（公共管理专业论文）集体土地征用及拆迁政策研究——以济南市历城区济钢片区拆迁项目为例.pdf

山东人学硕上学位论文 中文摘要 中国高速的经济发展加速了城市化进程，由此而引起了城镇用地需求极大的膨 胀。在此过程中，大量的农村集体土地被征用，由于现行的土地征用制度存在缺陷， 农民的权益在征地活动中不断受到侵害，一系列的社会问题也由此而产生，严重影响 了中国社会的稳定。土地征用问题已经成为目前中国各级政府和社会共同关注的焦点 问题。 通过仔细的文献研究和充分的实地调研，本文结合征地拆迁的相关理论，比较国 内外相关法规、条例、具体做法等，指出了征地拆迁中存在的相关利益方，系统地分 析研究了当前征地拆迁存在的问题及其形成原因，并结合笔者参与的济南市历城区 “济钢片区拆迁项目 中征地拆迁实际工作，对此次拆迁项目从必要性、可行性、政 策依据、存在问题与解决方法及成功经验方面作深入具体分析。 关键词：集体土地征用；拆迁政策；土地征用问题 山东人学硕l j 学位论文 a b s t r a c t h i g h - s p e e de c o n o m i cg r o w t ho fc h i n e s eh a sa c c e l e r a t e da c o u r s eo fu r b a n i z a t i o n ，t h i s c a u s e sa ne n o i t n o u sd e m a n df o ru r b a nl a n de x p a n s i o n ，i nt h i sp r o c e s s ，a l a r g en u m b e r o f r u r a lc o l l e c t i v e l yo w n e dl a n dh a sb e e nt a k e n ，d u et ot h ee x i s t i n gl a n dr e q u i s i t i o ns y s t e m f l a w e d ，t h er i g h t sa n di n t e r e s t so ff a r m e r si nl a n da c q u i s i t i o na c t i v i t i e sc o n t i n u et ob e v i o l a t e d ，as e r i e so fs o c i a lp r o b l e m sa r i s i n g ，s e r i o u s l ya f f e c t e dt h es t a b i l i t yo fc h i n e s e s o c i e t y 。l a n da c q u i s i t i o nh a sb e c o m et h ec h i n e s eg o v e r n m e n ta n dp e o p l ea ta l ll e v e l so f t h ef o c a lp o i n to fc o m m o nc o n c e r n 。 b yc o m p a r i s o n so fd o m e s t i ca n df o r e i g n r e l a t e dl a w s ，r e g u l a t i o n s ，s p e c i f i cp r a c t i c e s ， t h i sp a p e rp o i n t so u tt h ee x i s t i n gl a n ds t a k e h o l d e r so fd e m o l i t i o n , s c h e m a t i c a l l ya n a l y s e s t h ec u r r e n tl a n dp r o b l e m so fd e m o l i t i o na n d t h e r o o t c a u s e s w i t hc o m b i n a t i o no ft h e a u t h o r sp r a c t i c a lw o r ki n t l l ed e m o l i t i o np r o j e c to fj i a n gs t e e la r e a ”l ic h e n gd i s t r i c to f j i n a nc i t y t h i sp a p e ri sa l s oa n a l y s e st h ef o l l o w i n gd e e p l ya n d c o n c r e t e 1 y ：n e c e s s i t y , f e a s i b i l i t y , p o l i c yb a s i c ，p r o j e c tp r o b l e m sa n ds o l u t i o n s ，s u c c e s s f u le x p e r i e n c e k e yw o r d s ：c o l l e c t i v el a n da c q u i s i t i o n ；d e m o l i t i o np o l i c y ；t h e i s s u eo fl a n d a c q u i s i t i o n 2 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进 行研究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何 其他个人或集体已经发表或撰写过的科研成果。对本文的研究作出重要贡 献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本声明的法律责任由本人 承担。 论文作者签名：互乏缉 日 关于学位论文使用授权的声明 本人同意学校保留或向国家有关部门或机构送交论文的印刷件和电子 版，允许论文被查阅和借阅；本人授权山东大学可以将本学位论文的全部 或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其他复制手 段保存论文和汇编本学位论文。 ( 保密论文在解密后应遵守此规定) 论文作者签名：鲻导师签名： 山东大学硕士学位论文 第一章引论 1 1 研究的背景 当前，我国正处于传统农业社会向现代工业社会的转型时期，城市规模不断扩大， 需要更大的发展空间，但是由于受到国家实行的最严格的土地管理制度的限制，对城 市旧城区及其近郊集体土地的房屋拆迁就成为了城市发展的必然选择，大量的集体土 地被征为国有，大批的农民私有房屋被拆迁，且拆迁量连年上升。因为法律对被征用 土地上的建筑物或构筑物拆迁补偿标准未做明确规定，所以全国各地自行制定了拆迁 补偿标准。受现行法律的限制，农民对自己的房产没有完整的处置权和收益权，遇到 征地，也只能作为地上附着物，得到象征性的补偿，而不能像城市房屋拆迁那样，可 以按评估价得到赔偿由此引发的矛盾也日趋突出，农民反映拆迁的上访有增无减，损 害农民利益的恶性事件也时有发生，同时也有部分被 拆迁人借国家征地拆迁之际，漫天要价，不满足自己的要求拒不搬迁，影响或延 缓项目建设，给国家造成损失。在推进城市化进程中，征地拆迁是一项十分重要的前 期工作，直接关系到国家、集体、个人三者利益，关系到社会稳定和政治安定的大局， 征地、拆迁矛盾已危及农村社会的稳定和经济的发展，特别是物权法颁布实施以 来，如何协调好国家、集体、个人之间的利益，化解由征地拆迁引起的矛盾，是当前 社会的热点和政府工作的难点。 1 2 研究目的和意义 本论文通过对国内外征地拆迁政策理论和济钢片区拆迁的实际做法的研究，分析 当前我国征地拆迁矛盾的原因，探讨在当前我国缺少征地拆迁法律法规的前提下，土 地征用如何既满足国家建设对土地的需要，又要维护好被拆迁认的切身利益，使被拆 迁人获得公平、合理的补偿，在征地拆迁中真正体现“以人为本，从而使征地拆迁 成为经济发展和城市化进程的助推器。 1 3 研究方法及思路 本文主要运用调查研究、比较分析、实证分析等方法和公共政策相关理论以及本 人参与的济钢周边片区四个村庄拆迁实例对征地拆迁存在的问题进行分析、研究。本 l 山东人学硕l ：学位论文 文先从与征地拆迁有关的一些概念出发，对比集体土地范围内的征地拆迁与城市房屋 拆迁的区别，并介绍了国内外的征地拆迁政策以及值得借鉴的经验：在此基础上对征 地拆迁相关利益者即地方政府和被拆迁人( 大多为农民) 进行分析：然后分析征地拆迁 存在的问题，包括相关法律、法规的缺失，农民失地问题，宅基地政策，拆迁房屋的 权属、安置问题，非住宅用房的补偿，住房困难户政策，政府行为和职能的影响等： 提出了解决征地拆迁各种问题的对策；并对济南市历城区征地拆迁现状和拆迁政策进 行分析：最后对征地拆迁作了总结和展望。 1 4 当前研究现状综述 1 4 1 关于征地制度问题 当前我国土地征用已成为影响农村稳定的重要因素，全国各地因土地征用而引 起的群体事件也时有发生，有关专家和学者针对征地拆迁从不同角度分析了问题出现 的原因，提出了自己的观点和建议。 倪军昌( 2 0 0 4 ) 针对当前征地拆迁中存在的不规范问题、强拆问题、圈地运动 问题、变相征地问题等，对现行的征地制度、补偿制度、产权制度存在的问题进行分 析，并提出了健全法制，出台专门的土地征用法，设立专门的土地纠纷裁决机构， 实施土地征用补偿最低标准制度，建立土地项目终身问责制，明确集体土地产权等五 项政策建议，鲜明地指出征地拆迁中出现的农民失地问题不仅仅是一个经济问题，更 是一个社会问题，政治问题，而且到了极为严重的程度，相关部门，单位，领导人都 应严肃对待。 程学莉、韩立达( 2 0 0 9 ) 结合社会主义市场经济体制对征地制度改革的要求， 指出目前我国征地制度中存在的新问题，并从经济学的角度分析了征地制度的弊端， 提出了改革的新思路：通过集体自有模式和土地所有权入股模式来实现农地的所有权 价值和使用权价值，建立制度保障体系以实现征地制度的最终变革。 1 4 2 关于征地相关条件 土地是否被征用是有许多先决条件的，许多作者选取其中一点作出自己的论述。 蒋文娟认为：我国在土地征用的相关法律中只规定“国家为了公共利益的需要可以征 用土地”，但是对于公共利益的内涵和外延没有明确的规定，因此要确定好公共利益 的内涵，对征用土地是否符合公共利益进行听证、复议、等程序，并赋予司法机关一 。程学莉、韩抗达 我国征地问题的制度经济学分析及政策载于理论与改革2 0 0 9 年第l 期p 7 6 - 7 8 2 山东大学硕士学位论文 定的权力，对土地征用目的的公共性进行审查。 土地征用自然少不了补偿，关于征地补偿标准、范围、参数等观点也很多。 陈泉生在论土地之补偿中，论述了土地征用补偿的性质、理论依据和原则， 并借鉴世界各国土地征用补偿的范围和标准，提出我国应借鉴外国做法，扩大补偿范 围和标准，在土地标准、范围问题上更多考虑的是土地的潜在价值，而不仅仅限于现 有价值，避免土地征用与地产经营出现较大差距，以维持农民现有的生活水平 。 赵德意、胡德华( 2 0 0 9 ) 认为集体组织成员资格和集体所有土地制度是我国特有 的现象，农民在土地被征用时，补偿款的分配与其是否具有集体成员资格密切关联， 这更是现阶段国情下的产物。因现行法律规定，土地征用补偿款只能在集体组织成员 间进行分配，集体成员资格的认定对农民获得补偿款有着至关重要的作用。个体农民 常会因谁真正具有集体组织成员资格问题起争执，进而引发补偿款权属纠纷 。 1 4 3 关于解决土地征用问题的许多新思维 张永良、李世平等认为：征地范围难以缩小的原因是进入市场经济体制后，征地 制度没有作相应的调整，致使征地成为国家土地使用权市场的一种供地方式，而农村 土地使用权市场由于受到国家的严格限制无法快速起步，国家土地使用权市场因其巨 大的市场需求而造成对土地征用的巨大压力，为了向建设单位供地，国家不得不一再 使用征地权。并建议将企事业单位土地使用权的获取完全交由国家土地使用权市场和 集体土地使用权市场来完成，而且主要由农村集体土地使用权市场来承担。这样，国 家在整个过程中只须严格执行国家对土地资源和土地资产的宏观控制鲫。 李钰瑾认为：针对农村集体土地征用中出现的各种问题，一种新的思路土 地入股，被越来越多地提及并实践，以期更好解决农民失地安置问题。所谓土地入股 是指：集体土地被征用后以地价款入股，即政府在依法征用土地后，除了按照征用土 地面积的l0 以下的比例作为村集体建设留用安置地，按实补偿青苗和地面附着物 之外，不再支付征用的土地价款( 即土地补偿费和安置补助费) ，而将这笔费用折成股 份，参股到用地企业用于生产经营。这种做法益处在于：可以解决被征地农民基本生 活保障问题，实行土地入股之后，农民可以按照股份得到分红。土地入股是在企业与 农民双方自愿的基础上，政府既充当牵线搭桥的“中间人 角色，又起一定的监督作 。蒋文娟我国十地征用中公共利益的界定载于忻州师范学院学报2 0 0 9 年2 5 卷2 期p 9 3 - - 9 5 。陈泉生论十地征用之补偿载于法律科学，1 9 9 4 第5 期p 6 赵德意、胡德华集体组织成员资格与士地补偿款权属纠纷的解决载于广东法学2 0 0 9 年2 期p 1 8 2 3 。张永良、李世平等我国土地征用制的理论思考载于国士经济1 9 9 9 年第4 期p 2 9 3 1 3 山东人学l 强i 学位论文 用的一种做法。 郭春华、林秋蓉认为责任是当今社会生活不可或缺的元素，是现代民主政治和公 共行政发展的基本诉求，所以从规范政府土地征用的公共权力，减少政府征地的自由 裁量权，防止土地征用权的滥用，以及改革土地补偿制度等方进行分析，以期解决被 征地农民的后顾之忧 。 1 4 4 学习借鉴国外 强培在英国土地征用补偿制度的启示、杨爱文在美英日三国土地征用制度 的启示、孟繁元、熊建华、李晶在国外土地征用制度比较及对我国的启示、王 政在国外土地征用制度的特点及对中国的建议等文章中对外国土地征用补偿制度、 征用制度等相关方面进行分析，并对比我国在土地征用、征地补偿、制度建设、政策 规范等方面中存在的问题，得出了外国的土地征用补偿制度对我国的启示。 笔者通过对相关文献的研究发现，目前的关于土地征用拆迁等相关问题的研究可 谓汗牛充栋，数不胜数，角度主要有：制度层面，伦理层面，致力于解决相关问题。 但是由于问题的差异性，使得我们不得不从具体情况出发，根据具体案例分析具体问 题，本文主要选取济南市历城区济钢片区征地拆迁项目这一成功案例，论述一些科学 方法及好的做法，以供借鉴。 1 5 论文框架 本文总体上从以下几个大方面阐述了笔者对集体土地征用拆迁的认识，第一部分 对我国土地征用的特征和土地征用过程中涉及的被拆迁人、拆迁入( 政府) 利益进行 分析，总结了征地拆迁过程中政府职能和被拆迁人的行为。第二部分介绍当前征地拆 迁的相关法律、法规及国内外经验和工作中存在的问题，主要从法律、法规的缺失、 征地补偿费用较低、征地费用发放标准不明确、失地农民诱发社会矛盾、政府公信力 下降几个角度论述，根据前后因果关系，逐步展开。第三部分介绍历城区济钢片区拆 迁安置政策及实施实践。第四部分提出征地拆迁政策建议。 7 。李钰瑾十地入股解决农村集体七地征用问题的新思维载子中国审计2 0 0 9 年7 期p 4 7 - 4 s 国郭春华、林秋蓉从我国十地征用看地方政府的责任缺失载子农村经济 2 0 0 5 年i l 期p 3 2 3 3 4 山东大学硕士学位论文 第二章土地征用特征及征地拆迁的相关利益分析 2 1 土地征用的特征 土地征收，是指国家基于公共利益的需要，将农民集体所有的土地强制性的收归 国有的行为。我国宪法第1 0 条第3 款规定：“国家为了公共利益的需要，可以 依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿 ，这是我国实行土地征用的宪法 依据。土地征收是在经济发展过程中基于公共利益需要而采取的公权对私权的一种剥 夺行为。 征地拆迁是指国家因公共利益需要，经依法批准将集体所有的土地征为国有后， 对原集体土地上的建筑物、构筑物进行强制拆迁，并给予补偿的行为。又称为“征 收、征用集体所有土地房匿拆迁圆 2 1 1 征地主体的唯一性( 国家) 。国家是土地征用的唯一主体，因为只有国家才 能享有依法征用集体所有土地的权利。国家、用地单位、被征收土地单位的关系是： 国家与被征收土地单位之间是征收与被征收、补偿与被补偿的关系，无论是农村集 体土地所有权转为国有土地所有权，还是原国家土地使用权调整使用主体，第一步都 是国家从原土地权利人手中获得土地的所有权或使用权，从主体上体现了征收的强制 性。用地单位与国家之间是土地需求者与供给者的关系，这是征地过程的第二步， 国家通过补偿、强制获得土地的所有权或使用权之后，再次将土地使用权确认给新的 用地者。用地者与被征收土地单位之间无直接的法律利害关系，国家在这当中从当 了中间人角色。 2 1 2 征用的强制性。国家建设征用土地不是民事行为，而是国家授权并依照法 律规定的依据和程序实施的行政行为。因此，在土地征用过程中，土地征用的法律关 系的主体和土地被征用的集体组织( 农村集体经济组织或者村民委员会) 的地位是不 平等的。土地征用法律关系的产生并非基于双方的自愿，而是基于国家的单方面的意 周建春：小城镇士地制度与政策研究，北京：中国社会科学出版社，2 0 0 7 年，第1 6 3 页 马龙喜：集体土地征用中房屋拆迁问题之我，2 0 0 4 年l o 月1 2 日 h t t p ：w w w c h i n a e o u r t o r g p u b l i c d e t a i l p h p ? i d = 1 3 4 4 8 8 姚长飞：论土地征用，2 0 0 3 年3 月1 5 日 h t t p ：w w w 1 a w - l i b e o m l w 1 w _ v i e w a s p ? n o = 2 7 0 7 5 山东大学硕士学位论文 志，无需被征用土地的所有人同意。国家征用土地的指令是行政命令，因此，土地被 征用的集体经济组织必须服从。 2 1 3 征用目的的公益性。国家建设征用土地的原因是国家建设需要，也即宪法 第1 0 条所指的公共利益的需要。其一是直接的国家建设需要或公共利益的需要，如发 展和兴办国防建设、公用事业、市政建设、交通运输、水利事业、国家机关建设用地 等等，都是以公共利益为直接目的的事业；其二是广义的国家建设需要或者广义的公 共利益需要，而广义上的国家建设和公共利益需要主要指的是有利于社会主义现代化 建设、有利于人民生活水平的提高、有利于综合国力的增强的各种建设和需要，诸如 国家主管机关批准的集体企业、三资企业建设，兴办国家主管机关批准的民办大学以 及其他社会公益事业等等。 2 1 4 补偿性。土地征用与没收土地不同，它不是无偿地强制进行，而是有偿地 强制进行。同时，土地被征用的集体经济组织有权获得经济上的补偿。与土地征购不 同，土地征用并不是等价的特种买卖，而是有补偿条件的征用，即适当补偿。对被征 用土地的适当补偿，是国家建设征用土地必不可少的条件。适当补偿是严格依据土地 管理法的规定给予补偿，征地补偿以被征用土地单位的农民生活水平不降低为原则。 国 2 1 5 征用对象的专一性。土地管理法规定征用土地的标的只是集体土地。 国家建设用地包括集体所有土地和国有土地，用集体所有的土地满足国家建设用地的 法定办法是征用，用国有土地来满足国家建设用地之需要的法定办法是出让、划拨等 方式而非征用方式。 2 1 6 征地拆迁与城市房屋拆迁的区别 征地拆迁是指集体土地征收或征用中的房屋拆迁，适用土地管理法有关征地 补偿安置的规定。土地管理法第四十七条规定“被征收土地上的附着物和青苗的 补偿标准，由省、自治区、直辖市规定”，征用土地公告办法第八条规定“征地补 偿安置、方案公告应当包括地上附着物和青苗的补偿标准和支付方式。这里所指的 地上附着物就包括房屋等建筑物。 城市房屋拆迁是国有土地地上建筑物的拆迁，指因城市建设项目的需要，取得房 屋拆迁许可证的拆迁单位( 拆迁人) 与被拆迁房屋的所有人( 被拆迁人) 订立拆迁补偿 回黄东东：土地征用公益目的性理解，载于中国土地，2 0 0 3 年第l 期 。周其仁：中国农村改革：国家和所有权关系的变化，载于管理世界，1 9 9 5 年第3 期 6 山东大学硕士学位论文 安置协议，按照协议实施房屋拆迁的行为，适用国务院城市房屋拆迁管理条例的 规定。城市房屋拆迁活动主要是一种民事行为，同时也有一定的行政性质。 征地拆迁与城市房屋拆迁是两种不同性质的拆迁活动，各自遵循不同的程序和规 则来实施。土地行政主管部门是征地拆迁主管机关，而房屋拆迁管理部门是城市房屋 拆迁的主管机关。两者的比较见下表。 征地拆迁与城市房屋拆迁的比较表： 征地拆迁城市房屋拆迁 l 土地性质集体土地国有土地 2土地性质的改变集体土地变国有土地 国有土地性质未便 3 拆迁法律依据土地管理法 城市房屋拆迁管理条例 4 主管部门土地行政主管部门房屋拆迁管理部门 行政关系为主 民事关系为主 5当事入关系 民事关系为辅行政关系为辅 由于农村与城市之问经济发展水平差异很大，且农村之间差别也很大，有城中村、 近郊村、远郊村，很难制定一个统一的标准，致使征地拆迁与城市房屋拆迁在补偿安 置方面存在高低不等的情况，在拆迁中两种补偿安置标准的选择适用，往往成为当事 人各方争议的一个焦点。 2 2 我国各级地方政府在拆迁中的职能和相关利益 2 2 1 市( 县) 政府是拆迁主体。主要行使管理、委托、监督职能。市政府及其职 能机构是集体土地征用和房屋拆迁的主体，在集体土地房屋拆迁中行使制订、修改政 策、委托下级土管部门组织拆迁、协调解决拆迁争议、办理房屋拆迁验收合格、审批 拆迁手续等权力，而较少从事具体拆迁工作。 2 2 2 区政府是拆迁过渡政府。主要行使宣传、协调督促职能。根据土地管理 法第四十六条“国家征用土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府 予以公告并组织实施”的规定，区政府在集体土地征用和房屋拆迁中只有责任而少有 利益，仅限于行使拆迁工作的宣传、协调、督促等职能。 2 2 3 乡镇政府是拆迁实施主体。任务重、压力大。乡镇土管所受市、区土管部 徐海波征地拆迁问题研究 h t t p c p u b c n k i n c t g r i d 2 0 0 8 d c t a i l a s p x ? d b n a m c c m f d 9 9 0 8 & f i l c n a m e = 2 0 0 6 1 9 3 0 1 6 n h 7 山东大学硕士学位论文 门委托和督促，直接进行集体土地房屋拆迁的政策宣传、调查登记、安置告示、产权 确认、签订协议、支付补偿等具体工作。这些具体工作涉及到每个农民的切身利益， 任何疏漏都不允许发生，否则农民轻则不签协议，重则殴打拆迁入、围攻乡镇政府， 上访区、市、省政府，上诉法院。而且集体土地房屋拆迁又经常是在一个熟人社会里 开展，拆迁人的老家或其它乡镇干部的家庭或部分亲朋好友很可能就是被拆迁人，工 作压力、熟人关系、自身利益交织在一起，完成拆迁任务的压力和难度便可想而知。 虽然乡镇土管所在对农户房屋的合法补偿面积、房屋用途性质、其它构筑物的补偿等 方面具有较大的自由裁量权，但对自由裁量权的任何使用不当，都会引发农民的攀比 和毁约。 2 2 4 村干部承担部分政府拆迁职能。村委非基层政府，村干部也非国家公务员， 本与政府拆迁职能无关。但一方面，村委选举是在乡镇指导、协调、监督下进行的， 或多或少地带有行政干预的色彩，而且村支书一般由乡镇推荐或指派，有时村长也要 顾及党性、组织、乡镇领导等因素调整自己管理村务的立场。另一方面，村干部尤其 是村长是农民民主选举产生，在农民中具有较高威望，不少村干部自然而然地成为农 民的“意见领袖 。所以乡镇政府当然要抓住这一关键人群，充分发挥他们在拆迁中 的重要作用。因此，尽管村干部也是被拆迁人，他们的房屋利益也可能受到损害，但 是受上级”颐指，他们不得不硬着头皮执行劝说农民同意拆迁和尽早搬出住房的任 务。 在我国，各级地方政府既是国土资源( 包括集体土地) 的宏观管理者，又是国有土 地所有权的实际行使者，管理者和所有者职能的重叠安排使地方政府( 其实质是地方 政府管理者的集合) 具有了政治利益最大化和经济利益最大化的双重目标，而这种目 标在短期内又体现出相互促进的特质，在这种双重目标的驱动下，政府行为会不可避 免地出现偏差，土地征用和房屋拆迁中的与民争利正是政府利益本位观的外化和表 现。 农村集体土地所有权受让方( 国家) 的收益是对受让土地的使用收益与土地征用 补偿费用的差额。在严格的征用公共利益目的性下，大多数土地的使用收益属于无形 收益。而在当前的法律制度下，实际存在大量土地征用后再直接出让的情况，此时的 土地所有权受让方的收益表现为国有土地使用权出让收益与土地开发成本、土地征用 费的差额，无论是无形收益还是有形收益，收益的所有者应该为国家，由中央政府代 为管理。在当前的分权制和利益分享制下，这一收益在地方政府和中央政府之间进行 2 山东大学硕士学位论文 二次分配。由于土地出让金与征地成本间存在巨大的利益空间，地方政府通过“征用 一转让 这一过程，获取了巨大的土地增值收益。经济利益的实现，又伴随着项目引 进、开发区的设立等政绩积累的政治利益。这种潜在收益的大量存在，使得地方政府 对征用权的使用有极大偏好。 2 3 被拆迁户( 农民) 的行为和相关利益 在征地拆迁中被拆迁户( 农民) 会出现各种应对行为： 2 3 1 突击装修。农民一旦得知拆迁的消息，第一件事就是突击装修，因为装修 时间比房屋建造时间更难确认，装修不仅可以在室内地面、墙壁，还可以在院内、外 墙、房上进行多方位、多层次的装修以便获取更多的拆迁补偿，何况拆迁时还可以将 原装修材料拆走，这样的投资，再没有经济头脑的农民也会不遗余力。 2 3 2 制造有利事实。农民一旦得知拆迁消息，便立即着手制造对增加拆迁补偿 有利的事实：增加房屋面积。目前，集体土地房屋没有房产证，也就是说农民房屋的 建造时间、层高、面积等产权属性难以确定，所以有的农民就尽可能地增加房屋层高、 在主屋旁边搭建简易房屋，千方百计地增加拆迁房屋面积，以获得最多拆迁补偿。有 的则改变原房屋用途，将原来作居住用的房屋改变成生产、经营性用房，如改建成工 场、小店等，以便拆迁时同样面积可获得更多的补偿。 2 3 3 拖延时间。农民非常清楚，只要不签协议，拆迁人实行强行拆迁的难度很 大。因此，如果农民单方认为有所给的房屋补偿标准太低、面积丈量不合理、装修折 扣太高、某些附属设施补偿不足等问题之一就会拖延与拆迁人签订协议的时间。农民 知道至少在这一点上，主动权是掌握在自己手里的，并且农民不怕拖，反j 下他们有的 是时间，更何况与房屋相关的物价还在一天天地往上涨。但拖延对拆迁人非常不利， 拖延拆迁时间本身就意味着拆迁成本的提高，不利于投资项目进程。所以，农民的拖 延常常迫使拆迁人做出实质性让步，造成“会哭的孩子有奶吃”，而“听话的农民却 相信村长上了当，从而加重了其他农民不公道的感觉，也由此引发新的矛盾和纠纷。 2 3 4 法律诉求。在拆迁中，农民进行法律诉求主要有两类原因，一是因政府失 信而诉求。为了尽快拆迁，政府答应农民提出的条件，但等农民交出土地，搬出自家 房屋后，政府的承诺一个也没有兑现。“相信人民相信党，相信政府要遭殃 的民谣 广为流传。二是为公平而诉求。在农民的公平观念中包含了普遍主义的诉求，他们经 常诉诸于普遍主义来表达不满，比如常见的说法就是“为什么某人这样，而我不可以 。 9 山东大学硕上学位论文 反映在房屋拆迁补偿中，农民的公平感是：以前的拆迁补偿应与现在的一样，相似条 件的拆迁补偿应该一样。但实践中，政府为了平息农民的抗争，缓解社会矛盾，拆迁 补偿标准在不断提高：政府为了尽快拆迁，既使同一村社“相似条件 的不同农户的 补偿金额往往不一样。尽管以“保密 为条件，但农民群体的“直率坦言 往往冲淡 农村社会所固有“低流动性 。因此，农民为公平的诉求实质上是对政府行为不公的 诉求。 从农民的角度看，由于受其自身视野的局限，对于未来收益往往不能全面观察和 考虑，而对于房屋被拆的成本却看得很清楚，虽然他们中的绝大多数都表示对所谓“国 家建设 的理解和支持，但是他们更为关心的是如何保障个人的权益不受侵害。作为 理性的经济人，他们心中早已打起了“成本一收益 的算盘。通过拆迁方面可以使 被拆迁人获得相应的利益补偿( 但制度设计不尽合理) ，改变现有的生产和生活方式， 离开公共设施和基础设施不完善的乡村；另一方面，失去了房子，打破了对熟悉环境 的依赖，社会关系受到影响，生存成本增加。这就在房屋被拆时自然产生了一种抵触 情绪，滋生了冲突。 2 4 利益的一致性 从总体上讲，征地拆迁中的矛盾焦点是由拆迁当事人双方利益分割不均造成的， 在拆迁中，政府既是运动员，又是裁判员，在拆迁利益分割中处于绝对有利地位。农 民作为被拆迁入，虽然拆迁必须征得每个农民的同意，农民还可以通过谈判或行政诉 讼来维护自己的房屋权益，但由于政府在拆迁中的强势地位和有失规范的拆迁行为， 使农民总是处于相对弱势，从拆迁补偿、安置过渡到农居点建设与分配的各环节都受 到一定程度的利益损害，这些正是拆迁的矛盾焦点所在。 在政府的公权力尚缺乏充分制约的转轨期间，政治创租及倾斜的制度设计更容易 产生不公正的现象。政府作为拆迁人要实现利润最大化，必然要尽量降低拆迁成本， 给被拆迁人尽可能少的补偿，不可避免地要做出一些它认为出于公共利益考虑的决 定。但是如果每个社会成员都对政府讨价还价，追求无限度的经济补偿，甚至出于情 感上的考虑，那么协调、交易成本过高，效率问题无法解决。有些学者提出的拆迁问 题成本论指出，如果政府将房屋拆迁的补偿标准定得过低，表面看起来政府的成本是 降低了，但实际上随之而来的无休止的复议、诉讼、申诉将会消耗更多的行政和司法 资源，总体而言，成本是大大提高了。因此，在房屋拆迁中，政府为减少因矛盾争端 1 0 山东大学硕士学位论文 带来的隐性成本而适当增加因拆迁补偿安置带来的显性成本是值得的。政府节约交易 费用和降低成本的目的，应充分考虑由农民主观价值度量所认可的补偿标准，进而推 动对现行补偿机制的改革。 被拆迁人处于弱势地位，居住权是生存权，是人的基本权利，具有优先性。因此， 在不妨害社会利益的前提下，被拆迁人的利益应当在“不低于拆迁前居住条件的基 准上得到实现，合乎“缩小差距原则 和“保护较大利益原则”，因而是正义的。 农民的目标取向与政府的目标取向有时是不相同的，其中主要的目标冲突表现在 以下几个方面：( 1 ) 宏观利益与微观利益的冲突；( 2 ) 集体、国家利益与个人利益的 冲突；( 3 ) 长远利益与当前利益的冲突。并且“产权交易的规则是，农民决定是否放 弃农地使用权，要考虑是否比他自用农地更值 ，农民由于本身的局限，考虑的因素 有限，往往只是着眼于眼前的、个人的、局部的利益。政府在很大程度上应该代表宏 观利益、国家利益和长远利益，因此，产生分歧也就在情理之中。但是，政府决不能 忽视农民的个人利益，尤其是当这些利益牵涉到部分农民的基本权利保障时，政府就 应发挥其资源优势给予农民更多的实惠。随着市场经济日益发展，社会分化愈加明显， 政府扶弱抑强、抑制利益的过度分化的职能更加重要。 国家利益和个人利益从根本上说是一致的，不应该把被拆迁人放在政府拆迁的对 立面上，要改变政府的行政观念。公共利益的成本当由受益人均衡负担，这是现代社 会的共识，基于平等基础上的法律法规才能得到群众的拥护。即使是公共利益的建设 项目，政府也应该对被拆迁人的全部损失予以补偿，被拆迁者不应该为公共利益损失 自己的利益，而应该同时分享城市发展的效益。 我们的政府代表的是最广大人民群众的根本利益，政府应遵循公平、公正、公开 的原则，把拆迁户的利益放在首位。保护公民的合法权益不受侵害，是政府的本分和 职责，要坚持政府不与民争利。作为政府，应该更多地取得被拆迁人的理解和支持， 在拆迁中应严格依照法定程序进行，坚决制止野蛮拆迁和随意强行拆迁，并应采取各 种措施，尽可能地解决被拆迁居民的实际困难。 征地拆迁补偿政策设计，必须在兼顾各利益相关群体的前提下，保证被拆迁人的 基本利益，合理的、优化的征地拆迁补偿政策应当是在利益均衡的条件下使被拆迁人 利益最大化。 。徐海波征地拆迁问题研究 h t t p ：e p u b c n k i n c t g r i d 2 0 0 8 d c t a i l a s p x ? d b n a m e = c m f d 9 9 0 8 8 【f i l e n a m e = 2 0 0 6 1 9 3 0 1 6 n h 山东大学硕士学位论文 第三章征地拆迁的法律规定和国内外经验及存在的问题 3 1 土地管理法律的基本规定 我国有关土地管理方面的法律、法规主要有宪法、中华人民共和国土地管 理法、土地管理法实施条例和城镇国有土地出让转让暂行条例，以及其他 地方性法规及部门规章。土地管理制度主要包括地籍管理制度、耕地保护、建设用地 管理、土地开发与复垦管理、土地行政执法监督检查等。 3 1 1 关于土地的所有权 我国实行土地的社会主义公有制，既全民所有制和劳动群众集体所有制，全民所 有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。我国宪法明确规定，城市的 土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属 于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。国家为了公共利益的需要， 可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。任何组织或者个人不得侵 占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。圆 3 1 2 耕地保护 国家实行基本农田保护制度，这是由我国的基本国情决定的。我国的耕地可以概 括为“一多三少 即总量多、人均少、高质量的少、后备资源少，1 9 9 7 年人均耕地 只有0 1 0 6 公顷( 1 5 9 亩) ，不及世界平均水平的一半( 世界人均0 2 5 公顷) ，2 0 0 3 年人均耕地降为0 0 9 4 公顷。我国法律规定非农业建设必须节约使用土地，可以利 用荒地的，不得占用耕地；可以利用劣地的，不得占用好地。禁止任何单位和个人闲 置、荒芜耕地。禁止单位和个人在土地利用总体规划确定的禁止开垦区内从事土地 开发活动。县、乡( 镇) 人民政府应当按照土地利用总体规划，组织农村集体经济组 织制定土地整理方案，并组织实施。地方各级人民政府应当采取措施，按照土地利用 总体规划推进土地整理。土地整理新增耕地面积的百分之六十可以用作折抵建设占用 。中华人民共和国十地法第2 条 圆中华人民共和围宪法第l o 条 周建春： 小城镇十地制度与政策研究，北京：e vi l 社会科学出版社，2 0 0 7 年，第3 3 7 页 回中华人民共和国土地法3 6 条 1 2 山东大学硕士学位论文 耕地的补偿指标。 3 1 3 建设用地 国家规定按照土地用途可以分为农用地、建设用地、未利用土地，其中建设用地 是指建造建筑物、构筑物的土地。任何单位和个人进行建设，需要使用土地的必须依 法申请使用国有土地，但是乡镇企业和村民住宅以及其他镇村公共或公益事业的经依 法批准除外。土地使用权依法实行有偿、有限期转让制度。城镇国有土地使用权依照 法律的规定可以出让、转让、出租或者抵押。土地使用权出让是指国家以土地所有 者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者向国家 支付土地使用权出让金的行为；土地使用权转让是指土地使用者将土地使用权 再转移的行为，包括出售、交换和赠与。未按土地使用权出让合同规定的期限 和条件投资开发、利用土地的，土地使用权不得转让：土地使用权出租是指土 地使用者作为出租人将土地使用权随同地上建筑物、其他附着物租赁给承租人 使用，由承租人向出租人支付租金的行为。 3 2 国内外土地征用制度的相关法规 3 2 1 国内征地拆迁政策介绍 目前，就征地拆迁方面，我国没有一部统一的的法律法规，但各地根据本地的经 济社会发展需要，出台了各种地方性的征地拆迁补偿办法，例如济南市的济南市统 一征用土地暂行办法，指导济南市历下区、市中区、槐荫区、天桥区、历城区、长 清区行政区域内( 含高新技术产业开发区) 征用土地工作。国内其它各地也出台了类 似的文件，纵观各地的征地拆迁政策可以分为两类：一是以被拆迁房屋的所有权人数 为安置标准，如济南规定“房屋补偿安置以建房安置为主，标准为每人4 0 平方米 ； 二是按照被拆迁房屋的市场价格补偿，即给与被拆迁人原房屋同等价值的产权房屋 调换，比较典型的有北京、上海。 北京市的征地拆迁目前依据的是北京市集体土地房屋拆迁管理办法( 北京市 人民政府令第1 2 4 号 2 0 0 3 ) ，自2 0 0 3 年8 月1 日起施行。该办法也适用因农村建设 占用集体土地拆迁房屋，并需要对被拆迁人补偿、安置的情况。拆迁房屋实行货币补 偿的补偿款按照被拆除房屋的重置成新价和宅基地的区位补偿价确定，房屋重置成新 价的评估规则和区位补偿价的计算办法由市国土房管局制定并公布。农村集体经济组 。中华人民共和国十地法实施条例1 7 、1 8 条 亩济南市人民政府关于济南市统一征用十地暂行办法的实施意见，济政发 2 0 0 4 1 9 号 1 3 山东大学硕士学位论文 织或者村民委员会作为拆迁人实施拆迁，以本集体建设用地范围内的房屋安置被拆迁 入的，经村民会议或者村民代表会议讨论通过并报乡、镇人民政府批准后，可以按照 被拆除房屋建筑面积安置，也可以结合被拆迁人家庭人口情况安置。拆迁补偿中认定 的宅基地面积应当经过合法批准，且不超过控制标准，未经合法批准的宅基地，不予 认定。对利用宅基地内自有房屋从事生产经营活动并持有工商营业执照的，拆迁人除 按照本办法的规定予以补偿、安置外，还应当适当补偿停产、停业的经济损失。 上海市征地拆迁目前的依据是上海市征用集体所有土地拆迁房屋补偿安置若干 规定( 沪府发 2 0 0 2 1 3 号) ，从2 0 0 2 年4 月1 0 日起实施。其第二条“征地拆迁房 屋补偿安置是征地补偿安置工作的组成部分。征地拆迁房屋的补偿安置标准，应当纳 入征地补偿安置方案进行公告。征地拆迁房屋的补偿安置费用应当纳入征地补偿安置 费用管理 就明确指出了征地拆迁属于征地的范畴。该规定采用的主要是按市场化的 价格进行补偿安置，不计算人口因素。在上海市范围内征用集体所有的土地，大到拆 迁集体、企业的非居住房屋，小到拆迁个人的宅基地范围内的房屋，都要按此规定进 行补偿安置。居住房屋拆迁有三种补偿安置的方式供选择：货币补偿安置、与货币补 偿金额同等价值的产权房屋调换、易地新建住宅。货币补偿的金额计算考虑了被拆迁 房屋的建安重置价结合成新单价和同区域新建多层商品住房每平方米建筑面积的土 地使用权基价以及价格补贴。房屋建安重置价结合成新单价由建设单位委托具有市房 地资源局核准的房屋拆迁评估资格的房地产估价机构评估，土地使用权基价及价格补 贴标准由被拆除房屋所在地的区( 县) 人民政府制定并公布。拆迁当事人对评估结果有 争议的，一方当事人可以在收到评估报告后的七日内，向上海市房地产估价师协会组 织的房屋拆迁估价专家委员会申请鉴定，由专家委员会作出公正的结论。被拆迁农民 要求易地新建住宅的，必须符合一定条件：征地的村或村民小组不撤销建制、拆迁人 未转为城镇户籍、被征用的土地在外环线以外和城镇的建设用地规划范围以外、具备 易地建房条件的区域必须在乡( 镇) 土地利用总体规划确定的中心村或居民点范围内。 易地新建居住的房屋的补偿金额由被拆迁房屋的建安重置价结合成新单价和价格补 贴组成。拆迁当事人双方协商不成，达不成拆迁协议的，可以经当事人申请，由被拆 迁房屋所在地的区( 县) 房地局裁决。 南京市征地拆迁的依据是南京市征地拆迁补偿安置办法( 宁政发( 2 0 0 4 ) 9 3 号) ，涉及两个方面：一是对农民的土地、附着物等补偿和人员安置：二是征地涉及的 集体土地房屋拆迁。房屋拆迁补偿方式分为货币补偿、自拆自建两种。实行货币拆迁 1 4 山东大学硕k 学位论文 的，其拆迁补偿款由原房补偿款、购房补偿款和区位补偿款三部分组成，拆除住宅房 屋的附房、披房只支付原房补偿款：实行自拆自建的，其拆迁补偿款由原房补偿款和 建房补助款两部分组成。并规定了防盗门、浴缸、坐便器等房屋装修单项补偿标准。 拆迁的农户凡符合有关规定的，可以申购经济适用住房：对于其中的特殊困难户，获 得的货币补偿款金额将不低于本市当年最小户型的经济适用住房总价。 杭州市征地拆迁的依据是杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例( 1 9 9 8 年6 月省人大批准) ，1 9 9 8 年8 月1 日起施行。规定拆迁私有住宅用房，实行迁建安 置或者调产安置，迁建安置是指由拆迁人按被拆除房屋重置价格结合成新单价对被拆 迁人予以补偿，并提供迁建用地的有关费用，由村民委员会负责按有关规定办理用地 手续，在规划确定的农居点复建多层住宅进行安置：调产安置是指以拆迁人统一建造 的多层成套住宅用房作为产权调换用房安置被拆迁人，其安置的建筑面积，以经依法 认定的原住宅用房建筑面积结合被拆迁人家庭的常住户口人数确定。 3 2 2 国外征地拆迁政策介绍 2 0 世纪9 0 年代以来，随着交通、能源等基础设施的建设以及城市化的快速推进， 征地已成为新增建设用地的主要来源，随着经济全球化进程的加快和中国加入w t o ， 借鉴发达国家和地区在土地征用补偿制度方面的有益经验，对于有效地改革和完善中 国的土地征用补偿制度，保障中国社会经济持续发展和社会稳定都具有非常重要的意 义。 土地征用补偿制度的国际比较。当今世界上大多数国家和地区都建立了土地征用 补偿制度，对给原土地权利人所造成的损失给予相应的补偿。一般来说，土地权利人 可得到的合理的土地征用补偿大致包括两部分：一是土地征用费，相当于征用土地的 价值，是土地所有权的经济实现：二是土地补偿额，是对因征地而造成的经济及其他 损失的