（农业经济管理专业论文）构建农村基层问责任的路径分析.pdf

c at e g o r yn u m b e r ：f 3 20 3 s e c r e td e g r e e ： u n i tc o d e ：1 0 3 8 9 s t u d e n tn u m b e r ：5 0 7 10 0 0 7 t h e sisf o r 乩s d e g r e eo ff u ji a na g ri c u lt u r ea n df o r e s t r y u n i v e r s i t y t h ep a t ha n aiy siso fc o n s t ru c tin g r u r aig r a s s r o o t s a c c o u n t a b iit ys y s t e m p l a c e t y p e s ：c o ll e g et e a c h e r s i n - s e r v i c e s t u d yf o rm a st e r sd e g r e e s p e c i a li z e df i e l d s ：m a n a g e m e n to fa g r i c u l t u r e a n df o r e st r y r e s e a r c h ：a g r i c u l t u f a le c o n o m yt h e o r ya n d p 0 1ic y g r a d u a t e ：z h e n g z h i h a i t e a c h e r s h u a n g 。h e li a n g s u b m i n tt e dd at e ：s e p t e m b e r ，20 10 提建壅挫太堂亟堂僮i 金塞 附件 2 独创性声明 本人声明，所呈交的学位( 毕业) 论文，是本人在指导教师的指导下独立 完成的研究成果，并且是自己撰写的。尽我所知，除了文中作了标注和致谢中 已作了答谢的地方外，论文中不包含其他人发表或撰写过的研究成果。与我一 同对本研究做出贡献的同志，都在论文中作了明确的说明并表示了谢意，如被 查有侵犯他人知识产权的行为，由本人承担应有的责任。 学位( 毕业) 论文作者亲 地日期： 论文使用授权的说明 本人完全了解福建农林大学有关保留、使用学位( 毕业) 论文的规定，即学 校有权送交论文的复印件，允许论文被查阅和借阅；学校可以公布论文的全部 或部分内容，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文。 学位( 毕业) 论文 指导教师亲笔签名 保密，在年后解密可适用本授权书。 口 不保密，本论文属于不保密。 口 羽篼，日期： 日期： 福建盔挞太堂亟堂位i 金塞 目录 中文摘要i 英文摘要i i 1 导论1 1 1 研究的意义1 1 2 本文研究的方法2 1 3 研究思路3 2 文献综述6 2 1 问责制相关概念分析6 2 2 问责运行机制分析9 2 3 构建农村基层问责制路径研究1 2 结论1 3 3 农村基层问责制的理论基石1 5 3 1 委托代理理论1 5 3 2 社会契约论1 5 3 3 交易成本理论16 3 4 权责对等理论1 7 总结1 7 4 中国农村问责制发展的现状透析1 9 4 1 问责制是推动中国农村民主政治发展的重要工具1 9 4 2 中国农村基层问责制发展的现状透析2 1 4 3 问责作用偏离所带来的不良影响2 6 结语2 8 5 农村基层行政问责制模式的选择2 9 5 1 当前现有的问责制模式比较2 9 5 2 当前基层问责制推行的雏形，3 2 5 3 农村基层问责制模式的选择3 4 总结3 6 6 结论3 7 参考文献3 9 致谢4 1 中文摘要 在中国农村实行的基层民主是以直接民主为主要的民主方式，村民直接参 与管理农村的社会事务，参与选举村长的政治活动。直接民主的实现是确保农 村稳定的根源。尤其是在当前“乡政村治”的前提下，村级干部成为村治理的 主体，掌握村里的很多社会资源。由于权力的不透明，在缺乏有效监督方式的 情况下，村级干部因为当前中国农村转型更易寻租。村级干部的腐败问题成为 当前制约村庄进一步发展的关键因素。其归根到底在于，村级干部的责任意识 有待于进一步的加强。 第一部分指出当前研究的意义，并对本文的研究方法进行归纳和总结，在 此基础上提出了研究农村基层问责制的研究思路。第二部分对问责制、问责运 行机制及构建农村基层问责制路径进行国内外相关文献综述。第三部分对当前 农村基层问责制的运行寻找理论基石，从委托一代理理论出发，结合社会契约论、 交易成本理论及官员权责对等原则出发研究农村基层问责制。第四部对中国农 村问责制发展的现状进行透析，指出当前的问责制是推动中国农村民主政治发 展的重要工具，并结合当前中国农村基层问责制发展的现状，指出当前问责作 用偏离对农村所带来的不良影响。第五部分对当前农村基层行政问责制模式的 选择做出设想。先对当前现有的问责制模式进行比较，接着结合当前基层问责 制推行的雏形，提出符合当前适合我国农村发展的问责制模式。 关键词：农村基层；问责制；路径 a b s t r a c t t h ed e m o c r a c ya tt h eg t a s s r o o t sl e v e lw h i c hi m p l e m e n t si nt h ec h i n e s ec o u n t r y s i d ei st a k e t h ep u r ed e m o c r a c ya st h em a i nd e m o c r a t i cw a y , t h ev i l l a g e r sp a r t i c i p a t i o nd i r e c t l ym a n a g e st h e c o u n t r y s i d et h es o c i a la f f a i r , p a r t i c i p a t i o ne l e c t st h ev i l l a g eh e a dt h ep o l i t i c a la c t i v i t y p u r e d e m o c r a c y sr e a l i z a t i o ng u a r a n t e e st h ec o u n t r y s i d e s t a b l er o o t e s p e c i a l l yi nc u r r e n t t h e t o w n s h i pp o l i t i c sv i l l a g eg o v e r n s ”u n d e rt h ep r e m i s e ，t h ev i l l a g e - l e v e lc a d r eb e c o m e st h ev i l l a g e g o v e m m e n t t h em a i nb o d y ，g r a s p si nt h ev i l l a g em a n ys o c i a lr e s o u r c e b e c a u s et h ea u t h o r i t yi s n o tt r a n s p a r e n t ，i nl a c k st h ea c t i v eo v e r s i g h tw a yi nt h es i t u a t i o n ，b e c a u s et h ev i l l a g e - l e v e lc a d r e t h ec u r r e n tc h i n e s ec o u n t r y s i d er e f o r m i n gc h a n g es e e k s t h ev i l l a g e l e v e lc a d r e sp r o b l e mo f c o r r u p t i o nb e c o m e st h ek e ya s p e c tw h i c ht h ec u r r e n tr e s t r i c t i o nv i l l a g ef u r t h e rd e v e l o p s i tl i e si n t h ef i n a l a n a l y s i s ，v i l l a g e l e v e l c a d r e sr e s p o n s i b i l i t yc o n s c i o u s n e s sw a i t sf o rf u r t h e r e n h a n c e m e n t t h ef i r s tp a r to ft h i sp a p e rp o i n to u tt h es i g n i f i c a n c eo fc u r r e n tr e s e a r c h ，a n ds u m m a r i z e dt h e m e t h o d so f t h i ss t u d y , o nt h i sb a s i s ，p r o p o s e dt h er e s e a r c hi d e ao f r u r a lg r a s s r o o t sa c c o u n t a b i l i t y s y s t e m t h es e c o n dp a r tl i t e r a t u r er e v i e w e dt h ea c c o u n t a b i l i t ys y s t e m , a c c o u n t a b i l i t yo p e r a t i n g m e c h a n i s m ，a n db u i l dg r a s s r o o t so p e r a t i o nm e c h a n i s mo fa c c o u n t a b i l i t yp a t h t h et h i r dp a r tf i n d t h et h e o r e t i c a lf o u n d a t i o no ft h ec u r r e n to p e r a t i o no fr u r a lg r a s s r o o t sa c c o u n t a b i l i t y f r o mt h e p r i n c i p a l a g e n tt h e o r y , c o m b i n a t i o nw i t hs o c i a lc o n t r a c t , s t a r t i n gf r o mt h e t r a n s a c t i o n c o s t t h e o r ya n de q u a l i t yo fa u t h o r i t ya n dr e s p o n s i b i l i t yt or e s e a r c ht h er u r a lg r a s s - r o o t sl e v e lo f a c c o u n t a b i l i t y p a r ti vd i a l y s i st h e s t a t u sd e v e l o p m e n to fc h i n ar u r a la r e a sa c c o u n t a b i l i t y s y s t e m p o i n t e do u tt h a tt h ec u r r e n ta c c o u n t a b i l i t ys y s t e mi s 锄i m p o r t a n tt o o l f o rp r o m o t i n g c h i n ar u r a ld e m o c r a t i cp o l i t i c sd e v e l o p m e n t , c o m b i n e dw i t ht h es t a t u so fc h i n a sr u r a l g r a s s - r o o t sa c c o u n t a b i l i t y c u r r e n t d e v e l o p m e n t , b r o u g h to n t h en e g a t i v e i m p a c to f r u r a l a c c o u n t a b i l i t yd e v i a t i o n p a r tv m a k et h ec h o i c eo fi d e a so ft h ec u r r e n tm o d eo fr u r a lg r a s s - r o o t s a d m i n i s t r a t i v ea c c o u n t a b i l i t ys y s t e m f i r s tc o m p a r eo nm o d e lo ft h ea c c o u n t a b i l i t ys y s t e m t h e n ， c o m b i n ew i t ht h eg r a s s r o o t sa c c o u n t a b i l i t ys y s t e m i m p l e m e n t a t i o np r o t o t y p e ，p r o p o s et h e a c c o u n t a b i l i t ys y s t e mm o d e l k e y w o r d s ：r u r a lg r a s s r o o t s ，a c c o u n t a b i l i t y ；p a t h u 1 导论 1 1 研究的意义 党的十六届五中全会作出了加快社会主义新农村建设的重大决定，建设社 会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务，是统筹城乡发展和以工促 农、以城带乡的基本途径，是缩小城乡差距、扩大农村市场需求的根本出路， 是解决“三农 问题、全面建设小康社会的重大战略举措。一直以来，三农问 题就是国家发展的重大问题。对于当前中国的乡村来说，面对着多元的社会环 境变化，当前的中国农村的政治环境也面临着更多的挑战。农村就有乡村宗族 势力的强化，新黑社会力量的强大及外来人口流动带来的不同文化的冲击，都 在不同程度地影响着当前的中国乡村治理。作为中国乡村治理的关键主体一村级 干部，其本身也受到外来因素的不断干扰，在思想上也产生了诸多的变化。在 传统儒家文化强调官本位思想的影响下，西方经济人理论告诫我们，人都是自 私的主体。在追求利益最大化的过程中会不断地伤害到公共利益。 责任政府作为一个西方现代国家首先使用的政治概念，是其民主政治发展 的逻辑必然。当今世界，责任政府的价值理念和制度安排已经成为民主政体的 基本原则和重要标志。目前我国正处于社会转型的特殊时期，在广大的中国农 村地区，传统的社会秩序、经济模式和政治体制遭遇到了前所未有的冲击，而 新的社会秩序、经济模式和政治体制却还没有完成的成型。在这个特殊时期， 构建一个国家行政机关及其工作人员以科学发展观为指导，以增进公共利益、 提升社会福祉为目的，以“人民公仆道德观为约束，以相应机制为保障，合 理、高效履行职责并承担相应责任的责任型政府具有重要的意义。基层地方政 府作为与市场和公民最为贴近的政府组织和当地政治、经济和社会发展的核心 主体，人民期待各级地方政府能够真正对社会、政治、经济的发展负起责任。 只有各级地方政府对当地的发展负起了责任，我国政府的责任体系才能真正建 立起来。责任型政府作为地方政府转型的方向具有重要意义。 随着中国政府职能的不断转变，当前的中国政府强调转变政府职能，强化 政府官员的公共服务意识，强调为民办实事。但足在中国过去长期的计划经济 思维中，政府的主要职能被定位为经济建设，直接从事经济生产和创造产值。 不合理的干部晋升考评机制，g d p 总量成为干部晋升的主要因子。在广大的农村， 村级干部要晋升，首要的条件也是本乡村经济发展的总量如何。因此，导致当 前村干部在选举时向村民所做的承诺都石沉大海。一旦选上村长，便开始不顾 村民的意愿，转向以上级领导的意愿为自己的行政指标。惟上不惟下的执政思 想严重偏离了村民选举的意愿，使基层民主遭遇到了很大的挫折。因此，在实 现政府职能向“公共服务型政府”转变的过程中，必须转变村级干部的责任意 识，实现村级干部主动的承担责任，主动的为基层经济发展出自己的力。 1 2 本文研究的方法 本研究主要运用了管理学、社会学、乡村治理、经济学、行政学、政治学 和行政伦理学等相关科学理论和知识展开研究，采用了规范分析和实证研究相 结合的研究方法。 ( 1 ) 文献研究法：它是根据一定的研究目的或课题，通过调查文献来获得资 料，从而全面地、正确地了解掌握所要研究问题的一种方法。本文研究在借鉴前 人研究的基础上，通过系统的学习行政问责制在我国发展的现状，并借鉴西方 问责制发展的经验和成果，以更好的服务我国农村基层问责制的发展。 ( 2 ) 比较方法：西方民主政治的发展程度比较高，对于行政问责制的研究 形成了一套系统的理论。在西方，行政问责制已成为追究官员责任有效的日常 机制，并在社会生活中发挥着十分的作用。但是，在目前的中国，行政问责制 的发展还是处于刚开始萌芽的阶段，“运动式”的问责制偏多，并没有形成有效 地日常管理机制，因此，本研究寄希望于在比较西方和我国问责制发展的一些 主客观条件的前提下，更好的为促进农村问责制的发展提供有效的实现路径。 ( 3 ) 通过规范研究分析法，对搜集到的资料进行分析、综合、比较、归纳， 对所搜集的材料进行客观的分析，并在分析的基础上得出自己的见解和看法， 在前人研究的基础上系统的分析行政问责制的发展，并在此基础上，有针对性 地提出一条适合我国农村基层问责制发展的路径。 ( 4 ) 通过文本研究分析法，虽然问责制在我国的起步时间比较晚，但是， 目前全国各地已相应了出台了很多关于行政问责制的法律法规，并己形成了具 有我国特特色的行政问责法律条文。本研究在分析全国各地行政问责制法规的 2 文本分析的基础上，从问责主体、问责客体、问责程序等一些事关问责制实施 公平性的主要因素入手，探讨我国行政问责制法律制度的缺陷，并对构建农村 基层问责制提供宝贵的经验。 1 3 研究思路 鉴于目前我国社会处于转型时期，很多社会矛盾由于社会制度建设的滞后 性，被激发出来。没有及时得到有效的解决。由于是近年来，多发的突发性灾 难和社会群众事件，对我国政治合法性提出了严峻的挑战。基于目前问责制是 对这类突发事件最有效的处理方式，而且其在农村的发展已出具规模。但我们 应该看到这些突发的自然灾害和多发的矿难都是发生在农村。因此，本文寄希 望于在借鉴西方问责制发展的基础上，结合我国社会发展的实际情况，立足我 国农村基层发展的现状，创造性的提出在我国农村基层构建问责制的发展。 ( 1 ) 系统的研究行政问责制发展的理论依据和实践根源。通过广泛查阅相 关文献，掌握国内外关于问责制发展所研究的理论成果和实际操作层面上的案 例解析； ( 2 ) 责任，基层问责制，责任政府三者之间的相关性研究。责任是研究问 责制和责任政府的逻辑起点。围绕着责任政府，作为我国广阔的农村，在这方 面更有不可推卸的责任。因此，本文立意于以构建责任政府为契机，通过构建 农村基层问责制来达到构建责任政府的目的，并最终促进基层干部责任意识的 提高。 ( 3 ) 农村基层问责制实现路径的选择。由于我国农村是一个特殊的政权体 制，属于自治组织。问责制能否在农村发展并能否得到有效的推广，有待于实 4 践的检验。但是，能否提出一条有效的实现路径是本文所有大力解决的问题， 这足本文的难点也是本文的创新点所在。 福建盔整态堂亟堂位纶变 2 文献综述 自村民委员会组织法试行草案颁布实施以来，村民自治作为一项新的 乡村自治制度在全国各地陆续得到贯彻。标志着中国的乡村治理进入到一个新 的历史时期。改革开放3 0 年来，中国经历了2 0 世纪以来最为深刻的转型时期。 这种转型也给中国的基层民主带来了不少冲击。中国的乡村治理相应的要求乡 村干部转变管理职能，不在是单纯的政策的执行者。3 0 年来中国的基层民主和 村民自治的发展历程也给中国的乡村治理注入了很多的外来元素，不仅推动了 中国村民政治思想觉悟的提高，更是推动了问责制在中国农村基层实现的可能 性。尤其是农村税费改革后，国家取消了在农村征收农业税的政策，乡村干部 的责任也相应的发生了转变。尤其是在这种社会大转型的背景下。乡村干部素 质的提高及责任意识的提高都是当前中国乡村治理的关键。 作为现代责任政府发展的产物，行政问责制在西方学术界有悠久的研究历 史。美国学者邓恩( d e l m e rd d u n n ) 对涉及问责研究的文献做了大致的分类， 认为一类是从民主政治的角度上对行政问责制做研究。另一类就是从公共行政 的角度研究问责。但是，从中我们不难发现，很多的研究都要归根于责任这个 词，更多的是为实现最广大人民群众的利益，更是为了维护普通大众的合法权 益而行动。因此，责任是一切问责制开始的根源，更是所有问责制实施效果的 根源。选取以责任为研究的起点，是对农村基层政府行政人员的权力行使情况 进行一个对比，在借以当前农村基层政府职能转变的前提下，探寻问责制的发 展之路无疑是十分必要的。 2 1 问责制相关概念分析 2 1 1 搿责任一一词的来源 塞缪尔森亨廷顿认为：“如果农民默认和认同于现存的政治体系，那么它 就为政治体系提供了稳定的基石。倘若农民积极地反对政治体系，它就会成为 革命的推行者。” 1 农村公共权力作为国家政治体系中最为基础的环节，其职 责履行的情况直接关系到农民对当前政治体系的满意度。作为乡村治理的关键 主体，对于乡村干部责任意识的要求，对于处理公共事务、维护公共秩序、增 进公共利益等有一定的促进作用。而责任作为政府官员的天生职责，在我国政 6 府执政理念转变的前提下，必须得到进一步的强化。 一般而言，“责任一词有三重含义。首先，“责任”是指分内之事，即有 义务作为或不作为；其次，是指一定的行为主体须对自身行为负责，即承担行 为责任；其三，是指违背义务的行为要受到相应的追究和制裁 2 。斯塔林跳出 传统的思维框框，不再寻求行政责任的精确定义，转而挖掘行政责任的基本价 值。他认为行政责任的基本价值可以归纳如下：( 1 ) 回应。政府须对公民的正 当诉求作出积极有效的回应。( 2 ) 弹性。在政策的形成和执行中，政府不能忽略 不同群体、不同地域对政策目标达成的情境差异。( 3 ) 能力。政策的形成和执 行须受恰当的目标标准的引导，政府行为须谨慎高效。( 4 ) 正当程序。政府行为 须受法律的约束，非经合法程序，不得侵害正当权利。( 5 ) 责任。做错事情时必 须负责，承担相应责任。( 6 ) 诚实。政府和公务员必须遵循伦理规范恪守道德 3 。 强调政府和公务员对于道德的遵从旨在提高对人民负责的态度。 随着改革开放的继续推进，现如今的农村也发生了翻天覆地的变化。农村 也实现了职能的转变，由单纯的政治职能开始向经济职能及公共服务职能转变。 在广大的中国农村基层，基层的村干部承担着村务的责任和义务也是十分繁重 的。对于他们来说，不仅要解决农村经济发展大计，还要解决农村村民生活的 各个方面。村委会承担着十分重大的责任，有经济的责任甚至还有政治的责任。 只有提高村委会整个领导班子的责任才能更好的发展整个乡村的经济和民主政 治的发展。因此，“责任 一词在农村基层当中有着十分重要的意义。 2 2 2 搿问责制一一词的分析 在我国，8 0 以上的法律，9 0 以上的法规和规章由行政部门负责执行，【4 1 而这其中的绝大部分都是要由基层政府来完成的。因此，从这个角度来谈乡村 干部责任意识的提高就显得意义十分的重点。长期以来，在革命时代所形成的 思想政治教育和当前现代化的现实需要，导致农村基层干部责任意识淡薄，不 仅表现在“难g d p ”论，还保留着长期以来形成的官本位思想。对于乡村村民 的服务意识不强，只知道向上负责，却忽视了向下负责的重要性。在当前，中 国政治体制转变的大前提下，农村基层政权执政理念转变将会成为中国政治体 制改革的关键因素。作为构建责任政府保障的问责制，提倡从责任承担的角度 来约束干部的执政，从而加速政府向责任政府迈进。 对于问责制含义的界定是农村基层问责制研究中要首选项解决的一个主要 问题。在研究中，我们不难发现，对于问责制的用法及称谓，各位学者是仁者 见仁，智者见智，主要有行政问责制、官员问责制、行政问责和问责制等。邹 健提出，所谓问责制，就是关于特定组织或个人通过一定的程序追究没有履行 好份内之事的公共权力使用者，使其承担政治责任、道德责任或法律责任，接 受谴责、处罚等消极后果的所有办法、条例等制度的总称【6 】。毋庸置疑，乡村 干部在具体的行政执行过程中，同样具有以上的四种责任内容。对于乡村干部 来说，四种责任是其基本的责任，也是其必须承担的责任。而知名学者宋涛则 认为，行政问责是指行政人员有义务就与其工作职责有关的工作绩效及社会效 果接受责任授权人的质询并承担相应的处理结果。其内涵从功能和作用上看， 行政问责表现为行政管理中的一种监督控制机制：其作用是为了实现社会和行 政自身对于行政效率和效果的价值期望晦1 。把问责作为一种社会监督功能理念 的提出无疑是对问责制认识的一种深化。从根本上来说，问责制不单纯是一种 追究机制，更多的是一种监督机制。借问责制达到提升干部责任意识才是我国 开启问责制的初衷。 问责制理念在我国作为一种新的权力监督机制，理论界与实践部门对于其 的看法都是有限的。但是，也应该看到问责制在我国取得的进展和各位有识之 士对完善问责制的努力。问责制的实施是让人们可以更好的监督政府部门的权 力运行，使权力在“阳光”下行使，减少权力腐败的可能性，降低这种风险。 然而，目前不管是在试行的还是在研究当中的，对于基层干部的责任约束还是 有限的。我们似乎总是能见到某某某正厅级以上、部长级以上的高官因某事而 被问责。而村级一别或是乡镇级别的干部却很少在报纸或是网络上看到他们被 问责的身影。这无疑是行政问责制发展的一大弊端。从现存维普或是知网上的 基于乡村治理理论角度来探讨问责制的文献并不是很多，更多的是从行政学和 公共管理的角度来探讨行政问责制的发展。 2 2 3 责任，问责制，责任政府的相关性分析 随着市场经济的不断发展，大规模、高频率的社会流动成为可能，这成为 8 中国经济充满活力的源泉和结果。据不完全统计，流动人口中更多的是离开乡 村社区外出务工的农民。而留守农村的更多是一些老人或是小孩。这个人群对 乡村公共服务的需求欲望更为强烈。而当前在压力型政治体制下孕育而生的乡 村干部，行政工作中的大部分是用来执行上级的政策，贯彻落实党和国家的相 关规定和经济发展指标。从而忽视了对村民公共服务欲望的满足。官员这种向 上负责的责任意识导致现存乡村干部的服务意识不强，而在政府转变政府职能 的要求下，责任政府的实现却需要基层干部的大力支持尤其是乡村干部的力量。 因此，探讨责任、问责制和责任政府三者之间的关系就显得相当的必要了。 就行政而言，近代发展起来的官僚制组织结构和体制，是一个责任中心主 义的体系。它在形式合理性和工具理性的原则下，片面追求行政责任的制度设 计，忽视了行政人员的信念以及建立在信念基础上的道德责任【6 】。公共行政是 社会公共领域中的基本活动及其形式，公共行政从社会存在和发展的客观要求 中获得自己的使命，而公共行政能否履行这些使命，取决于它对自己所肩负的 各种使命的自觉。从基层来看，基层干部的权力是由人民直接选择产生的，是 人民授予其权力，那么，其理所当然的应该对选民负责。因为对其负责是官员 分内的事情，人民的公益是其存在的基础。政府问责就足保证这种权力和责任 得到具体落实的坚实后盾。责任是政府官员的基本要求。是对权力授予主体的 负责任态度的表态，更是政府转变政府职能的关键要素。“通常用来指这样的政 府体制，在这种政府体制里，政府也必须对其公共政策和国家行为负责。当议会 对其投不信任票或他们提出的政策遭到失败，表明其大政方针不能令人满意时， 他们必须辞职”【_ 7 1 。对于当前中国农村基层政府的发展来说，责任是根本，是 基层村干部的基本要求。只有村干部提高了责任意识，具备了基本的政府行政 素质，才能从根本上杜绝村干部腐败的问题。也才能从根本上拉近国家与市民 社会的距离。更是责任政府构建的强有力基础。而问责制作为责任政府构建的 基础，只有在农村得到实现才能从根本上实现责任政府构建的目标，也才能从 源头上确保官员责任意识的提高。 2 2 问责运行机制分析 问责制在中国的发展起始于2 0 0 3 年非典时期。作为一种应急管理的措施， 9 问责制却在中国生根发芽，并不断得到发展和壮大。问责制作为一种政治制度 的安排，现行的问责运行机制的研究，对于今后农村问责制度运行具有很强的 指导和借鉴意义。 2 2 1 问责制主客体的研究 对于主体，可以简便的解释为由谁来发起和启动问责制。就实践层面而言， 杨叶红认为，目前启动的行政问责制主要是同体问责，即由党委和政府来启动 行政问责。党委、政府对行政官员的问责都是同体问责，因为各级政府领导主 要是由执政党推荐产生的，执政党对于政府及其领导的问责，在性质上仍然属 于同体问责。林天保指出，就目前我国问责制的发展存在着问责主体缺陷的主 要表现是问责主体的缺失。我国目前主要采用“同体问责”的方式，其中又以 政府部门内部上问下责为主，即下级因为失责被上级要求辞职或被解职，而上 级的相关责任，特别是越到高层的行政官员，越难以在“同体问责”中得到有 效的监督和追究【8 】。从问责的主体的角度来看，问责主体主要包括两个主体， 一个是同体问责，还有一个异体问责。在乡村治理中强调国家政治与公民社会 两者的有机结合，推动中国农村乡村政治体制的转变，更需要充分发挥农村村 民的政治参与热度。但是，从现行问责制主体的选择上，更多的还是系统内部 的同体问责。社会大众角色的缺失导致当前的问责无法有效的实现社会公众利 益的诉求。 与目前通行的行政问责制相比，农村基层行政问责制的实行也是以同体问 责为主的问责方式。在乡镇实施问责制，构建了以镇政府为核心的基层问责制 的发展。是出于压力型体制下的问责制，难以保证问责制发展的公平性。在农 村构建问责制必须强调发挥村民的意见，而不是单纯的以构建同体问责为主的 问责模式。 2 2 2 行政问责的范围的界定 作为中国最基层的乡镇组织，是党和国家与民联系的重要桥梁，在党和国 家工作中处于承上启下关键地位，更是巩固政权和社会稳定的重要基础。但是， 随着市场多元化因素的增加，导致目前很多村级干部的思想开始受到冲击，儒 家传统为官思想依旧深刻的影响着他们。无法快速融入新型西方政府管理理念 1 0 及目前政府干部考核的弊端，导致现行的乡村干部对于责任的忽视，导致现行 乡村干部对于问责并没有很大的政治敏感度。从全国来说，不管是中央还是地 方，也相继出台了各种有针对性的问责法规。但是对这些行政法规的文本学习 和研究当中，我们发现，有针对行政首长的，有针对党政机关及公务员的，却 没有专门的出台对于乡村干部的权力运行的规范。对于一些抽象的行政不作为 的规定并不是很明朗，对于一些具体的道德行为的规定并不是很清楚。中国的 农村人口还是占据了绝大多数，乡村干部作为中国行政管理体制中重大的力量， 在行政管理活动中依旧占据着绝大部分的工作，其与民直接接触的频率也是最 高的。对于探明责任行为的划分，必须考虑到其工作的性质及工作的质量。从 一定程度上来说，“公共官员要对集体决策、管理、执行中出现的重大失误等承 担直接责任或连带责任。问责的范围既可能是不合法行为，也可能是不当行为； 既可能是作为行为，也可能是不作为行为；既可能是集体行为( 主要官员承担 连带责任) ，也可能是个人行为；既可能是直接责任，也可能是间接责任等 等。他们认为，行政问责的边界非常清楚，法律规定就是公共行政的边界【9 】。 要是从更宽泛的角度来解释行政问责的范围的话，可以简单的归结为：“一是公 众对政府行为的一般性缺陷进行的问责：二是特定的公民个体对其所受到的公 共权威的不公正的对待提出质询【l o 】。 村民自治在农村取得的成功是中国政治制度改革的重要成效，是中国社会 主义民主建设的起点和突破点。社会主义民主政治在最薄弱的地方取得进展， 也就预示着乡村民主可以进一步向更深远的方向迈进。问责制的产生从根本上 来说是乡村基层民主政治发展的一大尝试。对于乡村民主政治来说，构建基层 问责的目的不仅在于协调政府完成政府执政能力的转变，更多的意义在于适应 乡村民众政治诉求的提高。但是，从分析结果上来看，很多的问责对象更多的 是对一些大官或是要官的，有专门的针对乡村干部的法规比较少。就连单纯从 镇级别的法律来看，目前在乡村运行基层问责制的地方也是比较少的。以汕尾 市为例，在推行基层党委问责制的过程中，汕尾市规定了2 9 种情形将被问责， 其中问责的内容包括六大方面，即：基层党委执行党的路线、方针、政策及上 级党组织决定情况；基层党委及辖下党组织的组织建设情况；基层党委及辖下 党组织的班子建设情况；基层党委及辖下党组织、党员干部的作风情况；基层 党委及辖下党组织的党员、干部培训情况；基层党委解决辖区内农村突出问题 情况【1 1 】。由此可见，在问责内容上，农村基层问责制更是结合了农村发展的现 状制定了合乎现行农村发展现状的法律。 2 2 3 问责程序分析 程序透明公正是确保问责制实施公平的保证及前提。只有做到了透明才能 确保问责制问责到该问责的人士。但是，从目前国家运行的问责制程序来看， 更多的具有随机性和运动性的特点。其更多的是依据是行政性的命令。很多法 律在问责启动程序方面的规定上规定一般都是由上级领导根据信息来源的举报 来决定是否启动问责。所以，在这种情况下，能否启动问责取决于上级乡镇领 导干部的个人意志。比如，腾越镇领导干部问责制实施办法对启动问责的程 序方面就规定，问责主体根据领导的指示和批示，上级的通报，人大代表和政 协委员提出的议案、提案和建议、批评、意见，公民、法人和其他组织的检举 控告，新闻媒体的报道，有关部门和人员提出的意见，工作检查或工作目标考 核中发现的问题，或通过其他渠道发现的应该问责情形，由镇纪委进行初步核 实，视需要按程序启动问责。这就给村干部一个真空地带，有可能上级领导干 部与被问责对象之间存在着利益关系，或是一些人情世故的照顾，而忽视对问 责制公正运行的放弃。还有就是对问责的事中缺乏监督，往往人民就只知道问 责的结果，而对具体的问责过程一般是不知道。在这种隐蔽性的行政问责制下， 行政问责就有可能不是以追究责任为主要目的，被问责对象有可能成为政治斗 争的牺牲品。 2 3 构建农村基层问责制路径研究 伴随着世界改革浪潮的出现，中国于2 0 世纪8 0 年代在农村实施了以落实 农户土地经营权为核心家庭联产承包责任制，揭开了中国农村经济和政治体制 改革的序幕。村级治理是改革开放以来中国社会结构转型中的一种制度创新， 更是中国农村基层经济、政治体制改革的逻辑产物。这种自治格局的形成确保 村治的独立性，使村级成为基层民主的组织载体，使之与农民经营权的取得和 经济发展相适应。 1 2 村民委员会组织法规定，中国乡村社会公共权力村民委员会的产 生必须经过法定的民主选举。民主选举是产生政府官员的唯一合法途径。只有 通过这种民主选举的方式才能确保官员行使权力时能够对自己选民的负责。然 而，纵观当前村级干部履行责任的情况来看，并不是很理想。尤其是在取消农 业税之后，村干部与村民之间的沟通没有一个直接的方式。处在转型时期的村 级管理机制也面临着挑战。 与其他方式相比，制度具有很强的稳定性。制度建设在社会发展中起着根 本性的作用。有效的制度安排是构建问责制的核心问题，发挥问责制的预期效 果，必须克服其所面临的问题，并结合农村基层实际及时进行配套的制度安排， 就目前的研究现状有以下几种观点： 基于制度安排构建问责制的学者认为：要发挥问责制的预期功效，应该作 以下努力：政府责任要明确化、职权要清晰化、信息公开要法制化、政府绩效 评估要规范化、公民参与政府问责要制度化、促进公共行政文化变迁的同步化 n 羽。史辉则进一步认为，要加快行政问责制度建设与立法步伐，尽早将其纳入 法治化的轨道与框架；公民参与政府问责要制度化；严格划分权责界限，厘定 官员问责标准；强化异体问责的力度，使问责主体多元化；统筹兼顾，建立和 完善相关的配套制度n 羽。针对目前同体问责比较普遍的现象，周亚越却认为， “真正的问责制，除了来自于制度的硬规定外，还来自于民众与舆论的软压 力”，来自于官员的道德自觉，因此他得出其实现路径：1 重塑中国行政文化。 2 构建中国行政问责法。3 健全和强化异体问责机制。4 加强行政问责配套制 度建设；加强信息公开和促进政务透明，这是尊重公民知情权的重要体现和公 民对政府和官员进行问责的重要前提n 引。在问责模式的构建上，宋涛探讨了西 方结果导向型问责模式、绩效评估问责模式、独立问责机构模式、行政程序法 问责模式、参与式预算问责模式、公民报告卡问责模式、社区计分卡问责模式 等问责模式n 铂。 结论 改革开放之初，中国农村发展的突出问题在于经济领域。政府逐步探索出 一条通过经济体制的改革带动乡村政治体制的改革。当前，中国的乡村经济发 展进入了攻坚阶段，政治问题开始浮出水面并逐渐成为国家乡村社会改革的重 点。尤其是乡村权力资源分配的不合理，导致乡村干部的腐败问题呈现递增的 态势。乡村干部对于公共服务理念的不理解及不重视，更是拉大了乡村干部与 村民之间的距离，干部责任意识必须逐步得到提高。但是，纵观当前问责制的 发展状况，其核心内容并没有涉及到村级干部或是基层干部。其对于乡村干部 的忽视无形中加剧了上级官员与下级工作人员之间的矛盾。但是，必须看到问 责制在我国发展的时间短的特点，必须给问责制一定的宽容度，赋予其生命力 成长的力量。 农村基层作为中国民主政治发展的一个村民自治组织，有其特殊的地方。 但是与现行问责制发展相比，农村基层问责制的发展有可预见的挫折也有其可 预见的优势。在问责主体、问责客体及问责程序都有相同的地方。尤其是在当 前中国压力型体制的政治环境背景下，农村基层问责制的发展必须冲破这种压 力型产物下的桎梏，充分发挥市民问责的功效。 1 4 3 农村基层问责制的理论基石 问责制作为当代中国政治制度体系创新的一大亮点，蕴含着极为深刻的政 治价值和政治理念。它的推行，不仅有其深刻的社会现实因素，还可以从更深 层次的角度对其进行论证。其中比较有说服力的有委托一代理理论，社会契约 理论，交易成本理论，权责对等原则。 3 1 委托代理理论 基于委托一代理理论的行政问责制强调的是政府责任的委托和承担。委托一 代理理论是在2 0 世纪7 0 年代由罗斯、詹森与麦克林最早提出来的。该理论描 述了一种信息不对称条件下的交易关系【1 6 】。随着我国社会主义经济的快速发展， 政府手中握有更多的社会资源，是普通民众所无法有效提取的，这些隐蔽的社 会资源有可能成为政府官员寻租的主要来源。“经济人”假设的理念告诉我们， 人们都是追求自身利益的最大化的自私的个人。从政府与公众的委托一代理机制 来看，民众将权力委托给政府，政府又委托给官员，所以官员才是最终的权力 的形式者，民众才是公共权力最终的所有者。在民众不了解充分信息的情况下， 官员为了自身利益的最大化，通过不易察觉的隐秘手段，做出损害民众利益的行 为，从而就会出现道德风险，导致行政行为的严重不负责任1 】。因此，站在委托 一代理理论基础上的行政问责制就显得尤为重要。 委托一代理理论作为权力来源解析的重要理论，对于我国现行的农村基层自 治组织的发展具有很强的借鉴和指导意义。对于现行的我国农村基层自治组织 而言，村委会的权力是直接来自于村民的选举产生，广大的村民是权力赋予的 主体。对于农村基层而言，村官是一个为人民服务的群体，必须始终代表选举 他的选民负责。但是，纵观现行的基层权力运作，基层村官腐败问题成为制约 当前我国农村发展的关键因素。因此，国外西方国家对于受委托人的权力的制 约一直是一个争论不休的问题。因此，对于现行中国农村的发展来说，引进问 责制进农村基层就显得意义重大。 3 2 社会契约论 社会契约论认为国家与政府的一切权力来源于公民与公民之间的契约，或 公民与政府之间的委托。契约概念意味着契约的主体由同意和承诺而产生的某 种义务，责任和权利，在政府与公众的关系上，具体表现为政府有被问责的义务， 公众有问责的