（农业经济管理专业论文）国家级贫困县财政收支结构调整和优化研究.pdf

中文摘要 本选题基于这样的背景。促进经济增k 和减少贫困，是国家级贫斟县财政最重要的功能。在 贫困地区，经济增长和扶贫与财政之间具有很高的相关性。1 9 9 4 年的财税制度改革以来，基层财 政困境越来越突出。地方财政无力提供，或改善农村公共产品，扶贫 i 作难以推进。 从意义和目的上看，本选题是促进贫困地区经济发展的要求，是统筹城乡发展的关键，是农 村税费改革的需要，是财政体制自我完善的需要，是减缓基层财政困难的需要，是反贫困的需要。 选题的目的是款望对完善我国的财政体制、解决基层财政斟境、提高财政的经济功能帚 扶贫效率， 提供有价值的结论和政策建议。 研究方法上，本选题以实证分析为主，并结台定性与定量分析、系统和分类分析、动态和静 态分析。本研究以云南省国家级贫困为主，在云南7 3 个国家级贫困县中又选择禄劝县、彝良县、 勐腊县和沧源县为典型县。 本研究采用了大量的数据。这些数据来源于两方面，首先是文献数据，包括( 1 ) 云南经济统 计年鉴、云南财政统计年鉴、云南统计年鉴；( 2 ) 相关专蔫或论文数据。其次是调查数据。这些 数据涉及云南省潞西市、盈江县、梁河县、陇川县、施甸县等，尤其是沧源县的数据较为完接。 从一般预算收入上看，目前典型国家级贫困县的财政收入具有以下不足；( 1 ) 没有真正能称 得上主体税的税种；( 2 ) 地方税收不稳定；( 3 ) 造成税收结构缺损。从转移支付收入上看，( 1 ) 税收上划比例大不利于地方关注经济的积极性；( 2 ) 转移支付的配套资金要求压力人；( 3 ) 有 些项月重复设置，多头审批现象；( 4 ) 转移支付总量不足。从支出上看，目前典型国家级贫困县 的财政支出呈现以下特点：( 1 ) 支出科目繁多，主体支山功能难以体现；( 2 ) 用丁农林水气的财 政支h l 与农业对财政贡献不相称；( 3 ) “越位”与“缺位”并存 ( 4 )“行政事业优先、行政第 一”的支出特征明显：( 5 ) 财政供养支 u 居高不下。 本研究提出了国家级贫困县财政收支调整和优化对策：一是放齐目前部分贫困县进行的财政 包干试点；二是通过调整优化现有税种和开征新税种，培育贫困县主、辅税种相结合的税收体系； 三是坚持“费改税”，扩大预算收入来源；四是按照公共财政要求，财政支出退出“越位”、弥补 “缺位”i 五足“公平”为标准，建立以纵向为主横向为辅、均等化转移支付为主专项性转移支 付为辅的转移支付体系；六是云南省典型贫困县不能发行地方公债；七是取消乡( 镇) 财政级次。 研究方法上有两个创新：一是将公司所得税理论用以分析贫困地区的涉农税收的经济增妖和 减贫效应分析；二是运用乘数理论研究税收对典型贫困县g d p 的收缩作月j 。 本研究中较为新颖的见解和发现包括( 1 ) 从经济增长和减贫的角度来看，国家级贫困县农村 公共物品支出顺序没有一刀切模式。( 2 ) 贫凼人口从转移支付中得到收益，并没有想像的多。( 3 ) 典型固定贫困县支出科目繁多，但主体支出功能难以体现。( 4 ) j j 于农林水气的财政支出与农业 对财政贡献不相称。( 5 ) “行政事业优先、行政第一”的支出特征明显。( 6 ) 云南省部分国定贫 困县，l r 的致贫因索尚没有完全解决，新的致贫因素即毒品和因吸毒而感染的艾滋病更不容忽视。 关键词：国家级贫困县则政收支调整优化 a b s t r a c t i st h em a i nf h c t i o no ft h es t a t cp o v 鲥yc o u n l yf i n a n c et oa d v a n c ee c o n o m i cd e v d o p m e n ta n d a l l e v i a t ep o v c r l y i n p o v 啊t ya r e a ， m e r ei sac 1 0 8 e r d a “o n 鼬p眦o n g6 n a n ，e c o n o m i cg r o w t h a n d p o v e n y - a n e v i a t i o n ，t h es u b a d l n i n i s 拄a d o nf i s c a ls i m a t i o nh a sb e c o m ew o r s ea n dw o r s ea f t e rt h ea f i s c a lr e f b 肌i n1 9 9 4 n es u b 一曲l l i n i s t r a t i o ni su n 如l et oo f f 醯o ri m p r o v en l r a lp u b l i c9 0 0 d s ，s o 出a t m em r a la r e ad e v e l o p ss l o w e ra n ds i o w 盯，a n dt h ea n t i - p o v e r t ya 嘶o nc a n n o tm o v ef h n l l s o ，t h es t l l d yc a nm e e tm en e e dt op r o m o t em ee c o n o m i cd e v d o p m e n to ft h ep o v e n ya r e a i tm e e t s 1 en do f t l l eh a m o n i o u sd e v e l o p m e n i b e t w e e i lm ec i t ya n dt h em m l _ i tc a ng i v eah e l pt 0t h et a x f e e r e f b n no ft l l er u r a la r e a i tc a nl e s st h ed i 所c u l t yo ft h es u b a d i n i n i s t r a 矗o r li tc a g i v eah e l pt ot h e p o v e r 哆a 1 1 e v i a t i o n t h ea i mo f m es n l d yi sl op r o v i d ep o l i c ym a k e r sw i mas e to f m 髓s u r e st 0a d j u s ta n di i i l p m v eo nm e p o v e n ya r e a 行s c a ls i m a t i o n t h r o u g ht h i s ，i tc a ng i v eah e l pt oi m p r o v eo u rc o u n n yf i s c a ls t m c n j r e ，t o a n s w e r 廿1 en s c a ld i m c u 崎o ft h es u b a d m i n i s 仃a t i o n ，a n de n h a i l c et h ef i s c a le 髓c t so nt h ee c o n o m i c g r o w t l la n dm ep o v e r 母一a i l e v i a n o n t h em a i nw a yu s e di nt h es t u d yi sa i le x p e r i m 雎t a la n a l ”i sc o m b i n i l l gw i l l iq u a l i t a 石v ea n d q u a l l t i t a t i v ea n a l y s i s ，s ”t e ma i l dc a t a l o g u ea n a l y s i s 1 1 l es t u d yi sb a s e dm e7 3s t a t ep o v e n yc o u n t i e so fy u n n a l lp r o “n c e t h e4c o u n d e sc h o s e l lf o 姗 t h e7 3c o u n t i e 8a r es 盯v 嗣a sm ec a s e s t h e ya r ey i l i a n gc o u n t y ，l u q u a nc o u n 吼m e n g l ac o u n t ya n d c a i l g y u a nc o u n t yi nm es 加d y ，t h ew r i t e re m p l o y sv e r ym u c hd a t at h a tc o m e sf r o mh v oc a n a l s o n ei s d o c u m e n l a ld a t aa n dt h eo c h e ri sf k l ds n j d yd a t a w i 廿lag o a l i om a k em el i m “e d6 s c a lc a p i t a l s0 p t i m i z eas o c i a lw e l f a r ew h i c hi n c l u d e st h ed 印d v e d ， t h ew r i t e rp r o v i d e 8as e to fm e a s u r e s ( a ) t or e f u s em e 矗s c a lc o n h 丑c c e de x p e n d i t i l f ee x p e r i m e n ti ns o m e f i s c a lp o o rc o u n 矗e s ( b ) t ob u i l da6 s c a ls t n l c m r ei n c l u d i i l gm a i nt a x e sa n da s s i s t a i l t - t a x 船b ya 删u s t i n g a n di m p r o v i n gm ee x i s t i n gt a x e s 鲫do p “n gs o m en e wt a x e 8 ( c ) t oc x p a n df i s c a ls o u r c e so f t h eb u d g e t i n c o m e st h r o u g hc h a n 萄n gs o m ef e e si n t ot a x e s ( d ) t oa d j u s ta n di m p r o v eo n 山en s c a le x p e n d i f u r eb y l h ec r i t e r i o n so f t l l ep u b l i c6 n a n c e ( e ) t ob u i l das c i e n t i 行ch 如s f 毫r a b i l i t y p a y m e n ts ”t e mb yac r i t e r i o n o f m ef a i m e s s ( dt ob eu n a b l et od i s 研b u t et h ep u b l i cd e b t ( g ) t 0c a n c e l 词l a g e t o w l lf i 8 c a ll e v d t h e s e m e a s u r c sw i l lg i v ea h e l pt oi m p m v ea f i s c a l s “c t 【l r e ，t oa n s w e r 山ef i s c a ld i 伍c u l t yo f 出e s u b - a d m i n i s 缸丑t i o n ，a n de n h a n c et h en s c a le 丘b c l so nm ee c o n o m i c 野。谢ha n dm ep o v e r t y - a l k “a 矗o f l f r o mt h e1 i 曲to fg e n e r a lb u d g e tr e v e n u e ，t h en s c a li n c o m eo f ( h es t a t cp o v e r t yc o u n t i e se x i s t st h e d c f 如t sa sf o l l o w i n g ：( a ) t oh a v en om a i ni a x a t i o n ；( b ) l oh a v en oaf i 订nb a s e ；( c ) t oh a v en oap e r f e c t 疗s c a ls 乜1 】c 呲；( d ) i oh a v eab i gp o i t i o nc u wt h eu p p e ra d m i t l i s t r a d o n ，a n ds oo n f r o mt l l el i 曲to f 凡c a le x p e t l d i n 瞄，i t s i n 柚c es t 8 芏l d s5w k n e s e s ：( a ) t oh a v en ot h em 西n e x p e n d i t i l r ef b n c i i o n ；( b ) t oh a v cl i t t l e 矗g u r cp u to nt h ea g r i c u l t u r e ；( c ) t oh a v en oac r i t 酬o no ft h e p u b l i cf i n a n c e ；( d ) t oh a v et h eg o v e m m e n td 印a r t m e n t sa n ds t a t ei n s d c t l t i o n st a k e np r e d e n c e ；( e ) t o h a v et o om u c hp 叩u l a 6 0 nm a i n t a i n e db yt h en n 柚c e t h e r ea r et w on e wi d e a si nm es t u d yo n ei st ou s e 血et h e o r yo f t l l ef i 蛳i n c o m et a ) 【a t i o nt o ml o a n a l y s et h en s c a le h b c t so ft h et a ) 【a 矗o nc o n c e m 抽ga 鲥c u l t i i r eo nt h ee c o n o m i cg r o w t ha i l dm e p o v e r t y - a 1 1 e v i a t i o n t h eo t l l e ri st ou s e 也em u l t i p l i e rm e o r yt oa n a l y s em es i d ee f f 曲l so f m et a x a t i o no n m e g d p l l l en e wf j n d i n g si nm es t l l d ym c l u d ea 8f o l l o 谢n g ( a ) f 如m 也e1 i g h to ff h ee c o n o m i c 掣o w ma n d p o v e n ya l l e v i a t i o n ，t 1 1 e r ei sn oau n i t 0 珊s t a n d a r da b o u lt h e0 l _ d c ro ft h e 丘s c a le x p e n d i m t eo n 血er 盯a l p u b l i cg o o d s ；( b ) m ed 印r i v e db e n e 行tn om u c hf o r n lt r a n s f e r a b i l i t y p 8 y m e n ts y s t 廿n ；( c ) d r u g sa n d a ) s m a k e t h e p o v e r t y p o p u 】a 矗o nw 口r s e a n d 、釉r s e j ns o m e o f y b n n a ns i a t e p o v e 时c o u n d c s k 口yw o r d s ：s t r u c t l l r a la d j u s 妞l ta i l di m p r o v e m e n n s c a lr e v e n u ea n de x p e n d i 吡，m es t a t e p o v 盯_ yc o u n t i e s 插图和附表清单 表l ，1 丹尼森经济增长因素分析5 图2 ，l公共产品最优数量决定过程1 4 表3 1云南省国家贫困县1 9 9 0 一2 0 0 4 年g d p 结构1 5 表3 24 个典型县1 9 9 0 2 0 0 4 年g d p 结构1 6 表3 3 禄劝县1 9 9 0 一2 0 0 4 年g d p 结构1 6 表3 4 彝良县1 9 9 0 一2 0 0 4 年g d p 结构1 7 表3 5 勐腊县1 9 9 0 2 0 0 4 年g d p 结构1 7 表3 6 沧源县1 9 9 0 2 0 0 4 年g d p 结构1 7 表3 74 典型县1 9 9 0 一2 0 0 4 年非农从业人员占农村劳动力比1 7 表3 。84 典型县1 9 9 0 一2 0 0 4 年经济作物种植面积占农作物种植面积比1 8 表3 94 典型县1 9 9 0 一2 0 0 4 年主要粮食作物产量及构成比1 9 表3 1 0 云南1 9 9 0 一2 0 0 4 年贫困发生率及人均收入2 1 表3 1 l云南省国家级贫困县1 9 9 0 2 0 0 4 年g d p 总量及年增幅2 2 表3 1 24 个典型县1 9 9 0 2 0 0 4 年g d p 总量及年增幅2 2 表3 1 34 个典型县1 9 9 0 2 0 0 4 农副产品商品率2 2 表3 ，1 44 个典型县1 9 9 0 2 0 0 5 年人均收入2 3 表3 1 54 个典型县1 9 9 0 2 0 0 4 年学龄儿童入学率2 3 表3 一1 64 个典型县1 9 9 0 2 0 0 4 年幼儿教育情况2 4 表3 1 74 个典型县1 9 9 0 2 0 0 4 年小学教育情况2 4 表3 1 84 个典型县1 9 9 0 一2 0 0 4 年中学教育情况2 5 表3 1 94 个典型县1 9 9 0 - 2 0 0 4 年教师队伍情况2 6 表4 ，1 4 个典型县1 9 9 0 一2 0 0 4 年一般预算收入年增幅2 8 表4 24 典型县1 9 9 0 2 0 0 4 年一般预算收入、财政支出、g d p 比2 9 表4 3沧源县1 9 9 0 一2 0 0 4 年一般预算收入结构3 2 表4 4沧源县1 9 9 0 一2 0 0 4 年基金收入与一般预算收入比3 3 表4 5沧源1 9 9 0 2 0 0 4 年基金收入结构分析3 4 沧源县2 0 0 0 2 0 0 4 年调入上年结余收入占当年可用财力比3 4 沧源县2 0 0 2 2 0 0 4 年可用财力和转移支付收入比3 5 沧源县2 0 0 0 一2 0 0 4 年转移支付收入构成3 6 征税对沧源县g d p 收缩作用3 8 沧源县1 9 9 5 2 0 0 4 年农业劳动净值3 9 4 个典型县2 0 0 4 年贫困户收入来源估计4 0 云南省国家级贫困县1 9 9 0 2 0 0 4 财政支出年增幅4 3 4 个典型县1 9 9 0 2 0 0 4 年财政支出总量4 3 4 个典型县1 9 9 0 2 0 0 4 年财政支出年增幅4 4 4 个典型县一般预算收入、财政支出、g d p 的比4 4 4 个典型县人均财政收入、人均财政支出及人均g d p 比4 5 沧源县1 9 9 6 2 0 0 4 年财政支出结构4 6 沧源县财政支出对g d p 扩张作用5 0 对公共支出构成与产出生产效率增长的关系的认识5 l 沧源县2 0 0 0 一2 0 0 4 年上解支出5 6 若干税种的主要特征及一般归属6 3 一些国家各级政府的主体税种6 4 财产税占美国州和地方政府税收收入的比重6 4 各国转移支付列举- 一7 1 4 个典型县1 0 0 9 2 0 0 4 年城乡居民储蓄存款余额7 4 4 个典型县1 0 0 9 2 0 0 4 年城乡居民储蓄存款余额年增幅7 4 主要事权特征及其在政府问分配7 5 教育支出的利益归宿7 6 卫生支出的利益归宿7 7 不同教育阶段和性别的教育收益8 1 道路维修和道路新建的平均经济收益率8 3 沧源县各乡镇2 0 0 4 年财政支出情况8 4 沧源县各乡镇2 0 0 0 一2 0 0 4 年财政统发工资数字8 6 沧源县各乡镇2 0 0 4 年农业人口供养比8 6 卵 稻 们 枷 伽 锄 锄 锄 他 舶 ! ；i i ! ；兰 m j i | | 狮 m引耜缸表表瓤栽款栽表表表表表表表表表表表表表表表表表表表表 感谢 冯海发先生，在我写作的整个过程中自始至终给予指导和关注。 论文构想，多次得到牛若峰先生、徐敬君先生、王敬镏先生等前辈的指教。 李秉龙先生、唐忠先生、张陆彪先生、张林秀女士、苏明先生、刘风彦先生、 熊存开女士和许世卫先生等都给论文以重要指点和启示。 李锁平先生、高琼瑶女士等，在为我学习、写作默默地工作。 沧源的赵子杰先生、赵军先生、段秀红女士、何森林先生、程凯先生、张少 俊先生等，为我在沧源调研提供了极大的关照。 我将牢记不忘! 农经所博士生沈素平 2 0 0 6 年6 月 独创性声明 本人声明所呈交的论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成 果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发 表或撰写过的研究成果。也不包含为获得中国农业科学院或其它教育机构的学位或证 书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了 明确的说明并表示了谢意。 研究生签名： 咖薯，孕 时间：加名年多月； 日 关于论文使用授权的声明 本人完全了解中国农业科学院有关保留、使用学位论文的规定，即：中国农业科 学院有权保留送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅，可以采用影印、缩 印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。同意中国农业科学院可以用不同方式在不 同媒体上发表、传播学位论文的全部或部分内容。 ( 保密的学位论文在解密后应遵守此协议) 论文作者签 导师签名： ，i喜 名：渺袤 涉舢、 f 孝时间：挪z 年占月罗日 衬辅：沁；卑0 其1 8b 中国农业科学院j 尊土学位论文 第一章导论 出从2 0 0 6 年起完全取消农业税。 农村税费改革一波三折的财政原因是。反映基层县乡( 镇) 财政困境的呼声越来越大。因为， 农村税费改革是农村地区分配关系的重要调整。不仅涉及农 砖的切身利益，而且直接关系到基层 机构改革、地方财政收入、农村教育体制改革等问题。农村税费改革成功与否，很大程度上取决 于这些相关的配套改革措施能否切实落实到位。具体说，税费制度改革带来了基层财政的两方面 问题：一是财政减收厉，财政转移支付和县乡机构改革等配套措施未能跟上，加剧了县乡财政困 难；二是基层财政的财权与事权不对称，向农民收费的制度基础也已弱化，致使农村义务教育和 基础设施建设面临着严重困难。因此，随着农村税费改革的进一步深化，必然要有基层财政收支 的调整和优化。在国定贫困县更是如此，因为其财政收入基础本身就很脆弱。没有基层财政状况 的稳定和好转，“黄宗羲定律”将在贫困地区渐渐活跃起来，农村税费改革将面l 隘更大的挑战。 4 、是财政体制自我完善的客观需要。尽管近年来，我国财政体制进一步改善，推出了包括 部门预算、政府采购和国库集中支付制度三大改革举措，但我国现行的财政体制的根本结构是 1 9 9 4 年分税伟9 改革时形成的。由于当时社会经济、行政体制和改革设计者选择等主客观因素的铷 约，使这种结构存在“天生缺陷”，同时，随着社会经济发展变化，又表现出“后天不适应”。因 此，面临自我完善的新任务。国定贫困县级财政是我国财政体制的重要组成部分，没有它的完善， 就谈不上国家财政体制的完善。 5 、是减缓基层财政困难的需要。就全国而言，基层财政困难已经不是什么新鲜话题。这种 困难影响了基层政府的正常运转、妨碍了农村公共品有效供给的增加、削弱了基层财政的支| 敷能 力、助长基层政府的“公司主义”倾向、影响中央惠民政策的可持续性。这种困难主要表现在三 个方面：一是债务数额庞大、二是公共产品的“供给缺位”、三是农民为公共产品付出不合理的 代价【l 】。李秉龙、张立承、乔娟、曹洪民( 2 0 0 1 ) 运用墒值分析法发现8 j ：1 9 9 9 年中国4 8 6 个国 定贫困赤字县5 项公共物品受财政赤字冲击供给规模的易变科度由大到小的顺序为：教育事业费、 行政管理费、农林水气事业费、财政支援农业生产建设支出、社会保障补助支出。因此，i 封境中 的县级财政必然造成公共物品“供给缺位”。无论从现实和理论上说，调整 u 优化贫困县财政收 支结构，都是解决基层财政困境的需要u j 。 6 、是反贫困的需要。全面解决贫困问题，是中国政府坚定不移的目标之一。1 9 7 8 年以来中 国农村贫困人口减少的进程，大体可以分为三个阶段：1 9 7 8 1 9 8 5 年，农村贫困人口从2 5 ，0 0 0 万人减少到1 2 ，5 0 0 万人，减少了5 0 平均每年减少1 。7 6 8 万人。1 9 8 卜1 9 9 3 年，农村贫l 鲴人 口从1 2 ，5 0 0 万人减少到8 ，0 0 0 万人，减少了3 6 ，平均每年减少6 4 0 万人，贫困发生率从1 4 8 下降到8 8 。这是农村贫困人口稳定减少的阶段。1 9 9 4 年国家八七扶贫攻坚计划的公布宴 施为标志，到2 0 0 0 年，中国农村贫困人口从8 ，0 0 0 万人减少到3 ，2 0 9 万人，减少了6 0 ，平均每 年减少6 8 0 万人。2 0 0 0 年召开的“2 l 世纪初中国扶贫战略国家研讨会”上，亚行认为“中国在 扶贫领域取得的成就在孤湘酋屈一指。”世界银行评价“中国过去2 0 年扶贫取得的成就深刻地影 响着国际社会。” 但我国反贫困任务依然艰巨”1 。无论是贫困的本质还是有关贫困研究的理论，都要求非市场 力量的介入。反贫困是一种对社会具有普遍正效应的行为，是一种公共产品，政府是主体，财政 是保证。仅以教育扶贫中的“基本普及九年义务教育，基本扫除青壮年文盲”项目来说，第一阶 段从1 9 9 5 年底到1 9 9 8 年初，中央拨款1 5 亿元，地方配套5 0 6 9 亿元；第二阶段从1 9 9 8 年5 爿 中国农业科学院博士学位论文第一章 导论 到2 0 0 0 年底，中央拨款2 4 亿元，地方配套3 7 8 7 亿元”j 。贫困制约了财政收入水平，贫i 利减弱 了扶贫能力。调整完善贫困县则政收支结构，一方面可能为扶贫工作提供稳定的财政保证，另一 方面可能提高有限扶贫资金的扶贫效益。 理论意义上。2 0 世纪9 0 年代初关于公共财政改革的讨论 【l 研究逐渐兴起。1 9 9 8 年全国财政 工作会议第一次提出了建设公共财政的要求：党的十五届五中全会建议明确将建立公共财政 初步框架作为“十五”时期财政改革的重要目标；党的十六届三中全会决定进一步提出了 健全公共财政体制的改革目标。建立与市场经济需要相适应的公共财政体系已经成为共识。但理 论界对我国公共财政具体内容平活动范嗣的理解却并不一致。作者将借鉴发达国家或地区经验， 结合我国实际，仅从经济增长和扶贫角度，对国家级贫困县财政收支结构的调整和优化进行探讨， l 丛期为建立适应我国实际的公共财政体系提供一点理论新义。 1 2 本研究的理论基础和方法 理论上，本研究运用经济增k 理论、公共财政理论、财税学理论、制度经济学、统计学、计 量经济学等相关内容。 研究方法上，本研究突出定性分析与定量分析相结合、规范分析与实证分析相结合、系统分 析与分类分析相结合、动态分析与静态研究相结合。 1 3 国内外研究综述 1 、财政问题 从占典经济学到凯思斯主义，从公麸选择理论到公共财政理论，财政一直是经济学研究重要 领域。纵观财政研究的内眷，主要集中在以f 儿个方面：财政功能；财政收支和经济增长之间的 关系，其中著名的理论有乘数理论和拉弗曲线；财政收支结构、税收、税制和税率；财政收支对 经济要素的影响；公债理论、赤字理论、税式支出理论；政府采购理论和预算理论等等。 这里值得一提的是财政功能问题。关于财政的功能，代表性的主要有以下两种。 一是陈岱孙先生主编的中国经济学大辞典中概括的三种功能：分配、调节和监督三种职 能。分配职能是财政的筹集资金和供应资金的功能，是财政的基本职能。调：_ i 了功能是通过调整财 政收入的规模和收支结构，从而对国民经济和社会发展产生重大调节作用，具体包括调节收入、 调= 铷时政收支规模、调1 7 财政分配结构、调节地区间收入和投资等内容。监督职能是财政部门借 助财政分配活动而对国民经济备方面进行反映、督导、制约和制裁。 二是张悦玲等在财政学中归纳的三种功能：资源配置职能、收入再分配职能、经济稳定 职能。资源配置职能是通过财政分配活动，调节和引导人财物等资源形成合理的经济结构，以取 得最大经济和社会效益，主要包括积累和消费间配置、政府和非政府问配置，不同部门间配置及 不同地区问配置。财政收入再分配职能指按照“公平”的标准荐分配国民收入和社会财富，具体 再分配手段有税收、转移性支出、购买性支u 沛l 各种收入政策等。财政经济稳定职能指通过财政 分配实现充分就业、物价稳定、经济增长和国际收支平衡等政策目标。 困地域是否适用等等，都有待进一步深入研究。 5 、经济增长问题 这类研究主要集中在经济增长源泉和经济周期理论。为了分析经济增长源泉。经济学家创立 了各种经济增长模型，主要有哈罗德一多马经济增长模型、新古典经济增跃模型、新剑桥经济增 长模型，对经济增长影响因素分析的代表理论包括，肯德垦克的全要素生产率分析和丹尼森经济 增长因素分析。其中，丹尼森的分析对后人产生了重大的影响( 见表1 1 ) 。 以上经典理论为本研究提供了很好的启示。但这些经典理论没有，或很少涉及财政收支对这 些经济增长要素的影响。这为本研究留下了空间。 衷卜1丹尼森经挤增七因素分析 资料束疆：粱小民编著i 西方经济掌) ( 下舶) 北京大学出版社，1 9 9 6 年版第7 3 9 页 从方法上看，对上述5 大类问题的研究，概括起来以定性分析为主，回答研究所涉及的规范 性和宏观性内容。解决一个学科或个研究领域涉及的主要方面。例如财政功能、财政收支结构、 税收税制和税率、政府采购理论及预算理论等；基层财政困境表现和原因研究；贫困的界定；公 共物品定义、农村公共物品范围、农村公共物品供给现状等等。 第二章财政收支结构调整优化标准与经济增长及扶贫关系 本章回答财政收支结构调整和优化的标准，并论述财政收、支与经济增长和扶贫之间的关系。 这是本研究分析的基点。首先是回答财政收支结构的调楚和优化标准，其次是分析财政收支与经 济增长和减贫关系，最后阐明财政收支结构调整和优化的理论。 2 1 财政收支结构调整优化的标准 财政活动历史悠久。2 0 世纪4 0 年代中华书局出版的辞海中的财政定义为“财政谓理财 之政，及国家或公共团体以维护其存在发达之目的，而获得收入、支出经费的经济行为也”。这 是广义上的财政定义。狭义上的财政是国家财政，是国家为实现其职能而参与社会产品的分配活 动，包括财政资金的取得、使用、管理与各方面发生的分配关系，从而调节社会总需求和社会总 供给，并使其协调，达到优化资源配置、公平分配以及经济稳定和发展的目标。 冈为县级财政，是我国5 级财政级次中的第4 级，处丁较低层狄。同时，国家级贫困县财政 一般预算规模较小、县级政府没有税权、辖面积也较小，因此不可能也没有必要实现国家级财 政的全部或相似功能。作者认为，国家级贫困县的财政功能应主要是优化辖区内的资源配置，从 而实现经济稳定增长，同时实现包括贫困人口在内的居民福利最火化。因此，国家级贫困县财政 收支结构是否优化就是看这种结构对辖区内的经济增长和减少贫困效率的高低。 在贫困地区，经济增长和扶贫是矛盾统一的。 矛盾性，表现在经济增长带有政绩追求，因此伴随经济增欧而米的不一定是贫匿人群的减少 和收入水平的提高。但这种矛盾性可以通过调整政绩考核方式来减弱，甚至消除。 统一性表现在，没有经济增长，就不会有贫圃的解决；没有贫刚的解决，经济发展最终将受 到拖累。根据有关研究，扶贫投资主要集中在教育、道路、农业科研、灌溉、电力等农村基础设 施和公共产晶建设上。这些建设将带来下列循环：经济增艮带来贫困人口减少和扶贫能力增强， 而居民收入增加和技能提高，叉会增加消费指出平u 提高生产率，从而提高经济增k 水平和增长质 量。 那么国家级贫困县财政如何事项上述两个标准呢? 作者认为就是坚持走辖区内的公共财政 的道路。 包括减贫在内的公共产品的性质决定需要非市场力量介入，从而产生了公共财政。公共经济 学的创始人、当代美国公共经济学和公共管理学专家埃利诺奥斯特罗姆教授认为，公共财政就 是市场经济体制f 政府提供市场机制无法有效提供的公共产品，以满足社会公共需要的经济活动 或分配活动，最优满足社会公共需要构成了公共财政的出发点和归宿。 但国家级贫困县农村公共短缺程度严重，单单依靠其自身的财政收入能力是无法满足需要 的，必然需要高一级政府提供转移支付。 2 2 财政收支与经济增长和减贫 无论财政功能经过怎样的演变，财政的“三财”生财、聚财和用财的功能是不会变的， 只不过在不同的社会经济发展阶段，财政职能的侧重点有所变化而已。要更好的生财、聚财和硝 财，就离不开经济增长和发展，或是来源于经济增长和发展，或为经济增长和发展服务。因此， 是否有利于经济增长，是财政收支结构是否优化的一条重要的标准。经济发展离不开投资、离不 开资源的优化组合、离不开由收入的再分配而产生的社会和谐和经济稳定。 2 2 1 财政收支与经济增长 l 、财政收入和经济增长 ( 1 ) 税收和经济增艮 1 8 世纪古典经济学家明确主张“税不重征”。亚当斯密则认为，一切税收都是或减少各阶 级的收入，影响资本积累，或直接减少资本，影响资本主义经济发展，因而税收是发展资本主义 的障碍。 1 9 世纪1 ：半叶到2 0 世纪初诞生以阿道夫瓦格纳为代表的社会政策学派l ，认为税收不只 是取得财政收入的工具，还是调节各阶层国民所得和财政分配的手段。因此，他们主张扩人消费 税，对奢侈品和财产的课征要重于对劳动所得的课征，同时所得税要实行累进税制，以缩小正在 扩大中的贫富悬殊差距。 在2 0 世纪3 0 年代爆发的“凯恩斯革命”中，税收政策成为实现经济稳定的有力 ：具。汉森 认为“税率的变动是调节经济短期波动的很有效的武器。在将来，作为反商业循环措施的税 率调节，也许将取代利率变动过去所1 i 的地位”口】。萨缪尔森发展了凯恩斯学派的税收调1 ，理论， 强调税收既是经济的“自动稳定器”，又是政府掌握的稳定经济的“人为稳定器”。 2 0 世纪7 0 年代的供给学派，主张政府应实行“供给管理政策”，全面减税，阻刺激经济增 长，并用“拉弗曲线”来解释这种关系。 ( 2 ) 税制结构与经济增长 自7 0 年代以来，财税理论界对税收与经济发展的关系问题产生了浓厚的兴趣。纽伯里 ( n e w b e r y ) 税收与发展、温卡塔( 、b k a t a ) 的印度的税收与发展、托伊( t 0 y e ) 的税 收与经济发展等，通过发达国家与发展中国家的税制结构比较，说明不同的经济发展阶段的税 制结构变化，强调间接税在发展中国家税制结构叶i 的地位。 i m f ( 1 9 8 9 ) 研究表明：经济发展水平决定了税制结构。经济发达国家基本上都是以直接税为 主，并以所得税( 包括社会保险税) 为主体税种；而发展中国家则以间接税为主，并以销售税( 包 括增值税) 为主体税种。但7 0 年代以来，间接税地位在发达国家也有回升趋势”“。 ( 3 ) 税率和经济增k 世界银行经济学家凯思吗斯顿就7 0 年代2 0 个样本国家的平均税收比率进行了回归分析f 9 】。 其基本结论是：低税收比率对提高经济增k 率具有积极的促进作用。在样本研究中，低税率样本 国家的国内生产总值非加权平均年增长率为7 3 ，而高税率样本国家仅为1 1 。同时，税收比 从经济增长角度来看，购买性支出的影响表现在流通领域、生产领域和分配领域。在流通领 域，社会总需求是由消费需求、投资需求和政府消耗性需求构成。其中消费需求中，政府耗散性 需求又占有相当比例，而投资需求的扩大有赖于政府消费刺激。在生产领域，政府消耗性支出的 变化，会导致市场价格水平的变化，从而影响企业的利润率，这又会带来生产、资本品、劳动力 和社会总需求的连环反映。在分配领域，当政府耗散支出的总量不变而只是结构发生变化时，整 个社会的收入分配状况将囡政府消耗性支出结构的变动而受到相应的影响。 可以用公式来表述政府购买性支出的增加对均衡国民收入的影响： y 0 = 虿+ c ( 1 一。y 0 = i = ：苦_ 二i i 百 其中，y o 是国民经济变化量。虿是政府购买支出的变化量。c 是边际消费倾向。f 是税 率。二一是政府支出乘数，即政府购买支出的变动所引起的均衡国民收入变动的倍数。可 l c ( 1 一) 见，由于税率的存在，乘数作用有所减弱。 转移性支出的影响同样表现在流通领域、生产领域和分配领域。在流通领域，转移性支山的 相当部分会通过各种途径寅接或间接地转化为消费支出和投资支出，从而制约社会总需求的形 成。在生产领域，当转移支出对象是居民时，这种影响足间接的，当对象是企业，这种影响是直 接的。在分配领域，转移性支出会改变初次分配所形成分配格局。转移支付的增加，增加了个人 可支配收入，从而使自发的总需求和均衡的国民收入增加。同样，转移支付的减少也会减少均衡 的国瞳收入。所以，转移支付的变动与均衡国民同方向变动。用公式表述： y o 一。豫+ 。( 1 一) y o 一南豫 其中，y 是国民经济变化量。7 r 是增加的转移支付收入。c 是边际消费倾向。，是税率。 三一是转移支付乘数，即政府转移支付的变动所引起的均衡国民收入变动的倍数。由于 l c ( 1 一f ) c 1 ，所以转移支付乘数小于政府购买乘数。 这是因为在转移支付中，只有以7 r 作为消费支出增加自发总需求，而( 1 一c ) i 部分作 为储蓄并不形成总需求。这就说明，同样数量的政府支出在作为政府购买支出比作为转移支付支 出能使国民收入增加更多。 2 2 2 财政收支与扶贫 扶贫工作离不开财政的支持：提高扶贫效率，离不开财政收支结构的调整和优化。就扶贫标 准本身而言，有效果性指标和进程性指标。效果性指标，包括g d p 增长率、农民人均纯收入、 生活消费支出、人均粮食生产量和消费量等经济指标和包括成人文盲率、儿童入学率、婴儿死亡 1 0 - 率、孕产妇死亡率、平均预期寿命等社会发展指标。进程性指标。包括年内发放扶贫贷款数额、 新建学校面积( 个数) 、新建公路里程、架设电力线路跃度等。 从方法上看，洛伦兹曲线是分析收入分配差别或公平与否最常用的技术。澳大利亚经济计量 学家n c 卡克瓦尼将其发展成为“集中曲线”( c o n c e n t r a t i o n c u e 8 ) 。理论上，把收入分配不公 归结为5 犬类机会不公平因素造成的：受教育和训练的机会；天赋能力；财产所有 权：操纵市场的能力；其他偶然因素。在讨论税收与收入分配公平问题时，首先分清机会 平等( e q u a l 时o fo l 咖n i t y ) 与结果平等( e q u a l 时o f r e s u l t s ) 。从各国的实践来看，有些政府 政策旨在产生平等的机会；而有的政策则旨在产生平等的结果。 1 、税收与减贫 ( 1 ) 税收的收入公平化效力 尽管税收不是解决收入分配不公的灵丹妙药，但税收制