（公共管理专业论文）广州房地产信息公开制度研究.pdf

论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下， 独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外， 本论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。 对本文的研究作出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式 标明。本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：弓迥肆杪氓 日期：刁力夕年f2 月罗日 学位论文使用授权声明 本人完全了解中山大学有关保留、使用学位论文的规定，即： 学校有权保留学位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论文 的电子版和纸质版，有权将学位论文用于非赢利目的的少量复制并 允许论文进入学校图书馆、院系资料室被查阅，有权将学位论文的 内容编入有关数据库进行检索，可以采用复印、缩印或其他方法保 存学位论文。 学位论文作者签名：事辱涪嘎 日期：砷年，2 月芗日 导师签名：爿瓴 日期：研年，文月孓日 论文题目： 专业： 硕士牛： 指导老师： 广州房地产信息公开制度研究 公共管理 刘浩明 朱亚鹏 摘要 改革开放以来，我国的房地产业发展迅速，已成为国民经济的支柱产业之一， 同时作为我国年轻的市场经济的一部分，房地产市场也存在许多不完善的方面， 房地产信息公开方面的缺陷就是其中之一，导致社会公众在参与房地产交易中处 于弱势地位，威胁房地产交易的安全和公平。 本文采用案例分析和理论分析相结合的方法，阐述广州房地产业发展的历 程、房地产信息公开的现状和存在问题，分析影响房地产信息公开的各种因素， 运用利益集团理论和信息不对称理论进行分析和研究，并提出完善广州房地产信 息公开制度的对策：第一是完善法律制度、管理措施，在法律法规的层面保障社 会公众可以获得充分的房地产信息，在操作层面调整和完善预售制度、中介代理 制度等，减少信息不对称的情况；第二是完善房地产管理机构，建立统一的房地 产登记机构、统一协调房地产管理机构，实现房地产信息的统一发布；第三是建 立完善的房地产信息公开系统，保证社会公众可以方便快捷地获取房地产信息。 关键词：物权房地产信息公开完善 t i t l e ：s t u d yo nt h er e a le s t a t ei n f o r m a t i o nd i s c l o s u r es y s t e mo f g u a n g z h o uc it y m a j o r ： p u b li ca d m i n i s t r a t i o n n a m e ： l i uh a o m i n g s u p e r v is o r ： z h uy a p e n g a b s t r a c t s i n c et h er e f o r ma n do p e n i n g u pi nc h i n a ， t h er e a le s t a t ei n d u s t r y h a sf a s td e v e l o p e da n db e c o m eo n eo ft h em a i n s t a y i n d u s t r i e si nt h e n a t i o n a le c o n o m y t h er e a le s t a t em a r k e t ，ap a r to ft h ec h i n e s ey o u n g m a r k e te c o n o m y ， i sn o tp e r f e c t t h ed e f e c to fr e a le s t a t ei n f o r m a ti o n d i s c l o s u r es y s t e mc a u s e st h ep u b l i c sd i s a d v a n t a g ei nr e a le s t a t e t r a d in g ， c a u s e si n s e c u r it ya n di n j u s t i c e t h isp a p e re s p a t i a t et h eh i s t o r yo fr e a le s t a t ei n d u s t r y ， t h ec u r r e n t s i t u a t i o na n de x i s t e n tp r o b l e m so fr e a le s t a t ei n f o r m a t i o nd i s c l o s u r e ，a n d a n a l y s i sf a c t o r si n f l u e n c i n gr e a le s t a t ei n f o r m a t i o nd i s c l o s u r e b a s e do n t h ea n a l y z e sa n ds t u d i e so fe x a m p l e s ， t h et h e o r yo fg r o u pm o d e la n d i n f o r m a t i o na s y 咖e t r y ，t h i sp a p e rp r e s e n t ss o m ec o u n t e r m e a s u r e sf o rt h e r e a le s t a t ei n f o r m a t i o nd i s c l o s u r es y s t e m ：t h ef i r s ti st h a tm e n dl a w s a n dm a n a g em e a s u r e st oe n s u r ep u b li cc a ng e ta 1lr e a le s t a t ei n f o r m a ti o n t h e yw a n t e d ，a d j u s tp r e p a r es 0 1 ds y s t e ma n din t e r m e d i a r ys y s t e mt or e d u c e t h ei n f o r m a t i o na s y m m e t r y t h es e c o n dist h a ta d j u s tt h er e a le s t a t e m a n a g eo r g a n i z a t i o n ， e s t a b li s hu n i t i v er e a le s t a t er e g i s t r a t i o n a u t h o r i t ya n dc o o r d i n a t er e a le s t a t em a n a g eo r g a n i z a t i o n ， p u b li s hr e a l e s t a t ei n f o r m a t i o nu n i q u e l y t h et h i r di st h a te s t a b l i s hae x c e l l e n tr e a l e s t a t ei n f o r m a t i o ns y s t e mt oe n s u r ep u b li cc a ng e tt h er e a le s t a t e i n f o r m a t i o nc o n v e n i e n tl y k e yw o r d s ： r e a le s t a t e ，i n f o r m a t i o nd i s c l o s u r es y s t e m ，r e a lr i g h t 目录 导论1 第一章广州房地产信息公开的背景和现状1 2 第一节广州房地产业发展与房地产信息公开1 2 第二节广州房地产信息公开的法律依据1 5 第三节广州房地产信息公开的现状和存在问题1 9 第二章影响广州房地产信息公开的因素分析2 6 第一节法律因素对广州房地产信息公开的影响2 6 第二节利益集团对广州房地产信息公开的影响3 l 第三节社会监督对广州房地产信息公开的影响3 7 第四节技术因素对广州房地产信息公开的影响4 0 第三章完善广州房地产信息公开制度的对策4 4 第一节完善法律法规、管理措施4 4 第二节完善广州房地产管理机构4 8 第三节建立完善的广州房地产信息公开系统5 1 结语5 4多日p 口u i 参考文献5 6 导论 我国改革开放以来，国民经济迅速发展，人民的生活水平得到了大幅提高。 实行住房制度改革以后，许多人拥有了自己的房产，随着经济实力的增强，许多 家庭通过购买新建商品房或二手房改善居住环境、进行物业投资，房地产成为公 民拥有的最大宗、价值最高的财产，每套房子所涉及的金额都以数十万上百万 甚至几千万人民币计，这些财产的安全与整个社会的稳定是息息相关的。当房地 产权利丰体足国家和集体时，关系到国有资产安全和社会稳定，当房地产权利主 体是个人时，则关系到市民的身家财产安全和安居乐业。安居才能乐业，古代诗 人早就发出了“安得广厦千万间”的感叹，“居者有其屋 是人们的目标，国家 的政府工作报告把重点放在了关注民生问题之上，解决住房问题将足政府长期的 重点工作。房地产信息公开正足关系着房地产交易公平和安全的重要条件，直接 影响着社会的公平和稳定。 一、研究的丰要问题 参与房地产交易活动的公民都有切身的体会，交易过程中对房地产信息的了 解程度直接影响着交易的安全和交易的公平程度。全国曾经发生各种各样的房地 产纠纷案例：有商品房建设项目中途缺乏资金无法完成建设的，有预售之后无法 办理房产证的，有一问房产出售给多个买方的，有一处房产重复抵押给不同银行 的。这些案例都与房地产信息公开程度不足关系密切，因此研究房地产信息公开 制度具有重要的意义，建立完善的房地产信息公开制度，有利于消除房地产交易 过程中的信息不对称，维护房地产市场的正常秩序，维护社会的稳定，可以产生 巨大的经济效益和社会效益。 广州市作为全国房地产市场活跃的三大城市之一，房地产市场参与者经济实 力雄厚、经济意识强烈，表现出很高的市场化自由调节特征，在全国各大城市中 具有很强的代表性，对广州房地产信息公开制度进行分析研究，可以发现公众对 房地产信息公开的需求，揭示现行房地产信息公开制度的不足，提供现实的统计 数据和市场各方的不同观点，探讨房地产信息公开的发展方向，从而为建立合理 的房地产信息公开制度提出对策。 二、核心概念界定 ( 一) 房地产信息 房地产信息包含广泛的内容，覆盖了房地产的整个生命周期，从土地的出让、 城市规划、房屋的建设、房屋的交易到房屋的拆除或消灭，都存在大量的信息。 例如一个房地产建设项目的有关城市规划信息就至少包括该地块哪些地方会建 房子、哪些地方是绿地、哪些地方建公共配套设施、容积率等等，这些信息都是 房地产市场参与者中的一方或多方渴望了解的。 从房地产信息的表现形式可分为房地产行业行政许可信息、不动产登记簿所 记载的信息和原始登记资料信息。不动产登记簿是法律规定的不动产物权登记机 构管理的不动产物权登记档案，其记载的信息有房屋自然状况和房屋权利状况， 房屋自然状况指房屋的地址、面积、用途、结构、建筑时间等自然属性，房屋权 利状况指所有权情况、他项权利情况、权利限制情况等权利归属属性。原始登记 资料信息包括办理房地产登记时递交的所有资料和行政审批时形成的所有资料， 例如申请表、交易合同、公证书、审批表等。 我国物权法第六条规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，应 当依照法律规定登记。动产物权的设立和转让，应当依照法律规定交付。”第九 条规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未 经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。依法属于国家所有的自然资源， 所有权可以不登记。一第十条规定：“不动产登记，由不动产所在地的登记机构 办理。国家对不动产实行统一登记制度。统一登记的范围、登记机构和登记办法， 由法律、行政法规规定。”第十四条规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消 灭，依照法律规定应当登记的，自记载于不动产登记簿时发生效力。 这些规定 明确了实行统一的不动产登记制度，不动产物权的设立、变更、转让和消灭只有 到政府的登记机构依法登记，才发生效力，才能对抗第三人，这也就意味着不动 产登记的信息保存在政府的登记机构中，如何对这些房地产信息进行合理、适当 的公开，是关系社会公众切身利益的一项公共管理工作。 ( 二) 房地产信息公开制度 房地产信息包含广泛的内容，而且保存在不同的政府部门和开发企业，为了 使符合资格的公众获取所需要的房地产信息，就必须建立房地产信息公开制度， 房地产信息公开制度包括法律法规的规定、政府部门的业务规则、行业管理的操 作细则等。 房地产信息公开制度建设涉及法律、法规的规定，同时需要平衡各方的需求 与各方的利益之间的矛盾，把房地产信息进行合理的分类，面向不同层次的对象 确定不同的公开范围，是一种较合理的处理方式。 物权法第十八条规定：“权利人、利害关系人可以申请查询、复制登记 资料，登记机构应当提供。”由于利害关系入的定义不清晰，各人理解差异很大， 在实际操作中难以准确判断，登记资料一般容易理解成原始登记资料，记载了权 利人的许多个人隐私、商业秘密，如住址、电话号码、交易价格、交易条件等， 确实不应随便向公众公开，这就为社会公众了解准备交易房地产的信息造成了障 碍。国土资源部颁布、2 0 0 3 年3 月1 日起施行的土地登记资料公开查询办法 第二条规定：任何单位可以查询土地登记结果，包括土地登记卡和宗地图。建设 部制订、2 0 0 7 年1 月1 日起实行的房屋权属登记信息查询暂行办法第七条 规定：“房屋权属登记机关对房屋权利的记载信息，单位和个人可以公开查询。” 第五条规定：“房屋权属登记机关对房屋权利的记载信息，包括房屋自然状况( 坐 落、面积、用途等) ，房屋权利状况( 所有权情况、他项权情况和房屋权利的其他 限制等) ，以及登记机关记载的其他必要信息。已建立房屋权属登记簿( 登记册) 的地方，登记簿( 登记册) 所记载的信息为登记机关对房屋权利的记载信息。” 三、研究意义 社会的不断进步、市场经济的日益发展，使房地产与社会公众的关系越来越 密切，对房地产信息公开制度进行研究，可以不断完善房地产信息公开制度，有 利于消除房地产交易过程中的信息不对称，维护房地产市场的正常秩序，维护社 会的稳定，在多个方面都有重大意义。 ( 一) 促进依法行政，落实法律法规的要求 房地产信息公开的主要任务都由政府的房地产管理部门承担，他们能否按照 前文所述的国家有关法律和法规，将房地产开发、登记过程中可以公开的信息向 社会各界提供利用，决定了房地产信息公开的效果，是政府依法行政的重要一环。 前述法律、法规对房地产信息的公开作出了一些规定，从加强对城市房地产的管 理、维护房地产权利人的合法权益、促进社会经济健康发展的角度出发，对房地 产信息的公开提出了要求。但各地政府在执行这些法律、法规的过程中，存在着 减少公开事项、缩小公开范围等现象，并没有真正落实法律、法规的要求 研究房地产信息公开制度，可以发现、归纳、总结房地产信息公开制度与法 律、法规的规定不一致之处，提出改进对策，促进依法行政，促使房地产管理部 门按照法律、法规的要求，保障社会公众获取应该公开的房地产信息。 ( 二) 实现政府信息公开和公民知情权的要求 建设透明政府是社会发展、政治文明的必然趋势，政府信息公开是建设透明 政府的重要措施。房地产管理部门是政府的重要职能部门之一，房地产管理部门 公布的信息也是社会公众重点关注的政府信息，从广州市国土资源和房屋管理局 公众网站的访问量在全市职能部门的网站中名列前茅就可见一斑，研究和完善房 地产信息公开制度将有助于更好地实现政府信息的公开。 房地产信息公开是公民知情权的需要。房地产信息公开不仅限于政治层面的 意义，它也在每个公民的生活中发挥着重大的影响力，是公民财产安全的重要保 障。例如买卖双方进行房地产交易，如果买方对卖方房地产是否抵押、查封、预 拆迁等情况无从得知，就不能对物权有准确判断，容易蒙受经济损失。反之，如 果事先能够查询房地产信息，则可规避风险。公民需要获取的这些房地产信息大 多数都是在房地产管理部门办理相关业务时形成的，建立完善的房地产信息公开 制度有利于公民获取房地产信息，在这一方面政府信息公开的程度决定了公民知 情权实现的程度。 ( 三) 构建和谐社会，打造服务型政府 和谐社会的基础之一就是构建开放、诚信的社会秩序。房地产管理机构适当 地公开房地产信息，将会给社会带来极大的社会效益，成为政府服务公众的重要 4 组成部分。例如广州市国土资源和房屋管理局在公众网站上公开各种业务受理的 条件、收取的资料和要求，就为许多市民减少了来回奔波造成的经济和时间上的 损失。 房地产是关系到国计民生的最基本要素之一，也是财产的最重要标志，牵涉 到各行各业、千家万户。我国实行房地产审核登记制度，房地产信息全面反映了 房地产权属状况，每一份房地产信息所涉及的金额巨大，与整个社会的不动产安 全息息相关。以广州市为例，据不完全统计，仅房地产信息中反映的在银行抵押 的房地产就涉及贷款金额价值高达几百亿人民币，这些房地产信息的合理利用直 接关系到市民财产的安全、银行权利的保障和社会大局的稳定。 ( 四) 促进房地产市场理性发展，协助政府决策 房地产信息足市场变化真实、原始、权威、可靠的反映，通过对房地产信息 的统计和分析，能为政府决策提供有力的数据参考和佐证，从而促进房地产业的 健康发展。 首先，利用房地产信息，可以对商品房上市规模、项目布局、销售价位、套 型面积、成交情况等进行统计分析，以便政府加强规划调控，调整土地供应，改 善住房供应结构。 其次，利用房地产信息，可以对房地产二手交易市场的情况进行分析，以便 适时制定相应的税收政策，充分运用经济手段调节房地产市场，加大对投机性、 投资性购房等交易行为的调控力度。 再次，利用房地产信息，可以对房地产抵押按揭信息进行分析，政府可适时 加强房地产信贷管理，防范金融风险，加强风险提示，督促商业银行调整贷款结 构和客户结构，严格控制不合理的房地产贷款需求。 此外，通过建立健全房地产信息管理系统，可以实现对房地产特别是商品房 市场运行情况的动态监测，政府可准确判断房价变动趋势，适时披露商品房市场 供求、价格等信息，加强舆论引导，从而稳定市场心理预期，促进市场理性发展。 ( 五) 满足权利人、利害关系人维护合法权益的正当要求 随着市场经济的发展，公民的法律意识、维权意识高涨，对房地产信息公开 的要求也在不断提高。 目前，房地产抵押贷款频率增高，银行成为房地产信息的新牛利用者。为避 免银行在对抵押物行使债权时与开发商、购房者发生冲突，银行往往先通过查询 房地产信息了解被抵押房地产的权属状况，一方面利用房地产信息对抵押房地产 的价格进行合理评估，另一方面核实产权归属，确保抵押行为的合法化，防止不 法分子利用房地产抵押进行金融诈骗。 与此同时，普通市民也意识到利用房地产信息保障自身权益的重要性。住房 商品化后，房地产正日益成为人们个人财产中价值最大的部分，购房者在购买房 地产前总是希望能尽可能多地了解有关房地产项目、预购商品房或二手房的权属 状况以避免蒙受损失，而查询有关的房地产信息仍然是最可靠的途径。 此外，律师也在越来越多地利用房地产信息来维护当事人的合法权益。近年 来涉及房地产纠纷的案件逐年增多，这类案件的共同特点是标的数额较大，律师 在受当事人的委托代理诉讼或辩护时，需要向法院提供真实有效的证据来支持自 己的观点和说法，他们通常首选通过查询房地产信息来获取相关的证据。 类似以上这些权利人、利害关系人维护自身合法权益的要求，只有通过建立 完善的房地产信息公开制度，才能方便、快捷、顺利地得到满足。 ( 六) 体现物权公示原则 在物权理论中，物权的取得有一个重要的原则即公示原则。我国设立了房地 产产权登记制度，一些法学界人士认为颁发权属证书即已经向社会公示了房地产 权属情况。但是，这样未必能达到公示应有的效果。因为房地产权属证书，一直 为权利人所持有并保存，作为与该房地产有利害关系的单位或个人，在房地产信 息未充分公开的情况下通常是无法知晓该权利的归属情况的，除非因为纠纷、案 件而委托律师和公、检、法部门去查询。在房地产交易市场不太活跃的年代和地 区，房地产信息公开显得不太重要，因为，房地产的权利归谁并不影响他人的安 全。但是，在当今的房地产市场发展形势下，房地产信息的公开显得特别重要， 通过颁发权属证书来体现公示，已远远不能满足社会的需要。而只有建立完善的 房地产信息公开制度，才能有效体现物权公示的原则。 从静态角度看，房地产信息公开，不论对所有权还是他项权而言，都能起到 定止纷争的作用，对于保护权利人的利益、稳定财产关系，具有重要的秩序价值， 无疑有益于房地产静态安全的保护。从动态角度看，房地产信息公开，对于保护 相对人的利益、维护交易秩序，具有重要的安全价值。因此，房地产信息公开， 6 已成为房地产权利人能否主张权利、第三人能否善意取得房地产权属的衡量标 准，这一权利冲突平衡功能，具有重要的公平和效益价值。 综上所述，在当前新的历史条件下，完善房地产信息公开制度是落实法律法 规的必然要求，是贯彻政府信息公开和行政民主精神的重要措施，是取信于民的 有效途径。它有利于保障公民的切身利益，有利于维护社会的稳定，有利于社会 对产权审核工作的监督，有利于提高产权登记的准确性，有利于发挥房地产信息 在经济建设中的作用。 四、文献综述 专门论述房地产信息公开的文献不多，涉及房地产信息公开的论述多数情况 下都是作为研究物权法、房地产登记制度的一部分而展开分析、讨论，或者在分 析政府信息公开时有所涉及，还没有较全面的理论分析和提出解决问题的对策。 ( 一) 从法律的角度对房地产信息公开的主要观点 i 完全公开的观点 持这一观点的人认为房地产信息应该向全社会公开，按照物权法确定的物权 公示原则，只有全社会都可以公开查询房地产信息，才可以确定房地产的权利归 属，保护房地产交易的顺利进行。 王利明在物权法研究中认为物权与公示足不可分离的，公示是物权的基 础，只有建立完备的公示制度，才能使当事人明确哪一些物权已经设立。在物权 法中完善公示制度，重点应放在完善不动产登记制度上，物权的登记绝不是一个 行政管理的过程，而在于将物上权利设立和变动的信息向社会公开，使第三人了 解这些信息，这样不仅能够使权利的转移形成一种公信力，使已经形成的权利成 为一种干净的权利，更重要的是使第三人能够通过登记了解权利的状况以及权利 上是否存在负担等，为不动产交易的当事人提供一种风险的警示，从而决定是否 与登记的权利人从事各种交易。完备的登记制度不仅是财产交易的有序化的条 件，而且也是物权制度赖以生存的基础，只有在一个完备的登记制度的基础上， 绝大多数不动产物权才能得以设立和有秩序地移转1 。 1 王利明物权法研究北京：中国人民大学出版社，2 0 0 5 ，l 江平在中国物权法教程中认为公示的方法由公示的目的决定，而公示的 目的在于使他人能够方便地知晓物权享有和变动的事实。因此，恰当的公示方法 须满足以下几个方面的要求：一是须针对一切不特定人，因为任何人都是潜在的 交易对方；二是须简便易行、低成本，否则将构成交易的障碍；三是尽管公示出 来的权利外观与实际的权利状态有可能会发生不一致的情况，但是恰当的公示方 法应该尽量使二者相吻合2 。 孙鹏、何斌在论不动产物权登记信息公开制度中认为公开不动产登记簿 上记载的全部信息，使之为社会充分利用，加速不动产之流转，才能创造出巨大 的经济效益和社会效益，如果让权利人借口个人隐私或商业秘密，拒绝他人查询 登记簿，会架空登记信息公开制度，甚至从根本上否定登记公示制度。限制公开 原则将可查询登记簿的人限定为对登记不动产具有“利害关系的人，乍一看来， 的确能避免那些对登记不动产毫无关系的人对登记机关的不必要的纠缠，并阻止 这些人获取他人的不动产权利的信息，以保护不动产权利人的隐私不致外泄。在 实践中根本找不到确定利害关系人的标准，不动产登记查询制度的目的在于使欲 发生以某不动产为对象的交易之人知晓该不动产的真实权属状况，以免在交易中 遭受诈骗和侵害，并确保自身交易的安全。如果不动产交易关系已经发生，对于 该交易当事人而言，查询不动产登记信息已失去意义、为时已晚3 。 2 有限制公开的观点 持这一观点的人认为不动产以登记为公示方法，不动产物权经依法登记发生 效力，登记行为使物权具有对抗力和公信力，为了保护个人隐私、商业秘密、国 家秘密，不动产登记信息不需要向全社会公开，只需要向权利人、利害关系人公 开即可。 物权法起草人梁慧星认为对于享有不动产物权而不想进行交易的权利人来 说，没有必要使其不动产物权登记信息让全社会公众都知道，对于想要受让不动 产物权的当事人来说，也无需了解所有的不动产物权登记信息，只需了解对方需 要出让的不动产物权信息。 尹春燕在房地产权属登记中提出在重视加强房地产权属档案利用的同时， 注重对档案中所涉及的国家安全和社会公共利益的保护，是档案利用工作的通 2 江平主编中国物权法教程北京：知识产权出版社，2 0 0 7 ，3 3 孙鹏，何斌论不动产物权登记信息公开制度行政与法，2 0 0 6 ，7 8 例。在实际工作中，查阅私房必须凭产权证或身份证，履行审批手续并登记备案。 房地产权属档案中涉及的隐私主要包括财产状况、身份证件、借贷情况、社会关 系、家庭情况、住所、电话号码等个人信息，如在档案利用过程中造成对他人隐 私权的侵犯，就会造成对隐私权丰体的损害。所以在档案为社会服务的同时，通 过种种措施保护公民隐私，是档案工作者的重要职责4 。 3 两种观点的分析 以上两种观点都从法律的角度，以物权公示原则为出发点，论述房地产信息 公开的范围，得出了不同的结论。 第一种观点认为，任何人都可以查询和复制登记资料，所有的社会公众都可 以进行查询，主要基于三个理由：一是物权公示的目的就是要公开登记资料，让 社会公众都能够知道物权归属的状况；二是如果权利人选择进行登记，登记行为 本身也就表明他并不把所要登记的内容作为个人隐私，登记的资料就足准备要公 开的，因此不属于隐私的范畴，也不属于商业秘密；三是如果一部分人可以进行 查询、复制，而另外一部分人不能进行查询、复制，就需要作出一些限制性的规 定，在实际操作中所需的成本比较高。此观点提出了物权公示的范围和方式，即 社会公众可以公开查询房地产信息，符合社会公众对房地产信息公开的期望，不 足之处是没有对房地产信息就登记簿信息、原始登记资料信息等进行分类，根据 不同类别的信息确定其公开的对象，避免房地产信息被不应知悉的人获取。 第二种观点认为，物权公示本来的含义或者真正目的，不足要求全社会的人 都知道特定不动产的信息，物权公示虽然足针对不特定的人，但这个不特定的人 不是全社会的人。登记资料只要能够满足合同双方当事人、物权权利人以及可能 与该物权发生联系的这部分人的要求，就达到了登记的目的和物权公示的目的 了。如果不加区别地认为所有人都可以查询、复制登记资料，实际上是一种误导， 做了没有必要做的事情，甚至会带来没有必要的麻烦。此观点重视保护权利人的 个人隐私、商业秘密，提出房地产信息只向有利害关系的人公开，不足之处是难 以准确判断是否具有利害关系，潜在的利害关系人无法在交易之前狭取房地产信 息，对保障房地产交易的安全不利。 ( 二) 从政府信息公开的角度对房地产信息公开的主要观点 4 尹春燕上编房地产权属登记北京：中国民主法制出版 ：，2 0 0 6 ，l l 9 房地产信息公开也属于政府信息公开的范围，王婷婷在公民知情权的法律 保障措施一文中提出知情权利是根据法律规定公民、法人及其他组织向特定的 国家机关、公共机构或其他组织请求公开信息的权利，是信息公开的核心，要保 障公民的知情权，一是要修改宪法，将公民的知情权写入公民的基本权利和义务 中；二是制定政府信息公开条例，确定信息公开的基本原则、公开和不公开 的范围、设计救济制度；三是制定新闻自由法，赋予新闻媒体采访、编辑等 权利，保障公民获取信息的知情权s 。 邓全福在论我国政府信息的公开范围一文中认为公开范围不明确是我国 政府信息公开实践中出现的首要问题，具体表现为公开的范围狭窄、公开的主要 是办事制度、公开范围界定标准和方式具有模糊性和隐蔽性，建议通过修改地方 性法规规章充分体现政府信息公开原则、修改保密法和档案法、制定个 人信息保护法、完善商业秘密保护制度等措施明确政府信息公开的范围，解决 我国政府信息公开的主要问题6 。 卜小燕在我国政府信息公开制度研究一文中分析了政府信息公开的动力 机制、政府信息公开的历史和现状，认为我国政府信息公开在很长一段时间内具 有很强的政策性、公开的范围狭窄、公开的手段相对落后等问题，提出加强公民 知情权和公务员阳光行政意识、加强政府信息公开法制建设、建设电子政府完善 政府信息公开途径、完善新闻发言人制度、完善行政听证制度、充分发挥非营利 组织的作用等建议，实现政府的透明化运作，保障公民知情权的实现7 。 在政府信息公开领域各位研究人员的观点比较一致，认为政府信息公开是方 向、是公民知情权实现的保障，此观点代表了社会发展进步的方向，充分反映了 建设民主政府、透明政府的要求，关键是如何确定政府信息公开的范围，需要研 究和实践。 五、研究方法 本论文采用案例分析和理论分析相结合的方法进行研究。以利益集团理论和 5 王婷婷公民知情投的法律保障措施硕1 ：论文吉林大学宪法学与行政法学专业，2 0 0 7 6 邓伞福论我困政府信息的公开范围硕_ 上论文华东政法大学宪法学与行政法学专业，2 0 0 7 7 卜小燕我l i j 政府信息公开制度研究硕上论文湖南大学行政管理专业，2 0 0 7 i o 信息不对称理论为依据，通过搜集、综合、归纳已有研究成果，进行分析和评价， 提出自己的观点和理论依据；通过对开发商、登记机构工作人员、房地产信息查 询者进行访谈，归纳、总结房地产行业管理人员、社会公众对房地产信息公开的 观点、态度，搜集广州市房地产信息公开的典型案例，作为提出观点的现实依据； 搜集广州市房地产信息的有关统计数据，进行统计分析，揭示房地产交易与房地 产信息公开的联系，作为提出观点的事实依据。 本文包括三部分，第一章论述广州房地产信息公开的背景和现状，介绍广州 房地产业的发展与各发展阶段房地产信息公开的情况、广州房地产信息公开的法 律依据，重点分析广州房地产信息公开的现状和存在问题，为后续的分析奠定基 础；第二章分析影响广州房地产信息公开的因素，从法律法规、利益集团、社会 监督、技术因素四个方面阐述对广州房地产信息公开的影响，重点分析利益集团 的作用；第三章提出完善广州房地产信息公开制度的对策，从完善法律法规、行 业管理措施、房地产管理机构、建立完善的房地产信息公开系统等方面提出建议。 因为工作的原因，作者经常接触房地产开发企业管理人员、购房者和房地产 行业管理者，通过对他们的访谈和工作中接触的各种行业资料，对社会公众在房 地产信息公开方面的需求、房地产信息公开的现状和存在问题都有较深入的了 解，有利于对房地产信息公开制度进行研究。 第一章广州房地产信息公开的背景和现状 住房是人们生活的必需条件，人们常说的“衣食住行”、“安居乐业 都把住 房放在了十分重要的位置，房地产信息公开制度对当今房地产交易具有重大的影 响力，需要深入研究、完善。讨论、研究房地产信息公开制度，首先就要回顾广 州市房地产业的发展历程，展现各个历史发展阶段房地产信息公开的程度和效 果，列举广州市在房地产信息公开方面的法律法规，作为房地产信息公开的依据， 分析当前广州市房地产信息公开的现状，哪些信息已经公开了、哪些没有公开， 是否能够满足社会公众的要求，还存在什么问题。把这些问题分析清楚，才能为 后续分析造成这些问题的原因、提出解决问题的对策提供坚实的基础。 第一节广州房地产业发展与房地产信息公开 广州市房地产业的发展与国家的住房政策的发展变化息息相关，建国初期至 1 9 9 0 年房地产业开始发展，没有建立任何房地产信息公开制度，社会公众也没 有这方面的需求；1 9 9 0 年至1 9 9 9 年底广州市房地产业获得了初步发展，成为全 市经济的支柱产业之一，这期间社会公众渴望获取房地产信息，政府逐步建立了 一些房地产信息公开的制度，但行业管理的不规范、房地产信息公开制度的不完 善导致信息不对称，造成了大量的烂尾楼和银行呆坏账：2 0 0 0 年以后广州市房 地产业的管理逐步进入规范化管理阶段，房地产信息公开制度也形成体系。 1 2 一、福利分房阶段 从我国建国起至1 9 9 0 年，广州市市民的住房问题主要通过三种途径解决： 一是居住在工作单位分配的福利性住房，二足租住在房地产管理部门管理的公 房，三是租住在私人拥有的住房。此阶段既没有形成房地产市场，也没有形成房 地产产业，渴望了解房地产信息的需求局限于对住房具有分配资格的人员，其需 要了解的房地产信息也局限于单位拟分配房源、参与分配人员的情况等相关信 息，对此范围以外的房地产信息不感兴趣。此阶段工作单位的好坏直接影响住房 福利的优劣，人们争相进入拥有较多土地、资金的垄断行业大型国有企业工作， 房地产信息公开还没有进入社会公众的视野。政府在此阶段没有建立房地产信息 公开制度，房地产管理职能部门只为需要了解特定房地产信息的其他政府部门、 研究机构等提供信息，采取的也是个案处理方式，提出申请经审批同意后给予回 复。 二、房地产业初步发展阶段 国务院于1 9 9 0 年颁布了中华人民共和国城镇土地使用权出让和转让暂行 条例，标志着中国房地产业的正式起步，至1 9 9 9 年底广州市停止福利分房，广 州市的房地产业获得了初步发展，成为国民经济的重要产业。这期间房地产业经 历了大幅的波动，深圳、海南、北海等地出现了第一次房地产泡沫，中央政府随 后开始了第一轮紧缩性宏观调控，房地产泡沫破裂，造成了大量的烂尾楼和银行 呆坏账。1 9 9 7 年亚洲金融危机的爆发导致房地产业跌入谷底，1 9 9 8 年国务院正 式宣布停止住房收入分配，逐步实行住房分配货币化，“建立和完善以经济适用 住房为主的多层次城镇住房供应体系”被确定为基本方向。1 9 9 9 年各地陆续停 止福利分房，已购公房开始可以上市交易，个人购房持续升温，商业银行发放的 个人住房贷款总量在不断增长，贷款门槛越降越低，促使房地产业发展成为我国 国民经济的重要产业。在此阶段人们开始对房地产信息的公开有了初步的认识和 需求，社会公众主要关心房地产市场的价格走势、房地产权属是否清晰，但房地 产市场建立初期还没有对应的房地产信息公开制度，随后根据形势的变化建立了 一些房地产信息公开制度，开始向社会公众提供房地产信息的查询，但这些制度 还很不完善，因此信息不对称的程度比较严重。正足由于此阶段房地产行业管理 不规范、房地产信息公开制度不完善，造成许多楼盘烂尾，还有许多一房多卖、 重复抵押等典型案例。 三、房地产业快速发展阶段 2 0 0 0 年后全国的房地产行业进入了快速发展的阶段，8 0 9 6 以上的家庭拥有了 自己的房子，1 9 7 8 年人均的住房建筑面积7 平方米多一点提高到2 0 0 7 年人均住 房面积2 7 平方米8 ，公民的住房条件得到大幅度的改善，房地产业的快速发展带 动了许多相关产业的兴旺，使房地产业成为经济发展的支柱产业。同时也出现了 2 0 0 4 2 0 0 6 年房价的持续高速攀升，老百姓难以承受高房价的呼声日益高涨，特 别是中低收入家庭的住房困难十分突出，彰显了过度市场化的房地产业在社会保 障方面的不足，促使国家在政策和投入等方面都开始向低收入人群的住房保障倾 斜。此阶段公众对房地产信息公开的需求和维权意识不断增强，但人们获得房地 产信息的途径有限，造成公众难以全面了解特定的房地产信息。公众对房地产管 理部门信息公开方面的不足提出了质疑，认为一房多卖、重复抵押等问题部分是 由于公众、银行无法从房地产管理部门获得有关信息造成的。此阶段广州市房地 产管理部门建立了房地产信息公开制度，制订了广州市城镇房地产登记资料查 询办法，每天接待超过l o o o 名公众对房地产登记信息的查询，建立了“阳光家 缘”网站，在网上实时公布各预售楼盘每个单元的销售状态，实行网上签订购房 合同、监控购房款专用账户，杜绝了许多商品房预售阶段的信息不对称现象。 透过房地产业发展各个阶段的历史回顾，可以发现随着国家住房政策的变化 和房地产市场的不断发展，社会公众对房地产信息公开的要求也不断在提高，广 州市的房地产管理部门也在不断地根据社会公众的要求建立和完善房地产信息 公开制度，从没有房地产信息公开制度到建立系统化的制度，向社会公众提供房 地产信息的查询，很大程度上缓解了房地产交易中信息不对称的矛盾，但现实中 仍然存在许多不足之处，在随后的房地产信息公开的现状和存在问题一节将进行 详细分析。 。正本清源观楼市中国房改2 0 年2 0 0 7 年0 8 月0 6 日1 9 ：2 2 人民网，中国房地产及住宅研究会副会长兼 秘书长顾云h 先生访谈，h t t p f i n 锄c c s i n 轧c o 札c n 舭0 0 7 0 8 0 6 ，1 9 2 2 3 8 5 5 9 5 3 s h t n l i 1 4 第二节广州房地产信息公开的法律依据 法律法规对房地产信息公开的规定，是对房地产信息公开的刚性要求，也是 最低要求，政府部门必须严格遵守。与房地产信息公开有关的法律法规，包括中 华人民共和国物权法、中华人民共和国政府信息公开条例、土地登记资料公 开查询办法、房屋权属登记信息查询暂行办法、房屋登记簿管理试行办法， 广州市也根据自身的实际情况制定了一些具体的规定，包括广州市政府信息公 开规定、广州市城镇房地产登记资料查询办法，这些法律法规是广州市房地 产信息公开的依据和法理基础。 一、国家的法律法规 ( 一) 物权法的规定 2 0 0 7 年7 月l 曰起正式施行的中华人民共和国物权法第六条规定：“不 动产物权的设立、变更、转让和消灭，应当依照法律规定登记。动产物权的设立 和转让，应当依照法律规定交付。第九条规定：“不动产物权的设立、变更、转 让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的 除外。依法属于国家所有的自然资源，所有权可以不登记。”第十条规定：“不 动产登记，由不动产所在地的登记机构办理。国家对不动产实行统一登记制度。 统一登记的范围、登记机构和登记办法，由法律、行政法规规定。”第十四条规 定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，依照法律规定应当登记的，自记 载于不动产登记簿时发生效力。 这些规定明确了实行统一的不动产登记制度，不动产物权的设立、变更、转 让和消灭只有到政府的登记机构依法登记，才发生效力，才能对抗第三人，这也 就意味着不动产登记的信息保存在政府的登记机构中，如何对这些房地产信息进 行合理、适当的公开，是关系社会公众切身利益的一项公共管理工作。 中华人民共和国物权法第十八条规定：“权利入、利害关系人可以申请 查询、复制登记资料，登记机构应当提供。” 这一法律条文规定了房地产信息公开的范围和方式，是物权法中唯一关于房 地产信息公开方面的原则性规定，但也由于利害关系人的定义不清晰，在实际操 作中难以准确判断，为社会公众了解房地产的信息造成了困惑。 ( 二) 土地登记资料公开查询办法的规定 国土资源部颁布、2 0 0 3 年3 月1 日起施行的土地登记资料公开查询办法 第二条规定：“任何单位和个人都可以查询土地登记结果，包括土地登记卡和宗 地图。” 此办法对土地登记资料的公开采取了非常开放的态度，由于按照我国目前的 土地管理制度，土地都是国家所有或者农村集体所有，所有权的信息并没有太大 的意义，人们关心的多是土地使用权的登记信息，而此办法规定了土地登记的结 果信息是向公众完全公开的。近年随着房地产一级市场的管理规范化，国有土地 使用权的出让基本都采用招标、拍卖、挂牌等方式，房地产开发企业、社会公众 通过政府网站、电视、报纸等途径可以方便地获取相关的信息，已大幅降低了这 一环节的信息不对称现象。 ( 三) 房屋权属登记信息查询暂行办法的规定 建设部制订、2 0 0 7 年1 月1 日起实行的房屋权属登记信息查询暂行办法 第七条规定：“房屋权属登记机关对房屋权利的记载信息，单位和个人可以公开 查询。第五条规定：“房屋权属登记机关对房屋权利的记载信息，包括房屋自然 状况( 坐落、面积、用途等) ，房屋权利状况( 所有权情况、他项权情况和房屋 权利的其他限制等) ，以及登记机关记载的其他必要信息。已建立房屋权属登记 簿( 登记册) 的地方，登记簿( 登记册) 所记载的信息为登记机关对房屋权利的 记载信息。一 此办法明确了房地产权属登记的信息公开的范围，但在实际操作中，全国各 地的登记机构对房地产信息公开都持谨慎的态度，大部分地区的登记机构只对权 利人和持继承公证的继承人、持赠与公证的受赠人等明确的“利害关系人”提供 查询，造成在房地产交易中存在大量的信息不对称现象。 ( 四) 房屋登记簿管理试行办法的规定 房屋登记簿管理试行办法是住房城乡建设部为了配套中华人民共和国 1 6 物权法于2 0 0 8 年5 月6 日制定的，是对中华人民共和国物权法中关于“不 动产登记簿”管理的细化规定。 房屋登记簿管理试行办法第二条规定：“房屋登记簿( 以下简称登记 簿) 是房屋权利归属和内容的根据，是房屋登记机构( 以下简称登记机构) 制作和管理的，用于记载房屋基本状况、房屋权利状况以及其他依法应当登记事 项的特定簿册。”第十四条规定：“个人和单位提供身份证明材料，可以查询登记 簿中房屋的基本状况及查封、抵押等权利限制状况；权利人提供身份证明材料、 利害关系人提供身份证明材料和证明其属于利害关系人的材料等，可以查询、复 制该房屋登记簿上的相关信息。有关查询的程序和办法，按房屋登记信息查询 暂行办法( 建住房( 2 0 0 6 ) 2 4 4 号) 的有关规定执行。” 此办法详细规定了房屋登记簿应该包含的内容以及对房屋登记簿查