（农业经济管理专业论文）土地征用过程中农民利益保护问题研究.pdf

中文摘要 世纪9 0 年代以来。中国开始进入工业化和城市化的加速扩张阶段；由于中国实行征地制 度，在土地从农业用地转为非农业用地的过程中。农民在得到按土地原产值一定倍数的补偿后， 永久失去了土地的承包经营权，土地的增值收益除了在各级政府之间分配外，原来的土地经营者 农民完全被排斥在外；由于现行法律和政策之问的相互冲突，导致农民的土地财产权利屡屡被侵 犯，加上制度性基础设施的供给严重不足，使农民保护和主张自己利益的成本极商 本文以且前征地过程中存在的主要问题为基础。采取理论分析和实证分析相结合的方法， 通过典型案例和实地调查，对征地过程中影响农民利益的因素加以分析；同时对现实中征地制度 的创新模式进行探讨，并且模拟了让失地农民参与土地增值收益分配的方案，最后提出保护失地 农民利益的制度构建。 本文的研究发现和主要结论集中在以下几个方面： 一是目前我国征地制度存在的主要问题揭示了土地征用过程中非正常的经济关系，这种关 系表现为土地所有权与经济利益的非等值流转和土地收益分配机制的混乱，造成这种非正常的经 济关系主要是根源于政府的逐利动机，法制不健全、产权残缺。二是征地制度的两个核心问题： 公共利益的界定和补偿标准的确定。公共利益的判定存在一定的难度，为了防止征地权的滥用。 清晰地划分征遗范围就成为一种替代的办法三是每一种失地农民的安置模式都各有优点和不 足，对失地农民的安置必须把做好社会保障工作和再就业结合起来。四是让农民以土地权益参与 土地增值收益的分配，分享城市化、工业化的成果具有合理性和可操作性；从保护农民利益的角 度出发，应该尊重农民的征地意愿。五是鉴于失地农民问题的综合性和复杂性，为了更好地保护 失地农民的利益，必须构建一系列的制度，并且制度之间还应该互相衔接、互相配合、共同作用， 只有这样，失地农民的利益才能够得到有效的保护。 本文提出以下政策建议：第一，严格划定“公共利益”的范围；第m - - ，界定政府行使的权力 范围；第三，实行多元化的土地补偿方式；第四，保证征地程序的透明化；第五，成立专门的机 构负责解决失地农民的问题 关键词：土地征用农民利益增值收益安置模式 a b s t r a c t s i n c et h e1 9 9 0 s c h i n ah a se n t e r e da s t a g et h a tt h ei n d u s t r i a l i z a t i o ne n dt h eu r b a n i z a t i o ns t a r t e d t oe x t e n da c c e l e r a t e l y ；b e c a n s eo f e x e c u t i n gt h el a n d - e x p r o p r i a t i o ns y s t e m , f a r m e rl o s tt h eo w n e r s h i po f t h el a n d sp e r m a n e n t l ya f t e rg e t t i n gm u l 邱l eo r i g i n a lp r o d u c t i o nv a l u ei nt h ep r o c e s so ft h ef a r m l a n d 咖i 1 1 9i n t ot h en o n - f a r m l e n d 1 e n dv a l u ei n c r e m e n tr e v e n u ei sd i s t r i b u t e da m o n gl o c a lg o v e r n m e n t , b u t t h eo r i g i n a ll a n d o w n e ri se x c l u d e d 勰t h ee t a - r e n tl a we n dt h ep o l i c y 撕m u t u a l l yc o n f l i c t , f a r m u r sl e n d p r o p e r t y 啦衄i sr e p e a t e d l ye n c r o a c h e d , m o r o , , e l ，s u p p l y i n go f t h ei n s t i 陆i e n a li n f i a s m z a l r ei ss e v e r t y d e f i c i e n t , t h ec o s to f p i m t i l l ga n dl a y i n gc l a i mt oo w nl a n dr i g h ti sv e r yh i g g t h i st e x tt a k e st h ee x i s t e n tk e yp r o b l e mc o n s i s t e di nl a n de x p r o p r i a t i o ns y s t e ma sf o u n d a t i o n , a d o p t i n gt h et h e o r e t i c a la n ds y n e n i cs y n d r o m ea n a l y s i s , f r o mt h em o d e lc 擞e n df i e l ds m v e y , t a k a si n t o a u c o u mt h e 丘i c 幻ft h a ti n f l u e n c ef a r m e rb e n e f i t s 。p r o b e si n t ot h er e f o r m i n gp a t t e r nw h i c hb r e a k e x p r o p r i a t i o ns y s t e m , s i m u m t e st h es c h e m ew h i c hm a k ef m m e rw h ol o s tt h e i rl a n dp a r t i c i p a t et h e a l l o c a t i o no f l 越l dv a l u ei n c r e m e n tr e v e n u e t h e s ef o l l o w i n gm a i nc o n c l u s i o na r eg e t t o d ： t h ef i r s t , t h ek e yp r o b l e mi nt h ee x i s t e n ts y s t e ma l m o u n c e st h ei n f o r m a le c o n o m i cr e l a t i o n s h i p , w h i c h e x i f i b i t i n g t h e i n e q u i v a l e n t c i r c u l a t i o n o f l a n d o w n e r s h i p a n de c o n o m i c i n t e r e s t , c o n f u s i o n o f l a n di n c o m em e c h a n i s m ，o r i g i n sw h i c hc a u s i n gt h e s ei n f o r m a le c o n o m i cr e l a t i o n s h i pa r cg o v e r n m e n t s m o t i v a t i o no f p u r s u i n gp r o f i t , i m p e r f e c tl e g a ls y s t e m , d e f o r m i t yo f p r o p e r t yr i g h t s t h es e c o n d ，t w oc a 3 r e p r o b l e m sa t ed e f i n i n gt h ep u b l i ci n t e r e s ta n dd e t e r m i n a t i n gt h ec o m p e n s a t i n gs t a n d a r d i ti sd i f f i c u l tt o j u d g et h ep u b l i ci n t e r e s t ，i n o r d e rt o p r e v e n tr i g h t so fe x p r o p r i a t i o nf r o m i n ga b u s i n g , c l e a r l y d e m a r c a t i n gt h er a u g eo fe x p r o p r i a t i n gb e c o m eas u b s t i t u t i n gm e a s u r e t h et h i 吐e a c hk i n do f a l l o c a t i n gm o d e sf o rt h ef a r m e rw h ol o s tt h e i rl e n dh a si t sa d v a n t a g ea n ds h o r t a g e ，i no r d e rt oa l l o c a t i n g t h ef a r m e r , w em u s tc o n b i u et h es o c i a ls e c u r i t yw i t ht h er e e m p i o y m e n tw e l l t h ef i o u r t h , i ti sr a t i o n a l a n dp r a c t i c a lt h a tl e tt h ef a r m e rp a r t i c i p a t et h ea l l o t m e n to ft h el a n dv a l u ei n c r e m e n tr e v e n u eb yl a n d r i g h t , e n j o yt h ea c h i e v e m e n tf r o mt h ei n d u s t r i a l i z a t i o na n dt h eu r b a n i z a t i o n w es h o u l dr e s p e c tf a r m e r s l a n de x p r o p r i a t i n gw i l lf r o mt h ep o i n to fp r o t e c t i n gf a r m e ri n t e r e s t t h ef i f t h ：罄ar e s u l to f c o m p r e h e n s i v e n e s sa n dc o m p l e x i t yo ff a r m e r s i n t e r e s t , w em u s tc o n t r u a tas e r i e so fs y s t e mf o r p r o t e c t i n gf a r m e r s i n t e r e s tb e t t e r , e n da l l t h e s es y s t e ms h o u l dc o o r d i n a t ee n dc o h e r e n c e m u t u a l l y o n l yi nt h i sw a yc a nf a r m e r s i n t e r e s tb ep r o t e c t e dw e l l t h i st e x tb r i n g sf o r w a r df o l l o w i n gp o l i c ys u g g e s t i o n ：s t r i c t l yl i m i tt h er a n g eo fp u b l i cb e n e f i t ； d e f i n et h ep o w e rs c o p et h a tt h eg o v e r n m e n te x e r c i s e ；p r a c t i c ed i v e r s i f i e dc o m p e n s a t i n gw a y ；a s s u i et h e p r o c e d u r eo fl a n de x p r o p r i a t i o nt r a n s p a r e n t e s t a b l i s hr e s p o n s i b l ea g e n c yf o rs e t t l e m e n to ft h e p r o b l e mo f t h el o s t - l a n df a r m e r s k e yw o r d s ：l e n de x p r o p r i a t i o n f a r m e r s i n t e r e s tl a n dv a l u ei n c r e m e n tr e v e n u e a l l o c a t i n g m o d e s 圈目录 图1 1 图1 2 图1 3 图2 1 图2 2 图4 1 图4 2 图4 3 图4 4 图5 1 图5 2 图s 3 图5 a 图5 5 图5 6 图5 7 表目录 表1 1 表4 1 表4 2 表4 3 表4 4 表4 5 表4 6 表4 7 表5 1 表5 2 表5 3 表5 4 表5 5 表5 6 图表目录 土地在城市用地和农用地两种用途之间的配置8 考虑外部性时的土地配置8 土地投机活动盛行时的土地配置9 土地征用制度性寻租的层次结构2 7 研究内容的理论框架2 7 土地征用是土地用途竞争配置的结果6 2 考虑了外部性的土地用途竞争配置6 3 政府调控的第三种方法6 4 在极端的情况下，农用地的外部性超过建设用地边际收益的增加幅度6 4 我国土地非农化的途径 我国土地征用的基本程序 土地增值分类示意图 土地转用增值空间分析 土地征用过程中的土地增值过程 农用地转为城市建设用地过程中的土地收益 集体土地征用一出让模式 7 3 7 4 7 5 7 7 居民对农用地景观的支付意愿 农户和村干部对土地征用的态度 对土地征用过程中主要问题的认识 土地征用对农户个人的影响 7 9 8 2 6 6 6 7 土地征用对当地社区的影响6 7 农户参与征地谈判的意识 征地权的决定 一6 8 。6 8 6 8对征地信息的了解一 七城市1 9 8 4 - - 1 9 9 5 年城市竞争力与城市建设得分情况 3 5 个城市的集体土地征用价格 8 0 8 3 3 5 个城市的国有土地市场价格8 4 3 5 个城市土地征用制度性租金规模 非农业6 个月以上劳动力月收入水平与特征 政策方案预算平衡表。 8 6 8 7 v 独创性声明 本人声明所呈交的论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成 果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发 表或撰写过的研究成果，也不包含为获得中国农业大学或其它教育机构的学位或证书 而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明 确的说明并表示了谢意。 研究生签名王翱伞 帆沙7 年多胀日 关于论文使用授权的说明 本人完全了解中国农业大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留 送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅，可以采用影印、缩印或扫描等复 制手段保存、汇编学位论文。同意中国农业大学可以用不同方式在不同媒体上发表、 传播学位论文的全部或部分内容。 时间：司年g 月岁日 时间：夕哆年“月8 n 字 牟， 一引移一她汤 中国农业大学博士学位论文 第一章绪论 1 1 研究背景 第一章绪论 2 0 世纪9 0 年代以来，中国开始进入工业化和城市化的加速扩张阶段，这一趋势将成为今后几 十年经济发展的主要特征。这一扩张带来g d p 的高速增长、经济结构的加快转型和城市规模的迅 猛扩张。但是，由于中国在土地制度改革方面的滞后，经济的高速扩张也造成相关利益方面的矛盾 加刷，产生一系列亟待解决的问题具体而言，由于中国实行征地制度，在土地从农业用地转为非 农业用地的过程中，农民在仅得到按土地原产值一定倍数的补偿后，永久丧失了土地的经营权。由 于政府垄断土地的一级市场，土地的级差收益除了在各级政府之问分配外，原来的土地使用者农民 完全被捧除在外；由于现行财税体制政府职能错位以及官员升迁制度的弊端，导致地方政府为追逐 土地出让收入最大化而溢占耕地的倾向；在一些地方虽然出现集体建设用地进入市场，让农民分享 土地级差收益的探索，但这些做法由于与现行法律冲突，而难以推行；由于现行法律和政策之间的 相互冲突，导致农民的土地财产权利屡屡被侵犯，加上制度性基础设施的供给严重不足，使农民保 护和主张自己土地权利的成本极高。 我国征地制度形成于计划经济时代。从建国后沿用至今，尽管期间在征地补偿标准，审批权限 以及征地程序等方面作了一些调整，但是没有从根本上触动征地制度本身，这与目前的投资主体多 元化的趋势很不适应。尤其是现行征地制度在征地范围划分、征地补偿方面存在着诸多的弊端，这 些弊端既导致了征地权的滥用，引起大量违法征地案件；又造成了“征而不用”、“多征少用”和“征 而迟用”等长期困扰社会的现象，既影响了土地资源优化配置，又带来了大量的失地农民，影响了 社会的稳定。征地问题在某些地方甚至已演变成较严重的社会问题，目前全国l ，3 以上的群众上访 归因于土地问题，而其中6 0 左右直接由征地引起。 农业用地转为非农业用地，期间，中央政府实施积极的财政政策，扩大基础设施建设规模， 固然起了不可低估的带动作用。但工业化和城市化的加速，应该是农地大规模转用更为根本的经济 动力。伴随城市化的加速，我国城乡协调发展的基础受到很大的冲击，农民土地权益遭到严重剥夺。 成为制约农民收入增加的一个重要根源。按照我国土地增值税暂行条例 ，在城市中，原土地使 用者出售士地使用权可以保留部分土地增值收益，那么为什么在征地环节，农民就不能保留一部分 土地增值收益呢? 从实际情况来看，农地转换为非农用地后，增值收益除了政府拿走一部分外，其 余事实上被其他土地使用者( 如房地产开发商) 占有了。为什么作为土地所有者的农民被排除在土 地增值收益受益范围外，而除了代表社会的政府以外的其他利益主体却有权分享? 1 2 文献综述 目前征地制度面l 临根本性改革，农民利益是土地征用过程中不可回避的问题，现将相关文献 分为：土地征用制度存在的问题、农民利益的状况、国外研究动态和相关研究的评述四部分 1 2 1 征地制度的核心问题 我国1 9 5 4 年制定的第一部宪法宣布：国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定的 中国农业大学博士学位论文 第一章绪论 条件，对城乡土地和其他生产资料实行征购，征用或者收归国有在土地被征收以后给予相应补 偿。因此，公共利益的界定和补偿标准的确定成为征地制度的核心问题。 1 、关于土地征用的补偿问题 由于工农业产品价格之问存在“剪刀差”，这使得运用倍数法确定的土地征用补偿标准偏低 ( 钱忠好，曲福田，2 0 0 5 ) 研究表明，“剪刀差”修正前的农地收益价格仅为修正后价格的4 0 左右，修正后的土地补偿价格只相当于农地价格的2 5 ，而修正前用补偿倍数法计算的征地补偿 标准仅相当于农地价格的1 ，5 ( 任浩，2 0 0 3 ) 正如众多研究指出的那样，土地之于农民不仅具有 生产性收益，而且具有非生产性收益，仅仅按土地生产性收益对被征地农民进行经济补偿是一种 不完全补偿( 钱忠好，2 0 0 3 ) 按照现行法律规定，土地征用补偿费的第一项给集体经济组织， 第二项给安置单位，第三项给农民个人，而且在相当多的地区，给农民的部分又被截留。农民所 得甚少；现行土地征用按土地原用途，以农民生活在农村为标准。这显然有失公平改革开放以 来，低价征收农民土地，使农民至少蒙受了2 0 0 0 0 亿元的损失( 陈锡文，2 0 0 1 ) ，远远超过了农 民因工农产品价格“剪刀差”被剥削的6 0 0 04 z ，s o o o 亿元的水平( 王海明，2 0 0 3 ) 。 补偿标准存在漏洞：没有考虑农民的补偿风险；没有考虑土地的外部功能，忽视了土地所 拥有的生态功能、社会保障功能等这些外在于市场的社会价值与生态价值，征地不仅关系到这一 代人的利益，它也与子孙后代的生存和发展密切相关；没有考虑通货膨胀引发的价格上涨因素， 随着现代社会城市生活水平的提高，拿着低微补偿款的农民面对城市高昂的消费费用，实在是捉 襟见肘，力不从心在制定补偿和安置标准时。不能将失地农民再以农民的身份来看，而要从一 个城市居民的角度来看农民失去土地来到城市，他们所失去的就不仅仅是土地：失去工作：失去 家园；受到忽视；发病率和死亡率增加；教育的损失；食物没有保证：丧失公共财产；丧失社会 发言权。应将这些所失分别建立一个加权值，至于加权值的大小，需要用科学的方法来测算( 陆 迁，叶小雯，2 0 0 5 ) 。 在谈到征地制度改革的思路选择时有学者认为，提高征地补偿标准，需要政府让利。我国现 行法律规定的征地补偿标准过低，长期以来存在政府挤压农民集体、集体截留农民补偿的问题。 在建设用地价格由市场给定的情况下，征地补偿标准过低。意味着留给政府的土地增值空间就很 大。反过来说，要提高征地补偿标准，特别是要以流转的方式实现经营性目的的农地转用，就需 要政府让出一部分土地增值收益。这也说明，要使提高征地补偿标准的征地制度改革能够顺利地 整体推进，就必须配套完善调节土地增值分配的土地税费体系( 王小映，2 0 0 5 ) 。 很多国家的政府和法院在实践中倾向于采用政府征用时的土地市场价值进行征地补偿 ( n o s a l ，2 0 0 1 ) ，很多经济学家和法学家也支持这一观点( f i s c h e l ，s h a p i r o ，1 9 9 8 ) ，认为以市场 价值对征用土地加以补偿可以提高经济效率，而以低于社会成本取得土地将会影响土地的优化配 置。 与国外研究有所不同的是，在国内多数的研究将土地征用补偿限定在农地价值上( 贾宪威， 1 9 9 5 ：许坚，1 9 9 6 ) ，一些学者( 陈江龙，曲福田，2 0 0 2 ) 坚持不完全补偿原则，并以土地的当 前用途为补偿依据( 周诚，2 0 0 3 ；郭洁，2 0 0 2 ) ，他们提出了细化现行征地补偿项目和提高各项 征地补偿标准的改革方案。究其原因，主要在于我国学者多以“涨价归公”原则来设计征地补偿 方法，认为社会经济发展导致农地自然增值，所以农地转换用途带来的增值收益理应收归国有。 分歧主要在：土地征用补偿额的确定应当限定在土地的当前用途，还是按照被征用土地的最 2 中国农业大学博士学位论文 第一章绪论 高最佳用途? 如果坚持不完全补偿原则。则忽略了土地发展权的损害赔偿从近年我国各地的征 地制度改革实践来看，尽管模式各有不同，但多数改革方案从本质上仍限于对传统征地制度的改 进，倾向于增加传统征地补偿项目和提高补偿标准 我国学者在对土地征用补偿问题做了大量定型分析的同时，最新的定量研究主要有：按照成 本法的估价公式计算出征地补偿费为出让土地的平均价格减去土地开发成本、利润、土地税费和 土地所有者权益等四项( 何晓丹等，2 0 0 6 ) ) 从失地农民土地财产权益的实际损失补偿的角度分 析，征地补偿费用标准可以根据下列公式计算：b = c + u + j + t ，其中b 为征地补偿费；c 为土地 的机会成本：u 为城市居民最低生活保障待遇；j 为失地农民再就业培训费；t 为失地农民创造 就业机会的基本投资差额( 刘卫东，彭俊，2 0 0 6 ) 。 2 、公共利益的界定 随着城乡土地所有制改造的完成。特别是1 9 8 2 年宪法第一次宣布全部城市土地归国家所有 之后，农地转为城市建设用地必须同时完成国有化，政府征地就成为农地转用的唯一合法的途径 ( 周其仁，2 0 0 4 ) 由于公平补偿不能涵盖所有受影响的利益，土地征收必须符合公共用途就成 为政府行为的限制，这也是防止政府或者特殊利益集团寻租行为的屏障( f i s c h e l ，1 9 9 8 ) 。 但是，什么样的项目才算是符合公共利益? 极端看法l ：只要能够推动经济增长，增加政府税 收，增加就业就是符合公共利益的这实际上囊括了几乎所有的征地项目，因为即使是明显赢利的少 数人直接受益的项目( 如商业房地产开发) 都会产生上述效果，按照这样的看法，就没有必要区分 公共利益和私人利益。极端看法2 ：符合公共利益的项目必须是非赢利的，这样的项目在现实中少之 又少，比如军事基地，公共团体，政府机关和公共绿地等多数具有公共利益性质的项目虽然受益范 围广，却可以设计一套有效的收费体系，从而具有较强的排他性( 比如高速公路) ，因此公共利益的界 定是有难度的( 汪晖等，2 0 0 4 ) 。随着我国加入w t o 以及各个经济领域投资主体的多元化，越来 越多的传统上符合公共利益的项目具有了盈利性质，这不仅给征地带来了困难，也混淆了公共利 益用地的非盈利性质与盈利性质之间的区别。 判定征地权的行使是否符合公共利益并非想象中那么简单，这是一个备受争议的话题，各国 的实践也有所不同。加拿大规定，征地的目的必须为公共利益服务，征地的范围严格限制在为公 共服务的交通、能源、水利、环境保护、市政建设、文物遗迹保护、学校医院以及社会福利院等 ( 卢丽华，2 0 0 0 ) 。美国法律规定，政府行使土地征用权必须符合两个条件：其一，必须限于公 共用途，适量使用；其二，必须给予公正补偿( 刘书楷，1 9 9 8 ) 。在美国，对公共利益的认定经 历了一个动态变化的过程，早期对公共用途的限定较为严格，而现在美国多数法院把公共用途扩 展到包括具有公共利益的用途，比如贫民窟的改造，不在地主农场的征用( b a r l o w e ，1 9 7 8 ) ；甚 至与公共用途密不可分的其他用地，如高速公路的配套设施用地，包括停车场、加油站、旅馆等( 李 珍贵。2 0 0 1 ) 。 在我国现行征地制度下。非公益性征地剥夺了集体土地所有者的土地发展权( 黄祖辉等， 2 0 0 2 ) 公共利益限定不足为政府滥用土地征用权创造了条件( 汪晖，2 0 0 2 ) ，导致国家土地征用 行为缺乏规范，进而侵害农民的土地权益( 郑振源，2 0 0 0 ) 。1 9 9 2 年，某省1 1 个县的2 0 0 个大的 用地项目中，属于公共事业的仅4 2 项，而以盈利为目的的项目高达1 4 8 项，其中，房地产项目 3 5 项( 曲福田，1 9 9 7 ) 。 3 中国农业大学博士学位论文 第一章绪论 1 2 2 农民利益的状况 将从农民的土地权益、农民拥有的土地产权的界定、地方政府的利益冲动和失地农民的社会 保障四个方面来说明农民利益的现状和遭受侵害的程度： l ，关于农民的土地权益 我国宪法和土地管理法规定：国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土 地实行征用也就是说农用地征用的目的很明确，既为了满足社会的公共需要。然而土地管理 法又规定：任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。在实际 操作中，征地范围既包括了公益性的建设项目，也包括了经营性的建设项目，只要地方政府认为 必要，就可以用征地的方式将农地转为国有建设用地。在土地征用中，农村集体以及农民作为农 地的所有者处于被动和不利的地位，从决定土地征用，到如何确定补偿费以及安置劳动力等，都 是政府和用地单位说了算从而，在土地征用过程中，不管农民有什么意见，不管农民的生活出 路有没有解决，都不会影响土地征用的进程这些无疑对农民的土地权益造成侵害，同时也难以 保证农民应有的经济利益。 在现有的制度框架下，进一步弱化了集体所有权，强化了农民承包经营权( 周其仁。2 0 0 0 ) 。 尽管农村土地承包法的正式颁布和实施，改变了我国长期以来主要依靠政策规定，合同约定 界定和规范农民土地承包经营权的状况，为赋予农民长期而有保障的土地使用权提供了法律保 障，但是，农村土地承包法主要是对土地农用时的农民土地产权进行了文本上的界定和保护， 对土地非农用特别是土地征用时的农民土地权益则缺乏有力保障，由此产生了农村土地产权安排 上的公共域，而对公共域资源的价值掠夺不仅会构成福利攫取而且会带来攫取损失或租金耗散。 因此，要迸一步改革和完善农村土地产权制度，明确农民的土地部分所有者主体的资格( 钱忠好， 1 9 9 9 ) ，赋予土地承包经营权以物权属性( 钱忠好，2 0 0 2 ) 。同时，土地管理法应该与农村 土地承包法相衔接，对土地征用补偿制度进行修改，这些将有力的保障农民的土地权益，为农 民在土地征用过程中得到应有的利益奠定制度基础。 从流民现象进行分析，在已有的城市化实践中，农民的迁移选择权利是缺失的。农民在城市 化演进中的选择权缺失，既不利于城市化的进步，也损害了农民群体的利益。城市化、工业化与 农民争地，不断地把农民排斥出土地是形成流民的根源。椐估计，目前约有4 0 0 0 5 0 0 0 万农民因 征地失去或减少了土地。而以现在的经济发展速度，到2 0 3 0 年，占用耕地将达到5 4 5 0 万亩以上， 失地和部分失地的农民将超过7 8 0 0 万人征地补偿数额根本不足以让失地农民长期定居于城镇， 于是，就只能滞留于城乡边缘。农民之所以缺乏迁移的自主选择权，其根源在于农民群体尚未充 分拥有对土地这种稀缺资源的财产权利。流民现象的真实起因乃是现存农地产权制度安排下，各 利益群体的制度博弈。在集体所有制和家庭承包制f ，农民不能拥有完整的土地产权。乡村政府 或组织与农民群体分属不同的利益集团，具有不同的利益，因此，在这样一种产权配置状态下， 乡村政府就可以利用自己所拥有的土地所有权和政治权威，进行实际上的土地处置和交易。由于 制度的租金是轻易可寻的，因此现行的土地征用政策法规并不能成为他们进行土地交易的障碍。 对于农民来说，由于并不拥有完整的土地产权，他们就不能够自由地处置土地。既然土地的处置 和交易决策是由各级政府作出的，交易的大部分收益也将由各级政府获得，农民所能获得的就只 能是土地交易收益的很小一部分( 赵小谛，2 0 0 5 ) 。 4 中国农业大学博士学位论文第一章绪论 法制体系比较健全的国家大多对国家征地有一套程序来限制国家的权力和保障土地所有 者的利益免受非法征地的侵害。这些有效的程序规范简单说来就是要保证农民在征地过程中有： 知情权；参与权；上诉权( 李平，徐孝白，2 0 0 4 ) 。农业法 第九章“农民权益保护”实施情况调 查结果显示：土地征用制度对农民土地权益的侵害来自征地范围过宽和征地补偿过低两个方面 被调查农民中有1 5 麟的家庭土地被征用过，其中只有7 4 2 的农户获得过补偿；而在获得补偿 的农户中，有4 0 3 的农户对补偿数额不满意( 李小云，左停，2 0 0 7 ) 在我国，集体干部利用程 序保护措施的缺乏侵犯农民土地权益的表现可分为下述三类：截留土地补偿金；少报土地补偿金； 将农民的土地补偿变相转移 通过对土地供求中的矛盾性质发生的变化分析得出：农民只有土地的有限使用权，所以， 农民也不可能得到更多的好处( 张永林，2 0 0 4 ) 。其中的奥秒在于：在征地过程中，土地的所有 权和使用权都实际控制在相关的政府和土地管理部门，是具有控制权的政府和开发商进行交易； 交易后，所有的这些权利都归了开发商：这些后来的交易和利益分配是与农民无关的在土地征 用和以后的交易中，国家的损失自不必说，最惨的是农民，最得利的是利用土地的利益集团和有 土地控制权的社会成员。 2 、农民土地产权的界定 制度对经济绩效的决定性作用早已引起学者的注意( n o r t h , 1 9 9 0 ) 。我国农村土地集体所有 制既不是一种共有的、合作的私人产权，也不是一种纯粹的国家所有权，它是由国家控制但由集 体来承受其控制结果的一种农村产权制度安排( 周其仁，2 0 0 4 ) 。这导致农民土地产权的保障程 度偏低( 钱忠好，2 0 0 2 ) ，对农民个体来说，虽然土地承包法规定的土地承包经营权呈现普 遍意义的物权化变迁趋势，但农民土地产权具有相当大的不确定性，并形成巴泽尔意义上的土地 产权公共域( p u b l i cd o m a i n ) ，从而为各级政府和集体经济组织侵害农民土地权益创造了条件。 可以认为，正是由于土地产权关系在国家、地方与农民集体之间没有得到清晰界定，以及 土地管理制度本身的缺陷，导致了事实上的“中央政府失权、农民集体无权和地方政府擅权”，造 成土地市场混乱，土地价格扭曲( 曲福田，2 0 0 4 ) 。因而可以从理论上初步推断出：中国土地市 场结构不合理及其价格扭曲是中国农地过度非农化的直接原因，它导致了农地资源非农化配置过 程中的低效。而这种土地市场结构和土地价格体系又是因为土地产权不清晰、土地管理体制不完 善和土地收益分配不合理等原因造成和强化的。 农村土地产权界定不明晰主要表现在三个方面：( 1 ) 所有权界定不明晰。农村土地所有权 归集体经济组织，但究竟属于哪一级集体经济组织，是乡镇，村还是村民小组并不清楚。( 2 ) 土 地使用权界定不明晰。在过去的1 5 年承包期中，农村土地经过多次不同程度的调整，调整的实 质是调整土地使用权，这与农民土地使用权稳定的期望是不相符的。( 3 ) 处置权界定不明晰。所 有权界定的不清楚必然导致土地处置权的混乱( 王环，2 0 0 5 ) 。对集体所有的土地没有所有权的 国家经常凭借行政力量从集体经济组织中取得对土地的使用权，收益权和处置权，很容易直接侵 害集体经济组织和农民的土地权益；拥有土地所有权但将使用权赋予农民的乡政府和村委会不正 确地使用土地处置权，侵害农民的使用权；拥有土地使用权的农民没有七地处置权，不能主动处 置土地。这些向下的权益侵害是一种不公平现象，最大的受害者是农民。 从法律的角度，产权是一种经济社会权利，既是权利又是规则，具有有界性、排他性、可 支配性、可分割性的特点( 张术环，2 0 0 5 ) 农村土地产权是指以农村土地所有权为基础，以土 5 中国农业大学博士学位论文 第一章绪论 地使用权为核心的一切关于土地财产权利的总和，是由各种权利组成的权利柬，它包括土地所有 权、使用权、收益权、处分权、出租权、转让权、抵押权等权能组成的权利束。农村土地产权制 度是指构建农村土地产权结构和产权关系的制度安捧。有保障的农村土地产权制度具有稳定、激 励、约束、技术进步、资源配置、节约交易费用等功能。农村土地制度变迁和创新的根本原因是 经济因素，归根到底是生产力作用和要求的结果。 3 、地方政府的利益冲动 由于农民缺乏保护自己土地权益的意识，再加上土地征用制度中土地征用范围过大，征用缺 乏公众参与以及征地补偿不合理，为地方政府乱用征地权提供了便利( 曲福田，2 0 0 4 ) 。村民委 员会组织法把土地权利的法定管理权力授予村级政府，村干部的一个主要行政责任就是管理这 一权利并指导农民使用当地自然资源，对土地分配、土地调整的时机和方式以及地租的细则等主 要问题进行决策。这样的一个后果是许多村庄的领导能够凭借组织法行使土地决策权并回避 中央颁布的法令( 周其仁，2 0 0 4 ) 现行土地体制规定国家征地面对集体，而不是农户这是 与城市住户搬迁最不同的地方。土地管理法明文规定征地补偿金归集体所有，至于集体如何 补偿失去土地承包权的农户，并没有法律规定。对农民来说，任何一级政府包括宪法规定自治的 行政村都是国家。有权去谈补偿条件的只是“集体”，而实际上的集体常常不过就是几个乡村 权力人物。他们其实是在“卖”别人的地。能不能完成征地任务，常常是乡村权力人物能不能掌权 的条件( 周其仁，2 0 0 4 ) 。 据统计，实行土地有偿使用以来，地方政府收取的土地出让金达到了2 4 0 0 亿元( 方鹏，2 0 0 1 ) ， 大部分作为地方预算外资金，一些地方政府出让土地收益相当于地方财政收入的3 0 0 ，少数地方 在某一时期达到8 0 0 4 以上( 吴次芳，2 0 0 2 ) 。改革开放2 0 年问，通过土地征用从农民那里集中的 2 0 0 0 0 亿元资金，绝大部分都被地方政府截取作为预算外资金，进入中央或地方财库的仅为2 。 谁卖地谁得益的机制极丈地刺激了地方政府将耕地转化为建设用地和资金的欲望。目前土地征用 补偿费中市县政府部门拿去7 0 以上，承担劳动力安置的单位和村所得仅占2 0 ，农民从征地中 得到的实际利益( 也是失去土地的补偿) 仅占征地费用的5 左右( 金木，1 9 9 8 ) 2 0 0 2 年，全国土地使用权招标拍卖收入平均每亩为3 5 6 7 万元，而对征地农民的补偿通常 每亩只有i 5 万一3 5 万元( 张熙，2 0 0 3 ) ，这一制度安排极大地激发了政府利用行政强制力征用土 地的欲望。( 邓大才2 0 0 4 ) 结果是，地方政府以自身利益最大化作为执行中央土地征用政策的出 发点，中央政府迫于父爱主义，迫于监督成本的考虑，对地方政府的选择却无可奈何。土地征用的 “科层困境”必然导致地方政府利用手中权力扩张土地征用范围。到2 0 0 4 年底，全国共有各类开 发区6 8 6 6 个，规划面积达3 8 6 万平方公里，超过了现有全国城镇建设用地3 1 5 万平方公里的总 面积( 黄小虎，2 0 0 7 ) 。 4 ，失地农民的社会保障。 农民社会保障问题已经引起了广泛关注。陈锡文曾经多次表示，土地是农民最可靠的基本生 活保障。农民失地的同时，失去了基本生活保障，在发挥十地的基本生活保障效用的同时，适时 建立与城镇社会保险相衔接的农村社会保障是当务之急( 樊小刚，2 0 0 3 ) 。土地是农村农民发展 和稳定的基础，不顾农民长远生计，强制性征地造成农民失地失业，不仅引发上访和群体性事件， 而且给农村稳定留下了隐患，不利于改革开放的大局，也不利于和谐社会的建立( 王德应，董玉 芳，2 0 0 5 ) 。 6 中国农业大学博士学位论文 第一章绪论 我国农村土地所承担的社会保障功能如此之重，以致村集体不再追求单纯效率意义上的帕 景托最优，而是防止村民的生活跌落至生存线以下( k u n g ，1 9 9 4 ) 因此，要切实保障农民土地 权益，就必须改革现行的社会保障制度，及时将失地农民纳入这会保障体系之中( 钱忠好，曲富 田，2 0 0 5 ) 诚然，由于财力的限制，国家暂时还不能在农村建立现代化的社会保障制度，但是， 正是因为征用了农民的土地才支撑起我国经济和社会发展的大厦，让失地农民在失去土地的同 时，又失去生活保障，对他们来说绝对不公平，更何况向公民提供社会保障是国家和社会应该承 担的责任；而且赋予失地农民国民待遇，为他们提供基本的社会保障，可以减少土地征用的阻力 一些地区将失地农民纳入城镇社会保障体系的改革试点结果表明，完善社会保障体系，赋予农民 国民待遇虽然增加了社会保障负担，但由于失地农民的土地权益得到了有效的保障，有利于消除 因土地征用造成的社会不稳定因素 已有学者提出了优先把失地农民纳入社会保障体系的具体办法，一是将失地农民中由于各 种原因基本生活无保障的人员优先纳入最低生活保障二是对进入非劳动年龄而无法进入养老保 险体系的失地农民，直接发给农村养老保险金；对于从事第二第三产业的失地农民，可参照个体 私营企业人员养老保险缴费管理办法，建立个人养老保险三是对于农地转用后一时无法就业的 失地农民，在失业期间发放失业补偿；对于已经从事第二第三产业的失地农民，要逐步纳入城镇 失业保险体系。四是引导已进入城镇从业生活的失地农民加入城镇企业职工医疗保障体系，引导 生活在农村的失地农民加入新型农村合作医疗社会保障资金的筹措采取“政府出一块，个人缴 一块”的办法解决，即一部分由失地农民从征地补偿费中列支，一部分由政府从土地收益和财政 中列支( 王小映，2 0 0 5 ) 。 在改革现存征地补偿机制的实践中，浙江上海北京等地提出或试行为被征地农民群众建立 社会保障，分期支付征地补偿的新办法。这些实践引起学者的研究兴趣，首先要明确，征地补偿 的社保形式也是一种价格安排( 周其仁，2 0 0 4 ) 。因此，征地补偿水平的决定不但没有因社保模 式的选择而被替代，而且构成社保模式的基础。很显然，征地社保基金来自征地补偿的强制储蓄， 因此，偏低的征地补偿额，只能向被征地农民提供偏低水平的征地社保。如果不改变征地补偿的 数量形成机制，仅仅将一次性补偿改为分期补偿，被征地农民的利益没有也不可能增加。其次， 征地社会保障就其本质来说，是一种承诺，也就是土地被一次性征用之后，被征地农民将分期得 到征地补偿。如果征地社保是政府统一，强制建立的制度，那么就是一种国家信用，而不是任由 投保人选择和约下形成的市场信用。征地社保未来的支付一旦发生问题，将由国家信用来负责。 因此有学者持这样的观点，认为土地承载的是一种满足农民生活必须的自我保障，而不是 社会保障。农民的社会保障应该由国家来承担，而非农民自己。那种强调土地具有农村社会保障 的观点实际上是在为农村社会保障制度的缺失推卸责任( 韩克庆2 0 0 4 ) 。社会保障是一个涵盖 了社会救助社会保险和社会福利的制度体系，目前，在农村社会保障制度缺位的情况下。用土地