（企业管理专业论文）我国商业银行内部控制研究.pdf

摘要 2 0 世纪9 0 年代以来，金融风险问题日益突出，这不仅直接影响 着商业银行自身的生存和发展，而且威胁着各个国家和整个国际经济 秩序的稳定。从大量银行危机案件中，人们普遍认识到，为防范风险、 保证金融体制改革的顺利进行，构建一个与商业银行业务性质和规模 相符的内部控制体系是非常重要的。 相对于国外商业银行来讲，我国商业银行内部控制的建设还处于 初始阶段。因此，建立健全内部控制，是我国商业银行的一项非常现 实的课题和长期的任务，这也是本文的研究目的。 本文以我国商业银行内部控制为研究对象，首先从内部控制基本 理论出发，阐述了内部控制的涵义和要素及最新的研究成果；然后介 绍了巴塞尔体系的内部控制思想与原则以及国外商业银行内部控 制的实践经验；针对我国商业银行内部控制的发展现状和存在的各种 问题，结合实际案例做出剖析；最后提出我国商业银行内部控制系统 的总体设计，这也是本文创新之处，具体包括：加强和完善银行内部 控制，首先应注重银行内部控制环境的建设；全面的风险评估是提高 银行内部控制效率和效果的关键；内部控制制度建设及包括建立银行 的三大监控防线、内控机制的五个子系统、三大创新机制在内的内部 控制活动的有效实施对确保控制目标得以实现是至关重要的；而一个 良好的信息系统有助于提高内部控制的效率和效果；加强内外的监督 和评审，强化内控机构的独立性和权威性，能确保内部控制得到切实 的执行，并取得良好的执行效果。 关键词：商业银行；内部控制；金融风险 a b s t r a c t s i n c et h e1 9 9 0 s ，f i n a n c i a lr i s ki si n c r e a s i n g l yp r o m i n e n t ，w h i c hn o to n l y i n f l u e n c et h es u b s i s t e n c ea n dd e v e l o p m e n to fc o m m e r c i a lb a n k s ，b u ta l s o i n f l u e n c et h es t a b i l i z a t i o no fn a t i o n a la n di n t e m a t i o n a le c o n o m i c s f r o m ag r e a td e a lo fb a n k i n gc r i s e sa n dt u r b u l e n c e ，p e o p l eg e n e r a l l yr e a l i z e d t h a ti ti sv e r yi m p o r t a n tt ob u i l ta ni n n e r c o n t r o ls y s t e ma c c o r dw i t ht h e b u s i n e s sa n ds i z eo ft h ec o m m e r c i a lb a n k si no r d e rt og u a r dt h ef i n a n c i a l r i s ka n ds m o o t ht h ef i n a n c i a lr e g i m er e f o r mi nc h i n a c o m p a r a b l ew i t ho v e r s e a sc o m m e r c i a lb a n k s ，t h e c o n s t r u c t i o no fo u r i n t e r n a lc o n t r o ls y s t e mi sa t t h e p r e l i m i n a r ys t a g e ，t h e r e f o r e ，i t i sa l o n g t e r ma n dh a r d t a s kt oe s t a b l i s ha n dp e r f e c to u ri n t e r n a lc o n t r o l s y s t e m ，s ot h i sp a p e r c h o o s et h et o p i ct or e s e a r c h t h i sp 卸e rf o c r i s e so u ra t t e n t i o no nt h ei n t e m a lc o n t r o lo fc h i n a s c o m m e r c i a lb a n k s f i r s t l y , t h i sp a p e rr e v i e w st h ei m p l i c a t i o n ，f a c t o r sa n d t h en e w l yl i t e r a t u r e so nt h ei n t e r n a lc o n t r o ls y s t e mb a s e do nt h e f u n d a m e n t a lt h e o r yo fi n t e r n a lc o n t r o l ；s e c o n d l y , w ee x p l a i nt h ec o r da n d r u l eo f “b a s e la c c o r d ”o nt h ei n t e r n a lc o n t r o ls y s t e m ，a n da l s oe x p l a i n t h ei n t e m a lc o n t r o lp r a c t i c e so fo v e r s e a sc o m m e r c i a lb a n k s ；耵l i r d l y , c o m b i n e dw i t ht h ea c t u a lc a s e sf o rt h ei n t e r n a lc o n t r o li nc h i n a t h e a u t h o ra n a l y z e st h ec u r r e n ts i t u a t i o na n dp r o b l e m s ；f i n a l l y , t h i sp a p e r p r o v i d e s t h ec o l l e c t i v i t yd e s i g nt ot h ei n t e r n a lc o n t r o lo fc o m m e r c i a l b a n k si nc h i n a ，w h i c hi sm yn e wi d e a a i m i n gf o rs t r e n g t h e n i n ga n dp r o m o t i n gt h ei n t e r n a lc o n t r o lo fb a n k i n g ， f i r s t l y , i ti sn e c e s s a r yt op a ya t t e n t i o nt ot h ee n v i r o n m e n tc o n s t r u c t i o no f c o m m e r c i a lb a n ki n t e r n a lc o n t r o l ；s e c o n d l y , c o m p r e h e n s i v er i s k a s s e s s m e n ti sv e r yc r i t i c a lt oi m p r o v et h ee f f i c i e n c ya n de f f e c to fi n t e m a l c o n t r o l ；t h i r d l y , t h ei n s t i t u t i o n a lc o n s t r u c t i o no fi n t e r n a lc o n t r o ls y s t e m a n dt h ee f f i c i e n c yo ft h ea c t i v i t i e so fi n t e r n a lc o n t r o li n c l u d h a gt h e e s t a b l i s h m e n to ft h r e ed e p e n d e n c el i n e so fs u p e r v i s i o na n dc o n t r o la n d f i v es u b s y s t e m so ft h ei n t e m a lc o n t r o la n dt h r e ei n n o v a t i v em e c h a n i s m s a r ev e r yi m p o r t a n tt oe n s u r et h er e a l i z a t i o no ft h ec o n t r o lg o a l ；f o u r t h l y , a g o o di n f o r m a t i o ns y s t e mi sh e l p f u lt oi m p r o v et h ee f f i c i e n c yo fi n t e r n a l c o n t r o l ；f i f t h l y , i no r d e rt oe n s u r et h er e a le x e c u t i o no fi n t e r n a lc o n t r o l a n dg o o de f f e c t ，i ti sn e c e s s a r yt os t r e n g t h e n t h e s u p e r v i s i o n a n d a s s e s s m e n to ft h ei n s i d ea n do u t s i d ea n de m p h a s i z et h ei n d e p e n d e n c ea n d a u t h o r k yo fi n t e r n a lc o n t r o lo r g a n i z a t i o n k e y w o r d s ：c o m m e r c i a lb a n k ：i n t e r n a lc o n t r o l ：f i n a n c i a lr i s k 引言 引言 1 、选题的背景和意义 商业银行是相对于中央银行和其它专业性金融机构而言的概念，作为世界各国 金融的主体，它是唯一能吸收、创造和收缩存款货币的金融机构，国际货币基金组 织称其为存款倾向货币银行，这一特点决定了银行的高风险性和易失败性。任何金 融风险都具有特定的内在生成根源。一般来讲，金融风险源于金融体系、金融机构、 以及金融市场和金融资产价格内在脆弱性。o 而金融机构所固有的内在脆弱性是现代 金融风险产生的内在根源。商业银行作为经营货币的特殊金融企业，其风险不同于 一般行业，它的大约8 0 一9 0 的资金来源于客户手中，而并非其自身资产，因而在 贷款发放的任一环节出现问题，都可能给银行带来严重的后果和危机。 2 0 世纪8 0 年代以来，随着金融全球化、一体化、自由化和创新化的发展，世 界范围内金融风险也急剧增大。同时，由于各国金融监管制度滞后，商业银行也不 能及时强化其内部管理、健全其内控制度来适应新的经济和金融环境的变化，造成 了金融危机的频繁爆发。据国际货币基金组织成员的统计，2 0 世纪最后2 0 年里，有 1 3 0 多个国家，即几乎占国际货币基金组织成员国四分之三的国家，经历了严重的银 行危机，发展中国家和发达市场经济国家，还有所有的经济转轨国家都受n t 影响。 。通过对这些银行危机案例的成因的考察与分析，可以看到，商业银行内部控制制度 不健全，内部控制不力是导致危机爆发的重要原因之一。在当前的经济金融形势下， 放眼世界，以史为鉴，以邻为鉴，研究如何加强商业银行内部控制的问题具有重要 的理论和现实意义。 虽然东南亚金融危机并没有给我国带来毁灭性打击，但这主要得益于我国近二 十年来的体制改革和经济增长。作为我国金融业主体和基础的银行，不安全因素仍 大量存在，尤其是不良贷款的比重过高直接威胁到我国银行体系乃至整个经济秩序 的稳定。究其原因，除了宏观监管不力外，商业银行内部管理不完善和内部控制不 力也是重要因素之。因此，在我国加入w t o 的新的经济环境下，我国商业银行如 何苦练“内功”，不断加强内部控制制度建设，及时防范与化解金融风险，提高核心 竞争力，就具有十分重要的现实意义。 ( 1 ) 加强我国商业银行的内部控制是适应国际银行业新形势的需要。 。田应奎现代金融有效监管的国际比较北京：中国言实出版社，2 0 0 0 年i 月版：4 7 。卡尔一约翰林捷瑞恩、吉连加西亚、马修i 萨尔银行稳健经营与宏观经济政策一b 京：中国金融出版社，1 9 9 7 年版：3 1 我国商业银行内部控制研究 全球的银行业进入了一个经营范围全能化、经营业务高科技化和竞争手段多元 化的新时期。随着全球金融一体化程度的加深和银行业的竞争日趋集中与激烈，金 融产品、业务、服务等不断得到创新，所以，传统的内部控制制度己无法适应新形 势的变化与发展，加强内部控制建设，提高自身核心竞争力，已成为我国商业银行 迫切需要解决的问题。 ( 2 ) 加强内部控制是我国商业银行间相互竞争与合作的需要。 竞争与合作是现代商业银行生存和发展至关重要的两个方面，已得到大多数国 家和国际金融界认可的巴塞尔协议和有效银行监管的核心原则，是参与国际 金融市场竞争与合作的大多数金融机构共同遵循的准则。另外，随着国际金融一体 化的到来，世界各国的金融合作与联系日益紧密，金融风险的传导方式和渠道也随 之增多，伴随金融创新而来的一些新的进攻工具的出现使得金融风险发生的可能性 急剧增加，后果日益严重。在这种情况下，我国商业银行一定要强化内部控制，及 时提出改进建议，加强银行业务合作的标准化和规范化建设，向国际先进水平靠拢。 ( 3 ) 加强我国商业银行的内部控制是防范金融危机、保障金融业安全的基础。 “银行成为货币资本的总管理人”。，起着全社会信用中介的作用。“银行是现 代经济生活的中心，是整个资本主义国民经济体系的神经中枢。”。因此，为促进社 会经济的发展，维护金融安全，必须对银行进行必要的监督和管理。 近年来，在各个国家金融自由化、国际化、世界金融市场一体化的大环境下， 金融风险问题也日益凸现出来。世界金融业，尤其是银行业危机频繁发生( 如表1 所示) ，危机不但涉及发达市场经济国家，也涉及到了新兴市场经济国家；既有经济 制度稳定的国家，也有经济转轨时期的国家；既有国际经济地位显赫的国家，也有 国际经济地位次要的国家。频率高、面积大、时间长、危害重以及扩散性是九十年 代以来金融危机的主要特点。 。张小霞现代商业银行内控制度研究北京：中国财政金融出版社，2 0 0 5 年6 月版：1 5 ，转引自马克思恩格斯全集2 5 卷：5 3 0 。张小霞现代商业银行内控制度研究北京：中国财政金融出版社，2 0 0 5 年6 月版：1 5 ，转引自马克思恩格斯全集2 5 卷：6 8 7 2 引言 表19 0 年代以来世界各国主要金融危机概览 金融危机爆发时间爆发的主要原因影响或损失 对外部资金过度依 破产( 属美国第 美国富兰克林国民银行破产1 9 9 4 年1 0 月8 日 赖，外汇业务操作 1 2 大银行) 失误，监管不力。 不良国外贷款，资 倒闭，损失以l o 意大利阿姆伯西诺银行倒闭1 9 9 0 年夏 本亏空。亿美元计。 内部监管松懈。过破产，损失3 0 美国德累塞尔投资银行破产1 9 9 0 年2 月1 3 日 度投机垃圾债券。亿美元。 国际商业信贷银行破产 1 9 9 1 年7 月5 日 金融诈骗，业务不 破产清盘( 属世 界级跨国银 银 正当，监管不力。 行) 。 行 实际亏损超过 危 法国里昂信贷银行巨额亏损 1 9 9 2 一1 9 9 5 国外投资失误，用 1 0 0 0 亿法朗，导 人不当，扩张过快。致全行业利润 机 下降。 用人不当，违规操倒闭，亏损1 0 英国巴林银行倒闭案1 9 9 5 年2 月2 3 日 作，监管不力。亿美元。 内部控制不力，用 损失1 1 0 0 亿日 日本大和银行巨额亏损1 9 9 5 年7 月元，掀起日本银 人不当，越权操作。 行赤子风暴。 “金字塔式集资计经济崩溃，社会 阿尔巴尼亚集资风潮1 9 9 7 年 划“，违规操作，动荡，政治箍 监管不力。机。 资料来源：唐文琳博士学位论文 从世界各国的大量金融危机案件，尤其是银行破产倒闭案件中，我们可以看到， 尽管引发这些国家和地区的危机的直接原因各有不同，产生这些危机的环境背景各 异，但它们几乎无一例外地都与商业银行内部控制问题有关。从拥有百年悠久历史 的巴林银行的倒闭，到曾被誉为永不倒闭之神话的日本银行的破产，从以金融制度 发达著称的美国商业银行的困境，到引起全球动荡的东南亚金融危机，全都如此。 由此我们可以得出关于银行内部控制问题的两个重要结论： 第一，一个国家金融制度的发达程度与其金融机构内部控制的健全性并不是完 全对等的，防范金融风险和加强内部控制是金融业一个永恒的问题，对市场经济发 达国家的老牌商业银行也同样如此。 第二，金融机构内部控制制度的建设与本国金融体系的稳定性有着密切的关系， 我国商业银行内部控制研究 加强内部控制制度建设是保障金融业安全的基础。由于金融业的特殊性在于，各个 金融企业之间联系紧密，资金往来频繁，有着共同的目标和利益，因而，个别金融 企业的内控机制缺位导致经营失误产生金融风险，往往会在局部地区甚至整个社会 的金融市场产生“多米诺骨牌效应”，导致整个金融业出现区域性乃至系统性金融危 机，并对社会的稳定产生深刻的影响。所以，我国商业银行只有不断加强内部控制 制度建设，提高抗风险能力，才能保障我国金融业的安全与稳定。 ( 4 ) 加强内部控制是我国商业银行内在管理的客观需要。 银行是具有高风险的行业，自从银行产生以来，就出现了银行风险问题。如何 防范和化解金融风险也就成了银行工作的一项长期的任务。随着金融业的飞速发展 和高科技手段在金融业中的运用，金融业务日趋复杂多变，新的金融产品、金融工 具不断涌现，也使得银行风险程度日益加重，范围不断扩大。风险问题对商业银行 提出了新的挑战。 第一，金融向经济生活不断渗透。随着金融全球化、一体化程度的加深，金融 活动已经深入、全面地渗透到经济生活的各个方面，经济与金融的关系空前紧密， 金融的深化程度在不断加深。在我国以银行为融资活动主体的制度下，国内、国际 市场的各种变化必然会影响到遍布经济领域整体的货币信用关系，从而影响到金融 体系，并直接给商业银行的经营活动带来风险。 第二，政府对经济活动的干预。在我国经济体制由计划经济向社会主义市场经 济转轨时期，政府对经济活动的干预仍然具有其存在和发生作用的社会经济基础。 即使在发达市场经济条件下，政府干预也是弥补市场失效的重要手段，关键是这种 干预要规范、适度、科学。而在目前，我国政府对经济，尤其是金融的于预行为还 缺乏这种规范性、适度性、科学性。例如，中央或地方政府出于政府的职责考虑， 常常会干预银行将信贷资金投向低效益的项目；继续增加一些已无生还可能的国有 企业的贷款；发放毫无收回希望的“工资”、“安定团结”之类的贷款等等。由于在 这些情况下，政府将银行的信贷资金看作了一种公共产品，根据自己的需要来分配， 而忽视了银行资金的私人物品性质以及商业银行的经营自主性和“盈利、流动、安 全”的商业银行经营原则，所以，政府的这种不以事物内在规律为依据及缺乏制度 制约的干预行为，势必使银行经营陷入“死亡之谷”。 第三，企业对银行的制约。虽然十五大已经确定了我国经济体制、产业结构和 企业经营管理体制改革与发展的方向，但由于政治和社会等各方面的原因，产业结 构调整和企业改革的进程还很缓慢，尤其是还没有建立起现代企业制度，或者现代 4 引言 企业制度的运作还不规范，许多国有企业仍然存在产权不明和预算软约束的情况， 导致企业的经济效益不佳，发展能力差，资金的再生性不强，另外，相当程度的社 会救济及保险、保障责任，也加重了企业的负担。而社会就业和政治稳定的需要， 又加剧了企业破产、资源重组、资金存量活化的困难。这些因素都导致了银行对企 业资金投入的难以回收及新增投入的潜在风险。 第四，商业银行自身的原因，包括：一是尽管在我国，国有银行股份制改革的 步伐在不断推进，然而国有银行象一般国有企业一样，也存在着产权不清，责、权、 利不对称的问题，实际上形成了成绩人人有份，亏损人人无责的现象，这就促使银 行的经营管理者在对经济效益追逐的过程中放松了对风险的管理；二是随着金融改 革的深化，银行同业竞争的加剧，为了扩大市场份额，银行往往采取粗放经营，盲 目扩张，而放松了自我约束，加大了自身风险：5 是银行的经营观念和管理方式落 后，难以面对现代金融的竞争与挑战，尤其是对那些不断创新的金融工具、金融产 品、技术以及管理操作显得力不从心；四是银行不注重对从业人员的知识、业务、 道德方面的培训和提高，从而在无形之中增加了自身的经营风险。 综上所述，防范风险是商业银行的一个永恒的任务，尽管在我国，银行的风险 问题尚未大面积暴露并形成威胁，但为了防范与控制风险的发生，在转变政府职能、 改善中央银行监管、增强全社会信用观念的同时，我国商业银行必须从内部控制入 手，关e l 前移，预防为主，标本兼治，从源头上防范金融案件的发生，保障我国金 融业的安全与稳定。 2 、国内外研究动态 ( 1 ) 国外研究动态 “内部控制”一词是2 0 世纪4 0 年代后期出现的。在这之前，人们般采用内 部牵制这一概念，即“以提供有效的组织和经营，并防止错误和其他非法业务发生 的业务流程设计”。美国注册会计师协会的一个工作程序委员会( a i c p a ) 在1 9 4 9 年 出版的有关内部控制制度的特别报告中提出了内部控制制度的定义：内部控制制度 是指企业用来保护资产，检查会计资料的正确性和可靠性，提高经营效率，强化遵 守既定管理政策的组织计划、协调方法与措施。1 9 5 8 年l o 月该委员会发布的审 计程序文告第2 9 号，正式对内部控制重新进行了表述，指出内部控制从广义上说 。张小霞现代商业银行内控制度研究北京：中国财政金融出版社，2 0 0 5 年6 月版：3 6 。张小霞现代商业银行内控制度研究北京：中国财政金融出版社，2 0 0 5 年6 月版：3 7 5 我国商业银行内部控制研究 包括会计控制和管理控制。1 9 7 2 年，美国准则委员会在审计准则公告第1 号公 告中，又对管理控制和会计控制给予了全面的定义。1 9 8 8 年4 月美国注册会计师协 会发布的审计准则文告第5 5 号首次以内部控制结构一词代替了原有的“内部控 制”一词，提出了内部控制结构由三部分组成，即控制环境、会计制度和控制程序。 9 0 年代以来，有关内部控制的研究取得了新的突破，其中较为重要的是美国a i c p a 的审计准则说明书第5 5 号和特迪威小组发起机构委员会报告，合称为 c o s o 报告。该报告第一次提出了“内部控制系统”的概念，并正式提出内部控制系统由 五部分组成：控制环境、风险评估、控制活动、信息与交流和监督。以上内部控制 理论经历的漫长的产生和发展过程，可以大体概括为四个历史阶段，即内部牵制理 论阶段、内部控制制度理论阶段、内部控制结构理论阶段和内部控制整体框架理论 阶段。这四个历史阶段，特别是内部控制整体框架理论阶段对商业银行内部控制的 构建有着重要的影响。 近年来巴塞尔委员会对商业银行内部控制问题给予了高度重视。巴塞尔委员会 是十国集团中央银行行长们在1 9 7 4 年底建立的银行法规与监管事务委员会，是世界 银行监管领域最重要的国际组织。该委员会自成立以来，先后颁布了许多包含商业 银行内控思想的重要文件，如1 9 8 8 年的关于统一国际银行的资本计算和标准的报 告，即巴塞尔协议，t 9 9 7 年的银行业有效监管核心原则即核心原则，以 及1 9 9 8 年1 月的内部控制系统评估框架( 征求意见稿) 等，对各国内部控制体 系的建立都起到了指导性作用。 ( 2 ) 国内研究动态 国内关于商业银行内部控制理论的研究起步较晚，直到2 0 世纪8 0 年代后，理 论界、国家监管当局和各商业银行才开始进行这一领域的探索和研究。 随着我国商业银行体制改革的推进，新兴的商业银行以股份制为主导的趋势带 来了中国商业银行产权制度的变革和内部机制的重大变化。8 0 年代末，深圳的一些 商业银行开始试行世界各国、特别是市场经济发达国家普遍采用的资产负债管理制 度，紧接着，包括国有商业银行在内的整个商业银行系统先后试行这一制度。进入 9 0 年代后，中国建设银行实行“审贷分离”的信贷管理制度；招商银行实行贷款责 任人制度及授信限额管理制度等措施。国家也高度重视商业银行内部控制问题，陆 续颁发了信贷资金管理暂行办法( 1 9 9 4 年3 月) 、关于对商业银行实行资产负债 比例管理的通知( 1 9 9 4 年) 、中华人民共和国商业银行法( 1 9 9 5 年5 月) 、商业 。张小霞现代商业银行内控制度研究北京：中国财政金融出版社，2 0 0 5 年6 月版：3 8 - - 3 9 6 引言 银行资产负债比例管理考核办法( 1 9 9 6 年5 月) 等一系列的法律、法规和指导性方 针措施，对商业银行内部控制制度建设的各个不同层面进行了探索与实践。为改变 商业银行内部控制制度低效而混乱的状况，国家在1 9 9 7 年5 月发布了加强金融机 构内部控制的指导原则，全面推行计划指导下的资产负债比例管理。1 9 9 8 年，中国 人民银行参照国际惯例，将贷款质量按照正常、关注、次级、可疑和损失五类划分。 推行五级分类贷款制度，有利于控制商业银行的风险，是商业银行信贷制度的重要 改革。2 0 0 2 年9 月，中国人民银行又发布了根据巴塞尔协议的风险管理原则制 定的商业银行内部控制指引( 简称指引) ，为我国商业银行内部控制体系的构 建与完善指明了方向。 在此期间，我国的许多学者也纷纷提出了自己对商业银行内部控制构建的看法， 其中有代表性的有： 中国人民银行原行长戴相龙认为：转换商业银行经营机制、强化内部控制的关 键是国企改革，整顿社会信用和完善金融法规。? 陈玉媛认为：建立内部控制制度应遵循一定的原则，为此要做到合法性、规范 性、科学性阻及适应性和补偿性，使得内部控制不断趋于完善。 章彰认为：商业银行应将先进的风险管理理念运用到实际的管理实践中去。 程晓晴认为：商业银行应从内部控制的五大要素出发，完善内部控制机制的建 设。 除此之外，还有很多有价值的观点，它们都对我国商业银行内部控制的构建起 到了重要的促进作用，但并未对内部控制制度的建设提出具体的建议。 总的来说，我国目前关于商业银行内部控制的研究多停留在微观层面或以研究 内部控制的整体框架为主，针对商业银行进行内部控制的总体控制设计较少，并缺 乏全面性和系统性。因此，在现阶段，迫切需要从理论上全面、系统地研究我国商 业银行内部控制系统的总体控制设计和构建，通过理论研究来指导我国商业银行内 部控制的实践工作。 1 3 研究思路与方法 1 ，3 1 研究思路 本文首先从内部控制的基本理论出发，阐述了内部控制的产生和发展过程以及 商业银行内部控制的涵义和要素，然后借鉴国外商业银行内部控制的实践经验，分 析其给我国商业银行带来的启示，结合对我国商业银行内部控制的现状和存在问题 7 我国商业银行内部控制研究 的剖析，阱安全性和效率性作为内部控制的耳标，就如何完善我国商业银行内部控 制提出些思考和建议。 本文的创新之处在于以c o s o 委员会规定的内控的五个要素为分析对象，通过对 我国商业银行与国外商业银行的内部控制实践的比较分析，并运用马克思主义内因 与外因的哲学原理，揭示我国商业银行内控存在的问题，从而提出符合我国商业银 行特点的内控总体设计方案。 全文共分为五章，研究内容如图1 所示，第一章为商业银行内部控制的基本理 论；第二章为国外商业银行内部控制考察；第三章为我国商业银行内部控制的现状 及成因分析：第四章为完善我国商业银行内部控制的思路；第五章为结论。 图1 本文的研究结构圈 ( 2 ) 研究方法 第一，理论研究与实证分析相结合：及时掌握最新的研究动态和研究资料，同 卤 第一章商业银行内部控制的基本理论 时运用理论与实证分析相结合的方法分析国外商业银行在内部控制方面的成功经 验，以及我国商业银行存在的问题，为提出符合我国国情的商业银行内部控制构想 奠定了基础。 第二，静态分析与动态分析相结合：对当前我国商业银行内部控制建设存在的 问题进行静态分析，对内控制度的发展历程进行了动态分析。 第三，具体分析与综合分析相结合：对国外商业银行内控的实践进行综合分析， 而对我国商业银行内控的现状和问题则展开进行了具体的分析。 第四，借鉴与创新相结合：既借鉴国外商业银行内控的成功经验，又根据我国 的国情对商业银行内控的构建提出一点色q 新性的建议。 第一章商业银行内部控制的基本理论 1 1 内部控制的产生与发展 内部控制作为一种先进的自我约束机制，产生于人类的管理实践中，它是人类 社会的生产力发展到一定水平、经济活动达到一定程度的产物。二十世纪以来，内 部控制作为一种有效的管理工具，在西方国家得到了广泛的应用。并于二十世纪四 十年代形成了- - r q 独立的、科学的理论体系。一般认为，内部控制理论的发展过程 大致可以分为内部牵制理论、内部控制制度理论、内部控制结构理论与内部控制整 体框架理论等几个不同的阶段。这些理论在发展历程上是循序渐进的。 ( 1 ) 内部牵制理论 二十世纪四十年代，美国的著名审计学家蒙哥马利在他的审计学一书中首 先提出了“内部牵制制度”的理论，凡涉及财产和货币资金的收付、结算及其登记 的任何一项工作，规定须由两人或两人以上来分工掌管，即“四只眼”原则，从而 起到相互制约、内部牵制的目的。这一理论强调了不相容的岗位应加以分离和内部 分工牵制的思想，以杜绝由于管理制度上的漏洞，使一个行为人行使两个或两个以 上不相容岗位职责，由此可能形成该行为人利用不适当的职权配置，运用舞弊等手 段来非法占有集体的财产，使集体蒙受损失的情况发生。可以说，内部牵制理论是 现代内部控制理论的基础，在现代内部控制理论中，内部牵制仍占有重要的地位， 成为有关组织机构控制、职务分离控制的基础。 ( 2 ) 内部控制制度理论 二十世纪四十至七十年代，世界经济危机的爆发和国际经济竞争的激化逼迫企 业加强生产经营的控制与监督。这就促使内部牵制超越了会计的范围，从而形成了 我国商业银行内部控制研究 运用于组织规划和企业内部所有协调方法和措施的内部控制，以便保护企业财产的 完整，保证企业会计数据的真实可靠，提高经济效益，坚持贯彻企业的管理方针。 前两点正是会计控制的目标，而后两点是管理控制的目标。所以，内部控制制度思 想被认为分为内部会计控制和内部管理控制两个部分，前者用于保护企业的财产、 检查企业会计数据的正确性和可靠性；后者用于提高企业的经济效益、促使职工遵 守既定的管理方针。 ( 3 ) 内部控制结构理论 二十世纪八十年代提出的内部控制结构的概念，认为“企业的内部控制结构包 括为提供取得企业特定目标的合理保证而建立的各种政策和程序。”并提出了内部控 制结构由三部分构成，即控制环境、会计制度和控制程序。 第一，控制环境。反映董事会、管理者、业主和其他人员对控制的态度和行为。 具体包括：管理哲学和经营作风、组织机构、董事会和审计委员会的职能设置、人 事制度和程序、职权与责任的确认方法、管理者检查监督工作所用的控制方法，还 涵盖经营计划、预算、预测、利润计划、责任会计和内部审计制度等方面。 第二，会计制度。规定各项经济业务的确认、分类、分析、记录、计量和编制 报表的方法。具体包括以下内容：确认和记录一切合法的经济业务；对各项经济业 务进行适当的分类，以作为编制报表的依据；计量各项经济业务的价值，使货币价 值能在会计报表中记录；确认经济业务的发生时间，保证其记录在恰当的会计期间： 在会计报表中正确地表述经济业务并揭示有关部门内容。 第三，控制程序。指管理者制定相关的政策和程序，以求达到一定的经济目的。 包括：经济业务和活动的批准权的确定；明确员工的职责分工；凭证、记录和帐单 设置的充分性；资产和记录的接触控制；业务的独立审核等。 上述理论与以前的理论相比有两大变化：一是正式将控制环境纳入了内部控制 的范畴，对控制环境重要性的认识提高到了应有的高度；二是不再区分会计控制和 管理控制，随着理论研究的逐步发展，发现这两者往往是不可分割的，是相互联系 的。 ( 4 ) 内部控制整体框架理论 九十年代以来，伴随着世界经济一体化的加快，跨国公司蓬勃发展，企业管理 日益复杂，经营风险提高，内部控制已经成为企业管理科学化的重要标志。有关内 部控制的研究也取得了新的突破，其中较为重要的有：美国a i c p a 的审计准则说 。张小霞现代商业银行内控制度研究北京：中国财政金融出版社，2 0 0 5 年6 月版：3 8 1 0 第一章商业银行内部控制的基本理论 明书第5 5 号和特迪威小组发起机构委员会报告，合称为c o s o 报告。在该报 告中第一次提出了“内部控制系统”的概念，以此来代替从前的“内部控制结构”。 文中指出：内部控制是一个企业董事会、管理人员和其他职员实施的一个过程，其 目的是为提高经营活动的效果和效率、确保财务报告的可靠性、与可适用的法律相 符合提供一种合理的保证。报告中将内部控制系统分成五个部分，即：控制环境、 风险评估、控制活动、信息与沟通、监督。 第一，控制环境。企业的核心是人及其在企业中的活动。人的活动在环境中进 行，人的操守、价值观和能力等品性，既是构成环境的重要要素之一，又与环境相 互影响、相互作用。环境要素既是推动企业发展的引擎，也是其他一切要素的核心。 第二，风险评估。企业应制定和销售、生产、财务等活动相结合的目标，因此， 企业也应设立可辨认、分析和管理相关风险的机制，以正确对待自己所面临的风险， 并及时加以处理。 第三，控制活动。企业应制定控制的政策和程序，并加以执行，以协助管理阶 层保证控制目标的实现，使得用以辨认及处理风险所必须采取的行动得到有效落实。 第四，信息和沟通。围绕在控制活动周围的是信息与沟通系统。这些系统是企 业内部的员工能取得他们在执行、管理和控制企业经营活动中所需要的信息，并使 这些信息在企业内顺畅地流动与交换。 第五，监督。恰当的监督并对内部控制过程加以必要的修正是企业整个内部控 制过程得以实施的重要一环。 c o s o 报告同时还提出，企业所设定的目标是其努力的方向，而内部控制组成要 素则是为实现或达到该目标所必需的条件，两者之间存在直接的关系。每一个组成 要素适用于所有的目标类别，每一个组成要素也与每一个目标都有关。对于任何企 业或企业中的任何部门，内部控制都非常重要。上述的五个组成部分内容广泛，相 互关联。其中控制环境是其他各个组成部分的基础，在控制活动中，必须对企业可 能面临的风险有细致地了解与评估：而风险评估和控制活动必须借助企业内部的信 息系统进行有效的沟通；最后，通过实施有效的监督来保证企业内部控制的质量。 目前在我国理论界和实务界对内部控制还没有形成一个统一的认识，很多人对 内部控制的认识还很滞后，仅仅停留在内部控制制度理论和内部控制结构理论的阶 段，内部控制整体框架的真正建立还有待努力。 。c o s o 委员会c o s o 报告：i n l c m a lc o m r o l - - i n l e g r a t e df r a m e w o r k 1 9 9 2 年：1 5 1 1 我国商业银行内部控制研究 1 2 商业银行内部控制的涵义和要素 1 2 1 商业银行内部控制的涵义 内部控制整体框架理论提出后，得到了巴塞尔银行监管委员会的认可。1 9 9 7 年 7 月，巴塞尔委员会颁布了有效监管的核心原则，对内部控制作如下定义：“内部 控制的目的是确保一家银行业务能根据银行董事会制定的政策以谨慎的方式经营。 只有经过适当的审批方可进行交易；资产得到保护而负债受到控制；会计及其他记 录能提供全面、准确、及时的信息；而且管理层能够发现、评估、管理和控制业务 的风险。”。 2 0 0 2 年9 月，中国人民银行发布的商业银行内部控制指引中认为：“内部控 制是商业银行为实现经营目标，通过制定和实施一系列制度、程序和方法，对风险 进行事前防范、事中控制、事后监督和纠正的动态过程和机制。”。 1 2 2 商业银行内部控制的要素 商业银行内部控制指引中指出，内部控制应当包括以下要素： ( 1 ) 内部控制环境。是指对商业银行内部控制制度的实施效果具有较大影响的 环境因素的总称，反映了董事会及管理部门对内部控制的重视程度。内部控制环境 是基础，营造良好的内控环境是商业银行内部控制的关键。商业银行的产权制度是 商业银行内部控制的基础；商业银行科学的法人治理结构是商业银行进行有效内部 控制的组织保障；健全的法律体系和信用体系是商业银行有效控制的保证；商业银 行的企业文化是有效内控的思想灵魂。 ( 2 ) 风险识别与评估。风险识别与评估是商业银行进行有效内控的前提，只有 识别风险和科学评价风险程度才能有效地控制风险。识别和分析风险的过程是一种 持续及反复的过程，管理层必须充分考虑银行面i 临的各种风险，及时发现和评估可 能对银行造成不利影响的内部和外部因素。内部因素包括内部机构的变化和管理层 的变动、信息系统处理的中断等等。外部因素包括经济周期的波动、行业的变化和 技术进步等等。风险识别与评估会受到控制环境的影响，并且又与信息密切相关， 因为风险评估需要真实的信息提供支持。 。 ( 3 ) 内部控制措施。除了控制环境以外，企业为确保管理方针能够得以实施还 需要建立一系列制度、程序和措施，这些称之为控制活动。它在银行内部的各个阶 层和职能部门之问都会出现，是商业银行内部控制的核心和关键点。具体包括：业 。巴塞尔银行监管委员会巴塞尔银行监管委员会文献汇编中国人民银行译北京：中国金融出版社，2 0 0 2 年版：5 6 。中国人民银行商业银行内部控制指引2 0 0 2 年：1 1 2 第一章商业银行内部控制的基本理论 务和经济活动的授权制；组织系统中的不相容职务的分离：设置和使用各种文件和 记录；以及只有经授权的人方可接近某项资产或记录。 ( 4 ) 信息交流与反馈。为了有效地经营管理企业，企业必须识别、处理和交流 各种内部和外部信息，内部信息包括会计信息，它是审计最重要的证据来源。信息 交流与反馈是保证商业银行实施内部控制的媒体或中介，是商业银行内部控制不可 缺少的一部分。有效的交流对内部控制体系的运作同样也是必不可少的。银行的管 理层必须建立自已有效的信息交流渠道，及时掌握经营管理动态，并确保员工能够 通过信息交流清楚自己的角色，从而恪守职责。 ( 5 ) 监督评价与纠正。银行业是在不断变化并飞速发展的，商业银行必须根据 内部和外部环境的变化对内部控制制度进行连续的监督评价和纠正。它由持续监督 和个别评估组成，能够保障企业内部控制持续有效的运作。监督评价内部控制的有 效性是银行日常运作的一部分。同时，银行应当根据国家法律规定、银行的组织结 构和经营管理状况以及市场环境的变化对其内部控制制度的建设与执行情况定期进 行评估和检讨，并进一步进行修订和完善。 1 2 3 商业银行内部控制的成本一收益分析 随着金融风险的加剧，内部控制问题逐渐得到了各国商业银行的重视。内部控 制是一把“双刃剑”，一方面商业银行可以通过内部控制降低金融风险，保持自身的 稳定性，从而提高其经营效率。另一方面，商业银行如果控制不当，或者控制过度， 就会加大其内部控制的成本，降低其经营效率，阻碍自身的发展。近些年，我国国 有商业银行经营成本增幅居高不下，1 9 9 6 年至1 9 9 8 年，农业银行的经营成本增长 达6 5 8 ，建设银行增长达4 4 3 ，其中内部控制成本占很大比例。与此同时，农行 的总资产只增长3 7 9 ，建行的总资产只增长2 2 0 ，这表明国有商业银行成本管理 严重失控。 因此，对我国商业银行加强成本管理，尤其是内部控制强度的把握是商业银行 的一项重要工作，适当的内部控制将会大大促进商业银行健康有序的发展。 西方学术界在讨论内部控制问题时，都强调“成本一收益”分析，即要求一个 内部控制程序的实施成本不应该超过其预期的收益。 内部控制行为包括制度性行为( 如：有关规章制度的制定) 和监督性行为( 如： 监督检查、实施处罚等行为) 。把这两类行为抽象综合度量就是内部控制的强度。不 可否认，内部控制对商业银行本身的发展是非常有利的，但是，过严的内部控制措 。赵其宏商业银行风险管理北京：经济管理出版社，2 0 0 1 士g n ：1 3 8 1 3 我国商业银行内部控制研究 施则有可能使商业银行失去一些机会成本，另外，严格的内部控制也会增加商业银 行的资金投入，引起成本的大幅增加。 商业银行内部控制的成本是指内部控制达到一定程度时所发生的成本，包括直 接成本和问接成本。直接成本是指商业银行在实施内部控制的过程中支出的各项成 本，如商业银行为制定各种规章制度、实施各项细则付出的人力、物力的费用支出， 监督部门的人员工资、检查费用、行政开支、购置设备的支出以及商业银行为迎接 检查而提供报表、场地、服务等方面的各项支出。间接成本是指商业银行因实施内 部控制而造成的各种损失，如人力、物力的增加、业务的制约和业务范围的限制等 都可能妨碍商业银行的经营效率和金融创新。另外，机会成本也是商业银行在实施 内部控制的过程中不得不考虑的一个问题。实施内部控制所耗费的资源对商业银行 来随可能原本会有更有效的、更合算的用处，同样的成本可能会给商业银行带来更 大的收益。由于这种可能性的存在，在考虑理想的内部控制目标时，商业银行就必 须考虑内部控制的机会成本的因素。 商业银行内部控制的收益是指内部控制实施到一定程度时带来的收益。我们可 以用内部控制要达到的预期目标来近似地