的能力；第四，积极探索并 推进搿以品种监管为主，分段监管为辅 的全程监管模式；第五，严格市场准入， 加大处罚力度，迫使企业主动参与监管。 关键词：食品安全监管体制碎片化 t i t l e ：s t u d yo nt h ef r a g m e n t a t i o ni nt h es u p e r v i s o r y m a n a g e m e n ts y s t e mo ff o o ds a f e t yi nc h i n a m a j o r ：p u b l i ca d m i n s t r a t i o n n a m e ：y a n i ，e n s u p e r v i s o r ：p r o f e s s o rg u ox i a o c o n g a b s l i ；渔c t t h r o u g hm e t h o do fc a s ea n a l y s i sw ea n a l y s e dt h es u p e r v i s o r ym a n a g e m e n to f t h e s a n l um i l kp o w d e rc a s e a n d o u a n g z h o uc l e n b u t e r o l a n dc a m et ot h ec o n c l u s i o n t h a t t h e r ew a sat r e n do ff r a g m e n t a t i o ni nt h es u p e r v i s o r ym a n a g e m e n ts y s t e mo f f o o d s a f e t yi nc h i n a , w h i c hw a sf o l l o w e db yt h e m a n i f e s t a t i o n sa n dt h e i ra t t r i b u t i o n t h r o u g hm e t h o do fh i s t o r ya n a l y s i sw ea n a l y s e dt h e s u c c e s s i v ec h a n g e si n t h e s u p e r v i s o r ym a n a g e m e n ts y s t e mo ff o o ds a f e t y i nc h i n aa n dp o i n t e do u tt h e p a t h w a y - d e p e n d e n tt r e n di nt h er e f o r mo ft h es y s t e m , w h i c hl e du st ot h ec o n c l u s i o n t h a tr e f o r mw a sag r a d u a l l ye v o l u t i o n a r yp r o c e s sa n dn o td o n eb yo n em e r ee f f o r t a f t e rt h ec o m p r e h e n s i v ea n a l y s i s ，p r o p o s i n gt h ef o l l o w i n gr e c o m m e n d a t i o n si nt h i s p a p e r ：f i r s to fa l l ，w em u s t e s t a b l i s ham e c h a n i s mf o rr a p i dc o o r d i n a t i o n ；s e c o n d l y , i t i sn e c e s s a r yt oe s t a b l i s h 曩n e t w o r kt h a t w i l lb o u n dt h er e g u l a t o r s ；t h i r d l y , s t r e n g t h e n i n gi n f r a s t r u c t u r ea n di m p r o v i n gt h es c i e n t i f i cd e c i s i o n - m a k i n gc a p a b i l i t y o ft h er e g u l a t o r ；f o u r t h l y , e x p l o r i n ga n da d v a n c i n gt h eo v e r a l lp r o c e s ss u p e r v i s i o n m o d eo f g i v i n gp r i o r i t yt os p e c i e s - b a s e dm o n i t o r i n g , s u p p l e m e n t i n gb yp a r t i t i o n e d s u p e r v i s i o n ；f i f t h l y , k e e p i n g m a r k e ta e p s su n d e rs t r i c tc o n t r o la n di n c r e a s i n gt h e i n t e n s i t y o fp u n i s h m e n t , f o r c i n gt h ee n t e r p r i s e s t ot a k e p a r t i n s u p e r v i s i o n i n i t i a t i v e l y k e y w o r d s ：f o o ds a f e t ys u p e r v i s o r ym a n a g e m e n ts y s t e mf r a g m e n t a t i o n n 目录 第一章导论1 第一节研究背景l 第二节研究意义2 第三节文献综述2 第四节研究方法5 第五节未来的研究方向。6 第二章食品安全监管体制碎片化的内涵7 第一节食品安全7 第二节食品安全监管体制8 第三节食品安全监管体制碎片化9 第三章我国食品安全监管体制碎片化的表现1 2 第一节我国食品安全监管体制历史及现状1 2 第二节我国食品安全监管体制碎片化的表现1 6 第三节案例分析2 0 第四章食品安全监管体制碎片化成因2 6 第一节食品安全监管体制碎片化的路径依赖2 6 第二节食品安全监管体制碎片化的成因分析2 7 第五章研究结论及政策建议。3 6 第一节研究结论3 6 第二节政策建议3 7 参考文献钙 ! i i 第一节研究背景 第一章导论 民以食为天，食以安为先。食品作为人类的生命之源，直接关系到人们的生 命安全和健康。同时，食品业又是一个永恒的经济亮点，成为商家和国家利益的 必争之地。最近十年来国际上由于食品污染造成的恶性事件接连发生，如英国疯 牛病，比利时二恶英事件，美、法、日等大肠杆菌0 1 5 7 ：h 7 食物中毒，英国口蹄 疫，荷兰甲羟孕酮事件，葡萄牙及其他许多国家的硝基呋喃污染等，而且，随着 世界贸易的全球化，事故所波及的范围，造成的损失有不断扩大的趋势。由此可 见，食品安全问题已是一个世界性的问题，各国政府采取包括立法、行政、司法 等各种措施加强对食品安全的监管，以确保食品安全监管的有效性。 改革开放之前我国主要的食品安全问题是食品的数量安全问题，还很少考虑 到食品的质量安全问题。随着生产力的快速发展，人们生活水平的不断提高，中 国人民在享有丰富食品的同时，却不得不面临一系列食品质量安全问题。我国政 府从改革开放以来就一直面临着食品安全监管有效性的问题。 近几年，中国食品安全问题处于凸显期，食品安全恶性事件一件紧接着一件 发生。2 0 0 3 年，安徽阜阳劣质婴儿奶粉，致使1 3 名婴儿夭折，2 2 9 名婴儿患上 严重营养不良症1 ；2 0 0 5 年3 月4 日，北京有关部门检测出亨氏中国某批号的辣 椒酱中含有致癌物质“苏丹红一号一l2 0 0 5 年6 月下旬至8 月初，四川资阳等8 个市的2 1 个县爆发了猪链球菌疫情，共造成6 4 7 头猪感染死亡，2 0 4 人感染， 3 9 人死亡2 等，这些都曾令人“谈食色变一 我国政府也一直致力于提高食品安全监管的有效性自1 9 9 8 年以来，我国 政府多次改革食品安全监管体制并取得一定成效，如2 0 0 3 年组建国家食品药品 监督管理局，加强有关食品安全监管部门的协同工作；2 0 0 4 年国务院下发了关 于进一步加强食品安全工作的决定，进一步明确食品安全“负总责+ 环节管理一 的监管模式l2 0 0 6 年1 1 月正式实施 也 指出，对许多国家来说，鉴于历史等多种原因，常常很少有机会以单个监督部门 为基础建立一个新的食品安全控制体系。 三是综合性体制。综合性体制试图在多个部门的体制上，期望和决心实现从 农田到餐桌的食物链中监管部门之间的协调和合作，包括政策的形成、风险评估 和管理、法律法规的制定、食品控制措施、监督执法以及教育培训。要做到这些， 必须建立一个综合性的国家食品控制机构。该机构有权调整资源用于解决食品安 全高风险问题、建立国家食品安全控制目标。起草或修订法律法规、调整政策、 支持研究、协调部门工作等，但不参与日常食品安全监督执法 ( 二) 运行机制的研究。一是协调机制。e 1 l i l t0 g r o s v e n o r 认为在食品 安全监管方面没有建立协调运转的食品安全监管体制和沟通机制是导致食品安 全问题的重要因素；m a r i o nn e s t l e 在其著作 s a f ef o o d b a c t e r i a ， b i o t e c h n 0 1 0 9 y ，a n db i o t e r r o r i s m 中不仅分析了食品监管部门相互协调和配 合的问题，还进一步提出食品安全是一项共同责任。m a r i o n 认为，监管职能机构 的权力分散所造成的责任分散，将意味着发生安全事故时可以推卸各种责任不 仅如此，政府在进行食品安全监管时，更多的倾向于行业利益而不是公众的健康。 食品监管过程表现为一种资源的竞争过程政府的管理部门也参与了竞争，他们 之间竞争表现在对资源和管理权限上。政府部门更加关心他们的管辖地盘，下辖 管理范围而不是公众安全。政府部门这种职能定位影响了其对食品安全的有效监 管二是科学决策。p h i l i p j h i l t s 在其著作( p r o t e c t i n ga m e r i c a sh e a l t h t h ef d a ，b u s i n e s sa n do n eh u n d r e dy e a r so fr e g u l a ti o n 介绍了f d a 从 创立至今一百多年的发展史，并指出f d a 的成功关键在于：在利益和风险交织的 决策中，f d a 始终把维护公众健康放到首位，把科学证据作为监管决策的基础 三是技术的运用。t h o m s e n 等基于食源性疾患( f o o d b o r n ei l l n e s s ) 与股票市场 收益变动运行机制之间的关联，对美国肉禽食品召回制度( p r o d u c tr e c a l l ) 的绩 效，运用一般性事件分析方法( s t a r t d a r d e v e n ts t u d ym e t h o d ) 进行了检验，评价 了这一制度对食品安全市场激励可能产生的影响范围与程度。a _ ms j o b e r g ( 2 0 0 2 ) 等通过考察h a c c p 系统在食品加工生产和包装过程中的运行情况，发现 在这个系统的控制下，食品的安全和质量得到了更好的控制，风险评估结果更精 确，要比持续的做产品实验来达到预防效果好得多。 二、国内文献综述 ( 一) 对发达国家食品安全监管体制的介绍或比较研究 1 、对发达国家食品安全监管模式进行研究。如李怀( 2 0 0 5 ) ，郭宇华( 2 0 0 8 ) 。 分析了主要发达国家的监管模式，指出：目前各发达国家食品安全控制体系主要 有3 种模式：一是多部门监管体制。二是单个监管部门体制。三是综合型监管体 制 2 、对发达国家食品安全监管组织现状进行研究如李应仁、曾一本( 2 0 0 1 ) 李晓瑜( 2 0 0 2 ) ，闻哲( 2 0 0 3 ) ，王兆华、雷家肃( 2 0 0 4 ) ，林镝、曲英( 2 0 0 4 ) ， 杨福星( 2 0 0 5 ) ，王中亮( 2 0 0 7 ) 等，这些学者从目的、法律依据、组织结构和 职能、监管程序、监管的协调等多方面考察了主要发达国家食品安全监管组织状 况，并指出：发达国家的实践证明，确保食品安全关键在于要有先进的食品安全 管理理念，完善的法律保障体系，统一高效的监管机制，与国际接轨的食品安全 风险评估体系，以及质量安全标准和检测体系 ( 二) 机构设置与职权匹配问题的研究 一是建议成立跨部委的全国统一的中国食品安全委员会，统一组织协调和 l 转自壬b k 井簟诱因和撇受迁：t 吕安全苴f 的搬c j 】上经济研究呻( 7 ) ： 管理与食品安全有关的全部工作。持此观点的有：李怀( 2 0 0 5 ) ，薛庆根、褚保 金( 2 0 0 6 ) ，林闽钢、许金梁( 2 0 0 8 ) ，张晓涛、孙长学( 2 0 0 8 ) 等二是建议实 行垂直一体化监管模式( 王耀忠，2 0 0 6 s 汪普庆、周德翼，2 0 0 8 。) 三是建议借 鉴美国的食品安全监管运作模式，并结合我国国情，采取“以品种监管为主、分 段监管为辅 的管理模式( 廖雄军，余贞备；2 0 0 6 ) 四是建议走合并重组之路， 最终由一个部门负责食品安全的统一监管( 郑风田、胡文静，2 0 0 5 ) 五是提出 坚持“分段管理 的原则，实行两段食品安全监管体制( 杨明亮，2 0 0 8 ) 。 ( 三) 有关食品安全监管运行机制的研究 国内有不少学者对食品安全监管运作机制进行研究，主要包括以下几个方 面：提倡多元治理，政府、企业、中介组织、消费者等监管主体协同合作，齐抓 共管( 夏英、宋伯生，2 0 0 1 ) ：提倡重典治乱，建立高威慑性的法律网络( 索珊 珊，2 0 0 4 ) ；建议采取惩罚性赔偿制度( 凤英，2 0 0 4 ) ：强化企业作为食品安全第 一责任人的理念( 李怀，2 0 0 5 ；李静，2 0 0 8 ) 注重事前控制，将检验的关口前 移逐步从对产品的检测监管，向对生产过程的监管转移，由主要依靠产品出厂时 检验，向对原料来源、生产过程的日常监管转变( 严文燕、孙昌兴，2 0 0 5 ；于志 军，2 0 0 8 ) t 建立食品安全的预警体系( 唐晓纯，2 0 0 8 ) ；加快建立和完善各级食 品安全信息网，作为代表政府在食品安全监管方面与市民互动和信息发布的官方 通道( 雷赫，2 0 0 8 ) s 合理配置中央政府、地方政府的行政职能，理顺两者间的 权力与义务( 谢利文，2 0 0 9 ) 。 三、简要评价 现有国外学者对食品安全监管体制的研究主要集中在对具体运行机制的研 究，很少有对监管体制进行系统研究：国内学者的研究则集中在存在问题分析和 出路思考，然而，出路思考往往缺乏对国情的准确把握。国内外有不少学者采用 成本交易理论、博弈论、公共产品理论等经济学上的理论进行分析，也有学者从 法理的角度进行分析，到目前为止，鲜有学者采用碎片化理论对食品安全监管体 制进行分析 第四节研究方法 本文采用的研究方法包括。 ， 一是文本研究法。通过文献查阅、资料搜索等方式，了解食品安全监管体制 改革的背景和现状，了解现有国内外学者对这个问题的研究动态。 二是案例分析法。通过对“三鹿奶粉事件一与“瘦肉精事件片材料的收集、 记录、整理、分析，并对各种证据进行相互交叉印证来提高本研究的建构效度。 三是历史分析法运用历史分析方法，梳理了我国改革开放以来食品安全 监管体制的历史沿革，分析了我国食品安全监管体制改革的路径依赖性 第五节未来的研究方向 由于笔者能力所限以及实证资料和数据的欠缺，尽管尽了最大努力对我国现 行的食品安全监管体制进行了较为系统深入的分析，也难免存在诸多不足和有待 迸一步研究的问题。本文认为，本文未来的研究方向是在不断完善实证资料和数 据的基础上，积极探索“以品种监管为主，分段式监管为辅一的全程监管模式 第二章食品安全监管体制碎片化的内涵 第一节食品安全 一、食品安全的内涵及特点 根据我国2 0 0 9 年颁布的中华人民共和国食品安全法1 第九十九条规定： 食品安全，指的是食品无毒、无害、符合应当有的营养要求，对人体健康不造成 任何急性、亚急性或者慢性危害。 这个概念是从“质量 层面来界定食品安全的，即f o o ds a f e t y ，要求食物的 营养卫生，对健康无害2 。 为了研究的方便，本文进一步界定了食品安全的内涵及其特点。 ( 一) 相对安全 美国学者j o n e s 曾建议把食品安全区分为绝对安全与相对安全两种不同的概 念绝对安全是指确保不可能因食用某种食品而危及健康或造成伤害的一种承 诺，也就是食品应绝对没有风险。不过，由于在客观上人类的任何一种饮食消费 甚至其他行为总是存在某些风险，绝对安全或零风险是很难达到的。相对安全是 指一种食物或成分在合理食用和正常食量的情况下不会导致对健康损害的实际 确定性同样一种食品，大人食用了没事，婴幼儿食用了可能就出问题了。同样 一种食品，随着科技的不断进步和检测技术的不断提高，原先大家都认为的安全 食品的安全性可能会受到广泛质疑。 ( 二) 基于风险管理的角度谈食品安全 风险管理是由食品安全管理决策者，根据风险评估结果，并充分考虑当时国 家的政治、文化、经济发展和饮食习惯等因素来制定相应的对策和管理措施。从 风险管理的角度上考虑，不合格产品、假冒伪劣产品常常与食品安全挂钩。如果 从风险评估、从纯科学的角度来说，中国工程院陈君石院士则认为：固然某些假 冒伪劣食品( 比如把工业甲醇作为原料勾兑白酒) 会对消费者的健康造成重大影 响，但不能因此把大量假冒伪劣、却不一定对消费者造成健康损害的产品都与食 i 中华人民热和田晶安全拄【z 】| 匕摩中一业出版扯2 0 0 9 ： 2 中工曩院墨冀卫生掌摹中一t 晶安奎奠一“讽和办氆咖置囊中一协和旺并太事出麓性绷：i 7 品安全划等号1 。 二、食品安全的性质 食品安全是一种典型的公共物品。首先，从非排他性来看，我们无法阻止一 个从未对食品安全付出成本的消费者购买安全的食品；其次，从非竞争性来看， 增加一个消费者并不会给食品安全的供给者带来相应的成本，而且每个消费者对 食品安全的享用都不影响其他消费者对安全食品的消费。 食品安全的公共物品属性要求政府成为食品安全的供给主体：对于一个理性 的食品生产者来说，实现利润最大化是其追求的最终目标，而保障食品安全需要 增加成本，结果是降低其利润收入。所以理性的生产者会不顾食品的安全性而选 择利润的最大化举例：对于一个理性的消费者而言，收集安全食品的信息也是 需要大量成本( 比如时间、精力、金钱等) ，而由此得来的结果却为大家共享。 所以理性的消费者会产生搭便车的心理，往往被动等待其他消费者去获取信息而 自己渔翁得利在这种情况下，要想保证食品的安全性，必须有第三方力量的介 入，而政府作为公共利益的代表者无疑是最佳选择。 第二节食品安全监管体制 一、食品安全监管体制的定义 所谓“体制一， 上撰 文认为，由于大都市地区的政治发展滞后于经济和社会的发展，地方政府的权力 呈现出分割状态，损害了经济和社会发展所取得的成就。1 9 4 0 年，著名学者维 克多琼斯在其代表作l ：大都市区政府中提出，“大都市地区分崩离析的地方 政府，导致了不公平的服务，造成了服务需求与满足需求的财力之间的差距对 社会、经济和政治制度发展的政治控制也趋于瓦解和消散静1 9 9 4 年，安东尼唐 斯把“政府权力在地理上的破碎结构 ，看成是制约大都市区成长的首要原因 导致了社会不公，社会难以取得整体的效率。除非这种分裂的地方政府结构所产 生的后果得以有效的处理，否则与大都市区成长相关的问题就不可能得到明显的 i 转t 自，毫i 己羹一方聃体m 片化浔折【j 】经济社会体一比较柚5 “ ：l o s - l o t 1 0 纠正。 二、食品安全监管体制碎片化 本文中食品安全监管体制碎片化是指：主要监管部门之间在食品安全监管过 程中职责、职权划分不清，出现食品安全监管缺位，监管错位，出了问题相互推 诿、逃避责任等缺乏协同的局面。 ( 一) 监管缺位。主要是指本来应当由政府提供的监管服务，政府却没有 充分尽职尽责，甚至在某些公共领域出现了“真空一 ( 二) 监管错位。主要是指政府内部发生的职能混乱现象，即你干我的事， 我越你的权，互相打乱仗。 l 、在纵向上，既有中央政府对地方政府、上级政府对下级政府的职能越 位，也有下级政府对上级政府、地方政府对中央政府的职能越位 2 、在横向上，主要是各级政府部门职能交叉、重叠，职权划分不清楚， 互相推诿扯皮，政出多门的问题时有发生 3 、在条块关系上，既存在条条对块块，即上级业务主管部门超越职权干 预下级政府管理事务的现象，又有下级政府超越职能干涉上级业务主管部门业 务的现象。 第三章我国食品安全监管体制碎片化的表现 第一节我国食品安全监管体制历史及现状 一、分段式、多部门监管体制的历史演变 我国一直实行由农业部、卫生部、工商总局分段管理，历次调整始终未能打 破分段式、多部门的监管体制模式 1 9 8 3 年食品卫生法( 试行) 明确规定县级以上卫生行政部门所属的卫生防 疫站或食品卫生监督检验所为食品卫生监督机构，执行国家食品卫生监督的职 责。 1 9 9 5 年根据中华人民共和国食品卫生法，将原由县级以上卫生防疫站或 食品卫生监督检验所承担的食品卫生监督职责调整至县级以上卫生行政部门，并 赋予卫生行政部门8 项食品卫生监督职责。 1 9 9 8 年，国家技术监督局更名为国家质量技术监督局，依据 ( 国发 2 0 0 4 2 3 号) ，确立了。一个监管环节由一个部门监管一的原则，采 取“分段监管为主、品种监管为辅一的方式，由农业部、国家质量监督检验检疫 总局、国家工商行政管理总局、卫生部分别对农产品生产环节、食品生产加工环 节、食品流通环节和餐饮业、食堂等消费环节进行监管，从而形成了目前我国多 1 2 部门齐抓共管的食品安全监管体制。 2 0 0 8 年3 月1 5 日十一届全国人大一次会议第五次全体会议表决通过关于国 务院机构改革方案的决定。根据 关于国务院机构改革方案的决定( 草案) ，这 次改革，明确由卫生部承担食品安全综合协调、组织查处食品安全重大事故的责 任。国家食品药品监督管理局负责食品卫生许可，监管餐饮业、食堂等消费环节 食品安全。调整后，农业部、国家质量监督检验检疫总局和国家工商行政管理总 局，仍然按照职责分工，分别对农产品生产环节、食品生产加工环节和食品流通 环节进行监管 二、 中华人民共和国食品安全法设计中我国未来食品安全监管体制 2 0 0 9 年2 月2 8 日第十一届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过了 中华人民共和国食品安全法自2 0 0 9 年6 月1 日起施行。根据 食品安全法 我国将实行的是综合型食品安全监管模式，并提倡多元主体共同治理( 政府、食 品行业协会、社会团体、基层群众性自治组织、新闻媒体、个人等共同治理。) 根据 食品安全法第四条规定：国务院设立食品安全委员会，其工作职 责由国务院规定。国务院卫生行政部门承担食品安全综合协调职责，负责食品安 全风险评估、食品安全标准制定、食品安全信息公布、食品检验机构的资质认定 条件和检验规范的制定，组织查处食品安全重大事故。国务院质量监督、工商行 政管理和国家食品药品监督管理部门依照本法和国务院规定的职责，分别对食品 生产、食品流通、餐饮服务活动实施监督管理如图3 - 1 所示： 根据 、 、 、中华人民共 督检验检疫和国进出口食品标签管理办法、 、i ：农业法 、 等法律为基础，以涉及食品安全要求的大量技术标准等法规为 1 7 主体，以各省及地方政府关于食品安全的规章为补充的食品安全法规体系。 ( 二) 监管制度碎片化 我国虽然制定了关于食品质量的总体性法规，如 中华人民共和国食品卫生 法、 中华人民共和国产品质量法、 中华人民共和国农业法、 的迟迟出台本身就体现出路径依赖性 的规定， i 转自：麓毫曼艄度桎俄囊毫谂酋麓聃基和分并| 囊u 1 代i 已硼m ：i 2 6 我国成立了国家食品安全委员会，这一举措，是食品安全监管体制改革的一大进 步，对改变我国目前食品安全监管碎片化，建立科学、统一、高效协作的食品安 全监管体制起到一定作用。然而，此次改革同样未能突破“分段监管为主，品 种监管为辅 的监管方式，同样是。一个环节由一个部门监管 ，将来实行的仍 然是多个部门监管的方式。这些现象再一次表明了我国食品安全监管体制碎片化 存在路径依赖。 第二节食品安全监管体制碎片化的成因分析 食品安全监管体制碎片化，是导致我国食品安全不能有效监管的一个重要因 素。对其成因的分析，有助于深入了解我国食品安全监管的现状。本文通过对“三 鹿奶粉事件一和“广州瘦肉精事件一的监管链条进行剖析，通过对我国食品安全 监管体制历次改革情况进行梳理，通过深度访谈部分监管者，最终认为我国食品 安全监管体制碎片化的主要成因包括以下几个方面： 一、法律法规不健全 法律法规不健全是食品安全监管体制碎片化的一个重要因素。从我国的食品 安全立法状况来看，自1 9 9 5 年1 0 月3 0 日 ，到 2 0 0 9 年2 月2 8 日 中华人民共和国食品安全法的颁布，我国在食品安全立法 工作上日臻完善。但是，由于食品生产过程复杂、环节众多、受环境文化等外在 因素的影响，立法很难对食品安全过程控制进行无缝隙无交叉式的监管我国的 立法工作仍然存在如下两个问题： 一是食品安全法律体系内部的不协调。食品安全风险是一个综合性系统风 险，从农田到餐桌的每一个环节，从食物链之中的生产者、销售者到食物链之外 的监管者，任何一个细微因素都可能引来重大食源性疾患。这意味着，很难依靠 一部法律、一个部门来解决风险控制问题。根据实际的需要，不断制定具有具体 针对性的不同层级的法律体系成为食品安全立法体制的一个必然之路。然而，不 同立法部门基于自身的地位、权限和工作侧重点往往会形成不同的立法视野，导 致立法局限。这就出现我们在第三章罩面分析的食品安全监管制度碎片化问题。 二是食品安全监管体制的内部不协调。在我国食品安全监管实践中部门之间 的相互争权夺利与推诿懈怠时有发生，从第三章的案例分析中就可见一斑2 0 0 4 2 7 年国务院关于进一步加强食品安全工作的决定的出台，未能从根本性缓解这 一问题。最新的 食品安全法对此也没有做出回应。根据食品安全法第五 条规定：县级以上地方人民政府依照本法和国务院的规定确定本级卫生行政、农 业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门的食品安全监督管理 职责。有关部门在各自职责范围内负责本行政区域的食品安全监督管理工作。上 级人民政府所属部门在下级行政区域设置的机构应当在所在地人民政府的统一 组织、协调下，依法做好食品安全监督管理工作。这个规定仍然未能从根本上改 善我国食品安全监管部门众多、权限不清、缺乏长效协调机制的缺陷，是一种对 监管体制改革争议的回避食品安全监管体制的内部不协调表面上是执法问题， 实际上跟立法息息相关。从法的运行环节角度来讲，执法是行政机关根据法律的 授权，依照法律规定的程序将法律付诸实践的活动。因此，执法体制不协调本质 上仍然是由于立法不完善造成的。在第三章我们已经分析了由于法律的缺失，一 方面导致监管者执法困难，另一方面也成为部分不负责任的监管者推脱责任的借 口。 二、基础能力建设不足 全国食品安全整顿工作办公室主任、卫生部部长陈竺指出：目前我国食品安 全形势依然严峻，食品安全基础能力建设不足，主要表现在：食品安全风险监测、 评估和标准体系建设亟待加强：食品安全监管力量整体不足，资源配置越往下越 薄弱，基层监管队伍人力匮乏；食品检验检测资源缺乏且配置不合理，低水平重 复建设1 由此引发了不少问题：比如，由于检测标准不标准，导致执法人员无 所适从；由于检测机构过于分散、专业人员缺乏、设备落后等，导致风险检测和 评估的科学性、客观公正性受到质疑；由于农村、城乡结合部群众消费水平低、 维权意识淡薄、监管力量不足已经成为整顿工作中的“短板一，甚至是死角。 ( 一) 食品安全风险监测、评估和标准体系建设不足 l 、食品安全风险监测与评估 为了保证食品安全基础理论和应用技术科技创新研究的有效实施， 在第十一条和第十三条规定建立两个国家制度，即：国家食品安全风险监 测制度和国家食