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统筹城乡背景下的农地使用权流转研究 中文提要 统筹城乡背景下的农地使用权流转研究 中文提要中又提要 随着我国土地制度改革的不断深入，农地流转越来越成为我国解决“三农”问题 的一个重要方面。农地流转在我国的覆盖面也逐步扩大，从最开始的沿海经济发达地 区逐渐延伸到内陆地区。在统筹城乡发展的时代背景下，农地流转被赋予了更新的时 代内涵。 本文紧密结合统筹城乡发展的时代背景，首先从农地流转的阶段性目标出发，提 出了当下农地流转必须坚持“稳源畅流”的目标，并对农地流转的主体、客体、机制 和要求进行了说明。其次，在统筹城乡一体化发展的条件下，农地流转的外部环境都 发生了深刻的变化。本文在“稳源畅流 的目标基础之上，深入剖析了现阶段农地流 转的驱动和限制因素，并提出了农地流转的风险判断。最后，提出了适合我国国情的 完善农地流转对策措施。 关键词：农地流转统筹城乡稳源畅流 作者：张浩亮 指导教师：徐文华 s t u d yo na g r i c u l t u r a ll a n du s er i 曲tt r a n s f e ro fc o o r d i n a t i n gu r b a na n dr u r a la r e a s a b s t r a c t s t u d y o na g r i c u l t u r a ll a n du s e r i g h tt r a n s f e ro f c o o r d i n a t i n gu r b a n a n dr u r a l a r e a s a b s t r a c t w i 也t h er e f o r mo fc h i n a sl a n d s y s t e mc o n t i n u e dt od e e p e n ，t h et r a n s f e ro f a g r i c u l t u r a ll a n dh a sb e c o m em o r ea n dm o r ei m p o r t a n tt os o l v e ”t h r e er u r a l ”p r o b l e mi n o u rc o u n t r y t h ec i r c u l a t i o no fa g r i c u l t u r a ll a n di nc h i n ai sa l s og r a d u a l l ye x p a n d i n gt h e c o v e r a g e ，w h i c hi ss t a r t i n gf r o mt h em o s te c o n o m i c a l l yd e v e l o p e dc o a s t a la r e a st oi n l a n d a r e a sg r a d u a l l ye x t e n d e d u r b a na n dr u r a ld e v e l o p m e n ti si nt h ec o n t e x to ft i m e ，a n da l s o t h ec i r c u l a t i o no fa g r i c u l t u r a ll a n dh a sb e e ng i v e nt h ec o n n o t a t i o no ft h eu p d a t e dt i m e i nt h i sp a p e r , t h ec i t yc o - o r d i n a t ec l o s e l yw i t ht h ed e v e l o p m e n to ft h eh i s t o r i c a l b a c k g r o u n d ，t h ef i r s tt r a n s f e ro fa g r i c u l t u r a ll a n df r o mt h et a r g e t ，t h ep r o p o s e dt r a n s f e ro f t h ec u r r e n ta g r i c u l t u r a ll a n dm u s ta d h e r et ot h e ”s t e a d ys o u r c eo fs m o o t hf l o w ”o ft h eg o a l ， a n dt r a n s f e ro fa g r i c u l t u r a ll a n di n t h e m a i n ,o b j e c t ，m e c h a n i s m sa n dd e s c r i b e d r e q u i r e m e n t s s e c o n d l y , t h ei n t e g r a t e dd e v e l o p m e n to fu r b a na n dr u r a lc o n d i t i o n s ，t h e t r a n s f e ro fa g r i c u l t u r a ll a n dh a v et a k e np l a c ei nt h ee x t e r n a le n v i r o n m e n ti su n d e r g o i n g p r o f o u n dc h a n g e s i nt h i sp a p e r , ”s t e a d ys o u r c eo fs m o o t hf l o w ”b a s e do nt h eg o a l ， i n - d e p t ha n a l y s i so ft h ec i r c u l a t i o no fa g r i c u l t u r a ll a n da tt h i ss t a g eo ft h ed r i v ea n d c o n s t r a i n t s ，a n dp r o p o s e dt r a n s f e ro fa g r i c u l t u r a ll a n dt od e t e r m i n et h er i s k f i n a l l y , t h e p e r f e c tf i tt h en a t i o n a lc o n d i t i o n so fc h i n am e a s u r e st h ec i r c u l a t i o no fa g r i c u l t u r a ll a n d k e yw o r d s ：a g r i c u l t u r a ll a n dt r a n s f e r , c o o r d i n a t i n gu r b a na n dr u r a la r e a s ，s t e a d y s o u r c eo fs m o o t hf l o w 1 l w r i t t e nb y ：z h a n gh a o l i a n g s u p e r v i s e db y ：x uw e n h u a 苏州大学学位论文独创性声明及使用授权的声明 学位论文独创性声明 本人郑重声明：所提交的学位论文是本人在导师的指导下，独立进 行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不含 其他个人或集体已经发表或撰写过的研究成果，也不含为获得苏州大学 或其它教育机构的学位证书而使用过的材料。对本文的研究作出重要贡 献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人承担本声明的法律 责任。 研究生签名：盈箜遮丘日 期：j 竺阻 学位论文使用授权声明 苏州大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆、清华大学论文 合作部、中国社科院文献信息情报中心有权保留本人所送交学位论文的 复印件和电子文档，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文。本 人电子文档的内容和纸质论文的内容相一致。除在保密期内的保密论文 外，允许论文被查阅和借阅，可以公布( 包括刊登) 论文的全部或部分 内容。论文的公布( 包括刊登) 授权苏州大学学位办办理。 研究生签名： 导师签名： 锹0 j 、u 日期： 统筹城乡背景下的农地使用权流转研究 1 绪论 1 。1 问题的提出 1 绪论 党的十七届三中全会科学总结和充分肯定了我国农村改革开放3 0 年的巨大成就， 提出了新世纪新阶段新一轮改革发展的基本目标任务。特别是要稳定和完善农村基本 经营制度，在充分尊重农民的意愿下，赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权， 促进农地流转，发展农业适度规模经营。这是新阶段符合国情、顺应民意，完善农村 基本经营制度，维护农民土地承包权益，走中国特色农业现代化道路的重大战略举措。 农地流转1 ，在我国，特别是沿海经济发达地区，已成为涌动的热流。据南京市农 工办的统计资料显示，2 0 0 5 年南京市农地流转的面积达到了7 7 1 9 3 8 万亩，占南京 市承包耕地总面积的2 4 6 6 7 万亩的3 1 2 9 2 ；上海市截至2 0 0 7 年底，全市2 9 0 多万亩集体可延包土地，已延包落实到户的有2 5 0 万亩，其中，已流转1 3 4 万亩，占 延包面积的5 3 7 3 。可以预见，以农村土地承包经营权流转为重点的新一轮农村改 革，对加快农村城镇化、工业化、市场化、信息化进程，促进城乡统筹发展，推动社 会主义新农村建设，形成城乡经济社会一体化发展新格局，都将产生积极的影响和深 远的意义。 农地使用制度的变革一直是农村经济改革的中心线索之一，农地使用制度的变革 也一直伴随着农村经济改革的进程。深化农村经济改革，也必然要求深化农地使用制 度的变革。 1 2 研究背景 1 2 1 人地矛盾的结构性问题更加突出 近年来，伴随着城乡一体化进程，我国工业化、城市化和信息化的进程明显加快， 农村社会面临着与世界其他国家工业化时期同样的发展滞后问题，尤其是在支撑农业 发展的土地、资本及劳动力各要素的流动呈现出结构性扭曲：稀缺的土地与资本要素 【l 】本文所研究的农地流转主要是指农地经营权的流转，详细参见第二部分的概念界定，其性质不同于世界其他 国家的农地流转。 【2 】方中友南京市农地流转的现状、问题及对策研究【j 】南京社会科学，2 0 0 7 ( 9 ) ：p 1 4 7 1 5 1 。 【3 】顾吾浩农地流转是完善我国农村基本经营制度的重大举t 昔i j 上海农村经济，2 0 0 8 ( 1 0 ) - p 6 - 1 0 。 统筹城乡背景下的农地使用权流转研究l 绪论 快速外流、众多的农业人口及劳动力要素缓慢外流( 而高素质的农业劳动力则严重流 失) 。其主要结果是使“有地没人种，有人没地种”的问题加剧。这种结构性扭曲现 象表明在我国人地紧张关系的基本国情不仅没有通过持续稳定的国民经济增长得到 缓解，反而有进一步恶化的态势，农地资源的浪费或低效使用问题日益严重。这就使 得我们必须抛开基本产权或所有制层面的争论，将农地所有权与使用权剥离开来，构 建农地制度“不求所有，但求所用”的流转内容，促进农地使用权的合理流转。 1 2 2 农村经济社会结构发生了重大变化 当前中国“三农 方面凸现五大问题：一是农地非农化速度过快，耕地面积和粮 食作物播种面积大幅度减少；二是粮食产量下滑明显，粮食消费逐年增加；三是农民 收入增长缓慢，城乡收入差距进一步扩大；四是农业劳动力非农化进程受阻，“离土 不离乡，进厂不进城的农业劳动力转移模式已无法解决数以亿计的农业剩余劳动力 的出路问题；五是土地撂荒现象在全国各地不同程度地存在，由于农民种地比较效益 低、农村经济结构调整缓慢、农用水利基础设施配套程度差、农民负担偏重等原因， 农地闲置抛荒现象近年来有明显扩大的趋势。 农业结构的调整以及农村经济的发展，加快农村劳动力向二三产业转移，为农地 流转的进一步开展创造了条件，城乡居民收入水平差异，不仅引发了农村居民较为普 遍的厌农情绪，使大量中青年农民脱离土地进城务工，而且使农村居民的农业投资能 力受到极大的制约。另外，中国现行的其他农村制度改革步伐加快，现有农地制度的 创新必须与其及时对接。支撑我国农村社会发展的种种制度如户籍制度、税费制度、 社保制度正在进行大刀阔斧式的改革，这就要求“按人均分”的农地制度出现相应的 变化。 1 2 3 加入w t o 后，农户行为和农业结构面临诸多挑战 市场经济体制是一个国家加入w t o 的基本前提。在市场经济体制下，生产要素 的转入与转出方的行为均为市场主体行为，任何市场主体的行为除受到国家相关法律 制度与政策的约束和调整外，其行为目标、方式和过程更应受到市场机制的调节与制 约，即行为的市场性是市场主体交易行为的基本特征，农地作为一种生产要素，要求 其主体流转行为的市场性，这就需要农地流转要不断通过国内、国际两个市场来健全 机制、完善体系。但事实上，迄今为止，作为基本农业生产要素的土地流转，与其他 要素市场相比，是市场化发育程度最低的要素。这与市场经济体制改革发展的总趋势 2 统筹城乡背景下的农地使用权流转研究 1 绪论 极不协调。 另外，农地经营规模日趋小型化，农地经营效益难以有质的提高，加之农户的科技 文化素质和资金、技术等方面各不相同，所以不可能所有的农户都按照统一规划从事种 养经营，只有从实际出发，积极引导农户进行土地使用权的流转，才能落实农业结构调 整中的区域布局规划，促进土地向专业经营大户集中，进而推动农业的规模经营，提高 产业化和组织化程度，实现农业的高效益，才能在国际竞争中获取更多的优势。 1 2 4 统筹城乡一体化发展战略的推进实施 在“国民经济持续增长，以工促农、以城带乡这样的新宏观环境下，在社会主 义市场经济的大背景下，城镇土地使用权市场己日臻成熟，而作为农村经济发展主要 依托的农村土地，并不具备财产功能，极大地制约了市场力量在农地资源优化配置中 的作用。因此，在提高农地经营收益并尽量缩小城乡居民收入差距的同时，必须在法 律法规上赋予农地应有的财产功能，将农地纳入要素市场并依靠市场的力量促进农地 资源的优化配置，最大限度地发挥农地资源的效率成为必要。 可见农地的市场化流转、土地适度规模经营和土地资源配置的市场化既是我国农 业、农村经济深入发展的必然要求，也是应对加入w t o 挑战的客观需要，并且对统 筹城乡一体化发展也具有十分重要的现实意义。 1 3 国内外文献回顾 1 3 1 外文献综述 在国外，土地流转被称作“买卖、租赁、抵押 等土地交易。国外学者对农地流 转的研究体现在土地交易中，地租理论、农地流转模型研究和有关农地流转市场化研 究理论是土地交易的前提和基础。英国古典政治经济学的创始人配第最早提出地租理 论，而且第一个提出级差地租的概念；亚当斯密最先系统地研究了地租；大卫李 嘉图在斯密和安德森等前人的基础上建立了比较完备的地租理论。对地租理论的最 突出贡献就在于用劳动价值论的原理研究地租问题。马克思创立了绝对地租理论， 并在批判前人的基础上对级差地租理论加以完善。科思对农地制度进行较早研究， 他认为：如果交易费用等于零，则不管农地产权制度如何市场交易均能实现资源 的有效配置；如果交易费用大于零，则不同农地产权制度安排具有不同的资源配置 统筹城乡背景下的农地使用权流转研究 l 绪论 效率。日本学者关谷俊作4 对日本的农地制度进行了全面、系统研究，并详细阐述了 日本农地流转历史及相关措施。e l i z a b e t hb r a b e ca n dc h i ps m i t h ( 2 0 0 2 ) 认为在农业土 地利用实践中，农地流转会造成农地利用方式的改变和农地规模的变化，从而导致 农地生产结构的改变5 。 由于国外土地制度实行的是土地私有制，而我国的农地租赁市场主要是使用权的 出租，因此，国外实践的适用性是个疑问。 1 3 2 国内研究综述 国内学者不仅对我国农地制度进行了深入的研究，而且对农地流转的研究也是相 当广泛，主要集中在以下几个方面： ( 1 )农地流转动因和必要性的研究 对于我国农地流转现象产生的原因和必要性，很多专家学者通过多个角度分析得 出了各种各样的分析结论，简单归纳如下：孙炎、田东森6 ，冷崇总7 等人认为，农地 产权分离是农地使用权流转的前提条件；农地产权市场化是农地使用权流转的根本条 件；发展壮大集体经济是推动农地使用权流转的必要条件，只有二三产业比较发达， 大多数农民转到非农产业并有稳定的工作岗位和收入来源时，才可能出现大范围的土 地流转，这将是一个相当长的历史过程；剥离农地社会保障功能是农地使用权流转不 可缺少的重要环节。聂华林8 等人认为，农村土地使用权流转是农村市场经发展的内 在要求；有利于及时调整劳地比例，促进耕地合理流动，实现土地源优化配置；有利 于解除农民对土地长期投资的思想顾虑，实现土地集约化营，是提高土地经济效率的 必要条件；对维护集体和农民利益、保护土地生力意义重大；有利于农村剩余劳动力 转移和农村二三产业发展等。因此，必须建立农地流转制度，促进土地流转。但是， 农地流转不能盲目进行，一哄而上，农地使用权流转应该具备一定的条件。刘甲鹏9 认 为，中国农村实行的家庭联产承包责任制造成了土地零散分割，农户经营规模狭小， 无法实现土地的规模效益和集约化经营，迫切需要土地进行有序流转。吴郁玲、曲福 1 4 】日关谷俊作著，金洪云译日本的农地制度【m 】三联书店，2 0 0 4 年4 月版 【5 】华彦玲、施国庆、刘爱文国外农地流转理论与实践研究综述阴世界农业2 0 0 6 ( 9 ) ：p i1 【6 】孙炎，田东森析我国农地使用权流转的条件叨经济问题探索，1 9 9 8 ( 7 ) ：p 2 3 - 2 5 阴冷崇总试论农地使用权流转【j 】土地延包，2 0 0 3 ( 6 ) ：p 5 5 - - 6 0 【8 】聂华林，贾登勋，任海军农地使用权转让的经济分析与制度设计川兰州商学院学报，2 0 0 1 ( 5 ) ：p 5 卜5 5 【9 】刘甲鹏中国农地流转研究观点综述【j 】学术动态，2 0 0 3 ( 6 ) ：p 5 5 - - 6 0 4 统筹城乡背景下的农地使用权流转研究i 绪论 田1 0 认为，由于农户分散经营和规模化经营之间的效益差异及从事农业生产和从事非 农业产业的收入差异，农地使用权出现了实现流转的内在动力；同时认为土地流转制 度的形成是种诱致性制度变迁的结果。蒋满元认为，改革开放以来随着农业经营 制度的调整，尤其是家庭联产承包责任制的完善，不仅土地被禁锢的状况已被打开而 且土地流转也已渐趋变得顺畅与普遍起来。 ( 2 )农地流转模式的研究 主要集中在三个方面： 其一是农地流转的中介组织研究，马晓河等1 2 认为，当前土地流转的中介组织相 当匮乏，具有一定规模的种植大户为数甚少，土地所有权的经营尚未建立，农村社区 服务功能滞后，这种情况严重影响了土地流转的速度、规模和效益。陈卫平等1 3 认为， 农村土地市场发育不完善，土地市场价格被扭曲，土地价值无法实现；土地流转市场 中介组织发育严重滞后，目前全国除浙江等少数发达省份存在少量的土地流转中介机 构外，其它省份的土地市场中介组织严重匮乏；缺少农地评估机构、土地法律咨询机 构、农地融资、保险等服务性机构。许恒富1 4 认为，目前绝大部分地方的农地流转尚 处于自发阶段，难以通过有效的流转实现农地资源的优化配置，必须加快市场化的机 制探索，培育市场化的中介组织。 其二是关于农地流转的机制问题，主要有两种代表性的观点：一种是主张农地流 转采用完全的市场化机制运作，基于以下的原因：( 1 ) 有利于真正实现落实农民的经 营自主权，使农民完全自主地根据市场情况做出扩大或缩小土地经营规模的决策。( 2 ) 土地流转所具有的有偿转让和等价交换的特性，可解除农民对土地投资特别是长期投 资的顾虑，有利于土地的集约化经营。( 3 ) 市场机制的有偿性和竞争性，有利于农地 的合理流动和适当集中。( 4 ) 可以使经常发生的劳地比例失调及时得以调整，从而使 农业劳动力要素在总体上始终保持一个动态的优化组合。( 5 ) 土地流转的市场化将土 地的决策权分散到生产经营者，就从制度上遏制了以权谋私的行为。另一种观点则主 张农地流转采用计划调控和市场调节相结合的方式，他们认为我国的农地制度有别于 其他国家，再加之我国的特殊国情，在农地流转过程中必须强调宏观调控的力量，需 【1o 】吴郁玲，曲福田土地流转的制度经济学分析【j 】农村经济，2 0 0 6 ( 1 ) ：p 2 4 - _ 2 6 【1 1 】蒋满元影响农村土地流转的原因及其有效途径探讨【j 】华中农业大学学报：社会科学版，2 0 0 6 ( 4 ) ：p 5 8 - 吒2 【1 2 】马晓河，崔红志建立土地流转制度，促进区域农业生产规模化经营【j 】规模经济，2 0 0 2 0 2 ) p 6 3 7 7 。 【1 3 】陈卫平，郭定文农户承包土地流转问题探讨i j 】经济问题探索，2 0 0 6 ( 1 ) p 7 0 7 4 【1 4 】许恒富农村土地使用权流转探析【j 】农业经济，2 0 0 7 ( 1 ) - p 4 2 - 4 4 统筹城乡背景下的农地使用权流转研究 l 绪论 要多方参与，进而保证农地的规模集约化经营格局。 其三是理论界关于农地流转的具体方式也进行了深入的探讨，在我国农地流转的 实践中，出现过诸如转让、转包、入股、抵押、互换、出租、反租倒包、托管、退包、 赠予、继承、联营、“四荒”土地使用权拍卖、竞价承包、出让、征用等多种形式， 这些形式的出现都有很强的历史和时代背景。因此，需要对其内涵进行深入的剖析。 ( 3 ) 农地流转的现状研究 陈锡文1 5 研究表明，8 0 年代后期以来，农户自发进行的土地使用权流转，基本保 持在1 3 ，沿海一些发达地区和城郊地区的比例稍高一些；全国平均农地流转率 在5 6 ，发达地区的流转率在8 1 0 ，有些县市流转率已达到2 0 3 0 ，内 地的流转率在1 2 。陈卫平、郭定文1 6 研究表明，中西部内陆地区农村的土地流 转发展较快，到2 0 0 1 年，我国东、中、西部的农地流转率分别为5 7 8 、6 7 7 、 2 7 3 。俞海等人1 7 对东北、华北和长江中下游的调查数据显示，2 0 0 0 年转出土地 的农户比例约为9 ，土地流转的面积比例约为1 2 。其中，长江中下游转出土地的 农户比例和土地流转面积比例分别为1 2 和1 4 ，高于东北和华北的比例。到2 0 0 3 年底，全国农村耕地流转和集中的面积占全国耕地总面积的7 o 1 0 0 ，是1 9 9 2 年农地流转水平的2 3 倍，且流转的速度和规模呈不断上升趋势。刘克春1 8 2 0 0 5 年对 江西省农户的调查表明，包括亲戚之间的代为耕种，江西农地流转率已经达到4 1 5 。截至2 0 0 8 年8 月底，全国农村土地承包经营权流转面积已达到1 0 6 亿亩，占家 庭承包耕地总面积的8 7 1 9 ，可以看出我国现在农地流转呈现出加速的趋势，而这与 当地非农产业的发达程度、国内经济社会发展的外部环境也密切相关。 ( 4 ) 农地流转的农户行为研究 史清华、徐翠萍2 0 从长三角农户家庭农地转包与否的经营效率比较发现，尽管农 地经营存在着效率恶化问题，但这恶化只是一种总体评价。具体到转入户与转出户， 其转包行为对缓解农地经营效率恶化均是有好处。只是这一好处需要从他们的视角出 【1 5 】陈锡文如何推进农民土地使用权合理流转i j 】中国改革：农村版，2 0 0 2 ( 9 ) p 3 5 3 7 【16 】陈卫平，郭定文农户承包土地流转问题探讨【j 】经济问题探索，2 0 0 6 ( 1 ) ：p 7 0 - - 7 4 【1 7 】戴中亮农村土地使用权流转原因的新制度经济学分析【j 】农村经济，2 0 0 5 ( 1 ) ：2 7 q 9 。 【1 8 】刘克春2 0 世纪9 0 年代以来国内有关农地流转的研究及启示【j 】江西农业大学学报：社会科学版，2 0 0 7 ( 3 ) ： p 4 l - 4 4 。 【1 9 】第一财经日报农地流转：强调“农民主体地位”：2 0 0 9 2 - 4 【2 0 】史清华，徐翠萍农户家庭农地流转行为的变迁和形成根源1 9 8 6 2 0 0 5 年长三角1 5 村调查【j 】华南农 业大学学报，2 0 0 7 ( 3 ) ：p i - - 8 6 统筹城乡背景下的农地使用权流转研究1 绪论 发来判断。换言之，农户家庭的农地流转行为是符合经济理性规则的。钟涨宝等2 1 研 究主要采用了问卷调查的方法，以南宁市马山县片联乡为例，对农户农地流转行为进 行了实证分析，以探索农户农地流转的制约因素，认为有效组织保障的缺失、区域自 然环境条件的落后、利益补偿机制的不健全以及农民本身的恋土情结等因素影响了农 户农地流转行为。为此，应完善农地流转中介组织，加强农业基础设施建设，健全利 益补偿机制及提高农民科技文化素质。另外，浙江大学刘克春博士的学位论文农户 农地流转决策行为研究一以江西省为例的研究和华中农业大学钟涨宝博士的学位论 文农地资源流转过程中的农户行为研究均以农户为研究对象，对农户转入和转出 土地行为进行深入和细致的研究，并采用抽样调查的形式对地权稳定性、农户的心理、 资源禀赋包括土地经营规模和收入状况、农村劳动力的数量和职业状况等影响因素进 行了深入的研究。 ( 5 )农地流转的法律制度研究 关于农地流转的法律研究，多数学者倾向于农村土地承包法的缺陷研究，一 致性的观点有如下几个方面：( 1 ) 对土地承包权的转让权界定不够完整，在转让权的 规定中承包者不具有买卖承包地的权利，无法将承包权出售，这即是说，农民离开农 村就必须以丧失既得利益为代价，实际上增加了农民进城的机会成本；( 2 ) 村集体在 土地流转上依然有一定的控制权，这实际上是赋予了农民土地使用权，而限制土地承 包权的自由转让，强化了人身依附土地之效；( 3 ) 承包法仍然隐含着对农村劳动 力在社区间流转及土地向非社区成员流转的限制，这和市场经济所要求的要素充分流 动、自由结合的原则有较大距离。此外，袁银珍2 2 从法律、制度、生产以及市场四个 层面考察了我国农地流转存在的弊端；从法律层面讲，由于土地所有者不明，造成利 益主体多元化，分配关系不稳定；从制度层面讲，由于土地流转受到极大限制，使资 源的优化配置无法实现；从生产层面讲，由于土地所有权与使用权分离不彻底，使农 民的土地经营权得不到保障；从市场层面讲，由于农地使用价格形成机制不合理，农 民的合法利益得不到保障。赵花蕊、娄坤z 3 认为物权法的颁布，表明已经从法律 上承认了其物权地位，允许土地使用权的流转即是对农地使用权物权性质的确认。基 【2 1 】钟涨宝，余建佐，李飞从农户农地流转行为看农地流转的制约因素以广西南宁市马山县为例阴乡镇 经济。2 0 0 8 ( 7 ) ：p 3 8 _ 4 l 。 1 2 2 】袁银珍绝对地租与我国农地流转制度变革【j 】调研世界，2 0 0 4 ( 2 ) 【2 3 】赵花蕊，娄坤健全农地流转市场法律研究【j 】合作经济与科技，2 0 0 8 ( 8 ) ：p 1 2 5 - 1 2 7 7， 统筹城乡背景下的农地使用权流转研究i 绪论 于物权具有的排他性和绝对性，权利人可以在权力范围内行使占有、使用、收益、处 分的权能，任何人不得非法干涉，那么农民的农地使用权当然可以对外进行出租，他 人不得非法干预。 另外，一些学者还通过对国外农地流转进行研究，找出国内可以借鉴的经验。陈 丹、唐茂华2 4 归纳和总结了法、日等国推动农地规模经营的基本经验，主要包括土地 单嗣继承、促进土地流转、土地整理和改良、建立中介服务机构及相应的财政和信贷 政策等。对比中国实践，当前中国的农地规模经营需因地制宜、分类指导；需遵循农 民意愿和利益要求；在稳定集体所有制形式的前提下探索多种流转形式；促进土地流 转的规范化、程序化。贾雪池2 5 认为俄罗斯农地流转法的制定为农地流转提供了法律 保障，但其对农地流转过程中土地用途的限制则在一定程度上阻碍了农地流转的进 程。而中国则应根据不同地区经济发展情况，选择不同的农地流转制度。 1 3 3 已有研究存在的不足 现阶段学术界对我国流转的研究已取得了较为丰富的成果，但大多是从流转的某 个角度展开的；尽管在研究中注意到了社会环境、法律制度等非经济因素的作用，但 很少有学者对农地流转的主体、规模经营的目标等进行研究，并且结合我国国情对不 同阶段农地流转时机的判断和农地流转风险的研究更是少见。另外，对农地流转问题 的研究多是局限在农业用途范围内，注重探讨其与农业经济的关系。然而，非农化是 我国农村发展新阶段的主旋律。在现阶段，农地流转与整个农村经济发展进程交织在 一起，不仅对农业经济，也会对整个农村经济和社会发展产生影响。因此，从外部环 境切入来研究农地流转与规模经营、农业劳动力转移、农村金融政策等显得尤为必要。 这就给本文找到了一个较好的切入点，也即在探讨国内农地流转不同发展阶段的同 时，紧密结合当前统筹城乡的时代背景，尤其是在工业反哺农业、城镇带动乡村的过 程中，“多予、少取、放活 的惠农政策实施下，论述农地流转的主体、目标、推 动及阻碍因素，并提出农地流转的一系列配套措施。 1 4 本文研究意义及拟解决的问题 党的十七大报告明确指出：“坚持农村基本经营制度，稳定和完善土地承包关系， 【2 4 】陈丹，唐茂华农地规模经营的国际经验及其借鉴【j 】石家庄经济学院学报2 0 0 8 ( 8 ) ：p 6 3 6 6 2 5 】贾雪池中俄农地流转制度比较研究【j 】林业经济2 0 0 7 ( 11 ) ：p 7 7 8 0 8 统筹城乡背景下的农地使用权流转研究 1 绪论 按照依法自愿有偿原则，健全土地承包经营权流转市场，有条件的地方可以发展多种 形式的适度规模经营。 中央同时指出，统筹城乡综合配套改革需要全面推进各个领 域的体制改革，并在重点领域和关键环节率先突破。统筹城乡综合配套改革的重点领 域和关键环节之一就是如何解决城乡分立的土地制度，特别是该制度下农地流转中各 方利益协调问题。而农地制度改革的深层问题之一就是如何使农民利用自己的土地财 产权实现更大的价值，如何让农民以土地的权益参与工业化和城镇化并从中获得更大 的实惠，同时这也是创新农地流转制度的根本目标和价值取向。为此，如何平衡协调 农村集体土地流转中各方的利益关系，规避农村集体土地流转中各种风险的关键，是 农村集体土地流转模式成败的关键。 拟解决的主要问题：( 1 ) 农地流转的阶段性目标与要求；( 2 ) 在统筹城乡的时代背 景下，农地流转的驱动和限制因素；( 3 ) 农地流转过程中的各种风险识别与判断；( 4 ) 在统筹城乡的时代背景下，农地流转需要配套的制度改革。 1 5 研究方法 农地流转是社会经济发展的内在和必然的要求，本文试图以对建国后农地流转目 标进行探讨，进而围绕新时期农地流转的目标，阐述其驱动和限制因素，并对农地流 转的风险进行研究，提出了当下农地流转的若干对策，采用如下研究方法。 ( 1 ) 比较动态分析法，主要对建国后各种农地流转目标的成因、影响因素等进 行比较。 ( 2 ) 多学科综合运用，农地流转的研究是涉及经济学、管理学、历史学、社会 学等多学科交叉与综合的学问。 ( 3 ) 文献分析和定性分析相结合，综合利用各种数据文献资料对新时期农地流 转的主体、模式、影响因素进行研究。 1 6 本文研究可能的创新之处和不足 1 6 1 本文可能的创新之处 ( 1 ) 提出了农地流转的阶段性目标 本文从建国后农地流转的历史回顾着手，重点探讨了农地历次流转的目标、主体和 动因，将建国后农地流转根据目标的不同而划分为四个阶段，分别为绝对公平下的农地 9 统筹城乡背景下的农地使用权流转研究 1 绪论 划拨流转、相对公平下的均田式流转、效率主导下的局部市场化流转和统筹城乡背景下 效率目标主导的城乡一体化流转，并对当下农地市场化流转的必要性进行分析，提出新 时期农地流转的目标一“稳源畅流”，这在农地流转理论研究上是一大突破。 ( 2 ) 提出了农地流转的风险判断 新时期农地市场化流转是农地流转主体各方博弈的结果，这就使得农地流转主体 不得不考虑农地流转的不确定性因素，也即对农地流转的风险进行评估，尽可能将之 降到最低。本文的研究也正是结合城乡一体化的背景，紧密联系农地在流转过程中出 现的各种风险，并对其进行定性分析。 ( 3 ) 紧密结合时代背景 在统筹城乡的时代背景下，农地流转作为新时期实现城乡一体化的重要举措，它 能够推动城乡一体化的实施。本文试图将农地的使用权从农地权利束中剥离，以城乡 一体化战略的实施来替代农地的保障功能，为农地资源的市场化配置创造前提。在统 筹城乡的大背景下，农村大量劳动力转移到城镇的现实情况下，农地流转市场化出现 了新的问题，而破解这些问题无疑为农地流转提供了一种新的思路。 1 6 2 本文可能的不足之处 ( 1 ) 定性研究占多数，定量研究匮乏 由于受时间、精力及经费等各种因素限制，本文的研究缺乏对我国当下农地流转 现状的量化分析，并且对流转主体的经营行为也缺乏实际调查，这使得经验研究、定 性研究占了多数。要想出色地研究农地流转中的现状问题，就必须充分尊重实践，尊 重流转主体的行为选择，而这些资料就需要通过调研资料来进行理论研究，这是本研 究力所不及的。 ( 2 ) 理论研究的深度不够 农地流转不仅涉及经济学、管理学、法学等学科知识，还要充分考虑诸如社会习 俗、规则等社会因素，并且对流转主体的行为研究也应该运用行为学、心理学等学科 知识来完成，更为重要的是，要充分考虑到农地流转实践对理论研究创新的重要性。 本文的研究是在统筹城乡的时代背景下，紧密围绕农地资源市场化配置和农地资源总 量的动态平衡两个方面展开，而在实践中怎么权衡两者的位置，以及如何构建农地流 转的长效机制，如何创建更为持久的制度安排以期达到帕累托最优，都是本文未能深 入的问题，这也为以后的研究提供了方向。 1 0 统筹城乡背景下的农地使用权流转研究 1 7 本文研究的技术路线 j 五 图1 统筹城乡背景下农地使用权流转的研究技术路线 l 绪论 囊 第二部分 | ，。”。、 h k 。，j 农地流转目标变迁的历史回顾 绝相效统 固 对对 壅 筹 公 公目 农村社会经济的外部城 平 平标 环境发生变化 乡 ：固 下下下 统筹城乡战略的实施 背 的 - - - - t的 的 景 形均局 r 下 成 田部 的 畅回 调式 甫农地规模经营的要求 _ i 拨流 场 农地产权资本化的要 体 流转化 求 化 0 圈 转流流 转转 “ll ” 新时期农地流转影响因素与风险判断 风险判断 限制因素驱动因素 ；，j 【：。_ 完善新时期农地流转的对策建议 统筹城乡背景下的农地使用权流转研究 2 相关理论的说明 2 相关理论的说明 2 1 制度变迁理论 所谓制度变迁是指新制度( 或新制度结构) 产生，并否定、扬弃或改变旧制度( 或 旧制度结构) 的过程。诺斯对制度变迁的解释就是制度的创立、变更和随时间变化而 被打破的方式2 6 。可以说，制度变迁是一种制度向另外一种更有效率的制度演化过程， 是经济当事人权利重新界定和利益调整直到达成一致性同意的过程。制度变迁是一个 动态的现实过程，在这个过程中，涉及到谁发动制度变迁、为什么要进行制度变迁、 如何进行制度变迁、制度变迁的效果如何等问题。因此，制度变迁的理论应该包括： 制度变迁的主体、制度变迁的动力、制度变迁的方式、制度变迁的效率评价等方面。 制度变迁通常会带来经济的增长。首先，制度的产生本身与高的交易成本有关， 制度的确立通常会使原来较高的交易成本得到节约。市场的交易成本通常是很高的， 导致交易费用降低的因素，一方面是技术的，一方面是制度的，这两种因素常常交错 出现、互相促进。其次，制度变迁是技术变迁的前提条件。因为制度变迁可以对社会 分工起到保护和促进作用，尤其是对技术的保护促进了人力资本的形成，为个人从事 创造活动提供了机会。西方经济增长的原因在于当人口对稀缺资源赋予的压力增加 时，那些支配产权的规则的制度发生了变化。第三，制度变迁的主体是组织活动家和 个人。诺斯认为，经济制度演变是由制度与组织之间的相互作用引起的。政治组织对 经济制度表现有十分重要的作用，因为他们可以制定并执行经济规则，因此创立和执 行有效产权的政治组织在制度变迁和经济发展过程中是非常重要的；与此同时，只有 当经济组织有效时，才会使新的制度变迁促进技术变化，推进经济增长；此外，经济 变化是个人行动者和组织家的活动每天做出决策的结果，这些决策有时会导致原有经 济规则的改变。 2 2 土地产权理论 产权的本质是一种排他性的权利，产权的排他对象是多元的，除去一个主体外， 【2 6 】美道格拉斯c 诺思著，陈郁、罗华平等译经济史中的结构与变迁【m 】，上海三联书店、上海人民出版 社1 9 9 4 年新l 版 1 2 统筹城乡背景下的农地使用权流转研究 2 相关理论的说明 其他一切个人和团体都是排斥对象之列。我国的法学家和经济学家对产权的认识仍有 不同的看法，但内涵趋于一致。产权是与财产有关的、具有排他性的权利，是可以平 等交易的法权，它规定了人们可以做什么，不能做什么，如果做了产权规定不该做的 事情，该向谁补偿2 7 。由此可以看出，产权是一种社会工具，其重要性在于它能够帮 助人们形成他与其他人进行交易的合理性预期，这些预期通过制度得以表达，产权的 所有者以特定的方式行使权利2 8 ，也表明了产权所包含的人与物之间关系的背后是人 与人之间的关系，即产权所包含的人与物的关系与人与人的关系是密不可分的。 农村土地产权是农村土地所有权演变、发展的必然结果。当社会经济的日益发展， 使农村土地所有权的占有、使用、收益、处分等内在权能不断分离派生并独立化为各 个特殊权益时，量变导致质变，原来的农村土地所有权就只保留了最终处分权能，即 农村土地的最终所有权，它己经不能包容各个独立化的农村土地权益了。于是，农村 土地产权应运而生，成为农村土地所有权的各项权能在市场经济中的独立运作层面。 土地产权具有四个明显的特征：( 1 ) 土地产权是各个权益主体对土地资产的权利束。 土地产权是指当事人对土地的一组权利，而不是一种权利，包括土地所有权、使用权、 收益权、处分权，以及这些权能的细分与组合等等。这些土地产权要素是可以界定和 分离的，因而能在不同权益主体之间进行排列组合状的分割或配置，形成多种不同的 土地产权组合形式或产权结构。( 2 ) 土地产权是土地市场的交易对象。土地产权与土 地市场交易具有内在的必然联系。土地市场中交易行为的基本特征，是各种土地权利 的转让，而不是土地物质的转让和移动。( 3 ) 土地产权具有明显的排他性。资源的稀 缺性决定了资源产权排他性特点。只有当土地资源稀缺、存在两个或两个以上使用者 争相拥有和使用，因此在他们之间需要分清确认的权利时，土地产权才会存在。通过 排他性，个人能独自拥有土地财产权，也可以同其他某些人共同享有土地财产的权利， 而排斥所有其他人对土地财产的权利2 9 。( 4 ) 土地产权体现为一种法律规范。现代市 场经济体制下，土地产权是以法律规范的形式加以界定和保障的。也就是说，土地产 权是以法律的形式来明确规定人们关于土地的各种权利和对这些权利的限制以及破 坏这些权利的处罚。 不同的土地产权制度，会导致不同的农业资源配置机制与方式，进而会导致不同 【2 7 1 刘伟等产权通论【m 】北京：北京出版社，1 9 9 8 年1 月版。 【2 8 】刘伟经济改革与发展的产权制度解释【m 】北京：首都经贸大学出版社，2 0 0 0 年2 月版 【2 9 】王克强、刘红梅、和王禅农村地产市场论纲忉南方经济1 9 9 9 ( 5 ) p 8 - 9 统筹城乡背景下的农地使用权流转研究2 相关理论的说明 的农业资源配置效率与农业经济绩效。第一，在不同的土地产权制度下，土地资源的 流转性不同。缺乏保障的土地产权，往往与土地资源的流转性受到禁止或流转程度很 低相联系，土地资源难以配置到最合理的用途和难以向具有企业家才能的人手中集中； 第二，不同产权制度下土地的市场化程度不同。市场化程度的重要标志是土地资源能 否按照市场价格的形成途径获得正确价格。在缺乏保障的产权制度下，土地资源的市 场化流转受到禁止，土地资源不能形成正确的价格，而价格扭曲可能从根本上毁坏关 键性的发展制度。在有保障的土地产权制度下，自由转让权利决定了土地资源获得正 确价格的可能性，从而为借助市场机制实现土地资源的有效配置提供了必要条件。 2 3 土地法权理论 土地法权是客观存在的土地关系在法律上的反映，属于上层建筑和意识形态范 畴。土地产权是土地法权的本源；土地产权借助土地法权来巩固自身。在一个法制的 国度里，土地产权只有上升为土地法权的形态，才能得到国家强制力的保护。也就是 说，土地产权在交易和运行过程中，依据土地法权的游戏规则能够作到产权主体权利 的有效保护，维护正常的产权交易秩序。 物权法与债权法同属财产法。在商品经济条件下，为了保护商品货币所有者的权 利，就产生了所有权制度，以及为保障所有者按照自己的意愿交换其所有物进行商品 流通的合同制度。所有制中的所有权是对所有物使用价值与交换价值的全面支配权。 当所有者将其中的使用权交给他人支配时，就产生了用益物权；当所有者将其中的交 换价值交给他人支配时，就产生了担保物权3 0 。在所有权、用益物权和担保物权概念 基础之上形成了物权概念，并形成了物权法：在合同概念和合同制度的基础之上形成 了债权概念和债权法。 物权是指为直接支配特定物并享受其利益的权利。其中，对物的直接支配，就是 指物权人对于标的物的支配，无须他人意思或行为的介入，即可获得实现。物权的本 质有两点：一是对物的直接支配并享受其利益；二是排他性保护的绝对性。在人类发 展史上，为保障财产归属关系的所有权制度最早发生。当人类由自给自足的自然经济 形态发展为社会分工为基础的交换形态时，以保障