（农业经济管理专业论文）四川小城镇现状测评与发展战略研究.pdf

摘要 小城镇建设与发展是中国进行农村改革和走向现代化的重要内容，也是推进中国特 色城镇化进程的重要力量。四川地处中国内陆，人多她少，地形复杂，有着独特的省情。 大力发展小城镇对四川省的经济社会健康发展都有着重要的意义。本文主体分为六大部 分：第一部分简要阐述了对小城镇概念的三种不同的理解，并确定了本文所指小城镇的 概念和范围；第二部分则论述了发展小城镇的必要性和可能性。第三部分四川小城镇现 状测评。本部分首先建立了一套小城镇现状水平的评价指标体系，然后运用这套指标体 系对四川i 小城镇总体现状水平及四川各地市小城镇现状水平进行了测算和评价。在本部 分的最后对所运用的测算方法和建立的评价指标体系进行了评价。第四部分则根据第三 部分的测算结果和评价对四川小城镇总体现状落后的状况进行了原因分析。第五部分在 前面一系列评价和分析的基础上从七个方面提出了加快四川小城镇建设和发展步伐的对 策和措施。 关键词：小城镇指标体系现状测评对策措施 。2 舶幺，眵 s t u d y o np r e s e n td e t e r m i n ea n dr e v i e wa n d d e v e l o p i n g c o u n t c ：r m e a s u r e so fs i c h u a n ss m a l lt o w n s l i u l i n g a b s t r a c t t o w n d e v e l o p m e n t i st h e i m p o r t a n t c o n t e n to fr u r a lr e f o r m a t i o na n d m o d e r n i z a t i o ni nc h i n a ；i ti sa d r i v i n gp o w e r t os p e e d u p t h ep r o g r e s so fc h i n e s e c h a r a c t e r i s t i cu r b a n i z a t i o n s i c h u a ni sa no v e r p o p u l a t i o n ，l e s sl a n d ，c o m p l i c a t e d g e o g r a p h y , a n ds p e c i a l a c t u a lc o n d i t i o np r o v i n c e 1 0 c a t e di nt h ec h i n ai n l a n d w i t h d e v e l o p i n gs m a l lt o w n ss t r o n g l yh a v ei m p o r t a n tm e a n i n g t oe c o n o m i ca n d s o c i a ld e v e l o p m e n t h e a l t h i l yo f s i c h u a n p r o v i n c e t h i sp a p e ri sd i v i d e di n t os i x p a r t s ：t h ef i r s tp a r te x p l a i n st h r e ek i n d so fc o m p r e h e n s i o n st o “s m a l lt o w n ” c o n c e p t ，a n ds e l e c tt h ee x a c tc o n c e p ta n ds c o p eo f “s m a l lt o w n f i t t i n gi nt h i s p a p e r t h es e c o n dp a r td i s c u s s e st h en e c e s s i t ya n dp o s s i b i l i t yo f d e v e l o p i n g s m a l l t o w n t h em i r d p a r ti st od e t e r m i n ea n d r e v i e w d e v e l o p i n g l e v e lo fs i c h u a ns m a l l t o w n t h en e x tp a r tf i r s t l ye s t a b l i s h e das e to fi n d e xs y s t e mt oe v a l u a t e “s m a l l t o w n s ”p r e s e n tc o n d i t i o n ，t h e nm a k e u s eo ft h i ss e to fi n d e xs y s t e mt od e t e r m i n e a n dr e v i e wt h ed e v e l o p i n gc o n d i t i o no ft h es i c h u a n ss m a l lt o w ni np r o v i n c a la n d u r b a n l e v e l ，f i n a l l ye v a l u a t e dt h ec a l c u l a t i o nm e t h o d a n dt h ei n d e xs y s t e m t h e f o u r t hp a r ti sr e a s o n a n a l y s i st oc u r r e n ts i t u a t i o no f s m a l lt o w na t b e g i n n i n gs t a g e o f d e v e l o p m e n t r e s u l to ft h et h i r d p a r t t h e f i f t h p a r tp u t f o r w a r dt o c o u n t e r m e a s u r e st op r o m o t es i c h u a ns m a l lt o w n d e v e l o p m e n t f r o ms e v e n a s p e c t s o nt h eb a s i so f a n a l y s i sa n d e v a l u a t i o n k e yw o r d s ：s m a l l t o w ni n d e x s y s t e m t h ep r e s e n td e t e r m i n ea n d r e v i e wc o u n t e r m e a s u r e sa n d p o l i c i e s 2 1 前言 1 1 研究的目的和意义 据我国第五次人口普查资料，2 0 0 0 年我国城镇化水平为3 6 0 9 ，而四川省的城镇 化水平仅为2 6 6 9 ，位居全国第2 5 位。相对于工业化发展水平来讲我省城镇化水平也 存在严重滞后现象。研究表明，城镇化水平滞后会带来一系列矛盾和问题，严重阻碍经 济和社会的健康发展。 提高城镇化水平，是实现社会经济健康发展的一个重要因素。然而四川省人口数 量众多。只靠发展大中城市远远难以解决问题，稍有不慎，还会产生“城市瘸”。利用 小城镇来提高城镇化水平已成为必然的选择。小城镇在推进城镇化和现代化进程中的地 位和作用也受到了理论界和政府的特别关注。但学者们在探讨发展小城镇的意义尤其是 研究小城镇在推进城镇化进程中的作用时，由于着眼点不同而出现了两种相互对立的观 点：一类观点认为小城镇在解决“三农”问题、促进农村经济发展、推进我国城镇化和 现代化进程中都具有重要战略意义，我国应大力发展小城镇。另一些学者则持相反的观 点：他们从小城镇发展带来的环境污染、土地浪费、效率低下等一系列问题出发提出发 展小城镇是最不经济的选择。并由此提出我国应通过发展大、中城市来解决当前经济社 会存在的一系列问题。 笔者认为两种观点从不同的角度提出了发展小城镇的意义和存在的缺陷。其实每一 种类型的城市都有利弊两面，我们应该做的是“避弊求利”，而不能因为存在缺点就否 定它的存在。并且不同等级不同规模的城镇功能各异，大、中城市具有小城镇所不具备 的特点和优点，小城镇也有大、中城市不能替代的功能和作用。再者各类城市是在不同 的经济社会条件的基础上发展起来的，各自处于不同的发展层次，人们无法超越客观条 件，一下子建立大量较高层次的城市。在现有的国情省情下小城镇有它存在的必要和意 义。 我国各级政府部门也高度重视小城镇的建设问题，并把小城镇建设问题上升到了战 略商度来认识。党的十五届三中全会、十五届五中全会明确了“发展小城镇是带动农村 经济和社会发展的一个大战略”和“发展小城镇是推进我国城市化的重要途径”的指导 思想，从而确立了发展小城镇在我国整个国民经济发展中的战略地位。 随着小城镇建设在社会经济中的地位逐步提高，政府和理论界对其进行了大量的研 究，综观相关研究文献主要里现以下两个不足：一是对发展小城镇的意义谈及的较多， 而对其发展现状研究较少：二是定性方面的研究较多，定量研究较少。即使少有的定量 研究也多以人口城镇化率的变化来描述小城镇的发展。小城镇的发展是一个复杂的系 统，包含诸多方面的内容，用单一的指标来反映小城镇的发展难免会存在片面性的缺陷， 达不到全面、深刻反映的目的。所以有必要建立一套科学的评价指标体系来全面反映四 川小城镇发展的现状。 为此，本文试图通过对小城镇评价指标体系的建立来量化分析四川小城镇发展的现 状，并在此基础上探讨促进四川小城镇发展的对策和措施。 1 2 研究的思路和方法 本文研究的逻辑思路：首先对本文所分析的小城镇进行范嗣界定，然后论述了发展 小城镇的必要性和可能性。在通过建立的评价指标体系对四川小城镇发展现状进行测评 的基础上，对四j i i , j , 城镇发展的现状进行了原因分析，最后针对前面的分析探讨了促进 四川小城镇健康发展的对策和措施。 根据这一思路本文将采用以下方法进行研究： 第一，定量分析和定性分析相结合。本文的第四部分“四川小城镇现状测评”以定 量测算为主，辅以定性分析。其他部分则以定性分析为主，并辅以定量研究。 第二，理论联系实际的方法。本文先从一般的理论论述了发展小城镇存在的必要和 可能，然后从四川小城镇发展的实际情况出发，理论联系实际探讨了促进四j l l , j , 城镇发 展的战略措旎。 2 小城镇概念及范围的界定 自从小城镇建设问题提上议事日程之后，人们越来越意识到必须结合现实国情，大 力发展小城镇，走农村城镇化的道路。但是，在小城镇已经成为一个通用名词的同时， 对小城镇的概念却没有一个明确的规定。因此对于镇的概念，则形成了“仁者见仁、智 者见智”的认识。 目前，关于镇的理解，概括起来主要有三种，它们是： 第一行政法律意义上的镇。按照宪法规定，镇是一级基层政权，设置需要如下三 个条件：镇政府所在地：常驻人口2 0 0 0 人，5 0 以上是非农业人口居住的居民区； 工矿企业、铁路站、工商中心、交通要害、中等以上学校、科研机构和职工住宅区 等常驻人口不足2 0 0 0 人，但在1 0 0 0 人以上，非农业人口超过7 5 以上的地区。由此， 符合以上条件的成为建制镇，其他则成为非建制镇。前者纳入城镇范围，其人口纳入城 镇人口。反之则纳入农村范畴以及农村人口。 2 第二社会经济学意义上的镇。就社会经济发展角度上看，随着生产力的变动建制 镇和非建制镇之间没有条不可逾越的鸿沟，两者虽有不少区别，但在整个社会经济运 行中有一个共同点，既他们均具备社会经济活动结节点和枢纽点的功能，差别仅仅是辐 射、吸引范围的不同。 第三城乡二元结构意义上的镇。这种观点既有别于行政法律意义上的理解，也有 别于社会经济意义上的理解，认为我国目前总体上还是城乡二元社会结构，城市和乡村 有严格的区别。因此，以小城镇的提法难以反映其经济本质，也不符合我国目前城乡结 构状况。据此，他们主张将镇( 包括建制镇) 从城市体系中划出，而划入农村范畴。由 此对各类镇一概统称“乡镇”。 笔者不同意第三种关于镇的理解。理由是：小城镇是在“二元经济社会”结构下诞 生的，它介于城市和乡村之间，是城乡连接的纽带。小城镇的发展最终将突破城乡二元 结构，实现城乡一体化。况且，“二元社会”结构这种历史遗留下来的社会经济体制已 经曰益显示出诸多弊端，并且在得到逐步革除。诚然，镇与其他各类城市，总体上存在 不少差别，但是，就其在社会经济运行中所起的作用，反映的功能实质，明显的属于城 市性质，而不是乡村性质。 第一种和第二种观点是立足于不同的领域和角度的理解，有的学者将二者的区别归 结为广义和狭义之分：第一种只是把符合行政建制标准的镇列入镇的范围。而后者理解 的镇不仅包括建制镇，还包括一般的集镇。根据本文对小城镇的研究是从经济学的角度 出发，目的是通过对四i l l , j , 城镇发展现状的测算和评价，对发展现状进行原因分析和问 题研究，从而提出了一系列促进四川小城镇发展的对策措施。因此本文所指的小城镇是 社会经济学意义上的镇，具体范围包括建制镇( 含县城关镇) 和集镇。 3 四川发展小城镇的必要性和可能性 3 1 发展小城镇的必要性 3 1 i 是转移农村劳动力，提高城镇化水平的必由之路 自改革开放以来四川城镇化水平不断提高，但与全国相比仍然相当落后。按2 0 0 0 年人口普查数据。四川城镇化水平为2 6 6 9 ，比全国3 6 0 9 的城镇化水平低了9 4 个 百分点，在全国3 4 个省市区( 不包括台湾、香港、澳门) 中居2 5 位，在西部1 2 省市 区中也仅居第8 位，落后的城镇化水平已成为制约经济发展的瓶颈。2 0 0 3 年省委省政府 在出台的关于加快四川省城镇化的意见中提出了加快城镇化进程的目标：到2 0 0 5 每全省城镇化水平要提高到3 2 。从2 0 0 2 年未的2 8 2 的城镇化水平算起3 年内实现3 2 3 的城镇化水平。则每年需要提高1 3 个百分点，即使在人1 2 1 基数不变的情况下每年也需 要增加城镇人口约1 l o 万人。一年转移i i 0 万人口的任务不可能仅仅依靠大、中城市来 完成。其一，四川大中城市吸纳人口能力有限。四川1 只有1 个超大城市成都，而成都市 区人口已经饱和，进一步接纳困难较大。实际情况是成都市市区的产业和人口还必须向 周边郊区扩散，目前这一过程正以前所未有的速度进行着；四川没有大城市，城市体系 存在断层；虽然有中等城市1 3 座，但除了绵阳、德阳、攀枝花目前发展情况较好以外， 其他城市的吸引力和辐射力不强，要接纳众多农村剩余劳动力也不太可能：四川共有小 城市1 7 座，是数量有限，二是规模较小，吸纳能力也有限。再加上许多城市由于其 规划缺乏前瞻性和科学性，基础设施和社会公共服务设施不完善，已经明显显示出承载 能力的局限性。其二，农村劳动力受教育水平普遍偏低。全省农村劳动力中近一半是小 学以下文化程度，滞留在农业生产领域的劳动力以文盲、半文盲和小学文化程度者为主， 而大中城市对劳动力素质的要求普遍较高，农村富余劳动力的整体素质难以适应大中城 市的需求。因此，仅仅依靠现有城市来转移大批劳动力和实现城镇化目标是不太可能的。 而发展小城镇则是解决这一难题的最佳途径。 首先，小城镇的产业、企业特点适合农民转移。小城镇的产业有与农业结合、服务 “三农”、从事农产品加工流通的特点。而农产品加工流通行业属于劳动密集型产业， 易于吸纳劳动力。另一方面，与大中城市的企业类型不同，小城镇的企业除了城关镇中 的一些国有工商业外，大部分是民间投资兴办的小型企业。在传统体制下，城乡分割的 体制限制了农民向城市的转移，为了寻求农业外的就业机会，农民只好就地发展非农产 业，创办了这些小型企业。可见这些小企业自诞生起就与转移农村剩余劳动力息息相关 又因其创办者是既缺资金又缺技术的广大农民，所以这些小企业又多以劳动密集型为 主。 其次小城镇吸纳人口的体制性障碍少。小城镇中的企业大多以非公有经济占相当 比例。这些企业能够依据市场机制培植资源，具有灵活用工的制度，自然可形成企业和 农民的双向选择，农民进厂障碍小。1 9 9 7 年5 月2 0 闩公安部颁发的小城镇户籍管理 制度改革试点方案规定，在县级市市区，县人民政府驻地，镇及其建制镇，只要有“合 法固定住所，稳定职业或生活来源的人员及其共同生活的直系亲属，均可根据本人意愿 办理城镇常住户口。”可见，阻碍农村人口进入小城镇的体制障碍正在消除。 3 i 2 是优化产业结构的现实选择 在西部大开发中，四川省把产业结构战略性调整的目标定为：一、二、三产业增加 值比例由2 5 ：4 2 ：3 3 调整为1 3 ：4 8 ：3 9 。2 0 0 2 年四川三次产业比例为2 1 i ：4 0 6 ：3 8 3 ， 二、三产业比重还较低，这很大程度上是由于农村工业过于分散，难以形成规模效应所 造成的。城镇化的滞后也使农村第三产业的发展失去了空间载体。增加二、三产业在 国内生产总值中的比重，必须为其提供充足的聚集和发展的空问。而发展小城镇则是实 现这一战略目标的重要举措。小城镇是农村工业的聚集点，而工业在小城镇的聚集必然 引起为它们服务的产业，如金融业、保险业、运输业、商业、供电业、邮政业、电讯业、 教育业等也在聚集地区发展，各行业、各部门可共同使用公共建筑和公共服务设旆，既 可以减少各单位的基础设旎和服务设施的建设费用，又可以充分提高这些设施的利用效 率。生产的集聚，还能引起人口的增长，而人口的增加又会引起一系列为居民服务行业 的相应发展，从而扩大了第三产业的发展的空间。第三产业的繁荣又会进一步增强小城 镇对农村工业和人口的聚集功能，如此便形成了一个工业、人口、第三产业三者之间相 互促进的良性循环。四川试点小城镇的发展也验证了这一点：试点小城镇的发展促进了 乡镇企业和个体私营企业适度向小城镇集中。据省建设厅2 0 0 1 年的有关调研报告：1 9 9 7 年以前确定的3 0 1 个试点镇试点后的个体私营企业镇区平均8 5 0 户，比试点前增长1 1 8 倍。其中重点调查的3 5 个试点镇镇区平均有乡镇企业数、镇均产值试点后分别比试点 前增长了7 8 8 和9 7 9 ( 见表3 一1 ) 。乡镇企业和私营企业的聚集也极大的推动了二、 三产业的发展。1 9 9 9 年3 0 1 个试点镇一、二、三产业的比重为1 5 ：5 5 ：3 0 ，全省相应 为2 5 4 ：4 1 9 ：3 2 7 。其中高县庆符镇、二、三产业的比重由试点前的3 3 5 ：5 7 3 ： 9 2 调整为2 0 0 1 年的9 5 ：6 0 8 ：2 9 7 。 表3 一l ：3 5 个重点调查试点镇试点前后对比表 试点前试点后增长率 镇均乡镇企业数( 个) 2 3 64 2 27 8 8 7 6 镇均严值( 亿兀) 1 5 23 0 l9 7 9 资料来源：四川小城镇建设问题研究四j i i 农业和农村 ：作重大课题研究 3 1 。3 是实现农民增收目标的重要途径 作为一个农业大省，四川农村经济的发展直接决定着全省经济发展的全局和全省居民生 活水平的提高。近几年虽然四川农村经济取得了较快发展，但仍旧存在众多的矛盾和问 题：农民就业机会少，农业劳动生产率低等。其中农民增收缓慢尤其突出。在1 9 9 6 年 四川农民人均纯收入比1 9 9 5 年增长了1 6 9 6 4 ，从1 9 9 7 年开始增长幅度逐年降低，到 2 0 0 1 年，农民入均纯收入只比上年增长了3 5 5 ( 见图1 ) 。虽然2 0 0 2 年增长幅度有所 提高，但与全国农民人均纯收入的差距却在拉大。1 9 8 0 年四j | i 农民人均纯收入与全国平 均水平仅差3 4 3 元，1 9 9 0 年差距为1 2 8 5 5 元，2 0 0 2 年差距扩大为6 3 8 元。这种状况 既影晌到四川农业和农村经济的可持续发展，也对四川经济全局的发展产生瓶颈式的制 2 0 0 0 1 5 0 0 1 0 0 0 5 0 0 9 6 0 0 0 图一：1 9 9 5 - - 2 0 0 2 年四川农民人均纯收入增长率 ( 按1 9 9 0 年不变价) l - 一一 一 ， 1 9 9 51 9 9 61 9 9 71 9 9 81 9 9 92 0 0 02 0 0 12 0 0 2 资料来源：四川统计年罄1 9 9 6 - - 2 0 0 3 约。为此中共四川省委四川省政府关于促进农民增收的意见中提出为迅速改变四 j i i 农民收入增长减缓的趋势，缩小全省农民人均可支配收入与全国平均水平的差距，力 争在“十五”期间全省农民人均可支配收入每年增加1 0 0 元以上，2 0 1 0 年达到全国平均 水平。发展小城镇则是实现这一目标的重要途径。这一点我们可以通过分析农民增收的 主要因素得出( 见表3 2 ) ：2 0 0 2 年四川农民人均纯收入比2 0 0 1 年增长1 2 0 6 5 元，其 中4 9 3 9 源自工资性收入的增长，可见工资性收入已经成为农民增收的重要组成部分。 另一方面，工资性收入占纯收入的比重也在不断提高。1 9 9 0 年工资性收入占纯收入比重 为4 3 7 ，1 9 9 5 年1 8 。到2 0 0 2 年提高到3 3 7 5 。应当说农民工资性收入的增加主要 得益于城镇经济的发展，特别是小城镇经济的快速发展，为农民创造了更多的就业机会 和增收途径。据省小城镇办有关调查统计：1 9 9 7 年以前确定的3 0 1 个试点小城镇，试点 后农民人均纯收入为2 3 2 6 5 元，比试点前增长了1 1 倍，从横向比则超过全省农民人 均纯收入的3 3 4 ：成都市i1 6 个试点镇2 0 0 0 年农村居民人均纯收入3 3 6 1 元，年增长 1 5 6 4 ：郫县犀浦镇2 0 0 2 年农民人均纯收入4 5 1 2 元比试点前增长了2 9 倍。 表3 2 ：2 0 0 2 年四j i l a 民人均纯收入增长因素分析表单位：元、 2 0 0 2 比2 0 0 1增收贡 2 0 0 2 矩2 0 0 1 芷 增长绝对数献率 人均纯收入2 1 0 7 6 41 9 8 6 9 91 2 0 6 51 0 0 # 工资性收入 7 1 1 3 86 5 1 7 95 9 5 94 9 3 9 # 家庭经营收入 1 2 9 6 5 31 2 3 1 9 96 4 5 45 3 4 9 # 转移及财产收入 9 9 7 31 0 3 2 l一3 4 82 8 8 资料来源：四j | i 统计年鉴2 0 0 1 、2 0 0 2 6 3 1 4 是“二元经济社会”结构向城乡一体化转化的“过渡站” 四川同我国的总体情况类似，自建国之始长期实行的是“重城市轻农村”的城乡分 离的：二元结构，导致在大中城市高度发展的情况下，广大农村地区仍处于小农经济生产 和生活方式之中。城乡差距的不断扩大，不仅使经济增长缺乏后劲，而且引发了系列 深层次的矛盾，影响到社会的持续稳定。四川省大中城市数量较少，中心城市对广大偏 远农村的带动辐射能力“鞭长莫及”。根据缪尔达尔提出的“累积性因果循环”效应， 两极的存在必将引发发展快的地区发展更快，发展慢的地区发展迟缓甚至停滞，造成两 极分化。我们社会主义国家的发展目标是最终实现“共同富裕”，所以必须及时采取一 定措施，避免两极差距的进一步扩大。在我们不想也不能降低发达地区经济发展水平， 但又无法在短时阃内将落后一级的生产方式提高到先进水平的情况下，要消除“二元结 构”，发展的重点应放在构筑能连接上下两极的“过渡站”上。丽小城镇的存在和发展 无论是在经济等级上还是在地理空间上都为城市和乡村之间的相互作用提供了一个最 佳的过渡空间。小城镇作为城乡之间进行交流和联系的空间环节，不仅可以为城市提供 从农村积聚而来的原材料、农副产品、初级日用品以及各种劳务，而且还可以为城市向 农村转移产品、资金、技术、人才开辟广阔的市场。作为小城镇本身则有选择的接受被 城市淘汰但还有持续使用价值的技术、设备和产品。小城镇的发展打破了城乡分割的旧 格局，促进了二元结构向城乡一体化方向的发展。 3 2 发展小城镇的可能性 3 2 1 国家及地方政府的大力支持，为小城镇建设提供了新的发展机遇 1 9 9 8 年l o 月党的十五届三中全会明确提出：“发展小城镇，是带动农村经济和社会 发展的一个大的战略”；在随后的2 0 0 0 年6 月1 3 日，中发 2 0 0 0 l l 号文件中，中共中 央、国务院下发了关于促进小城镇健康发展的若干意见，并就小城镇建设的具体事 宜做了安排指导。在党和政府的这一政策指导下，四川省委省政府也高度重视，积极贯 彻落实，制定了关于贯彻( 中共中央国务院关于促进小城镇健康发展的若干意见) 的 通知就全省小城镇建设的远景目标和进期发展做了规划，并从资金、政策、规划、人 才、职员等方面做了大量的工作。自1 9 9 4 年以来四川省共确定了9 3 5 个省级试点小城 镇，并从思想宣传、资金扶持、政策倾斜等方面给予配合，一定程度上推动了小城镇建 设的快速发展。 3 2 2 农业和农村经济的发展为小城镇发展创造了条件 农业和农村经济的发展对促进小城镇发展的作用主要表现在三个方面：一是农业生 7 产为：弪工业发展提供了大量的原料。四川省以农产品为原料的产值占轻工业总产值的比 重高：达7 3 4 7 。同样农村乡镇轻工业，离开了农业资源的支持也不可能得到健康快速的 发展。2 0 0 2 年四川省乡镇轻工业以农产品为原料的总产值占总产值的6 3 5 5 。近期四 川i 农村经济发展较快，农林牧渔生产总值由1 9 8 0 年的1 3 6 9 2 亿增加到2 0 0 2 年的 1 6 5 1 5 3 亿元，2 2 年间增长了1 1 倍之多。农产品已经由供不应求过渡到了“相对过剩” 的新时期。大量“过剩”的农产品为小城镇进一步发展以农产品为原料的轻工业提供了 丰富的原料供应。二是广大的农村地区为工业产品提供了极为广阔的消费市场。我省约 有七千万的乡村人口，占到总人口的8 1 ，这是一个巨大的消费市场。1 9 8 5 年四川县以 下消费品零售总额占社会消费品零售总额的6 5 5 ，1 9 9 5 年这一比例为5 3 7 ，2 0 0 2 年 为5 2 7 ，虽然由于城乡收入差距拉大及农民收入增长缓慢等一系列的原因导致县以下 消费品零售总额在社会消费品零售总额中的比例在逐年下降，但县以下消费群体仍占据 着社会消费品市场的半壁江山。三是农村劳动生产率的提高为小城镇建设提供了大量的 劳动力资源。根据四川省委农业办公室的一项预测，未来2 0 年全川农业生产发展所需 劳动力将挣减少6 2 7 6 8 万人，平均每年减少3 1 3 8 万人。农村剩余劳动力的增加为小 城镇聚集人口提供了可能。 3 2 3 二、三产业的发展是小城镇建设的壹接动力 城镇化进程与二、三产业的发展是密切相关的，第二产业的发展客观上要求为之服 务的第三产业与之相协调，从事工业生产的企业在地理上必须趋于集中，才能获得积聚 效应和规模效应。三产业的发展、工业的集中又将有利于加快城镇化进程。四川省1 9 4 9 年二、三产业增加值只占g d p 的4 9 ，经过近5 0 多年的发展，2 0 0 2 年g d p 中二、三产 业的比重增加到8 5 ，初步完成了由农业经济向工农业经济的过渡。2 0 0 2 年四川有乡镇 企业1 5 1 万户，固定资产净值8 4 9 亿元，全省规模以上乡镇工业企业总产值7 2 3 亿元。 乡镇企业的兴起打破了农村经济单一的格局，推动了农村工业化进程，活跃了城乡商品 经济和商品流通，促进了农村第三产业的发展。总之，其它二、三产业和乡镇企业的发 展，转移了农村劳动力，增加了农民收入，带动了其它产业的发展，也为小城镇建设积 累了资金。 3 2 4 西部大开发为小城镇建设提供了机遇 四川作为西部1 2 省份之一，可享受到西部大开发带来的种种便利和优惠。国家为 加快西部大开发而进行的以交通为主的基础设施建设将使西部地区的内外交通联系更 加便利，从而给小城镇发展带来机遇。特别是那些自然资源丰富但开发利用受到交通条 件限制的小城镇，将因交通条件改善而得到迅速发展。与此同时，西部大丌发的实施， 国家支持西部发展的政策措施将逐步发挥作用，从而使西部区域发展的环境得到不断改 善，那些困扰小城镇发展的资金、政策及制度问题也将逐步得到缓鼹，从而有利于小城 镇的建设和发展。此外，在西部大开发中，国家为了改善西部地区日趋恶化的生态环境 两实施的退靛还辏政策，也将会在一定程度上促进人 j 的集中，从两有剥于小城镇的发 展。 3 2 5 区位、资源优势是小城镇建设的有利条件 小城镇有利于城乡生产要素的结合。区域非均衡理论也认为区域经济增长总是先在 某些小区域呈现较快的增长，而在另外一些区域增长较慢。区域经济发展的非均衡性决 定了经济增长契机只能出现在优势区位。农村小城镇则正是广大农村地区的优势区位。 小城 羲位于“城尾乡首”的特殊位置，使其成为连接城市和乡村的叫乔梁”和“纽带”： 一方面聚集中心城市扩散来的科技、人才、信息、管理等先进生产要素，另方面集聚 农村劳动力、自然资源和农业初级产品。小城镇的这种聚集功能并不是简单的充当城乡 生产要素的中介，恧是对城乡生产要素的合成。 小城镇是农村工业聚集的理想空间。为了便于采用新技术使生产进步专业化，更 好地：f 展厂际分工协作，更合理地组织劳动力，节省对基础设施的投资成本，工业生产 都有着不同程度的聚集要求。农村工业也不例外。而大、中城市工、监激烈的市场竞争和 过高的转移成本，使农村工业望而却步。坐落在农村地区的小城镇则以其现有的房屋、 道路、交通、商业两点等工业发展所必须的物质基础，以及资金、劳动力、技术、管理 及人口、商业规模等要素支持和市场空间，成为农村工业聚集的首选空间。 4 。四川小城镇现状测评 4 1 测算小城镇现状的必要和意义 从“小城镇，大问题”到“小城镇，大战略”，小城镇建设在我国经济建设中的地 位逐步提高，已受到政府和理论界的高度重视。然而小城镇建设在我国毕竟还是一顼较 新的课题虽有国外成功的经验和失败的教训可供我们借鉴，但在我国特殊的国情下具 体如何建设小城镇，仍是“摸着石头过河”。这就需要我们的各级领导站在战略管理的 高度对，j 、城镇的发展方向和途径进行总体谋划。 然而领导者正确决策方案的锚定必须 建立芷对小城镇进展及其现状的全面、科学、系统的判断基础上。事实上，我国各级政 府在制定推进小城镇发展的政策方案时，遇到的主要困难之一就是缺乏科学的评价方 法，难以对小城镇的进展做出正确的判断，致使在小城镇建设过程中出现了一些与其初 衷相违背的做法：如有的领导者由于不了解小城镇建设的真正内涵，认为小城镇建设就 是盖房、修路搞建设，结果建出了许多“有城无市”的空壳镇。即使明确小城镇真正内 涵的部分领导者也因难以从总体上把握城镇建设情况，只能“头痛医头，脚痛医脚”， 无法从根本上解决小城镇中存在的问题。因此对小城镇进行全面正确的评价就显得尤为 重要。， r 目前普遍采用单一或少数几个指标对小城镇现状水平进行评价分析，其中最经常的 是用小城镇人口比例来表示小城镇现状水平，理由是小城镇建设的过程就是非农产业为 追求聚集经济规模效益而向城市或特定地区集中的社会经济过程，人口作为与非农产业 生产要素中的劳动力密切相关的一个指标一起向城市和特定地理区域集中，因此，在测 算小城镇现状水平时，均用城镇人口占总人口的比例来描述。虽然人口身份的变化是小 城镇建设水平的一个主要外在表现，但小城镇建设是一个复杂的综合体系，不单纯是人 口及劳动力的转移过程，它既包括城乡人口结构的变动，也包括人口观念的转变和素质 的提高；既包括劳动力向城镇聚集的过程，也包括资金、技术等生产要素向城镇流动的 过程；还包括由此带来的国民经济结构的变动和居民生活环境的改善。小城镇发展状况 是农村社会、经济、环境全面发展的综合反映。单一的人1 ：3 城镇化指标并不能反映其发 展的真实水平。而小城镇评价指标体系的建立则避免了单或少数几项指标的缺陷，为 小城镇发展现状的评价提供了一个科学的方法。 评价指标体系可以通过统计指标的形式将小城镇建设的各个方面加以量化，使城镇 建设过程中的强点和弱点显性化。由于指标体系是由反映小城镇各方面的主要指标组 成，因此，利用它对小城镇进行的综合测算可为各级领导者正确判断小城镇建设的总体 情况提供重要依据。并且一套科学的指标体系也将有助于领导者掌握小城镇建设的目 标、步骤和具体努力的方向，为正确决策的制定提供量化的、具有操作性的理论支持。 4 2 有关小城镇测算指标体系的研究 对小城镇发展水平评价指标体系的研究国内尚处于研究探讨阶段，全国范围内并无 严格的标准和较完善的评价体系。各位学者各抒己见，建立的指标体系也有繁有简，其 中较有代表性的是： 中国农业大学农村发展研究所的杨晓东和中国农业大学管理工程学院傅泽田在共 同撰写的论文小城镇实力指数的评价分析中提出一套4 、城镇实力综合评价指标体系， 该体系包括基础标识、容量标识、潜质标识三太部分共l1 个指标：基础水平标识中包 括非农业人口比率、农村非农产值比重、居民点和工矿用地与所在小城镇建设面积的比 o 重、每百人拥有医院病床数、人均工农业总产值；容量标识包括农村第三产业比重、每 百人拥有商业网点数、每百人每天拥有的报纸数、高中( 包括农业中学) 在校学生占适 龄人数的比重：潜质标识包括农村劳动力向二、三产业转移累计比重、人均乡镇企业收 入。 郑弘毅在其主编的农村城市化研究中也提出了一套评价指标体系。这个体系包 括统计指标系统，评价指标系统、管理指标系统三部分，以服务于统计、评价、管理的 不同目的。其中统计指标系统又分为乡镇人口子系统，乡镇经济活动子系统、乡镇社会 空间予系统共三个子系统1 3 4 项指标，基本涵盖了我国农村城市化主体内容的主要方面。 而评价指标系统则又将这三个子系统分为城镇现代化指标体系和农村城镇化指标体系 两块来阐述。至于管理指标系统则为人口、劳动者、土地、经济、产业、居住、道路、 供水、供电、供气、邮电通讯、广播电视、科技教育、文化娱乐、卫生、社会保障、社 会秩序、社会环境的等1 9 类共4 3 项指标，目的是便于管理部门操作应用的需要。 总体看来杨晓东、傅泽田提出的小城镇实力评价指标体系，大致反映了小城镇建设 的主要内容，其特点是比较简约。而郑弘毅提出的指标体系则全面反映了农村城市化的 各个侧面，其特点是全面、详细。但不足之处是前者过于简单，并没有反映出小城镇基 础设施和居民生活环境的建设状况。而后者则过于详尽使指标总体过于繁杂，操作起来 工作量较大，并且这套指标体系在现有统计制度下也难以实行。以上不足之处也是笔者 建立新的指标体系时所努力避免的。 4 3 建立测算指标体系的原则 为了科学、准确、全面的评价四川小城镇现状水平，本文建立评价指标体系时遵循 了以下原则： ( 1 ) 可比性原则建立的小城镇评价指标体系要有纵向和横向可比性，纵向可比性 是要求指标体系具有历史可比性。横向可比性则是要求测算结果能够与其他兄弟省( 市、 州) 进行比较。为此，应尽量选择可以比较的指标统计口径，比如能用相对数的不用绝 对数。同时，在指标的选择上尽可能考虑一些国际上通用的指标。 ( 2 ) 科学性原则科学性原则是指设计的评价指标体系必须符合小城镇本身的性 质、特点、关系和运动过程，这是设计评价指标体系时应考虑问题的基本出发点。此外， 在制定评价标准时，在遵循普遍性原则同时还要考虑四川特殊的一面，对那些因地域特 点形成的差别可以在制定地区标准时予以考虑以便更准确地反映四川小城镇现状水 平。 ( 3 ) 可行性原则小城镇评价指标体系是一种度量标准。量化是科学、公正评估和 对比的基础，因此，我们所设计的评价指标大多数应该能从现行的政府统计范围获得， 个别指标也可通过推算获取。 i 4 ) 目的性原则设计评价指标体系时要考虑小城镇建设中的目的和要求，据此设 计的指标体系及提供的信息才有使用价值。就小城镇的发展状况而占，它的内容非常广 泛，可以设计无数的指标来反映，但我们所要设计的指标并非多多益菩，而应根据我们 的目标和要求，对指标进行比较和分析，选择少而精的指标，使其既能反映小城镇发展 状况的全貌，又能重点揭示对小城镇发展状况有重要影响韵事顼。 4 4 测算指标体系的设计 本文从以上四项原则出发并借鉴现代化经验和基本标准，参照国内现有的相关研 究，从以下四个方面对小城镇评价指标体系进行设计：人口结构指标、经济发展指标、 基本建设和社会发展指标( 见表4 1 ) 。 第一类：人口结构指标人口是小城镇建设和发展的主体，人口居住地的转移和从 业结构的转变则是小城镇现状水平最直接的表现。在具体测定小城镇人口城镇化水平 时，国内外普遍采用城镇人口占总人口的比例来计算，但城镇人口的标准如何界定不同 学者对此有不同的看法。有的将非农业户籍人口占总人口的比重作为衡量小城镇现状水 平的主要指标，理由是非农户籍人口绝大多数居住在城镇建成区内，并且从事非农业职 业，是有法定的居住身份和实际意义的城镇人口，也是我国城镇人口的主体。八十年代 以i j i ，我国禁止人口流动，城镇户口的人工作生活在城镇，反之则劳作居住在乡村，那 时用总人口中吃商品粮的人口比例来反映城镇化水平是合理的。然而，自八十年代中期 起，农村产业结构大幅度调整，非农产业发展很快，白天到镇上上班晚上回乡居住的“钟 摆式”人口逐年增多，起于1 9 8 9 年的“民工潮”，又把越来越多的流动人口推进了城镇， 这些人口已经具有或部分具有长期工作居住在城镇的特征。因此，用非农业户籍人口比 重来衡量显然低估了人口城镇化水平。有的学者将非农劳动力占劳动力总数的比例作为 衡量人口城镇化的主要指标，理由是职业的变化是人口城镇化的主要表现。笔者认为这 一做法忽略了我国农村工业发展的现实情况。我国农村工业走的是分散发展的路予，尤 其是乡镇企业“天女散花”式的布局已经成为公认的事实，8 0 左右的乡镇企业散落在 广大的农村地区，决定了居住在农村但主业已由第一产业转交到第二、三产业的劳动力， 无论：庄生活方式、消费观念及思想意识方面都与城镇居民有着巨大的差异，他们仍旧生 活在农村，土地仍是其最终的依赖，从事二、三产业只是其追求较高收益的手段之一。 因此，即使认为这类人1 3 单纯职业的变化是农村城镇化的主要表现，也只能是主要表现 之一，不是全部。这种做法则高估了人口城镇化水平。为了避免以上两种方法的缺陷， 笔者采用小城镇人口率( 小城镇建成区人口占总人口比重) 作为反映人口城镇化的主要 指标，这样既包括了已经实现职业非农化、生活城镇化但仍旧是农业户籍的人口，又剔 除了居住在农村的非农职业者，比较真实的反映了人口城镇化水平。同时将非农劳动力 比重、非农业人口占镇区常住人口比重列为辅助指标。 ( 1 ) 小城镇人口率 4 0 5 既建成区人口占总人口比重，建成区人口主要指小城镇 常住人口。总人口包括建成区人口和下面的农村地区人口。国际现行的标准规定当一个 地区城镇人口达到5 0 时，该地区就基本是实现了城镇化。小城镇建设是实现农村城镇 化的途径，针对的是广大农村地区，再加上我省农村人口基数大，因此将标准定在4 0 。 ( 2 ) 非农劳动力比重7 0 既从事非农职业的农村劳动力占农村劳动力总数的比 重。它是反映工业化程度和社会流动情况的重要指标。随着经济的发展，越来越多的农 民将从单一务农的状态中解放出来，从事其他产业，这一比重是社会进步在人口结构上 的重要表现。一般指标值越大表明经济越发达。这里采用普遍应用的标准7 0 。 ( 3 ) 镇区非农人口比重9 0 按经济发展规律，城镇建成区应是从事非农职业 人口的聚居地，镇区人口应以非农人口为主体，但由于我国小城镇存在“有城无市”“重 建设轻发展”的现象，使小城镇建成区存在大量农业人口。这指标值越大说明小城镇 发展的越好。按经济发展规律将这一指标的标准制定为9 0 。 第二类：经济发展指标城镇化是经济发展的必然结果和空间表现形式，小城镇则 是农村经济发展的产物，是农民参与工业化进程的结果，它的诞生和存在是以带动和发 展农村经济为最终目标，因此经济发展是小城镇发展的基础和核心，小城镇综合评价指 标体系应以反映经济发展的指标为主体内容。主要包括： ( 4 ) 人均g d p 1 5 0 0 0 元这是综合衡量区域经济实力最有代表性的指标，代表 了区域经济的发展水平。国家统计局农调队课题组在一项研究中将乡镇人均g d p 的标准 按1 9 9 0 年不变价定为8 0 0 0 元，按2 0 0 2 年当年价这一指标值应为1 5 0 0 0 元。 ( 5 ) g d p 中第二产业、第三产业的比重3 5 9 4 5 之所以将二、三产业分开 计算是因为乡镇企业在特殊时期的异军突起使农村工业迅速增长，但分散布局并没有带 来城镇化的同步发展，造成城镇化滞后的现象。若以非农产业比重或单以第二产业增加 值比重来衡量农村城镇化水平会高估小城镇的现状水平。我国目前广大农村地区的非农 产业是小而分散的乡镇工业，因其分散布局，致使第三产业发展滞缓，第三产业在g d p 中 所占比重很低。在工业作为小城镇内在发展动力并未完全显化的情况下，单纯以第三产 业增加值占国内生产总值的比重来衡量，又必将低估小城镇的现状水平。因此，本指标 体系将二、三产业分开反映并赋予不同的权重来达到更准确反映小城镇经济发展水平的 目的。国内外普遍采用的标准是非农产业增加值占国内生产总值的比重为8 0 。其中第 三产业增加值比例越高表明产业结构越优化。因此本文将二、三产业增加值比重标准分 别定为3 5 、4 5 。 ( 6 ) 乡镇企业聚集率 6 0 0 o 工业的聚集是小城镇发展的前提条件。乡镇企业是 农村工业的主体，以小城镇建成区乡镇企业数占乡镇企业总数的比重来反映小城镇对农 村工业的聚集：匀较为恰当。农企发( 2 0 0 1 ) 1 8 号文件关于促进乡镇企业向小城镇集中 发展的通知中把乡镇企业向小城镇集中发展的目标定为到2 0 1 5 年乡镇企业聚集度达 到6 0 。 指标计算公式：小城