（公共管理专业论文）上海促进就业再就业中的职业培训发展研究.pdf

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国家 平均为1 3 1 。嘲 职业教育和培训在世界工业化过程中不仅成为许多工业强国崛起的“秘密武 器”，而且也解决了大量农村人口的城市化就业问题。 上海市政府提出：各级政府要从贯彻“科教兴市”主战略的高度出发，大力 发展终身教育，进一步加强职业培训，全面提高劳动者的职业技能素质。进一步 加强职业技能培训，积极开展定向培训，实施好“万、千、百人就业项目”的上 岗培训，稳步推进青年职业见习计划，真正发挥培训对促进就业的作用。“1 职业 培训成为提高劳动者素质的重要选择。 二、现有的理论研究情况 有学者认为：职业培训和学校正规教育并不存在本质上的区别，只有形式 和内容上的差异。早在2 0 世纪6 0 年代初期，g s 贝克尔在他的人力资本 以及学院教育中的投资不足等论文中，提出了“培训( t r a i n i n g ) ，意指 为获得技能或改进生产能力而进行的投资”。1 9 7 0 年雅各布明塞尔在政治经 济学杂志第7 0 卷发表论文，对教育的成本、收益进行深入研究时提出，“经济 学家在将教育视为一种人力投资过程进行分析时，一定不要忘记正规的学校教育 不是培训劳动力的惟一方法，也不是足够的方法。0 3 他认为，从某一层次的 学校毕业并不意味着学习过程的完结，它通常是一个一般性和“预备性学习阶段” 的结束以及接受更专门化并且经常是“持久性地获得职业技能”过程的开始。从 g s 贝克尔和雅各布明塞尔各自著作中的含义看，“培训”应该是在正规学 校教育之外的。为改进技能和生产能力而开展的学习活动。 在我国，职业培训在国民教育中的归属问题引起了不同的争论。 在张琪等所编著的职业培训一书中，对职业培训定义的描述如下：“职业 讲余祖光职业教育破解中国就业难的“金钥匙”c j 人民论坛，2 0 0 6 ，1 嗍上海市人民政府关于进一步加强本市促进就业工作的通知 e b 上海市劳动和社会保障局网站，2 0 0 6 【5 l 美 雅各布明塞尔著，张风林等译，劳动供给研究【 q 中国经济出版社，2 0 0 1 5 - 公共管理硕士( a ) 专业学位论文 上海促进就业再就业中的职业培训发展研究 技能培训，又称职业培训，是我国国民教育与培训体系中的重要组成部分，是指 按照社会的需要，对劳动者在不同水平的普通教育的基础上，所给予的不同水平 的专业知识和技能培训，通过开发劳动者智力及培养人的职业兴趣和训练职业能 力等社会活动，培养能够掌握特定劳动部门的基础知识、实用知识和技能技巧型 人才的一种教育方式。”旧这里，职业培训被明确阐释为一种培养劳动者技能技巧 的教育方式，属于国民教育的范畴。 当然，也有人持不同看法。认为“职业培训总体上不属于现代国民教育体系 的组成部分，但其培训成果可以通过中介性的评价认可体系直接或间接地融入现 代国民教育体系的相应层次和类型之中。”“1 教育大辞典将职业技术培训定义为：“职业技术培训是使从业人员获取 某种职业所需专业知识或技能而进行的培训工作。其内容包括职业道德、安全卫 生等方面。一般学习时间较短，不以取得学历资格为目的，学习结业经考核合格后， 可按国家规定发给相应的培训合格证书和技术等级证书。”触可见职业培训又是 与职业鉴定联系在一起的。 国内职业培训理论研究的先行者关裕泰老师在他所著职业培训5 0 年一 文中，对职业培训的定义如下：“职业培训是按照职业岗位对劳动者提出的要求所 进行的培养和训练，旨在把一般的人培养训练成为具有一定政治文化和技术业务 素质的合格的劳动者，以适应职业岗位的需要。它以培养训练工人和其他熟练劳 动者为主，同劳动就业紧密结合，是劳动工作的重要组成部分，也是介于教育和经 济部门的不可缺少的事业。”懈这一定义明确了职业培训的目的、内容、地位和 性质等，指出了职业培训与就业的密切关系。 目前的职业培训研究基本上都是以在职培训和职业教育为主的，虽然也有很 多学者专家看到了培训与就业的密切关系，但是很少从促进就业再就业角度来探 讨职业培训的发展和趋势。 我从体系和培训对象两方面对其作了界定。 职业培训从体系上可以分为国民教育体系和非国民教育体系。国民教育体系 的职业培训主体包括教育部门举办的正规学校培训和职业培训，包括大学、成人 高校、职业院校，以学历教育为主；而非国民教育体系的职业培训主体包括各类 劳动部门和其他部门举办的以技能培训为主的职业培训。广义的职业培训涵盖了 以上两种体系的所有职业培训，而本文讨论的是非国民教育体系中为了促进就业 和再就业而进行的职业培训。 删张琪，职业培训【m 1 北京：法律出版社，1 9 9 6 2 5 m 现代国民教育体系中职业教育的定位 r 载中国高等教育两 嗍顾明远，教育大辞典第三卷【明上海：上海教育出版社，1 9 9 1 2 3 2 例关裕泰职业培训5 0 年【j 】中国培训，1 9 9 9 ，( 1 0 ) ：1 2 1 5 公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文上海促进就业再就业中的职业培v l i 发展研究 一开始，政府补贴项目采取的是政府推介式，对于在指定培训机构参加培训 的下岗职工、失业人员，由劳动部门平均支付每人5 0 0 元的培训费。当时，5 0 0 元相当于1 个月的生活补助，而用于培训更相当于从“授人以鱼”到“授人以渔” 的根本转变，从被动的失业救济转向主动的能力提升。 2 0 0 4 年4 月1 日起，政府补贴培训改为个人自选式，即“拉单式培训”。参 加培训的下岗失业人员，在各区县职介所、市职业培训指导中心开具“培训补贴 证明后”，就可以根据自己的实际情况，自主选择适合自己的培训项目和培训机 构。 2 0 0 6 年开始，政府补贴培训又有了新的发展。上海启动了职业培训个人账 户，使职业技能培训更贴近市场需求和个人意愿，方便劳动者不断提升职业能力。 补贴培训个人账户额度从2 0 0 0 元起注，资金由失业保险基金注入，在个人劳动 年龄段内始终有效。政府倡导与市场急需的培训项目和账户支付额度，在政府公 共网站及有关媒体上滚动式公布，个人可自主选择参加公布的培训项目，并在取 得职业资格证书后使用账户资金。符合补贴规定的项目，超出账户金额部分在劳 动者取得职业资格证书后，可在支付时再行注入。2 0 0 5 年，上海共培训了2 9 7 万人，与去年同期相比增长了2 4 8 。其中政府补贴培训2 0 。6 万人，占培l l 总 人数的6 9 2 ，与2 0 0 4 年同期相比增加了6 3 个百分点。从1 9 9 8 年本市推出政 府补贴培训项目至今，政府购买培训成果的方式，已累计使1 5 0 余万人提高了技 能，培育了一大批复合型人才。 目前的政府补贴培训对象已经从失业，下岗人员扩大到了本市所有失业人 员，补贴额度具体如下： 具有本市常住户口的本市失业、协保人员、农村富余劳动力以及服刑服教人员， 参加政府补贴培训目录中各等级的培训，鉴定合格后享受1 0 0 培训费用补贴； 具有本市常住户口的本市在职职工参加全市统一招投标确认的中标单位、劳动 保障部门认定的a 级资质等级或特色专业培训机构的中高层次培训，鉴定合格后 享受7 0 培训费用补贴； 具有本市常住户口的本市在职职工、高校毕业生学年的学生、其他经批准的人 员参加政府补贴培训目录中高层次的技能培训，鉴定合格后享受5 0 培训费用补 贴。 上述政府培训费用补贴从市失业保险基金中列支。“” 1 棚关于进一步完普本市政府培训费用补贴的补充实施意见 e b 上海市劳动和社会保障局网站，2 0 0 4 1 3 - 公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文上海促进就业再就业中的职业培训发展研究 二、上海职业培训面临的问题 上海的职业培训已经取得了很大的成绩。但是随着产业机构不断调整，农村 富余劳动力和失业、下岗人员人数的增加，同时新生劳动力不断增加；上海的职 业培训人数也在不断扩大，由此也对就业培训产生了巨大的压力。同时，由于上 海的职业培训相对于发达国家起步较晚，职业培训有待完善，在培训体系、培训 管理、培训内容、培训资源、培训经费方面还存在一些问题。具体如下： 1 、培训体系不完善、归口不统一 根据上海职业教育条例规定：“市教育行政管理部门主管本市职业学校教育 和以文化为主的职业培训工作。区、县教育行政管理部门按照本条例规定的职责， 管理职业学校教育和以文化为主的职业培训工作。”“市劳动和社会保障行政管 理部门主管本市以技能为主的职业培训工作。区、县劳动和社会保障行政管理部 门按照本条例规定的职责，管理以技能为主的职业培训工作。” 可见上海的职业培训应该归属于市劳动和社会保障局统一管理。可事实上， 全市的就业再就业培训还存在多头领导的局面。农村富余劳动力的培训主管部门 是农委，而外来劳动力的培训则归属到相关教育部门和社区学校，甚至有部分划 归到工、青、妇管理。这样，不仅没有一个完整的培训体系，而且容易造成全市 的培训标准不统一，培训资源重置浪费。 2 、培训管理不完善，标准难统一 职业培训体系中的机构数量日益庞大。从一开始的4 5 0 家已经发展壮大到了 如今的7 8 0 家。如此庞大的培训机构带来的管理上的系列问题也日益凸现。 目前采用的是三级管理的方式运作，如图一： 图一： 城 功台巳 一功能 通过上图我们可以发现：政府本身既是劳动就业培训的投资者，又是劳动就 业培训的管理者，同时还是劳动就业培训的验收者，这就引起政府部门的目标会 从追求质量偏向追求数量，会从追求培训效果偏向追求培训就业率。 嚣一 公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文上海促进就业再就业中的职业培训发展研究 以通过一组数字的对比发现和普通教育相比，机构数量和师资数量小的可怜。 表二： 学校数( 所) 普通高等学校 普通中等学校 成人职业技术培训 专任教师( 万人) 普通高等学校 普通中等学校 成人职业技术培训 毕业生数( 万人) 普通高等学校 普通中等学校 成人职业技术培训 从上表。”我们可以发现，相对于普通教育学校数量而言，职业技术培训机构 数量比重从2 0 0 0 年占了7 8 到2 0 0 6 年上升到了8 2 ，但是专任教师的数量实在 太小，虽然从2 0 0 0 年的o 4 8 万人上升到了2 0 0 6 年的o 6 5 万人，但是比重相对 于普通学校而言只占到了5 左右。这样匮乏的师资怎么能培养出优秀的人才呢? b ”来自上海2 0 0 6 年统计年鉴， g 上海统计阿 噼嘶鼢一螂吣嘶一一一一 年0粥阻m博m弘弱跎呖o；鲫蛾孔&m强m豫吼噼盯蚴邮一娜蚴一一 公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文上海促进就业再就业中的职业培训发展研究 一、香港职业培训的情况以及对上海的启示 1 、香港职业培训体系介绍 香港的职业培训体系相当完善，其机构设置合理，职责明晰，很好地促进了 香港的职业培训。职业培训体系包括：职业训练局委员会一职业训练局一2 所 科技学院、7 所工业学院、2 4 所工业训练中心、3 所技能训练中心、1 所管理专 业发展中心、各行业咨询委员会。 职业训练局( v o c a t i o n a lt r a i n i n gc o u n c i l v t c ) 是根据香港职业训练 局条例成立的职能机构，其主要职责是向政府提供咨询，制定有关措施，健全 工业教育及训练制度，辅助就读与受训学员就业，培养各种层次和类型的专业 技术人才。v t c 设有科技学院、工业学院、工业训练中心及技能训练中心等。统 筹全港的职业教育与培训。v t c 除执行学徒制度条例外，并负责制定、完善 和实施操作工、技工、技术员、技师和工程师的训练计划，促进工商服务等行业 的发展。 2 、香港职业培训的形式 “训练委员会和一般委员会负责协助v t c 开展各种与训练有关的工作，包括 推行跨行业的技师训练、学徒训练、见习员训练、技能测验和新科技培训等计划， 为工商界及服务行业的新入职者和在职人士提供训练。川翻v t c 并提供免费服务， 协助企业和雇主制订内部训练计划或改进机构现有的训练方式。 3 、香港职业教育与培训的特点 政府统筹、行业参与 香港政府于1 9 7 3 年设立了训练处，为职业教育与培训提供咨询。为进一步 适应香港职业教育与培训的需求及发展，港府于1 9 8 2 年颁布了职业训练局条 例，并专门设立了职业训练局( v t c ) ，统筹管理、计划协调香港的职业教育与培 训。v t c 委员会2 2 位成员中的政府官员分别由教育统筹局副局长、财经事务局 局长、劳工处处长和工业署署长等担任，非政府人员有工商及服务行业的领袖、 教育界人士和工人代表等。v t c 所属的各级教学与培训机构的董事会、校务委员 会、系务委员会、训练委员会和咨询委员会的成员由来自本行业各阶层的代表、 教育界的人士和政府有关部门的官员所组成。政企一体、产学合作、群策群力地 共同筹划有关办学的重要举措。香港职业教育发展较快的经验是：由政府划拨场 地和资金，由社会资助、企业赞助，共建职业教育的教学与培训机构。并由各行 业为其提供咨询，共同参与决策。足够的教育经费投入，为职业教育与培训提供 了良好的办学条件。v t c 及其下属的教学与培训机构设备先进、师资优良，其用 于教学和培训的仪器设备已达到或超过同行业及相关企业的设施，其教师队伍 嘲肖毅、钱建平香港职业教育的体系与职业培训的形式【j 】教育评论，1 9 9 9 ，4 公共管理硕士( m 队) 专业学位论文 上海促进就业再就业中的职业培训发展研究 稳定，行政管理人员尽守职责，专心致力于职教事业。 体系完善、形式多样 香港的职业教育与培训归口于v t c 专管，系统相对独立。由科技学院、工业 学院、工业训练中心和技能训练中心等教学与培训机构组成多种层次、多种形式 的职业教育体系；并由训练委员会和一般委员会统筹技师训练、学徒训练、见习 员训练、技能测验和新科技培训等计划，建立多种类型的职业培训模式；开设有 全日制课程、夜学制进修课程、日间给假调训制课程、短期训练课程，以及技术 员、技工、操作工的训练课程，其内容实用，方式和时间灵活，适用于不同层次和 各种类型的人员接受职前或职后的职业教育或职业培训。 专业对口、供需接轨 为了有计划地进行人才培养与人力培训，以拓宽就业渠道，合理使用人才，确 保工程安全和产品质量，提高生产力，促进经济发展，保持社会稳定，隶属于v t c 的各训练委员会每年度均要对本行业的入力状况进行统计与调研，并提出入力 调查报告。其中包括：行业内各级技术岗位预测的人员需求量和培训需求量，香 港理工大学、城市大学、科技学院、工业学院等院校预计的毕生人数及招生人数 等详细的人力供需数据和资料，并提出建议和措施，为香港的职业教育与培训提 供可靠的依据，使其培养的学生和培训的学员专业对口，供需接轨。 注重实践、学以致用 v t c 及其所属的教学与培训机构，制定的教学、培训大纲和人才培养目标，设 置的专业、课程及工种，采用的教学与培训方式方法等，均是依据香港经济，社 会的发展和行业、企业、雇主、就业人员的需要确定的。除必要的理论教学外，还 安排了大量的实际训练，通过实用技术的培训和实践操作的训练，提高学员的专 业技术水平和实际应用能力，从而提高全民的职业技术素质，学以致用，促进香港 科技、经济、社会及各行业的发展。 经费筹集渠道多样化 香港职业培训的经费来源主要包括以下六个方面：政府直接投资、开征行业 培训税、雇用外地劳工征款、学费收入、捐赠及其它援助、利息收入等。 政府拨款。香港职业培训的主要经费来源于政府的财政拨款。一般说来，政 府对职业培训的经常性开支逐年增加。“2 0 0 1 年的增幅超过了8 亿多港元，是2 0 0 0 年的2 2 8 倍，达到了1 5 5 5 亿港元。” 开征行业培训税。香港政府除了直接拨款投资于职业培训外，还通过立法对 特殊行业开征行业税来开展职业培训。这一措施的实施，既增加了培训经费，又 保证了相应行业人力资源的开发效益与质量。 【矧舒虹香港职业培训经费来源及其启示【j 】中国培训，2 3 ，5 公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文上海促进就业再就业中的职业培训发展研究 通过多个渠道筹集职业培训经费。香港职业培训经费组成是多样化的， 可谓是“唯有源头活水来”。政府拨款和收取学费固然占有其一定的比例，但其 总经费中的相当比例则来源于其他方面，有些完全是靠行业来支撑。如香港建造 业训练局，2 0 0 0 年其政府资助和学费的收入仅占其总收入的2 6 9 9 ，而行业征 款比例却达到了6 5 。受香港的启发，上海职业培训经费的获得，在“开源”这 一方面应大有作为。 公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文上海促进就业再就业中的职业培训发展研究 二、美国职业培训的特点和启示 1 、美国职业培训体系介绍 美国目前是职业教育和培训发展规模最大的国家。全国的职业培训机构数量 很大。公立职业教育机构和私立学院并举。 “美国最重要的公立职业教育机构要算社区学院和技术学院，全国约有1 2 0 0 多个。”这是一种“两年制”学院，一般来说它有两个主要职能，一是提供两 年转学课程( 即两年内获得的学分可转入大学继续上学获取学士学位) ；另一种 是全日制的一年课程，毕业后授予各类职业或技术证书。社区学院对地方工业的 需要反应快，并能立即建立相对应的课程。 美国职业教育培训系统中，私立学院和学校也占很重要的地位。私立机构包 括大量各种各样的职业学院，全国约有6 8 0 0 个，招收学生1 5 0 万。私立职业学 院大体只提供专门职业领域的课程，而不管普通课程。它们由州核准后成立。需 符合一定的最低标准，毕业后也发给证书和文凭( 由各种相应的国家或州的机构 予以鉴定合格) 。私立职业学院的培训课程能迅速适应市场需要，课程广泛，培 训收费高，学生中途辍学率高，但学生的就业率也较高，这些学院兼有全日制和 非全日制，与企业的联系也较密切。 此外，美国大约还有8 0 多个函授学校( 其开办须经一定机构核准) ，集中在 工商业课程，如电机、金属加工、建筑，以及营销方面的课程，其中有些学校运 用的设备相当先进。 此外，美国企业内职业培训十分发达，其提供的数量和投入的资金巨大。“早 在1 9 8 6 年，美国企业用于培训自己劳动力的费用为3 0 0 亿美元，涉及3 6 5 0 万职 工。5 个公司中约有4 个公司的预算有培训专款。”洲 2 、美国职业培训的形式 美国职业培训由劳工部门综合管理，主要任务是进行职业需求预测、制定培 训政策框架、确定培训计划，拨付培训经费，并监督检查培训计划实施情况。具体 实施由各州负责。 为实现培训促进就业的目标，各州在拨付培训经费上，对培训的效果有一定 的要求。如加州规定，对参加培训的人员，必须在培训后按专业对口找到相应工作， 并连续工作9 0 天后，政府才将培训经费拨给培训单位。为此，各培训单位除对学 员进行职业技能培训外，还负责与企业联系，为其寻找工作。在培训内容上还相应 增加了有关求职技巧、人际关系等内容。 3 、美国职业培训的特色 美国职业培训的立法特色 瞄宋晓梧中国人力资源开发与就业【m 】北京；中国劳动出版社，1 9 9 7 ：5 2 8 嘲宋晓梧中国人力资源开发与就业嗍北京：中国劳动出版社，1 9 9 7 ：5 2 9 2 2 - 公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文 上海促进就业再就业中的职业培训发展研究 国会高度重视人力培训与就业政策，颁布了一系列的法案来推动和确立人力 培训和就业政策的实行。美国的职业培训立法最重要的有以下四部。 1 9 7 3 年的综合就业与培训法，该法规规定培训基金由联邦提供给所谓的 “主要承办人”( 即教育机构、私营工业部门和州的机构与组织的各种结合) ，用 于青年培训与就业；1 9 8 2 年的职业培训伙伴法，1 9 8 4 年的柏金斯职业教育 法和1 9 9 8 年颁布，2 0 0 0 年正式运行的劳工投资法。 其中，1 9 8 2 年法案奠定了之后人力培训和就业法案的基本框架和管理机制， 具有十分重要的地位。 1 9 8 2 年，美国政府根据其职业技能人才培养和就业的需要，制定了国家职 业培训的基本法案，也是一揽子法一职业培训伙伴法( j t p a ) 。该法的主要目 的是为失业人员和青年人进行培训，实施稳定就业提供法律保证。该法明确提出 了对失业人员、青年等相关需要提供培训帮助的人员进行相应培训要求、培训内 容以及各州政府和相关机构的职责、相互关系等条款，同时，该法还包括了培训 的具体计划，成为联邦政府、州政府和企业、培训单位联手实施职业培训的依据 和行动指南。 该法案涉及到了三种对象的就业培训： a 青年培训 根据工作培训合作法，美国的青年培训分三个子项目。一是对在校学生 实施暑期就业培训计划，二是对在校学生实施长期培训计划，该计划在1 9 9 4 年进 一步深化为“从学校到工作”项目，三是对离开学校的青年实施的培训计划。这 些培训计划，美国联邦、州政府均有相应的资金支持。 b 美国的失业人员培训 美国政府对失业问题十分重视，通过失业保险、失业培训、就业服务的有机 结合等措施，保障失业人员的基本生活，为实现再就业创造条件。 c 美国的小企业创业培训 美国政府十分重视小企业的发展，视小企业为美国经济变化的“引擎”。1 9 8 8 年开始，美国政府在对小企业发展进行调查的基础上，开始实施为小企业发展 服务的项目，并在全国建立一批“小企业发展中心”，该中心主要开展为小企业服 务的相关工作，其中，很重要的内容是开展培训，既包括对小企业主，也包括对准 备创办小企业的人员。“其经费来源由联邦政府和各州商贸委员会各出一半，学员 缴纳少量学费。”啪1 1 9 9 8 年颁布的劳工投资法在着眼于长远的前提下，通过确立经常性培 训机制，提供与就业相关的服务，使劳工的技术素质满足经济发展的需要，提高 鲫刘康美国职业培训与就业结合的基本情况【j 】职教论坛1 9 9 8 ，6 公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文 上海促进就业再就业中的职业培训发展研究 美国经济在国际上的竞争力。该法的主要目的是为失业人员和青年人进行培训， 为实施稳定就业提供法律保证。该法中明确提出了对失业人员、青年等相关需要 提供培训帮助的人员进行相应培训的要求、培训内容以及各州政府和相关机构的 职责、相互关系等条款，同时，该法还包括了培训的具体计划，成为联邦政府、 州政府和企业、培训单位联手实施职业培训的依据和行动指南。 美国职业培训的“一站式服务“特色 特别指出的是各地实行了“一站式服务中心”( 与我们目前倡导的一条龙式 服务类似) 。过去，美国也存在着职业介绍机构和职业培训机构、失业保险经办 机构工作机制不融合、工作场地相分离的现象。为提高公共就业服务的质量和效 益，美国于近几年提出了“一站式服务”( o n e s t o ps e r v i c e ) 的理念。这种理念 不仅要求公共就业服务的职业介绍、职业培训和失业保险在工作内容、机制、场 地上整合，而且要求与社会其它机构建立伙伴关系，为求职者和用人单位提供方 便、快捷、高效的服务。按照法案规定，“每个中心必须包括劳工部、教育部、 内政部、住房与城市发展部等机构资助的1 7 个计划”。“”此外，“一站式服务” 的理念还有更广泛的内容。例如，服务内容已从过去单纯的提供职业指导和咨询， 拓宽到为求职者提供自我学习、培训设施，提供失业救济，推荐培训项目等多方 面的服务。 在服务形式上，“一站式服务”中心强调自我服务与帮助服务的平衡。在服 务的内容，主要分为三个层次：第一是核心服务( c o r es e r v i c e s ) ，第二是密集服 务( i n t e n s i v es e r v i c e s ) ，第三是培训服务( t r a i n i n gs e r v i c e s ) 。培训服务属 于技能培训，为了能使求职者适应工作中技能方面的需要，中心推荐他们到公立 或私立学校、职业学校、成人学校进行技能培训，以便提高技能。此外，还帮助 联系提供：( 1 ) 在职培训。这是一项非常创新的培训项目，许多人的技能不差，但 仍不能被企业聘用，因为他需要一段短期的在职培训才能适应工作。在职培训就 是让企业雇用他并提供在职培训，中心向政府申请经费，用于支付企业所雇在职 培训人员一半的工资，目的是帮助企业减少人工费用，也解决了一个人的就业问 题。( 2 ) 创业培训辅导，对打算自己创业的人员提供在资金、贷款方面的辅导。 ( 3 ) 提高知识水平培训，帮助求职者提高英文、数学方面的知识水平。 “一站式”服务的三个层次是循序渐进的，对经过核心服务仍未就业的，接 着提供密集服务，仍未就业的，继续提供培训服务，直至帮助求职者实现就业( 成 功就业的标准是在同一企业稳定工作3 个月以上，并对其跟踪服务一年，中心的 职业指导员随时帮助解决其劳资纠纷和家庭困难) 。 通过“一站式”服务，由联邦及各州政府开办的公共就业服务机构的就业率 瞄1 粱茂信美国人力培训与就业政策【m 1 北京：人民出版社，2 0 0 6 ：5 7 3 鲫林姗论上海中低文化程度青年就业政策的创新【d 】复旦大学国际关系与公共事务学院，2 0 0 3 2 4 - 公共管理硕士( m e a ) 专业学位论文上海促进就业再就业中的职业培训发展研究 政府起引导而非主导的作用 美国劳工部在培训中起到以下几个作用：研究信息技术时代美国劳工的就业 走向与存在的问题，然后向总统和国会提交政策性建议报告；由劳工部通过招标 的方法、统筹并负责在全国范围内实施试验性计划、试点计划、跨州性多项研究 与服务计划；以及实施针对特殊群体的紧急援助计划。 综上所述，美国劳工部在其中的身份就是政策制定、项目规划、整合资源、 建立机制的“牵头人”。根据产业发展和经济结构调整的情况，引导培训需求的 发展；发挥社会合作伙伴的作用，充分调动其他社会组织、企业和劳动者本人的 积极性，连同政府各级教育部门、就业部门与社会的工业部门、雇主组织和工会 组织通力合作，对于职业培训的办学体制、方向、内容等进行协商。特别是加强 和企业的合作与联系，一方面企业可以提供就业需求信息，提供有效的实习，培 训场所，使学员在学习过程中能够了解和掌握企业的动态，提高培训质量，增加 就业率。 职业培训要满足不同层面学员多层次的需要 我们发现，美国的职业培训内容多样、形式丰富、针对性强，对青年人员、 失业人员、小企业主的培训各不相同。如对青年采取的是有关工作技能和职业兴 趣、职业理想方面的培训；对失业人员采取的是职业技能和求职技能方面的课程： 对小企业采取如下培训：创办企业，企业向国际化发展、生产技术、环境保护、 公共交际、财务与税收、各种媒体技术等。这样，才能有的放矢，取得如期的效 果。 同时，培训服务也注重“量体裁衣”。“各培训机构在确定了受训劳工名单之 后，明确劳工在培训中应学习的课程、知识内容和结业时应达到的标准。在培训 的过程中，培训服务部门根据与劳工签订的协议提供“顾客化的服务”。d 0 1 刈粱茂信美国人力培训与就业政策p 哪北京：人民出版社，2 0 0 6 ：5 7 5 公共管理硕士( m 队) 专业学位论文上海促进就业再就业中的职业培训发展研究 社会办职业培训。主要有各州创办职业培训、各州办的教师培训、国民高等学 校和州立残疾人职业培训就业学校四种形式。这种培训具有职后培训和职前培训 的双重任务。以教师培训学院为例，它是继职业学校之后的一种高层次进修学校。 多年来，德国极为重视提高各级各类学校在业教师的业务水平。进修时间由教师 自己决定，进修内容也由教师根据工作需要自由选择， 企业办职业培训。在德国，企业办职业培训是一支重要力量，它的主要任务是 负责自己的工程技术人员和在业工人、失业工人的培训，原则上不对外承担培训 任务。 2 、德国的职业培训特色 双元制的培训模式 德国职业教育一个显著的特点是“双元制”培训，即企业和学校共同作为教 学实体承担学生的教育培训，教学内容由政府和企业根据劳动市场的需求共同 确定。接受培训的中学毕业学生一边在企业里学习实际操作技术，一边在职业学 校学习理论知识。一般企业培训时数占总学时的2 3 ，学校教学占1 3 。职业学 校的课程任务是从专业理论方面促进和补充企业中的培训，并加强和补充普通教 育。在3 年学习培训中，学生又是企业的学徒工，享有一定数量的津贴和劳动合 同保护。学生毕业时须参加国家统一考试，考试通过者才具有某种职业资格。可 被本企业雇用，也可选择其他企业工作。但这并不意味着事业的终点，经过几年 实际工作后，人们可以继续通过考试获得更高的技术职称，乃至进入大学深造， 成为高级人才。而作为培训企业只需付出少量的培训费就可获得本企业了解的熟 练的技术工人。这种职业教育体系的实施，保证了学生的学以致用，调动了企业 和用人单位的积极性，既解决了就业，又提高了生产能力。大量训练有素的青年 劳动者使德国产品以高质量保持了国际竞争力。德国之所以能够成为机械制造业 最好的国家，一个主要因素就是得益于这种职业教育。 以项目带动培训政策 德国在欧盟职业培训项目的框架内设计了多种项目带动职业培训工作。其中 较有影响的是： 旨在提高失业者专业技能的进修培训项目。这类培训是指失业者在原有的工 种基础上学习新技术、掌握新技能。“对于有孩子的受训者，生活补助可占到工 资的6 7 。其他情形，生活补助占到工资的6 0 9 6 ”m 1 面向青年的职业预备培训项目。德国政府对青年失业者开设3 种培训项目： 职业预备培训、职业培训支持和企业内培训。德国政府向找不到学徒制培训岗位 者提供职前预备培训。再就业率达到了7 2 以上。 口1 1 李新功职业培训：政策与实践口) 】复县大学世界经济，2 0 0 5 公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文上海促进就业再就业中的职业培训发展研究 “就业合同制”培训项目。该项目的最终目的是帮助长期失业者在合同结束时 能够获得一份稳定工作。失业者与雇主签订短期的“就业合同”，并在企业里接 受培训。这种合作的内容规定，雇主需为失业者提供培训和工作机会，但不承担 任何经济风险。在合同期内，雇主要进行适当的监督。另外雇主要允许签订合同 的失业者接受经劳动部门同意的其他培训。失业者要履行应尽的义务，完成份内 工作并参加企业内培训。 3 、欧盟职业培训的模式特点 特别重视对受训者开展咨询与指导工作 从德国职业培训的实践可以看出，欧盟的培训非常强调和注重培训目的的双 重性一重新就业与个人持续的职业发展。虽然多数培训是以就业为导向的，但与 此同时还特别考虑受训者自身的心理状态和发展需要，采用多种方法与其交流和 沟通，解决受训者的心理障碍和问题，引导他们积极参与并作出正确选择。并针 对不同的受训者，采取不同的咨询方式，其中包括：心理咨询、综合咨询和社会 咨询。咨询与指导工作还贯穿于培训的整个过程。在德国，就业培训项目都突出 了咨询与指导的重要性，向失业者提供就业咨询和指导资助( 每年5 0 0 马克的就 业申请、参加就业咨询等方面的费用) 。通过指导与咨询来消除失业者的心理障 碍并帮助他们接受培训。 把在职者的继续培训与青年的职前培训纳入再就业培训战略 在经济日益全球化的今天，失业现象在某种程度上可以说是国家间产业竞争 的结果。欧盟已经从全球化的战略角度来考虑和制定就业及失业人员的培训政 策，目的是要建立一支受到良好教育和培训的劳动力队伍，以提高劳动力在国际 市场上的整体竞争力，再就业培训被纳入到参与国际间经济及产业竞争的战略决 策中。与此同时，欧盟还非常重视在职者的培训，以提高整体国民技能水平和竞 争力，从而避免落后于与其竞争的国家。在青年教育与就业方面进行了大量的投 资，并认为：今天的青年如果出现教育或培训上的失误，他们有可能成为未来的 失业者。所以，为避免青年在未来的失业，政府都十分重视在校学生的教育和培 训，加强了青年从学校转向工作的能力。 4 、从德国看欧盟职业培训对上海的启示 对香港和美国职业培训的探讨都是对一个国家或地区的探讨，随着劳动力的 区域流动以及经济发展一体化的趋势，区域内的职业培训发展探讨也非常重要， 这对上海建立本地乃至整个长三角区域职业培训一体化很有借鉴意义。 注重职业技能鉴定，形成区域培训一体化的标准认证 为了“推行职业资格证书的透明和使职业资格证书真正发挥效用”，使不同 国家的人才可以在欧盟这个统一的劳动力市场上自由流动，欧盟非常注重职业资 公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文 上海促进就业再就业中的职业培训发展研究 第三章完善我市职业培训的途径和方法 上海的职业培训虽然已经取得了一定的成绩，但仍面临着许多问题，如培训 体系不健全，培训内容与企业需求有脱节，培训资源和经费紧缺，这些问题不解 决，会严重影响我市就业再就业培训的发展，因此找出这些问题的症结所在，借 鉴其他地区和国家的经验，提出适合上海地情的新举措，是关键所在。 一、对职业培训面临问题的原因分析 1 、法律法规不健全 职业培训体系的不完善以及管理的困境原因之一就是法律依据的缺失。由于 没有明确的法律依据，相应的机构没有法律上的责任压力，也难以采取法律救济 手段。因此，随着依法行政的全面推行，加强促进就业培训立法已成当务之急。 我国现有法律在解决就业培训问题上显得相当无力。尽管1 9 9 4 年颁布的中 华人民共和国宪法规定劳动者有劳动的权利与义务，但再无具体的维护这种权 利的法律规定。而且劳动法并不是一部促进就业方面的法律，而只是一部劳 动管理法，它本身还存在着某些内在缺陷，就更不具备促进就业的功能了。 而法律已经普遍成为世界各国促进就业的主要手段。促进就业立法一直是近 现代劳动保障立法中最为活跃的领域之一。大量的法律文件相继出台，并不断得 到修改。德国有专门的劳动法院体系，与普通的刑法、民法法院等并列，英国有 劳动就业与培训法，美国更是颁布了综合就业与培训法、职业培训伙伴 法、柏金斯职业教育法、劳工投资法等多项专门的法律和法规来促进就 业。美国的职业培训发达与它的立法化操作是分不开的。美国的职业培训立法规 定了培训的基金、基本框架和管理体制。将职业培训作为就业政策的重要内容来 运作。 因此，就业培训法的出台迫在眉睫。所幸的是，我国的就业促进法草案 已出台，虽然培训尚没有专门的法律出台，但是政府已经开始重视有关就业培训 的立法化规范。 2 、培训内容和就业脱节的原因分析 培训过于注重通过率 在培训的过程中，培训机构和培训学员为了各自的利益，均把通过率当作主 要目标，而忽视了真正的技能掌握。这也就导致了再就业与培训的脱节。 在目前政府补贴的职业培训中，由于政府对于培训费用的补贴必须是“鉴定 合格后”方能申领，这就导致了一部分培训机构在培训执行的过程中出现了偏差。 2 0 0 6 年，全市纳入政府职业培训体系的机构已达到了7 8 0 家，竞争非常激烈。 很多培训机构为了在今后争取更多的生源，一味争取通过率，忽视了职业培训的 初衷。 公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文 上海促进就业再就业中的职业培训发展研究 进就业若干规定第十九条规定：本市失业保险基金的使用，应当有利于保持失 业保险政策的稳定和实行积极的就业政策。失业保险基金除用于失业保险待遇的 足额发放外，结余部分可以用于职业培训等有利于促进就业的事项。目前失业保 险基金要作四部分的促进就业补贴用途：社会保险补贴、职业介绍补贴、职业培 训补贴、小额担保贷款贴息。在这当中，职业培训经费应有较高的优先权，但由 于失业保险经费的总额不高；同时由于失业人数的不断增加，虽然政府补贴培训 人员的范围和数量不断扩大，( 2 0 0 6 年补贴了3 0 万人次) ，但有限的经费与不断 扩大的失业人群之间的矛盾仍然是个大问题。因此，再要拿出有限的经费去改善 培训机构和师资现状，实在是捉襟见肘。 公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文上海促进就业再就业中的职业培训发展研究 二、完善我市职业培训的途径和举措 1 、借鉴国外模式，完善就业培训立法体系 通过对香港、美国等地职业培训的研究，我们可以发现，完善的立法体系是 建立就业培训体系的必要条件。因此要解决上海职业培训体系中归口不统一，管 理不完善等问题，就需要按照中央政府“深化教育改革，全面推行素质教育的决 定”要求，制定完善的就业培训法规，加强培训管理，增强培训的市场针对性， 逐步形成先培训后就业的体制。同时要对培训的运作机制、管理方式和经费予以 明文规定和确认，对培训的对象和要求作出具体界定。这样，才能使各个层面从 思想上、行动上真正重视职业培训，并能逐步完善以政府责任体系和社会责任体 系并重的职业培训体系，职业培训才能在就业再就业中发挥真正的作用。 另一方面，个人以为，就如同为了更好地对本市的劳动就业进行管理，上 海在2 0 0 2 年颁发了上海市劳动合同条例，在大方针大政策与国家劳动法相 一致的情况下，又出台了部分具有上海特色的细则一样。同样，上海的就业再 就业培训和国内其他区域的发展也存在不平衡，可能某些地区还在呼吁“政府 购买培训”政策的出台，上海早已经开始实行了培训“个人账户”政策。在就 业促进法正式施行以后，上海仍应该在立足上海本地就业培训情况的基础上， 出台上海的就业促进和职业培训条例。因为国家的法律面对的是全国各个省市， 基于各省市就业培训发展的不平衡，上海会有自己的特殊性和优势性，出台地 方条例非常重要。只有这样，才能更好的促进上海经济向“四个中心”迈进， 上海的就业培训才可能更快的与国际接轨。 2 ，借鉴国外模式，建立一站式服务 就如上文提到的那样，“一站式服务”是美国就业政策的一大特色，它也为 美国的职业培训作出了巨大贡献。为了进一步加强职业培训和就业之间的联系， 职业培训不能作为一个独立的就业政策来运作，而是要和就业政策的其他措施 结合在一起，形成包括就业服务体系，就业保障体系、就业培训体系在内的公 共就业服务体系。设立公共就业服务机构，是今后就业服务的必然发展趋势。 而且这个公共服务机构必须是公益性的，为劳动者免费服务，公共就业服务机 构主要为劳动者提供如下免费服务：包括失业和就业登记、职业指导和咨询、 就业政策法规咨询、失业保险的领取等失业保障服务；包括职业供求信息、市 场工资指导价位信息和发布，职业指导和职业介绍在内的职业介绍服务以及职 业培训信息发布在内的就业培训服务。只有这样，才能将培训需求和培训内容 更好的结合在一起，才能更好的建立失业一培训一就业的良性循环体系。 提供就业前的职业咨询和辅导，建立跨行业的就业培训和指导中心 目前，就业服务中心为失业人员提供的是：每半年一次职业指导、三次就业 公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文 上海促进就业再就业中的职业培训发展研究 金投入，并创造了一种社会共同理解和支持职业培训的和谐气氛。 因此，上海的职业培训要想取得长足的发展，必须建立这种伙伴合作机制。 成立一个独立的就业培训机构一一如就业和职业培训局，统管全市的职业培训。 要发挥对职业培训的规范作用；要发挥对职业培训内容的指导作用；要发挥对 培训市场的监管作用；要发挥对职业培训的激励作用；要为开展职业技术培训 提供便利与协调保障，建立质量保障机制，充分发挥社会伙伴的作用。 4 、要积极筹建就业培训基金，加大职业培训支持力度 通过上文对国外职业培训的介绍，我们可以发现，国外对职业培训都非常 重视，对职业培训的投资力度和资金支持都非常大。因此我市的职业培训要想 改变资源紧张的现状，扩大政府补贴群体，就需要进一步加大资金投入。这就 需要“开源”和“节流”一起抓。 关于“开源”的建议 目前，上海已经建立一个就业培训专项基金。资金来源由“再就业基金、教 育附加费各拿出一部分，再加上社会赞助等”。m 3 但是，目前该基金的费用相当 有限。1 9 9 2 年，劳动局从失业保险金中拿出了1 亿元用于职业培训；现在虽然 在逐年增加，但是还是因为职业保险的基数有限，还是面临举步维艰的状态。所 以要学习香港等地的做法，积极筹措资金。 应该好好落实财政拨款。国家已经加大了对职业培训的投入，国务院已决 定“十一五”期间中央财政对职业教育投入l o o 亿元。上海政府要根据就业形 式变化和工作需要，积极调