（土地资源管理专业论文）湖北省土地利用总体规划实施评价研究.pdf

湖北省土地利用总体规划实施评价研究 湖北省土地利用总体规划实施评价研究 学科专业：土地资源管理 导师：韩桐魁教授 研究方向：土地利用管理 研究生：杨忠学( 0 2 2 1 1 0 0 4 4 ) 摘要 1 9 9 7 年2 0 1 0 年轮次的土地利用总体规划从1 9 9 7 年实施以来，在土地管理工 作中发挥了重要作用，但在实旖过程中也遇到了许多新情况和新问题。国土资源部 要求在新一轮的土地利用规划修编中要建立规划实施评价制度，并明确提出规划实 施评价是规划修编的前提。建立规划实施评价制度，开展规划实施评价，可以全面 分析规划实施效果，促进有关地方落实规划目标、任务和各项政策措旌，同时通过 总结正反两方面经验，提高规划实施效果，提出改进规划工作的对策建议，作为修 编规划和加强规划实施管理的基础和依据。 本文以1 9 9 7 2 0 1 0 年湖北省土地利用总体规划为案例，利用湖北省国土厅 汇总数据，对湖北省上轮土地利用总体规划的实施情况作了实施评价研究。 论文共分为6 个部分。第一部分介绍选题背景、国内外对土地利用规划实施评 价的研究进展、研究的目的和意义、研究的技术路线以及研究的主要方法；第二部 分阐述相关理论的主要内容；第三部分回顾了湖北省上轮规划编制的概况、规划编 制的背景、规划编制的思路、规划的主要目标和规划采取的主要措施：第四部分分 析湖北省上轮规划指标执行情况、土地利用变化情况；第五部分利用单指标多角度 法、综合指数法对湖北省上轮规划的实施情况进行实施评价；第六部分对本轮规划 编制与实施管理的建议，从转变规划编制的思路、规划重点内容、规划编制的方法、 规划实施措施、规划实施制度等方面提出了建议。 论文利用单因素多角度法和综合指数法两种方法对湖北省土地利用总体规划 的实施情况进行了评价，并对如何应用有效的综合指数法进行实施评价做了探索研 究。综合指数法实施评价对于不同地区、不同层次的士地利用规划实施情况的对比、 建立具有科学性、实用性和可操作性的规划实施评价方法和完善实施评价制度具有 重要意义。 关键词：土地利用总体规划；实施评价；指标；湖北省 3 堡生壅些查堂 ! 塑! 塑主兰壁婆兰 r e s e a r c ho nt h ee v a l u a t i o no fi m p l e m e n t a t i o no f g e n e r a ll a n du s ep l a n n i n gi nh u b e ip r o v i n c e m a j o r ：l a n d r e s o u r c em a n a g e m e n t s p e c i a l t y ：l a n du s e a n dm a n a g e m e n t t u t o r ：p r o f h a nt o n g - k u i p o s t g r a d u a t e ：y a n gz h o n g x u e a b s t r a c t ( 0 2 2 1 1 0 0 4 4 ) g e n e r a ll a n du s ep l a n n i n gf o r1 9 9 7 2 0 1 0h a se x e r t e dap r o f o u n di n f l u e n c ei nt h el a n d m a n a g e m e n ts i n c ei th a sb e e nb r i n gi n t oe f f e c t b u tt h e r ea r em a n yn o wq u e s t i o n sa n ds i t u a t i o n si ni t s p r a c t i c e t h em i n i s no ft e r r i t o r ya n dr e s o u r c em a d et h er e q u t 出a tt h es y s t e mo fe v a l u a t i o no f i m p l e m e n t a t i o no fg e n e r a ll a n du s cp l a n n i n gs h o i | 1 db es e tu p i nt h en e x tp r a c t i c eo fm e n d i n go fl a n d u s ep l a n n i n ga n di ti st h ep r e c o n d i t i o nf o rt h em e n d i n g e v a l u a t i o no fi m p l e m e n t a t i o no fl a n du s e p l a n n i n gc o u l da n a l y z e 也ee f f e c to ft h ei m p l e m e n t a t i o n p r o m o t et oc a r r yo u tt h et a r g e t , a s s i g n m e n t a n dp o l i c i e so fp l a n n i n g , e n h a n c et h ec 妇咕c to fi m p l e m e n t a t i o n b r i n gf o r w a r d0 3 u n t e r m e a s u l 屯sf o r p l a n n i n gm e n d i n ga n d m a k ei tt h eb a s ef o rm e n d i n ga n dm a n a g e m e n t t h i sp a p e rt a k e s1 9 9 7 - 2 0 1 0g e n e r a ll a n du s ep l a n n i n gi nh u b e ip m v i n c ea s ac a s e ，m a k e si t s e v a l u a t i o no f h n p l e m e n t a t o n 。 t h i sp a p e ri sm a d eu po fs i xp a r t s p a r to n ei n t r o d u c e st h et a r g e t ，b a c k g r o u n d ，t h em e a n i n g , m e t h o do ft h i sp a p e r ；p a r tt w oe x p l a i n st h em a i nc o n t e n t so ft h er e l e v a n tt h e o r y ；p a r tt h r e ea n a l y s e s t h es i t u a t i o n , t h o u g h t , t a r g e ta n dm e a s u r e ；p a r tf o u ra n a l y s e sp r a c t i c eo f i n d e xi nh u b e ip r o v i n c e ；p a r t f i v en l a k o st h ee v a l u a t i o no fi m p l e m e n t a t i o na c c o r d i n gt ot h ei d i o g r a p h i ea n dc o m p r e h e n s i v ei n d e x m e t h o d ；p a r ts i xp u t sf o r w a r ds u g g e s t sf o rm e n d i n go f p l a n n i n g t h i sp a p e rm a k e se v a l u a t i o no fi t si m p l e m e n t a t i o nt h r o u g hi t si d i o g r a p h i ea n dc o m p r e h e n s i v e i n d e xt a k i n gh u b e ip r o v i n c ea sa l le x a m p l e ，p r o b ei n t ot h et h o u g h to fe s t a b l i s h i n gt h es c i e n t i f i c c o n s u m m a t i n gi n d e xo fe v a l u a t i o nu n d e rt h ec o n d i t i o no f5 0 c i a lm a r k e te c o n o m y t h ec o m p r e h e n s i v e i n d e xo fe v a l u a t i o nw i l lb e a ri m p o r t a n ts i g n i f i c a n c ef o rs e t t i n gu pt h es y s t e mo fe v a l u a t i o no fi t s i m p l e m e n t a t i o n k e yw o r d s ：g e n e r a ll a n du s ep l a n n i n g ；e v a l u a t i o no fi m p l e m e n t a t i o n ；i n d e x ；h u b e ip m v i n c 2 4 湖北省土地利用总体规划实施评价研究 1绪论 1 1 选题背景及研究的目的和意义 1 1 1 选题背景 过去很长一段时间里，我国的土地利用规划由于缺乏应有的作用和约束力，被 人们视为“纸上谈兵”的摆设。其主要原因是规划无力改变计划经济条件下按需定 供、粗放利用的用地模式。1 9 9 8 年新修订的中华人民共和国土地管理法确立的 以实施土地利用规划为核心的土地用途管制制度，彻底改变了规划的历史命运，确 定了土地利用规划在规划体系中的“龙头”地位。新土地管理法对土地利用规 划编制的依据、原则、基本内容和审批权限等作了具体阐述。其中第十七条中明确 规定“各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护 的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求，组织编制土地利用规划”。根 据新法规定，土地利用计划制定、建设项目用地预审、农用地转用和土地征用审批、 基本农田保护区划定和管理、土地开发整理、土地执法检查等，都必须依据土地利 用规划。有一个比较形象的比喻，说过去的规划是“橡皮筋”，可以任意伸缩；而现 在的规划则是“红线”、“高压线”，违规就是违法，具有了较强的约束力。现在各级 政府在安排建设项目的时候，首先要考虑是否符合土地利用规划。随着全社会节约 用地、按规划管地用珧的意识进一步增强，“规划用地，利国利民”的观念也越来越 深入人心。土地利用规划是土地利用管理的依据，相应地对土地利用规划实施管理 工作有了更高的要求。 1 9 9 7 年2 0 1 0 年轮次的土地利用规划从1 9 9 7 年实施以来，对于加强土地宏观 管理和实施土地用途管制、严格保护耕地特别是基本农田、促进士地集约合理利用 发挥了重要作用。不仅使土地用途管制制度、基本农田保护制度得以顺利实施，保 障了耕地“占补平衡”，促进了土地的集约利用，而且使土地利用规划自身得到了 前所未有的重视，树立了应有的地位和权威。1 9 9 7 年2 0 0 0 年，全国实际建设占 用耕地面积7 3 7 3 3 3 3h m 2 ，比规划指标7 8 6 6 6 6 7h m 2 少4 9 3 3 3 3h m 2 ；年均建设占用 耕地1 8 4 0 0 0 h m 2 ，与1 9 9 1 年1 9 9 7 年年均2 9 3 3 3 3 3 h m 2 相比，下降了3 7 。实现 耕地占补平衡目标的省份由1 9 9 7 年的1 7 个省( 区、市) 上升到2 0 0 0 年的2 9 个省 ( 区、市) 【1 】。在国家实施扩大内需政策、加强基础设施建设和推进城镇化的大经 济背景下，土地规划的实施取得了比较显著的成效。 然而随着城市化进程的推进和经济的快速发展，土地乖j 用规划在实施过程中也 遇到了许多新情况和新问题，有的地方在规划实施中出现了比较突出的矛盾，主要 表现是地方用地需求与规划指标不足的矛盾十分突出。在某些经济和城市化发展的 热点地区，甚至现在己经把到2 0 1 0 年的用地指标都已经用完。截至2 0 0 3 年底，山 东已经使用规划用地的8 0 ，浙江甚至超过9 9 ，一些地区5 年就用完了1 0 年的 【1 】国土资源部土地利用规划实旌一年回顾c 髓钆 新华网2 0 0 l 一1 2 2 4 。 5 华中农业大学 2 0 0 5 硕士学位论文 指标”】。 国土资源部要求在进行新一轮的土地利用规划修编前，开展规划实施评价和前 期调研工作，全面分析规划实施效果，促进有关地方落实规划目标、任务和各项政 策措施，同时通过总结正反两方面经验，提出改进规划工作的对策建议，作为修编 规划和加强规划实施管理的基础和依据。规划实施评价是规划修编的前提，报国务 院审批的省级和城市土地利用规划凡是提出修编的，必须先对规划实施情况进行全 面评估，报国土资源部审查同意后，才能开展修编工作。其他土地利用规划的修编， 也要参照上述规定，建立规划实施评价制度。 规划实施评价制度的建立对于新一轮规划修编吸取前两轮土地利用规划的有 益经验，研究解决暴露出的问题，使规划更具有战略性、科学性、实用性和可操作 性，真正起到对经济社会发展的宏观调控作用、起到土地管理的“龙头”作用具有 重要意义。也是在我国经济的快速发展时期，如何保护和合理利用稀缺的、宝贵的 土地资源，统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐 发展、统筹国内发展与对外开放，实现经济、社会、生态、环境的可持续发展所需 要解决的重大课题。 1 1 2 规划实施评价研究的目的 从上世纪八十年代至今，虽然已经编制了两轮土地利用规划，但无论是规划的 内容、方法，还是规划的实施效果并没有实质性的进步，而且都认识到了规划编制 与规划实施相脱离的现象，但是却一直无力改变这一现实。结果是导致了不管土地 利用规划的实施效果如何，新一轮的规划总是不断的被编制出来：由于缺少制度化、 程序化的对规划实践的反思、信息的反馈机制，“规划师只能根据对本身社会处境 的自我反应和普遍性的情绪来判断规划的有效抑或失效，成功抑或失败”嘲。同 样，也正由于缺少这样的评价机制，割裂了社会公众对规划编制和实施与社会经济 发展之间的相关关系认知，缺乏对其必要性的认识，使得土地利用规划经常处在多 方指责的状态之中。甚至是由于其它的社会经济政策的失误而导致出现的某些不利 的结果，最后却把问题推给了土地利用规划。这些方面都反映出建立土地利用规划 实施评价制度的必要性。 不同地区的规划实施成效是受多方面的因素影响的，但不同的规划失效的原因 却不尽相同。对明确不同地区规划失效的具体原因，避免在下一次的规划编制和实 施中重蹈覆辙，就需要有效的实施评价。通过实施评价结果和过程进行评价，可以 有效地检讨特定规划的具体运行过程，形成相关的信息反馈，为新一轮规划的编制 提供意见和依据。使得土地利用规划的运作进入良性循环，可以一定程度上降低下 一轮规划失效的风险。本文通过对规划实施系统的研究，分析系统反馈的信息，提 出了建立有效的规划实施评价指标体系，提高规划实旌评价的可操作性，为建立动 态的实施监测与追踪打下良好的基础。 所以说，规划实施评价是规划修编的前提，是规划修编前期的调研工作的重要 1 1 l 韩桐魁、卢荣安、孙彦伟大连市“两规”协调发展研究报告 r 】2 0 0 4 1 0 ；9 。 饲张兵规划实效论。i 】北京t 中曩人是大学出版社，1 9 9 8 ；1 1 3 6 湖北省土地利用总体规划实施评价研究 内容。开展规划实施评价，是为了全面分析规划实旆效果，促进有关地方落实规划 目标、任务和各项政策措施，同时通过总结正反两方面的经验，提出改进规划工作 的对策建议，作为修编规划和加强规划实施管理的基础和依据。其目的是为了充分 反映各地经济社会发展对土地利用的实际需求，提高规划修编的科学性和可行性。 土地利用规划的具体过程包括规划竟标、规划编制、规划评审、规划决策、规 划实施、规划实施监测与追踪等具体各个环节，按照国土资源部提出的建立规划实 施评价制度的要求，实施评价是完善土地规划管理制度、健全实施监测的必要措施。 本文研究是在国家、省、地( 市) 、县( 市) 、乡( 镇) 五级土地利用规划体系 框架内，主要以省级范围土地利用规划为研究尺度，针对上轮规划实施中存在的问 题，通过实施评价分析，为如何确立具有科学性、可行性、实用性的土地利用规划 模式、市场引导型的适应社会主义市场经济的要求的规划。分析研究数据以对1 9 9 9 年8 月经国务院批准实施的湖北省土地利用规划( 1 9 9 7 2 0 1 0 年) 实施评价为案 例。 1 1 3 规划实施评价研究的意义 1 1 3 1 完善和发展土地利用规划科学学科建设的需要 土地利用规划的规划管理的全过程包括规划编制( 修编) 、规划审批和规划实施 三个阶段。规划方案的规划目标的实现需要通过规划实施管理从时间、空间、数量 等方面加以落实和安排。如果只重视规划的编制，而轻视规划的实施，就没有完成 土地利用规划的全过程，规划也就难以发挥应有的功能。历史的经验证明，规划的 真正意义在于实施。没有实施，再科学的规划只是一纸空文。加强土地利用规划实 施评价的研究，实质就是研究如何完善土地规划实施管理，对于深化和完善土地利 用规划学的学科建设具有重要的意义。因为土地利用规划实施管理是土地利用规划 学研究的核心内容之一。而且土地利用规划毕竟还是一个比较年轻的学科，通过对 实施评价，在实践中不断地摸索总结经验，并吸收国内外相关规划的先进方法、理 念，加以完善提高，以增强其科学性、合理性和生命力，实现土地利用规划自身的 完善和发展。 1 1 3 2 提高土地利用规划实施效果、指导土地利用规划修编实践的需要 通过对土地利用规划实施过程中存在的问题的分析，通过对土地利用规划编制 的方法、思想、技术研究和实践过程中存在的问题关联性分析，提出相应的管理对 策和措施，以便不断提高土地利用规划实旋的效果，为下一轮的土地利用规划的修 编提供参考建议，并为其它地区的土地利用规划实践提供参考和建议。建立健全的 土地利用规划实施评价体系，一方面有助于评价政府相关部门规划的执行情况，另 一方面也可以作为规划调整和修编的重要依据。 1 2 国内外土地利用规划实施评价研究综述 1 2 1 国外土地利用规划实施评价研究综述 1 9 9 2 年世界环境与发展大会在2 1 世纪议程中提出：研究土地资源可持续 利用，制订相关评价指标体系，并以此作为科技发展的优先领域之一。世界粮农组 7 华中农业大学2 0 0 5硕士学位论文 织( f o o da n da g r i c u l t u r a lo r g a n i z a t i o n ，r a o ) 于1 9 9 3 年颁布了可持续土地利用评价 纲要。评价纲要中指出了土地利用可持续利用的五项评价标准，即：土地生产性 ( p r o d u c t i v i t y ) 、土地的安全性或稳定性( s e c u r i t y ) 、水土资源保护。i t ( p r o t e c t i o n ) 、经济 可行性( v i a b i l i t y ) 和社会可接受性( a c c e p t a n c e ) 。 确定规划实旋评价的标准是规划实施评价成功的基础。对此，不同的研究者也 有不同的看法。一些研究者认为对规划实旖的评价就是用最后实现的结果与规划编 制的成果进行对照，按照原设计要求丝毫不差地实现规划就是最成功的实旖。如 a w i l d a v s k y 就特别强调规划结果，他认为规划或政策都是将在未来一定的时间内 完成，所以对于实施的评价依据就是以其结果与规划方案的契合度为标准的，即规 划实施的最终结果与最初方案设计的一一对应，并且认为规划实施一旦获得成功， 那么整个规划以及规划程序都是成功的。有的研究者虽然也十分强调规划的实施程 度以及实旌结果与规划方案的一致性，但这并不是单纯地进行规划与现实间的空间 比对。如e 1 砒e n 对规划实施获得成功的定义是：规划实施后居民与公共设施间的 空间关系应该近似于原来规划所要达到的。也就是说，评价工作不必拘泥于对规划 区位空间具体位置和方法的评判，只要实施结果符合规划的意图即可。在实际情况 中由于规划实施过程中存在不确定性因素，规划编制成果与规划实施成果间并非单 一的对应关系。规划目标若要有效就必须结合对不确定性的考虑，并且将其贯彻在 规划实施的评价过程中。正如e r a l e x a n d e r 所认为的，规划首先是“以决策 为中心”( d e c i s i o n c e n t e r e de v a l u a t i o n ) 的，是为决策提供一个参照性的框架。因此， 受不确定性因素的影响，规划实施的结果与规划方案之间的偏差并不必然地表示规 划是失败的。即使规划的结果与最初的方案大相径庭，但是只要当初规划的目的和 主旨没有改变，或者是利用更为切实有效方式达到规划目的，所以并不能根据结果 与方案的不一致性就简单地评判规划实施的失败。因此，对规划与政策实施的评价 还应强调它们制订和实施的过程，即强调对规划实施过程进行评价。 从1 9 7 0 年代初开始，以d a v i dh a r v e y 为代表的激进的政治经济学学派继承了 现代土地利用规划的基本理念，更为强调价值判断层面的评价。他们认为不首先弄 清楚规划的价值问题，进而弄清楚规划的正当性、公平性和社会性等问题而去评价 其效果，无异于本末倒置。公正与理性应当始终是规划实旌同时也是对规划实施进 行评价的首要标准。这表明，伴随着规划理念和思想的进步，规划的价值问题成为 规划实施评价中不可逃避的问题。 针对规划实施结果与编制成果间关系的研究，在一定程度上解决了以具体问题 为目标的规划实施效果问题。但是缺少对整个规划实施运作过程的深度探究，终究 难以获取对规划实施客观、公正、全面的评价。一个规划的实施通常是受制于一定 的社会经济环境的。规划实旌的效果大多是由其对新出现的变化的适应情况所决定 的。所以区分实施效果的偏差是由于规划编制方面的原因还是由于实施过程中的实 施策略与实施方法的原因是十分重要的。评价规划实施过程中所遇到的风险就具有 了比较重要的意义。 针对规划实施过程评价的方法较为典型的有a l e x a n d e r 和f a l u d i 的p p i p 评价模 湖北省土地利用总体规划实施评价研究 型和p a t s yh e a l e y 的实证研究 针对规划实施评价的研究己经历了多年的发展并积累了一定数量的研究成果， 但融合各种观点的整体性、系统化的理论框架却不多，a l e x a n d e r 和f a l u d i 在个人 研究的基础上，提出了所谓的p p 口评价模型，即p o l i c y - p l a n p r o g r a m m e i m p l e m e n t a t i o np r o c e s s 。这一模型的评价否定了结果决定一切的评价方式，强调对 规划过程的评价更为合理。在模型中，为了避免规划评价所面临的复杂性与不确定 因素的影响，将对规划的理解放置在一个更大的背景当中：规划的运作是连接目标 与行动、理想与现实的社会协商、互动过程的一部分。根据运作过程中不同决策要 素间的本质区别，将设立政策( p o l i c y ) 、规划0 l a l 埘程序或项目( ( p r o g r a m m oo rp r o j e e t ) 三类从抽象到具体、从一般到特殊的评价要素，并依此选择不同的标准和方法进行 评价研究。 借助这个模型，将政策、规划、项目、程序、可操作性的决议、实施、实施的 结果和实旌的影响等多项要素得以一并考虑，通过设立“一致性”、“合理的操作过 程”、“关于最佳性的事前分析”、“关于最佳性的事后评价”以及“有用性”等五个评价 标准，融合“传统性”、“主观性”，以及“以决策为中心”三种不同的评价方法，建立 起规划与政策的评价框架体系，并依照这个框架体系的序列分析最终判定规划或政 策积极、中性、还是消极的实施效应。这样的分析评价过程是复杂并且费力的，但 它至少己搭建起一个令人信服的评价的框架体系。由此可以较少的受到来自主观性 和意识形态的偏见以及重构规划决策以及实箍过程的历史情景的局限。至少，当政 策和规划必须面对不确定性的时候，人们能够判断、评价它们的结果和影响。 如果说a l e x a n d e r 和f a l u d i 的评价方法着重于理论的探讨和框架体系的建立， 那么p a t s yh e a l e y 关于土地利用规划实施评价的研究则是直接以规划实践为基础而 展开的。h e a l e y 认为规划实施评价主要是使规划师及其顾主知道规划 l a n ) 、政策 和行动是否起作用或己经起作用，同时也起到帮助实践者来改进他们的实践，这也 同样是对规划实践本身的研究。她通过对规划实施结果与规划方案间关系的校核， 将研究集中到规划实施的过程机制上，并展开了对规划运作中的各过程要素与机制 的系统分析。在这类研究中所要解决的一个主要问题，就是如何将土地利用规划的 过程和由此过程而产生的结果紧密结合起来，因为某个特殊的规划结果也许恰好符 合规划文本中的政策，但这并不意味着两者闻存在着必然的联系。而细致的案例研 究却能深入地探究这种关系。通过大量的文献检索、实证调查、相关人士访谈等获 取每一案例的评价数据，由此评判规划实施的程度、解释结果产生的缘由、揭示实 施中遇到的问题和实施背景下的经验信息，从而更好地认识当前规划体系的运作过 程以利于后继规划的有效实施f 1 1 。 有关土地利用规划实施评价的类型，e t a l e n 在对众多研究文献进行综述的基 础上对此曾作过全面的阐述，在他看来，规划实施评价可分为：规划实施之前的 评价( e v a l u a t i o np r i o rt op i a ni m p l e m e n t a t i o n ) 。包括：对备选方案的评价、对规划 州欧海若土地规划的基础理论问题研究 d 博士学位论文2 0 0 4 ，6 。9 8 - 1 0 0 9 华中农业大学 2 0 0 5 硕士学位论文 文件的分析两类。规划实践的评价( e v a l u a t i o n o f p l a n n i n g p r a c t i c e ) 。包括：对规划 行为的研究、描述规划过程和规划方案的影响、政策实施分析、规划实施结果的评 价四类。 t s l e n 对规划实施评价类型的划分主要依据是评价活动进行的不同的阶段、内 容和方法等因素进行区分的，他的研究为人们全面认识规划实施评价不同类型及各 自类型在评价中可运用的方法提供了一个基本的框架。本文所指的主要是规划实施 后的评价，即针对规划实施结果的评价和规划实施过程的评价。 1 2 2 我国土地利用规划实施评价研究综述 目前国内有关土地利用规划实施评价的研究很少，仅有的一些研究也主要集中 在理论方面许多学者在可持续发展理论基础上从自然、社会经济、生态三个方面提 出了各种土地可持续发展的指标体系。陈百明等指出土地的可持续利用指标的研究 必须从三个方面开展深入探讨：一是土地利用分区及制定区域土地可持续利用指标 体系，= 是制定主要土地利用系统可持续利用指标体系，三是制定典型区土地可持 续利用指标体系。周炳中等利用p s r 模型对余江县土地可持续利用进行了评价；赵 小敏运用系统论的观点提出了建立土地利用总体规划实施评价的指标体系构成及其 评价的方法思路，但缺乏规划实施评价的实证应用。欧海若对杭州市的土地利用规 划实施评价做了实证分析。但总的说来，对土地利用规划实施评价的指标体系和评 价的方法也不相同，评价机制尚不完善。 1 3 本文研究的技术路线 土地利用规划的实施与管理是一项长期而复杂的工作，涉及各方面的内容。土 地利用规划实施评价的主要包括以下几个方面：规划的执行情况，包括规划目标 以及主要用地指标、用地布局调整的实现程度，违反规划和规划调攘、修改规划的 情况( 包括案例数、面积、发生频率、原因等) ，规划项目和实施政策、措施的落 实情况。规划实施的效益，包括土地利用的经济效益、社会效益和生态效益，土 地集约利用程度等量化指标的衡量。规划的社会影响，包括公众对规划的认识和 接受程度等。 考虑到不同统计口径存在着数据差异，为了避免因数据差异产生的评价错误， 本评价研究中的数据全部采用湖北省各地、市、州国土资源管理部门上报国土厅的 汇总数据为准，衡量各类控制指标的执行情况也以当初规划分配给各地、市、州的 控制指标为准。 首先，本文应用单指标多角度评价法，分别逐个地对规划实施单指标进行多 角度评价。通过对土地利用规划实施的指标执行情况、土地利用变化情况以及规划 实施效果分析、效益进行分析。从不同方面、不同角度评价它们规划实施的效果和 差距，分析实施中存在的问题。 其次，本文又探索综合指数法在规划实施评价中的应用。综合指数法是选取评 价土地规划实施的单项指标或者复合指标，针对正指标和负指标的差异，对每一项 评价指标进行分级，消除量纲的影响，使各指标值间具有同等效用，对不同指标赋 予不同权重，最后经过加权综合得到一个综合评价指标值。而且，通过与国土部门 湖北省地利用总体规划实施评价研究 的主观打分方式获得的规划实施评价结果对比，检校综合指数法的评价效果。 最后，在规划实施评价的基础上，对本轮规划编制提出了建议。 本文的研究主要是探索了综合指数法在规划实施评价中的应用。现在进行的规 划实施评价大多数使用的是单指标多因素评价法，缺乏全局的、综合性的评价效果。 随着规划实施评价制度的建立和完善，要满足不同地区、不同层次、不同时期的规 划实施评价的要求，建立综合指数法实施评价标准势在必行。本文在现行的土地利 用规划体系框架内，对如何建立省级土地利用总体规划实施评价综合评价法的指标 体系和方法作了有益的探索。 1 4 本文研究的主要方法 土地利用规划作为区域性的综合规划，涉及社会经济生活的各个方面。土地利 用规划实施评价同样具有系统的复杂性、多因素的关联性、区域差异性与特殊性的 特点。在研究方法上，本文针对研究任务采取如下几个方面的研究方法： 1 4 1 系统工程方法 钱学森认为：“系统工程是组织管理系统的规划、研究、设计、制造、试验和使 用的科学方法”，土地利用规划是对土地利用系统进行宏观调控的政府行为。土地 利用系统是一个复杂的社会经济一生态复合系统，土地利用涉及社会生活的 方方面面，因而使土地利用规划实施评价的对象就构成了内容不同、层次各异的系 统，因此需要应用系统工程的研究方法。包括系统分析、系统设计、系统优化、系 统评价、系统运行和系统更新f 向元望，1 9 8 8 ：张道民，1 9 9 2 ) 。 1 4 2 实证研究法 通过对土地利用规划实施评价的理论与模式进行实证应用检验，校验该理论体 系和方法的科学性、合理性和可操作性。 1 4 3 对比分析法 通过对主观打分法加权汇总结果与定量的模型分析法结果的对比，检较两种方 法结论的异同之处。 1 1 华中农业大学 2 0 0 5硕士学位论文 参考文献( r e f e r e n c e s ) 1 欧海若土地规划的基础理论问题研究 d 博士学位论文2 0 0 4 ，6 ：4 2 赵小敏、郭熙土地利用规划实施评价 j 中匿土地科学，2 0 0 3 ，v 0 1 1 7n o 0 5 ：3 5 4 0 3 孙施文、周宇城市规划实施评价的理论与方法 j 城市规划汇刊2 0 0 3 ，2 ：1 5 2 3 4 王万茂，韩桐魁土地利用规划学 m 】中国农业出版社2 0 0 3 ：1 0 5 陆红生土地管理学总论阻 北京：中田农业出版社，2 0 0 3 ，2 ：1 9 2 1 9 3 0 湛海土地利用规划中指标的确定与管理研究一以重庆市渝北区为例 d 硕士学位论文，2 0 0 3 7 陈银蓉、梅昀新时期土地利用规划修编的理论与方法及实施制度创新的研究 j 国土资源科技管理2 0 周年刊庆专稿v 0 1 2 1 ：8 0 - 8 4 5 蔡玉梅f a o 土地利用规划指南及启示 j 中图土地科学，2 0 0 4v 0 1 1 8n o 1 ：3 2 9 李德华主编城市规划原理 北京：中国建筑工业出版社2 0 0 1 ，6 第三版 t o 张兵规划实效论 m 北京：中国人民大学出版社1 9 9 8 ：1 1 3 1 i 周炳中、杨浩p s r 模型及在土地可持续利用评价中的应用( j 自然资源学报，2 0 0 2 年9 月，v 0 1 1 7 n o 5 ： 5 4 1 - 5 4 8 1 2 毕宝德主编土地经济学瞰 北京；中国人民大学出版社，1 9 9 7 1 3 孙文盛主编田土资源田情田策圈法普及读本 蝴一北京：地质出版社2 0 0 1 ，n n 4 寿嘉华主编国土资源管理理论与实践 m 一北京；经济管理出版社1 9 9 9 ，9 1 5 濮励杰、彭补拙主编土地资源管理 m 一南京：南京大学出版杜2 0 0 2 ，8 湖北省土地利用总体规划实施评价研究 2 相关理论问题 2 1 基本概念 2 1 1 土地利用规划实施评价 2 1 1 1 土地利用规划实施评价的内涵 所谓土地利用规划实施评价，是指根据一定的标准，运用一定的方法，对土地 利用规划执行的效果进行分析、比较与综合后所做出的一种价值判断。即土地利用 规划实施评价是对土地利用规划的目标、执行情况、效益、作用、影响和社会认同 所进行的系统的客观分析。土地利用规划实施评价是土地利用规划执行阶段的重要 环节。一个完整的土地规划过程，除了科学合理地制定和有效的执行外，还需要对 土地利用规划执行后的效果进行分析判断，以确定土地利用规划的价值。这种活动 就是土地利用规划实施评价。 土地利用规划实施评价，实际上就是研究“什么人出于什么目的，根据什么标准 采用什么方法对土地利用规划”进行价值判断的问题，涉及的是土地利用规划评价 的构成系统问题【1 j 。 本文的研究即选取土地利用总体规划作为土地利用规划评价的案例对象，主要 是鉴于以下原因：在我国现阶段的土地利用规划体系中，土地利用总体规划处于主 导地位。新土地管理法实施以来，土地利用总体规划实施总体情况较好，有力 地促进了耕地保护、社会经济发展和生态环境的改善。但同时也暴露出一些存在的 问题，需要在新一轮土地利用总体规划修编中加以重视，以求能得到较好的解决。 利用对湖北省土地利用总体规划实施1 9 9 7 2 0 0 3 年统计汇总数据进行评价研究， 探讨构建科学的规划实施评价的指标体系和方法。为下一步加强对土地利用总体规 划执行情况的监督和检查，在此基础上建立年度的规划实施评价制度做出有益的探 索。 2 112 土地利用规划实施评价的内容 规划作为政府部门的公共政策的组成部分，不仅要考虑自身的效率问题，也要 考虑社会的公平和公正。因此，土地利用规划实施评价是对士地利用规划的目标、 执行情况、效益、作用、影响和社会认同所进行的系统的客观分析。土地利用规划 实施评价应包括以下三个方面的内容： ( 1 ) 土地利用规划结果和目标的评价。指对土地利用规划执行后的结果是否实现 其目标及实现程度的评价。一项土地利用规划付诸实施后，可能产生一个结果或者 两个以上的结果。如果土地利用规划结果实现或基本实现了预定的政策目标，实现 或基本实现了预定的控制指标，那么说明至少在该时期土地利用规划在控制和执行 这些指标上是有成效的。反之就是无效果的。 ( 2 ) 土地利用规划效益评价。指对土地利用规划结果和土地利用规划投入之间的 【1 】赵小敏、郭熙土地利用规划实施评价 力中田地科学，2 0 0 3 ，y 0 1 1 7n o 0 5 ；3 6 - - 3 7 华中农业大学 2 0 0 5 硕士学位论文 关系的评价。土地利用规划付诸实施后，产生怎样的结果并不完全遂人所愿；土地 利用规划投入的多少直接决定土地利用规划效益的高低，投入多，效益高；投入少， 效益低。其中应该包括对规划本身的社会认同评价。这是社会对土地利用规划实施 后，对规划的认知程度和对规划是否公平与公正的信息反馈。这可以看作是对社会 效益评价的反映。 ( 3 ) 土地利用规划效力评价。指土地利用规划执行后对规划对象及其环境所产生 的影响的评价。土地利用规划付诸实旋后，其结果对规划对象及其环境将会产生各 种各样的影响和作用。这种作用有正效应，也有负效应：有直接或间接效应：有长 期或短期效应等，它们共同构成土地利用规划的综合影响力。 2 2 相关理论基础和原理 土地利用规划实施评价的实质就是对规划实施情况进行动态分析和监测。要对 实施评价工作做出科学的决策，就必须按照科学的理论和原理指导。实施评价的相 关理论基础尚处在不断完善之中，笔者认为土地利用规划实施评价遵循的主要理论 和原理主要有：系统学理论、动态管理原理、管理效益原理。 2 2 1 系统学理论 土地规划实施评价的对象是土地规划管理系统。系统论的基本观点认为：系统 是相互作用、相互依存的部分，组合而成的具有特定功能的有机整体。任何管理都 是对一个系统的管理，土地管理活动也不例外。同时，系统论中的相对封闭原理要 求在任何一个系统内，管理手段必须构成一个封闭的循环回路，才能形成有效的管 理活动。在这个相对封闭的系统中，反馈起着重要的作用。土地利用规划实施评价 研究的就是人们在土地利用规划实施过程中利用效果、效益状况动态的反馈。 赵小敏、郭熙等从系统论的观点出发，提出土地利用规划评价的系统是由以下 5 个相互作用、相互依存的要素所构成的：土地利用规划实麓评价者、土地利用规 划实施评价对象、土地利用规划实施评价的目的、土地利用规划实施评价标准( 或 指标体系) 、土地利用规划实施评价方法“1 。 2 2 2 动态管理原理 在土地规划实施评价管理系统中，土地关系和土地利用始终处于动态的变化过 程之中。只有及时掌握规划实施的动态变化，使决策不断适应变化了的新情况，才 能提高规划管理的效率。要及时掌握规划实施发展变化的各种关系必须做好信息传 递和反馈控制工作。 动态管理理论要求管理活动必须遵循弹性原理。要实施有效的管理必须依据系 统内外的条件和环境的变化适时调整和变化，规划管理必须留有余地，保持充分的 弹性口1 。 2 2 3 管理效益原理 规划管理是获得管理效益。规划效益包括生态效益、经济效益和社会效益。从 1 1 赵小敏、郭熙土地利用规划实施评价 j 中国土地科学，2 0 0 3 ，v 0 1 1 7n o 0 5 ：3 6 3 7 。 嘲陆红生土地警理学汹3 j b 寨。率蕾缝济蜘版社，2 0 0 0 5 3 7 1 4 湖北省土地利用总体规划实旗评价研究 长远关系和整体的观点看三者应该是统一的，但在短期内有可能会出现矛盾现象。 规划实施评价要遵循整体效益原理，寻求生态效益、经济效益和社会效益的优化组 合，从而获得最佳的整体效益 1 】。 参考文献( r e f e r e n c e s ) 赵小敏、郭熙土地利用规划实施评价 j 中国土地科学2 0 0 3 ，v 0 1 1 7r o 0 5 ：3 5 - - 4 0 欧海若土地规划的基础理论问题研究 d 博士学位论文2 0 0 4 ，6 ：4 王万茂，韩桐魁土地利用规划学珊 中国农业出版社2 0 0 3 ：l o 陆红生土地管理学总论 m 北京：中国农业出版社，2 0 0 3 ，2 ：1 9 2 1 9 3 湛海土地利用规划中指标的确定与管理研究一以重庆市渝北区为例 0 硕士学位论文，2 0 0 3 韩桐魁关于土地利用规划的几个问题 j 国土资源2 0 0 4 ，0 7 ：1 3 1 6 彭补拙、周生路土地利用规划学阻 南京：东南大学出版社，2 0 0 3 ，1 0 毕宝德主编土地经济学 m 北京：中国人民大学出版杜，1 9 9 7 【1 1 陆红生土地管理学 m 北京；中盟经济出版杜2 0 0 0 。5 ：4 0 n心口h略嵋盯阻 华中农业大学2 0 0 5硕士学位论文 3 上轮土地利用总体规划的编制情况回顾 3 1 土地利用总体规划编制概况 土地利用总体规划是土地利用规划体系中的重要组成部分，它是土地利用管理 的“龙头”，在我国土地管理事业中具有极其重要的作用，土地利用总体规划的编制 也是各级人民政府的一项重要的任务。土地利用总体规划的实质是对有限的土地资 源在国民经济部门之间的合理配置，即土地资源在部门间的时空分配( 数量、质量、 区位) ，具体借助于土地利用结构加以实现。因此，土地利用结构和布局是土地利 用总体规划的核心内容【1 1 。在市场经济条件下，土地利用总体规划作为政府宏经济 观调控是一种手段，也是弥补市场失灵、增强政府调控职能、改善和增进大众福利 的有效措施。 土地利用规划在我国系统地开展是在1 9 8 6 年我国颁布中华人民共和国土地 管理法( 以下简称土地管理法) 和国家土地管理局成立之后。土地管理法 规定“各级人民政府编制土地利用总体规划，地方人民政府的土地利用总体规划经 上级人民政府批准执行”。土地规划管理日益成为熏要的合理利用土地的手段。1 9 8 8 年在国家土管理局的组织下，我国开始开展第一轮全国土地利用规划工作，1 9 9 3 年 完成全国土地利用规划纲要，同时在全国范围选择了若干省、市、县进行土地 利用规划的试点。在试点经验的基础上，全国范围的国家、省、市、县、乡五级土 地利用规划工作全面铺开，截止1 9 9 7